OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 13, Nº. 2 (Novembro 2022-Abril 2023)
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A ESTRATÉGIA DA UNIÃO EUROPEIA DE AQUISIÇÃO DE VACINAS
PARA A PANDEMIA COVID-19
FILIPE GUERRA
filipe.guerra@ua.pt
Jurista. Doutorando em Políticas Públicas no Departamento de Cincias Sociais, Polticas e do
Territrio da Universidade de Aveiro (Portugal). É Mestre em Administração e Gestão Pública pela
Universidade de Aveiro e ainda Licenciado em Direito pela Universidade Lusíada do Porto
Resumo
Este artigo apresenta e analisa a estratégia da União Europeia (UE) para a aquisição de
vacinas, no âmbito da pandemia Covid-19, nomeadamente as opções dos seus decisores
políticos, o modelo de negociação com a indústria farmacêutica, os diversos momentos chave
ao longo do processo, incluindo nas suas conclusões referencias à articulação dessa estratégia
com os compromissos assumidos pela UE junto de outras entidades como a Organização
Mundial de Saúde (OMS) e a iniciativa internacional COVAX.
A partir da investigação realizada, sustentada através da diversa literatura já existente, dos
anúncios públicos e de declarações dos principais responsáveis políticos, verifica-se que a UE
desenvolveu uma estratégia de aquisição de vacinas exclusivamente através da
contratualização junto de grupos farmacêuticos internacionais, de acordo com o modelo de
Parceria Público-Privada (PPP), assumindo as suas eventuais vantagens e riscos.
Ao longo do processo de aquisição e distribuição das vacinas, verificaram-se dificuldades de
coordenação entre as instituições europeias e os Estados-membros, atrasos nas entregas e
dificuldades na gestão e distribuição das vacinas disponíveis, a par de suspeições em torno
do modelo negocial escolhido. Registou-se ainda, no âmbito da iniciativa COVAX, dificuldades
de compatibilização entre os compromissos de participação da União Europeia e a sua
execução.
Palavras-chave
COVAX; Covid-19; Gavi; União Europeia; Vacinas
Abstract
This article presents and analyses the European Union's (EU) strategy for the acquisition of
vaccines, in the context of the Covid-19 pandemic, namely the options of its policymakers,
the model of negotiation with the pharmaceutical industry, the various key moments
throughout the process, including in its conclusions references to the articulation of this
strategy with the commitments made by the EU to other entities such as the World Health
Organization (WHO) and the international COVAX initiative.
From the research carried out, supported by a variety of existing literature, public
announcements and statements from key policymakers, it appears that the EU developed a
vaccine acquisition strategy exclusively through contractual agreements with international
pharmaceutical groups, according to the Public-Private Partnership (PPP) model, assuming its
possible advantages and risks.
Throughout the process of acquiring and distributing the vaccines, there were difficulties in
coordination between the European institutions and the Member States, delays in deliveries
and difficulties in managing and distributing the available vaccines, along with suspicions
surrounding the negotiating model chosen. In the context of the COVAX initiative, there were
also difficulties in reconciling the European Union's commitments to participate and their
implementation.
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A estratégia da União Europeia de aquisição de vacinas para a pandemia Covid-19
Filipe Guerra
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Keywords
COVAX; Covid-19; Gavi; European Union; Vaccines.
Como citar este artigo
Guerra, Filipe (2022). A estratégia da União Europeia de aquisição de vacinas para a pandemia
Covid-19. Janus.net, e-journal of international relations, Vol13 N2, Novembro 2022-Abril 2023.
Consultado [em linha] em data da última consulta, https://doi.org/10.26619/1647-7251.13.2.9
Artigo recebido em 27 de Janeiro de 2022, aceite para publicação em 13 de Setembro de 2022
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A ESTRATÉGIA DA UNIÃO EUROPEIA DE AQUISIÇÃO DE VACINAS
PARA A PANDEMIA COVID-19
FILIPE GUERRA
Introdução
Nas primeiras semanas da crise pandémica Covid-19, no espaço da União Europeia (UE),
perante uma pandemia de rápido contágio que desconhecia fronteiras entre países, as
instituições da UE e os Estados-membros revelaram dificuldades de coordenação numa
resposta comunitária aos desafios que enfrentavam. A presidente da Comissão Europeia,
Ursula von der Leyen, mostrava-se preocupada: “uma crise sem fronteiras não pode ser
resolvida colocando barreiras entre nós. No entanto, esse foi exatamente o primeiro
reflexo que muitos países europeus tiveram. Isto simplesmente não faz sentido”
(Comissão Europeia, 2020a).
Perante a ineficácia de diversas formas de tratamento clínico experimentadas, o
desenvolvimento e distribuição de vacinas para Covid-19 era crescentemente aguardada
com expetativa. A imunização através de processo de vacinação, uma das principais
medidas de prevenção de doenças infeciosas, não obstante, teria sempre o seu sucesso
sujeito a variações no decurso da pandemia segundo fatores como a sua eficácia, rapidez
de produção, aprovação e distribuição ou ainda a imunização perante as várias variantes
(Tavilani et al., 2021). De qualquer forma, pela importância que assumiam, segundo von
der Leyen, as vacinas seriam “um bem comum” a ser “partilhado universalmente, e
disponibilizado a todos” (Comissão Europeia, 2020b).
No contexto internacional, em abril de 2020, surgia a iniciativa multilateral COVAX,
liderada pela Gavi, The vaccine Alliance, pela Coalition for Epidemic Preparedness
Innovations (CEPI) e pela OMS, destinada a garantir um acesso justo e equitativo a
vacinas para a Covid-19, assim que se encontrassem disponíveis. A COVAX pretendia
coordenar uma estratégia de distribuição de vacinas mais eficiente que um cenário de
aquisição concorrencial entre Estados, distribuindo proporcionalmente à população dos
países, mesmo que essa distribuição não correspondesse a alguns princípios éticos como
a priorização de grupos específicos ou regiões mais atingidas (OMS, 2020) - apenas uma
renegociação poderia alterar critérios de distribuição.
Desde o início da COVAX, a UE afirmou-se como um dos seus principais doadores,
assumindo ainda uma complementaridade entre a participação na COVAX e a sua
estratégia de aquisição de vacinas, propondo-se a alocar fundos próprios e ainda uma
“porção significativa” das suas vacinas (Comissão Europeia, 2020b).
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Em junho de 2021 a Comissão Europeia anunciaria a sua estratégia em relação à
aquisição de vacinas, nomeadamente os seus objetivos, o decurso das negociações em
com a indústria farmacêutica, outros elementos de gestão do processo de
contratualização e os respetivos critérios. Confirmando-se assim, o início da formação de
uma PPP para a gestão deste relevante dossier.
Métodos
A investigação deste artigo procurou apresentar e estabelecer ligações entre os
momentos mais significativos do processo de aquisição de vacinas pela UE, as suas
prioridades e opções políticas e económicas nas diversas mesas negociais, e ainda a sua
participação no combate global à pandemia. Nesse sentido, a investigação dedicou a sua
atenção a um conjunto múltiplo de fontes, com o objetivo de assegurar a sua amplitude,
variedade, multidisciplinaridade e diversidade analíticas, assim como a
complementaridade, assegurando a sua fidedignidade. Esta recolha de informação foi
realizada a partir do segundo semestre de 2021.
Nestes termos, foi realizado um levantamento dos dados disponíveis em fontes como os
websites oficiais, nomeadamente das Instituições da UE e da Organização das Nações
Unidas (ONU) e da OMS, entre outras instituições internacionais, em artigos científicos
publicados entre os anos de 2014 e 2021, notícias e declarações reproduzidas em
agencias de notícias e noutros órgãos de comunicação social de referência, com escala
internacional, especializados nas áreas de Economia, Política, Saúde e Relações
Internacionais, publicadas a partir de março de 2020. Neste processo, foram ainda
recolhidas e incluídas referências sobre os impactos económicos e sociais da pandemia
Covid-19. A seleção destas fontes é representativa do período temporal compreendido
entre março de 2020 e novembro de 2021.
Na revisão de fontes secundárias, quanto à autoria e local de publicação, verifica-se a
predominância de origem europeia e anglo-saxónica.
As Parcerias Público-Privadas em Saúde
As PPP no contexto das políticas públicas de Saúde sintetizam-se como uma colaboração
entre os sectores públicos e privados, para atingir objetivos comuns, ultrapassando as
respetivas limitações. O sector privado, nestes termos é apontado como catalisador de
serviços e bens, com maior eficiência, melhor gestão, estratégias mais focalizadas e
ainda com melhores bases de recursos materiais e humanos (Thadani, 2014).
Ao longo das últimas décadas, devido ao crescente desencontro entre procura e oferta
em serviços de Saúde ou pelas dificuldades económicas de Estados com necessidade de
aceder a produtos e conhecimento, o recurso às PPP tem-se generalizado em muitos
países da OCDE e de outros de rendimento médio (Thadani, 2014; McKee & Galea, 2014).
Também influentes fundações privadas na Saúde, frequentemente também ligadas ao
próprio sector privado da saúde (como a The Bill and Melinda Gates Foundation) têm
apoiado estas parcerias (Thadani, 2014).
Neste sentido, em maio de 2020, pela complexidade, consequências e alarme gerados
pela Covid-19, diversos investigadores (incluindo Anthony Fauci, Diretor do National
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Institute of Allergy and Infectiouss Disesases e Conselheiro da Presidencia nos EUA)
alertavam para a necessidade de colaboração entre as companhias biotecnológicas e
farmacêuticas, os governos e academias (Corey et al., 2020). Assim, os recursos
públicos, privados e filantrópicos precisavam de uma estratégia concertada para o
desenvolvimento das vacinas para a Covid-19, tomando como exemplo a PPP criada nos
EUA - a ACTIV (Accelerating Covid-19 Therapeutic Interventions and Vaccines).
Por outro lado, diversos autores e investigadores consideram que as PPP em Saúde, a
par dos potenciais benefícios, comportam diversos riscos, nomeadamente: conflitos de
interesses; influencia excessiva de grandes corporações na definição de políticas;
ausência de accountability; distorção de prioridades sanitárias com agências e governos
ou ainda doações inapropriadas a países sem infraestruturas para armazenamento e
distribuição (McKee & Galea, 2014).
Se as PPP em Saúde podem aumentar a eficiência de entrega e melhorar a gestão
orçamental do sector publico, em contextos negociais de incerteza, podem-se revelar
dispendiosas, se por exemplo os seus projetos forem muito exigentes ou sofisticados, se
a contratualização estiver incompleta (Buso et al., 2021) ou ainda caso a parte privada
possua maior poder negocial - o que geralmente se reflete em taxas altas de retorno
financeiro em detrimento da eficiência do projeto - pelo que o equilíbrio entre partes
torna-se necessário.
Paralelamente a estas questões suscitadas em relação às PPP em Saúde, surgem
igualmente reticências sobre este modelo na relação que gera entre academias e a
indústria farmacêutica. Se por um lado, a pandemia Covid-19 poderia ser uma
oportunidade para uma colaboração entre a academia e esta indústria - cruzando-se os
objetivos de promoção de saúde humana com o interesse de comercialização de terapias
comercialmente rentáveis - poderia também verificar-se uma sobreposição dos
interesses próprios da indústria farmacêutica (Lexchin, 2020).
Neste contexto, o predomínio dos interesses da indústria verificou-se, por exemplo,
quando a Universidade de Oxford após anunciar que doaria os seus direitos numa vacina
para a Covid-19 a quem precisasse, acabou por realizar uma contratualização com a
farmacêutica AstraZeneca, que lhe garantia os direitos de marketing mas sem qualquer
garantia de preços acessíveis durante a pandemia, apenas reservando Oxford os royalties
sobre as patentes no fim da pandemia (Reuters, 2020). Segundo o epidemiologista de
Escola Médica de Harvard, Ameet Sarpatwari, “são negcios como de costume, onde os
fabricantes obtêm direitos exclusivos e esperamos, com base no sentimento público, que
eles precifiquem os seus produtos com responsabilidade” (como citado em Lexchin,
2020).
As várias tipologias de PPP em Saúde carecem do acautelamento de diversos vieses
eventuais, por exemplo través de financiamento publico com condução independente e
na análise de pesquisa ou pela definição clara por governos e outros financiadores das
suas prioridades de pesquisa, não confiando apenas na indústria farmacêutica (Lexchin,
2020). O financiamento público deve exigir que quaisquer terapias eventuais sejam
disponibilizadas a preços acessíveis a países de baixos e médios rendimentos,
considerando seriamente o financiamento de parcerias para o desenvolvimento de
produtos que possam ser sensíveis ao reaproveitamento de medicamentos mais antigos
ou genéricos de baixo custo.
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Nestes termos, a formação de PPP em matérias de Saúde, concretiza-se sob um conjunto
de eventuais oportunidades que concorrem em paralelo com diversos riscos. Assim, a
opção da UE de aquisição de vacinas para a Covid-19, através de procuração conjunta,
sob modelo de PPP, em que a UE realizava o financiamento e a indústria farmacêutica se
encarregava da investigação e produção, importava, entre outros aspetos, a
transparência negocial, uma correspondência sinalagmática entre direitos e deveres
entre as partes e uma sobreposição negocial clara do interesse público fundamental em
causa.
Os primeiros movimentos entre Washington e a UE
Em 2 de março de 2020, o Presidente dos EUA, Donald Trump, recebia Daniel Menichella,
CEO da farmacêutica alemã Curevac, manifestando-lhe a intenção de adquirir o potencial
científico que esta empresa produzia com o objetivo de uma vacina para a Covid-19
(Wheaton & Deutsh, 2020). A divulgação deste encontro e das intenções de Trump,
alarmaram a UE e von der Leyen, avisava sobre a Curevac que “a sua casa é aqui [na
Europa]” (Comissão Europeia, 2020c). Simultaneamente, a administração Trump
desencadeava a denominada Operation Warp Speed, através da Biomedical Advanced
Research and Development Authority, alocando cerca de 18 mil milhões de dólares para
o desenvolvimento de uma vacina (Baker & Koons, 2020). Outros países como a China,
Reino Unido, Rússia e Cuba também anunciavam o desenvolvimento das suas próprias
vacinas.
Perante este cenário internacional, denominado de “corrida às vacinas”, vários Estados-
membros da UE, não esperaram pela ação das instituições comunitárias para o
desenvolvimento de estratégias próprias. A França e a Alemanha iniciaram negociações
com a farmacêutica Moderna, juntando-se-lhes posteriormente a Itália e a Holanda,
formando a Inclusive Vaccine Alliance. No início de junho de 2020, este grupo anunciava
já um acordo de encomenda de 300 milhões de vacinas com a farmacêutica AstraZeneca
(Dellana, 2020).
Apenas um dia antes do anúncio do acordo entre a Inclusive Vaccine Alliance e a
AstraZeneca, os ministros da saúde da UE davam o seu apoio à Comissão Europeia para
a compra de vacinas, disponibilizando mais de 2 mil milhões de euros (Martuscelli &
Deutsh, 2020). Mas um desconforto com o acordo da Inclusive Vaccine Alliance já existia,
segundo a ministra da saúde belga, Maggie De Block, esse acordo era “irrazoável” e
“enfraquece toda a gente: tanto a iniciativa da Comissão como a vossa prpria posição”
(Deutsh, 2020). Nestes termos, a UE aparentava-se dividida e as suas instituições
meramente reativas. Mas brevemente a UE apresentaria a sua própria estratégia.
A apresentação da estratégia da UE, objetivos, pilares, e as primeiras
dúvidas
Em 17 de junho 2020, a Comissão Europeia anunciou a sua estratégia em relação à
aquisição de vacinas, estabelecendo quatro objetivos prioritários: assegurar a qualidade,
segurança e eficácia das vacinas; assegurar a sua acessibilidade em tempo útil aos
Estados-Membros e à sua população, liderando simultaneamente o esforço global de
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solidariedade; obter um acesso equitativo e acessível assim que possível; e por último,
garantir o avanço dos preparativos para a distribuição da vacina, incluindo o seu
transporte e a identificação de grupos prioritários. A estratégia da UE assentava em dois
pilares: garantir a produção de vacinas na UE e o abastecimento dos Estados-membros
e a adaptação e flexibilização do sistema regulatório à emergência (Comissão Europeia,
2020d). Com este anúncio, a Inclusive Vaccine Alliance perdia sentido, passando a
Comissão Europeia a liderar o processo de produção e aquisição de vacinas na UE.
A UE anunciava a intenção de acordar com as farmacêuticas, o direito à compra de
vacinas, através do adiantamento de 2,7 mil milhões de euros, financiados através do
Instrumento de Apoio de Emergência, aos quais poderiam acrescer empréstimos do
Banco Europeu de Investimento (BEI). Sendo gerida pela Comissão a contratualização
final das vacinas, em nome de todos os Estados-membros, como se previra na anterior
reunião de ministros da saúde, com o objetivo de conseguir “as melhores condições
possveis” (Comissão Europeia, 2020d), especificamente em matérias como os
pagamentos previstos (montantes, calendário e estrutura financeira), as modalidades de
entrega, entre outros condicionalismos não discriminados.
A Comissão Europeia liderava o processo, assumindo que o quadro de negociações com
as farmacuticas constitua uma “aplice de seguro transferindo alguns dos riscos da
indústria para as autoridades públicas, em troca de garantir aos Estados-membros um
acesso equitativo e a preços acessveis”. Entre os critérios de financiamento
encontravam-se, entre outros, o rigor da abordagem científica, a rapidez da entrega ou
o custo, sendo o financiamento concedido “um adiantamento sobre as vacinas que serão
efetivamente compradas” (Comissão Europeia, 2020d).
Sensivelmente um mês depois, em julho de 2021, a Comissão Europeia, precisaria a sua
solidariedade anunciando a intenção de partilhar mais de 200 milhões de vacinas com os
países de médios e baixos rendimentos, principalmente através da COVAX, além de um
apoio à produção de vacinas em África, orçamentado em mil milhões de euros (Comissão
Europeia, 2020e).
Pelo outro lado negocial, a indústria farmacêutica sempre preferiu uma relação negocial
direta entre as empresas e os Estados (e não com representações de conjuntos de
Estados), como confirma, a divulgação da chamada telefónica entre os Comissários
europeus da saúde e para o mercado interno, Stella Kyriakides e Thierry Breton
respetivamente, com a European Federation of Pharmaceutical Industries and
Associations (EFPIA), de 9 de abril de 2020, sobre o fornecimento de equipamentos e
medicamentos para a Covid-19. Nesta chamada, a EFPIA alegava que: “gostava de
continuar a fornecer novos tratamentos através dos canais habituais e não por
procuração conjunta” (Corporate Europe, 2020). Contudo, aps o anúncio do plano de
aquisição de vacinas da UE, a plataforma Vaccines Europe (que inclui as farmacêuticas
AstraZeneca, CureVac, GSK, Sanofi Pasteur e Janssen) distanciava-se da posição da
EPFIA, aceitando agora uma negociação por procuração conjunta, segundo a Vaccines
Europe: “ns apoiamos acordos especficos de aquisição antecipada para desafios
extraordinários de saúde pública” (Vaccines Europe, 2020)
Pela parte da UE, a negociação com a indústria farmacêutica foi entregue a uma Equipa
Conjunta de Negociação, composta por sete negociadores, nomeados pelos governos de
Espanha, França, Suécia, Alemanha, Holanda, Itália e Polónia. Por opção da UE, os
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critérios de seleção e a identidade dos seus negociadores foram reservados – logo
suscitando interrogações de deputados do Parlamento Europeu sobre a sua identidade.
No entanto, entre os sete negociadores selecionados, tornou-se conhecida identidade do
sueco Richard Bergström. Segundo este, “Eu não vejo necessidade neste sigilo (...)
Porque o meu governo pensa que não pode ser segredo que estou a fazer este trabalho”
(Peigné, 2021). Esta abertura registou-se após a divulgação da sua identidade, em
Agosto de 2020, pelo jornal belga Het Laatste Nieuws. Bergström que apresenta no seu
currículo profissional relações com diversas empresas do sector farmacêutico,
nomeadamente a Hölzle, Buri & Partner Consulting e a PharmaCCX, e que em vídeo
disponível na rede social Youtube se apresentou como “porta-voz e principal lobista da
Pharma [CCX] em Bruxelas” (Peigné, 2021).
Agravando este quadro de suspeição, em agosto de 2020, o jornal inglês Financial Times
divulgou o conteúdo de um memorando da plataforma Vaccines Europe que defendia um
“sistema de compensação abrangente sem culpa e não contraditrio, e uma isenção de
responsabilidade civil” em relação às suas vacinas para a Covid-19 (Peel & mancini,
2020). Adensando-se dúvidas sobre se uma previsão desta natureza estaria presente na
negociação entre a indústria farmacêutica e a UE. Perante a possibilidade desta
excecionalidade sobre as responsabilidades das farmacêuticas, Yannis Natsis, da Aliança
Europeia para a Saúde Pública, considerou que seria “um grave precedente” que “minaria
a confiança das pessoas nas vacinas” e alertado ainda que “os governos precisam de
resistir à pressão das farmacuticas e ser transparentes” (Corporate Europe, 2020b).
Quanto vale uma vacina?
Recuando até 2009, durante a pandemia causada pelo vírus Influenza, verificara-se uma
disputa entre os Estados-membros da UE pela obtenção de vacinas para esse vírus. Nesse
contexto, os Estados-membros, nas suas negociações com as farmacêuticas sujeitaram-
se a termos contratuais considerados desfavoráveis, em relação aos preços, à confiança
e disponibilização das vacinas. A partir dessa experiência, e procurando melhores
condições contratuais e evitar disputas em casos futuros, em abril 2014, a Comissão
Europeia formalizou um Acordo de Contratação Conjunta. No mesmo sentido, também a
OMS lançou a iniciativa Market Information for Access to Vaccines, que procurava tornar
públicas as negociações e os termos contratuais nas relações entre farmacêuticas e
Estados, permitindo através desta visibilidade combater eventuais opacidades e
discricionariedades com vantagem para a indústria farmacêutica.
A transparência das negociações entre Estados e farmacêuticas, ainda em contexto pré-
pandémico, era uma necessidade não só de salvaguarda dos países de menores
rendimentos, mas também dos riscos de corrupção, preocupações que se prolongavam
no contexto da pandemia Covid-19, como receou publicamente António Guterres,
Secretário-Geral da ONU.
O modelo de negociação seguido pela UE, com os elementos de opacidade descritos,
adensou interrogações e suspeitas entre responsáveis políticos e institucionais, incluindo
da sociedade civil, receando que esse modelo fosse causa e consequência de cedência
negocial à indústria farmacêutica. Nesse sentido, por exemplo, cinco deputados no
Parlamento Europeu iniciaram um processo no Tribunal de Justiça Europeu, para obterem
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um “acesso transparente aos contratos” - após meses de correspondência trocada com
a Comissão, em que esta se recusou a providenciar ao seu acesso - nomeadamente,
sobre as quantidades, preços, custos de pesquisa e de desenvolvimento das vacinas e a
identificação de negociadores. Segundo, Dolors Montserrat, deputada espanhola do
Partido Popular Europeu: “o público deve receber mais informações; isto aumentará a
sua confiança nas vacinas e no investimento da UE” (Peseckyte, 2021).
Ainda assim, para a comissária europeia da saúde, Stella Kyriakides, o secretismo das
negociações entre a UE e as farmacêuticas justificava-se “devido à natureza altamente
competitiva deste mercado global, a Comissão não está legalmente habilitada para
disponibilizar a informação contida nos contratos” (Comissão Europeia, 2020f).
Entretanto as negociações entre a UE e as diversas farmacêuticas pareciam arrastar-se
(o caráter institucional sui generis da UE pode ter contribuído nesta dificuldade),
enquanto outros pases do “Norte Global” (Canadá, Reino Unido e os EUA) concluam de
forma comparativamente rápida as suas negociações, pelo que a CEO da Moderna,
Stéphane Bancel, avisava que o prolongamento da negociação com a UE sobre o preço
das vacinas poderia consequentemente atrasar as entregas (France 24, 2020).
Apesar da opacidade, em dezembro de 2020, e após um extravio de documentos
relacionados com as negociações com a Pfizer/BioNTech, por ciber-ataque à Agência
Europeia de Medicamentos (EMA), a secretária de Estado do Orçamento da Bélgica Eva
De Bleeker, publicou na rede social twitter, os alegados preços de todas as vacinas Covid-
19 que a UE teria negociado, nomeadamente o seu preço por dose (Bossaert, 2020).
Entre fugas de informação e a ligação entre dados que se tornavam públicos,
consolidava-se a ideia de que a UE estaria a pagar menos que outros países pelas
vacinas. Os dados indiciavam que a UE pagaria cerca de 2 dólares pelas vacinas da
AstraZeneca, ao passo que os EUA pagavam 4 pelas mesmas, enquanto pelas vacinas da
Pfizer os EUA pagariam 20 dólares e a Europa menos de 15 (Wheaton & Deutsh, 2020).
A opacidade do processo negocial, com as suspeitas que se geraram, num contexto de
crise pandémica e de ansiedade em largas franjas da população, naturalmente criou
espaço político para diversas reações e expressões de confronto entre instituições. Como
no caso do Primeiro-ministro húngaro Viktor Orbán, que não só responsabilizaria a
Comissão Europeia pelos sucessivos atrasos, como se somou às vozes que, e
embaraçando a Comissão Europeia, exigiam a divulgação dos contratos: “Os burocratas
de Bruxelas falharam, pois assinaram contratos cujos detalhes não podem ser publicados
sem o consentimento da outra parte” (Lusa, 2021b).
O início do processo de vacinação
A 21 de dezembro de 2020, com a autorização da primeira vacina na UE, da
Pfizer/BioNTech, von der Leyen considerou o momento como “uma verdadeira histria
de sucesso europeia” (Comissão Europeia, 2020g). Ainda que, por comparação com
outros pases do “Norte Global”, a UE estivesse novamente atrasada.
No momento das declarações de von der Leyen, diversos Estados-membros da UE
revelavam assimetrias políticas e organizativas nos respetivos planos de vacinação
nacionais. A Dinamarca anunciava que o seu plano não esperaria pelos outros Estados-
membros, os Países Baixos declaravam-se atrasados por motivos técnicos e a Hungria
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não possuia ainda sequer um plano nacional. Outros países como a Alemanha, a
Eslováquia ou a Hungria começaram a sua vacinação a 26 de dezembro, ao arrepio da
proposta da Comissão Europeia, de início simultâneo a 27 de dezembro.
Em janeiro de 2021, com o início dos processos de vacinação, as exigências da indústria
pareciam aumentar. A Pfizer e a Moderna com novos contratos, no sentido do reforço
das doses encomendadas e de resposta às necessidades do seu modelo de dupla
dosagem, encareciam o custo por dose (Arreigoso, 2021), enquanto outros produtores
de vacinas já beneficiavam de apoios junto do BEI através das garantias concedidas pela
UE - por via destes instrumentos financeiros, só a BioNTech já beneficiava de um acordo
de 100 milhões de euros (Comissão Europeia, 2020h).
Após diversas pressões e acusações, no final de janeiro 2021, a UE apresentou
publicamente uma versão do seu contrato com a AstraZeneca, no entanto, este estava
rasurado em vários pontos-chave (Comissão Europeia, 2021a) - a UE faria o mesmo,
meses depois, com o contrato com a CureVac, novamente rasurando partes (Comissão
Europeia, 2021b).
Ainda assim, alguns interessados, usando ferramentas informáticas, terão ultrapassado
as rasuras no contrato com a AstraZeneca. Alegadamente, aí estava disposto que UE
pagava à AstraZeneca cerca de 870 milhões de euros, dos quais 336 milhões, logo cinco
dias após a sua assinatura, e suportando ainda os Estados-membros, os custos com
transporte, embalamento, distribuição e provavelmente ainda por cada dose recebida.
Dias depois a cadeia televisiva italiana RAI confirmaria estas informações (Reuters,
2021).
Segundo o contrato com a AstraZeneca, qualquer atraso da UE nos pagamentos poderia
acarretar o pagamento de juros e a interrupção das cadeias de entrega. Existindo ainda,
outras cláusulas aparentemente pouco abonatórias da capacidade negocial dos
representantes da UE, nomeadamente no recorrente uso de termos imprecisos,
protegendo as posições da AstraZeneca. Segundo o advogado britânico Clive Douglas:
“em troca da participação nas despesas para o desenvolvimento de vacinas e das
condições favoráveis oferecidas às empresas, a UE devia ter reservado o direito de
negociar ao longo [da vigência] do contrato (...) por forma a acordar as quantidades
precisas e datas de entrega, relacionando-as com penalizações e reduções de preço por
incumprimento” (Valentino, 2021).
Outra opção duvidosa apontada à equipa negocial da UE foi a aceitação da divisão dos
períodos de entrega de vacinas, entre meses e trimestres. Segundo Guido Rasi, antigo
diretor da EMA: “seguramente as entregas trimestrais não facilitam a campanha de
vacinação” (Valentino, 2021). De acordo com Rasi, seria prefervel um fluxo contnuo de
entregas, agilizando o seu armazenamento e uma melhor gestão dos stocks pelas
autoridades nacionais, e não uma cronologia de distribuição tendencialmente protetora
de penalizações por atrasos.
Ainda a partir do interior da UE chegavam notícias sobre a disputa, entre países
potencialmente produtores de vacinas, sobre os investimentos comunitários. Surgiam
acusações mútuas entre responsáveis políticos de França e Alemanha, envolvendo as
negociações da Comissão Europeia. A Alemanha acusava a Comissão Europeia de preferir
a aquisição de vacinas junto da francesa Sanofi em vez da alemã BioNTech (Atkins,
2021). Simultaneamente, notícias de que a Alemanha estaria a adquirir paralelamente
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dezenas de milhões de vacinas da CureVac e da BioNTech, (Deutsh et al., 2021)
originavam conversações entre o Presidente francês Emmanuel Macron e a Chanceler
alemã Angela Merkel, com a Chanceler a convencer Macron que tal não sucederia. Isto
quando já se sabia que negociações paralelas entre a Alemanha e as farmacêuticas já se
tinham realizado, em setembro de 2020, e das quais resultara um “memorando de
entendimento”, cuja execução alegadamente teria sido adiada posteriormente às
entregas para a UE (Siza, 2021).
Um processo de distribuição e vacinação entre dificuldades
O início do ano de 2021 e a distribuição de vacinas pelos Estados-membros verificou a
acumulação atrasos nas entregas de vacinas, como no caso da Pfizer, com quem a UE
assinara um contrato de 300 milhões de doses em dezembro anterior - valor que
duplicaria para 600 milhões de doses. Diversos países denunciaram também a redução
das encomendas entregues, enquanto reformulavam os seus planos de vacinação e
procuravam suster as suas opiniões públicas nacionais (BBC, 2021).
Os atrasos mais polémicos, ainda assim, registavam-se com a AstraZeneca, por alegadas
quebras de produção nas suas instalações na Bélgica e Países Baixos, defendendo-se a
farmacêutica com o atraso na elaboração da contratação com a UE. Mas igualmente a
vacina da Moderna, polemizava-se com a desistência de diversos Estados-membros da
sua aquisição, devido aos atrasos previstos nas entregas (Deutsh & Bayer, 2021),
Markus Söder, Presidente do Governo regional da Baviera (Alemanha), acusava a
Comissão Europeia de “encomendar tarde demais e ter apostado apenas em algumas
empresas, acordando o preço num procedimento tipicamente burocrático da UE e
subestimando completamente a importância fundamental da situação” (BBC, 2021b).
Perante esta sucessão de acontecimentos, a UE atrasava o ritmo de vacinação da
população (OCDE, 2021) e von der Leyen assumia: “fomos tardios na autorização. Ns
fomos demasiado otimistas quanto à produção em massa e talvez demasiado confiantes
que o que encomendámos seria entregue atempadamente” (BBC, 2021c), reconhecendo
também, dias depois, que “subestimámos a falta de capacidade de produção em massa,
de uma produção rápida por parte das empresas farmacuticas” (Lusa, 2021). Ainda que,
meses antes, os responsáveis das grandes farmacêuticas já tivessem avisado da
impossibilidade dos seus próprios meios produzirem atempadamente as quantidades de
vacinas necessárias (France 24, 2020).
As sucessivas notícias de atrasos nas encomendas agravavam os sinais de fragmentação
política na UE e as acusações entre responsáveis políticos nacionais. Vários Estados-
membros tomaram posições unilaterais, procurando aumentar as suas vacinas
disponíveis, ultrapassando os compromissos assumidos na UE, os procedimentos da EMA
e outras barreiras políticas. A Hungria adquiria vacinas da chinesa Sinopharm ou da russa
Sputnik V - por praticamente metade do preço que, alegadamente, a UE pagara pela
vacina da Pfizer -, a Eslováquia também adquiria vacinas Sputnik V, enquanto República
Checa e Áustria ponderavam fazer o mesmo e a Polónia encetava negociações com a
China (Deutsh & Herzenhorn, 2021). Opções unilaterais fora do plano europeu e que
encontravam oposição de outros países, como manifestou o Ministro dos Negócios
Estrangeiros português, Augusto Santos Silva.
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Entretanto, o Chanceler austríaco, Sebastain Kurz, acusava a existência de desequilíbrios
na distribuição de vacinas e a existência de contratos secretos entre Estados-membros e
as farmacuticas, segundo Kurz: “Malta por exemplo, terá trs vezes mais doses per
capita que a Bulgária até ao final de Junho [de 2021]”. Ainda segundo Kurz, a partilha
destas informações com outros líderes, nomeadamente da Bélgica, da Grécia e da Polónia
tê-los-ia deixado “incrédulos” (Gehrke, 2021).
Além dos desafios logísticos e éticos relacionados com a distribuição de vacinas, nos
Estados-membros, os ritmos de vacinação distinguiam-se entre países. Ao longo de
2021, com o aumento de disponibilização de vacinas, o desenvolvimento e execução dos
planos nacionais de vacinação, a adesão à vacinação entre as populações dos Estados-
membros também variou consoante a severidade das vagas pandémicas e os receios
sobre a segurança das vacinas (entre teorias de conspiração e outros elementos de
perturbação). Mas outros fatores políticos influenciaram ainda essa adesão,
nomeadamente a confiança das populações nos respetivos governos, a influência eleitoral
de partidos denominados populistas, ou ainda a igualdade de acesso entre a população,
particularmente entre os setores mais marginalizados.
Conclusão
A contratação de vacinas entre a UE e a indústria farmacêutica assegurou-lhe um total
de 2,9 mil milhões de vacinas, segundo o seu negociador Richard Bergström: “Mesmo se
tivermos que revacinar as pessoas após um ou dois anos, devido ao desgaste da
imunidade ou a variantes do vrus, ainda haverá um sobreinvestimento significativo”
(Usher, 2021). Mas no início de 2021, entre atrasos de distribuição e quebras no
fornecimento, as dúvidas em relação à eficácia da estratégia de aquisição de vacinas da
UE e da própria qualidade de algumas vacinas contratadas adensaram-se, surgindo
acusações de opacidade negocial, incúria na contratação e de favoritismo na sua
distribuição, com o retorno a expressões de unilateralismo pelos Estados-membros.
A capacidade de cooperação política no seio da UE, neste contexto de emergência
sanitária, e testada através do modelo de procuração conjunta para aquisição de vacinas,
ficou aquém das expetativas criadas pelas declarações iniciais dos seus responsáveis.
Assim, permanecerão dúvidas sobre a possibilidade de exportação futura deste modelo
para outras áreas sensíveis das relações entre Estados-membros. Tal como em
momentos anteriores, verificou-se diversa sintomatologia de crise política e de
desencontro entre Estados-membros, e até de desconfiança no processo de integração
europeu e nas suas instituições (Hooghe & Marks, 2019),
No plano global, ao longo de 2021, a produção global de vacinas aumentou
substancialmente, no entanto, as vacinas disponíveis destinavam-se principalmente aos
países com rendimentos mais altos. Segundo o Diretor-Geral da OMS, Tedros
Ghebreyesus, o mundo encaminhava-se para um “catastrfico falhanço moral” (Nações
Unidas, 2021). Apesar do compromisso anunciado de 200 milhões de vacinas doadas ao
até ao final de 2021, em Setembro, as doações da UE ainda rondavam apenas as 18
milhões (Chadwick & Ravelo, 2021), na sua maioria da AstraZeneca, cuja administração
tinha sido limitada ou condicionada na maioria dos Estados-membros (Guarascio, 2021),
e realizada sob pressão de diversos países para uma partilha prioritária com países
fronteiriços da UE, como a Ucrânia, a Arménia ou a Geórgia (Usher, 2021). Não obstante,
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e fora do quadro de solidariedade assumido pela UE, diversos Estados-membros
partilharam unilateralmente as suas vacinas disponíveis com outros, nomeadamente de
África.
A imagem e o prestígio da UE não saíram internacionalmente favorecidas neste processo,
segundo o Presidente da organização Médicos Sem Fronteiras, Christos Christou, a UE
“gosta de se apresentar como uma campeã da igualdade de vacinas (...), mas a lacuna
entre essas belas palavras e as suas ações é constrangedoramente grande”. Acusando
ainda a UE de continuar a “bloquear iniciativas para ajudar outros pases a produzir suas
próprias vacinas e terapêuticas e não partilhando as doses de vacina prometidas a
tempo” (MSF, 2021).
Após as dificuldades de coordenação na UE, demonstradas ao longo da crise sanitária no
primeiro trimestre de 2020, o sucesso da estratégia de aquisição de vacinas para a
pandemia Covid-19 poderia ser uma oportunidade de validação e de reafirmação do seu
papel no mundo e até de constituir um alicerce para uma denominada União Europeia
em Saúde. Mas a estratégia de aquisição de vacinas seguida pela UE, fundada na opção
de contratação com um conjunto de farmacêuticas, em modelo PPP, revelou diversas
dificuldades no seu percurso, especialmente no primeiro trimestre de 2021 com diversas
dificuldades na distribuição das vacinas contratadas, concretizando alguns riscos já
identificados no modelo das Parcerias Público-Privadas.
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