OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 13, Nº. 1 (Maio-Outubro 2022)
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ASSUMIR A ULTRAPERIFERIA: O PAPEL DA CRPM NA ESTRATÉGIA DE
MOBILIZAÇÃO TERRITORIAL DO GOVERNO DOS AÇORES JUNTO DA UNIÃO
EUROPEIA
ANDRÉ PIMENTEL GARCIA
andre.pimentel_garcia@coleurope.eu
Mestrando em Estudos Europeus no Colégio da Europa – Natolin (Polónia). Mestre em Ciência
Política, Universidade do Minho. Licenciado em Ciências da Comunicação. Universidade do Porto.
SANDRINA ANTUNES
santunes@eeg.uminho.pt
Professora Auxiliar, Universidade do Minho (Portugal). Licenciada em Relações Internacionais,
Mestre em Antropologia Política e Doutorada em Ciência Política. É Diretora da Licenciatura em
Ciência Política, Universidade do Minho. Membro integrado do Centro de Investigação em Ciência
Política, Universidade do Minho, e scientific fellow do Centro de Investigação para a Vida Política,
Universidade Libre de Bruxelas. Foi visiting researcher, London School of Economics e
Universidade de Edimburgo e é visiting fellow no Instituto de Estudos Internacionais, Barcelona.
Foi bolseira da Fundação para a Ciência e Tecnologia. Colaborou com o Comité das Regiões e
com a Assembleia das Regiões da Europa. Foi consultora política do Governo da Catalunha e é
Membro do Conselho Científico da Fundação Coppieters, Bruxelas. A sua investigação incide
sobre a acomodação dos movimentos nacionalistas no seio da União Europeia e sobre as
estratégias de representação das entidades regionais e locais junto da União Europeia. Tem-se
debruçado sobre os processos de Europeinização dos Estados pequenos centralizados, como
Portugal, tendo resultado na edição do livro publicado pela Routledge, 'Europeanization and
Territorial Politics in Small European Unitary States: A Comparative Analysis'.
Resumo
A estratégia de mobilização territorial do Governo Regional dos Açores (GRAA) junto da União
Europeia (UE) assenta na utilização de todos os canais de representação de base regional
disponibilizados pela UE, incluindo as Associações Europeias Transregionais (AET). Entre estas
destacamos a Conferência das Regiões Periféricas Marítimas (CRPM) a que o GRAA presidiu
durante o XI e XII Governos, na pessoa do presidente do GRAA Vasco Cordeiro. Partindo desta
constatação e dado que a literatura ainda não oferece qualquer informação sobre a finalidade
de utilização da AETs, este artigo visa preencher esta lacuna ao identificar o propósito de
utilização da CRPM por parte do GRAA. Assim, recorrendo ao quadro conceptual oferecido por
Callanan e Tatham (2014) e mediante a realização de oito entrevistas semiestruturadas a
personalidades políticas e técnicos do GRAA e da CRPM, foi-nos possível concluir que o GRAA
utiliza a CRPM sobretudo para efeitos de mobilização regulatória (4,9 em 5) e residualmente
para efeitos de mobilização financeira (3,3 em 5). Mais concretamente, ao nível da
mobilização regulatória, a questão essencial para o GRAA é a manutenção de uma política de
coesão forte, embora sejam sondadas oportunidades esporádicas em várias áreas políticas
que possam resultar em enquadramentos mais vantajosos para o GRAA. Ao nível da
mobilização financeira, a utilização da CRPM está sobretudo relacionada com a formação de
consórcios que podem ser um fim em si mesmo ou podem constituir-se numa oportunidade
para provar certos pontos políticos.
Palavras-chave
Mobilização territorial; Governo Regional dos Açores; União Europeia; Conferência das
Regiões Periféricas Marítimas
Como citar este artigo
Garcia, André Pimentel; Antunes, Sandrina (2022). Assumir a ultraperiferia: o papel da CRPM
na Estratégia de Mobilização Territorial do Governo dos Açores junto da União Europeia. In
Janus.net, e-journal of international relations. Vol. 13, Nº 1, Maio-Outubro 2022. Consultado
[em linha] em data da última consulta, https://doi.org/10.26619/1647-7251.13.1.6
Artigo recebido em 4 Janeiro 2022 e aceite para publicação em 13 Abril 2022
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Assumir a ultraperiferia: o papel da CRPM na estratégia de mobilização territorial do Governo dos
Açores junto da União Europeia
André Pimentel Garcia e Sandrina Antunes
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ASSUMIR A ULTRAPERIFERIA: O PAPEL DA CRPM NA ESTRATÉGIA
DE MOBILIZAÇÃO TERRITORIAL DO GOVERNO DOS AÇORES
JUNTO DA UNIÃO EUROPEIA
ANDRÉ PIMENTEL GARCIA
SANDRINA ANTUNES
Introdução
A estratégia de mobilização territorial do Governo Regional dos Açores (GRAA) junto da
União Europeia (UE) assenta na utilização de todos os canais de representação de base
regional disponibilizados pela UE, incluindo as Associações Europeias Transregionais
(AET). Entre estas destacamos a Conferência das Regiões Periféricas Marítimas (CRPM)
a que o GRAA presidiu durante o XI e XII Governos, na pessoa do presidente do GRAA
Vasco Cordeiro entre 2014 e 2020. A vocação europeísta do GRAA (Valente, 2017) e dos
sucessivos executivos manifesta-se numa estratégia de força em todos os canais de
mobilização regional (Antunes e Magone, 2020). A Região Autónoma dos Açores (RAA)
não se limita a tentar remediar uma condição de aparente desfavorecimento, como é o
caso da ultraperiferia. Na verdade, este potencial é utilizado como uma força e uma
oportunidade pela região, como atesta Vasco Cordeiro, o Presidente do Governo Regional
do XI e XII Governos dos Açores (de 2012 a 2020) (entrevista 2021h). Nesta mesma
linha de pensamento, para a adjunta do subsecretário Regional da Presidência para as
Relações Externas entre 2012 e 2016 e diretora Regional dos Assuntos Europeus entre
2016 e 2020: “a insularidade não se combate, assume-se” (entrevista 2021b).
É, pois, neste contexto particular que o sistema político europeu emerge como uma
estrutura de oportunidade política que permite que entidades regionais possam
compensar a sua posição periférica (Beyers e Kerremans, 2012). A participação no
processo de decisão europeu, mediante a institucionalização de canais formais e
informais, dentro e fora das instituições europeias, têm permitido que atores sub-
nacionais possam influenciar as atores institucionais-chave a nível europeu (Tatham,
2008). O objetivo é influenciar o processo de decisão em matérias que possam afetar os
interesses da Região, por um lado, e monitorizar oportunidades de financiamento que
possam potenciar o desenvolvimento regional, por outro. A ideia é antecipar-se e, por
vezes, sobrepor-se à ação dos governos centrais, numa atitude proactiva que mereceu
a designação de national bypassing (Keating et al, 2015).
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A estratégia de representação da RAA junto da UE enquanto Região Ultraperiférica (RUP)
não difere das estratégias desenvolvidas pelas restantes regiões políticas congéneres. À
semelhança daquilo que acontece com os Landers Alemães ou com as Comunidades
Autonómicas Espanholas, o GRAA participa da dinâmica de representação que surge no
quadro de uma governação multinível (GMN), procurando promover os interesses do
Arquipélago dos Açores mediante a utilização dos diferentes canais - ou rotas de acesso
- disponibilizados pela própria UE. A este propósito, Gary Marks (e.g. 1992 e 1993) foi
pioneiro na operacionalização desta nova dinâmica de governação europeia multinível.
Em virtude de um contexto de dispersão de poder que se opera para cima, para as
instituições Europeias, e para baixo, para as entidades subestatais, as autoridades
regionais (e por vezes locais) sentem-se legitimadas para participar nas tomadas de
decisões a nível europeu. Este acesso é feito por duas ‘rotas’ (routes), a rota nacional
assegurada pela REPER, e a rota de Bruxelas (Brussels route), embora esta última seja
a mais acarinhada dada a liberdade e autonomia de ação que esta oferece. É nesta última
categoria que se insere, a par dos Gabinetes Regionais (Rowe, 2011; Tatham, 2010) em
Bruxelas, a participação em AET, como é o caso da CRPM (Greenwood, 1997).
Assim, ao integrar a CRPM, a RAA concretiza o imperativo sinalizado por Bomberg e
Peterson (1998: 229): qualquer autoridade subnacional que queira influenciar os
processos de decisão na UE deve posicionar-se em coligações dentro e entre AET. Assim,
pode influenciar as instituições, elencando, como moeda de troca pelo acesso aos
decisores políticos, a tríade informação, experiência e legitimidade (Beyers et al. 2008).
Se por um lado, a UE é entendida como uma estrutura de oportunidade política por parte
das autoridades territoriais subnacionais (regional e local), por outro lado, as instituições
europeias necessitam de informação do nível doméstico (incluindo subnacional), desde
conselhos técnicos a potenciais problemas de conformidade (Beyers e Karremans, 2007).
Acresce que as entidades subnacionais, que participam ativamente no download das
diretrizes europeias, também devem estar no processo de upload (Bursens, 2010: 163-
164). Assim, o território consolida-se não como um componente neutro, mas como um
sistema interativo em que coexistem condições específicas, recursos, laços e
capacidades.
Contudo, a literatura sobre a mobilização da RAA na UE é bastante escassa. A literatura
existente foca essencialmente a sua atenção na mobilização das Regiões Autónomas
portuguesas em prol da definição e consolidação de Região Ultraperiférica (RUP)
(Valente, 2013, 2016a, 2016b e 2017). Mais recentemente, Callanan e Tatham (2014)
assim como Antunes e Magone (2020) contribuíram para a identificação dos racionais de
mobilização subjacentes à atividade dos gabinetes de representação de base regional e
local. Porém, as dinâmicas de mobilização territorial de base regional via AET continuam
a ser pouco estudadas. Ainda assim, a saliência das AET, designadamente da CRPM, é
comprovada pelos autores supramencionados, bem como pela menção sistemática
noutros estudos de estratégias de mobilização territorial (Bomberg e Peterson, 1998;
Hooghe, 2007; Tatham, 2008; Rowe, 2011).
Este artigo visa preencher esta lacuna ao identificar o objetivo de utilização da CRPM por
parte do GRAA recorrendo aos conceitos de mobilização regulatória e de mobilização
financeira (Callanan e Tatham, 2014). Com este propósito em mente, este artigo
organizar-se-á em cinco momentos. Num primeiro momento, identificará os canais de
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representação de base regional disponibilizados pela UE, entre os quais se destaca a
CRPM. De seguida, apresentará o quadro conceptual de análise e explicitará as suas
escolhas metodológicas antes de proceder à apresentação e discussão dos dados
recolhidos. Por fim, na conclusão, tecerá algumas considerações gerais e identificará
novos caminhos de investigação.
1. Os canais de representação de base regional na União Europeia: o caso
da CRPM
A UE oferece múltiplas oportunidades de mobilização territorial de base regional. A este
processo, através do qual os grupos de interesse se movem entre pontos de acesso,
chamamos ‘venue shopping’, um termo cunhado por Baumgartner e Jones (1993), que
pode ser aplicado às dinâmicas europeias. Este conceito refere-se à procura do ponto de
acesso à UE que ofereça as melhores oportunidades para alcançar os objetivos
específicos do ator. No caso na UE, a literatura distingue entre a rota nacional e as rotas
europeias (Loughlin, 1997; Hooghe, 1995; Greenwood, 1997). Dentro destas últimas,
identificamos os canais formais e os canais informais (Beyers e Bursens, 2006: 1075).
Segundo Greenwood (1997), a rota nacional refere-se à mediação assegurada pelos
próprios governos nacionais através da Representação Permanente de Portugal junto da
UE (REPER). A utilização da rota nacional depende do papel do governo central em
diferentes estados do processo político europeu, incluindo a tomada de decisões no
Conselho e a sua implementação, i.e. depende de até que ponto o estado central
providencia uma rota familiar e conveniente de acesso aos interesses regionais.
Greenwood (ibidem) descreve a centralização como favorável a uma utilização bem-
sucedida da rota nacional. Tal deve-se à centralização propiciar uma melhor coordenação
governamental ao nível dos assuntos europeus, por oposição, para os estados mais
descentralizados a coordenação é mais difícil.
A rota de Bruxelas, também conhecida como rota europeia, consiste na utilização de
canais formais e informais que envolvem uma representação direta nas instituições
europeias (Antunes e Magone, 2020). Na verdade, é sobretudo na rota de Bruxelas que
podemos falar em canais formais e informais. Para que sejam caraterizados como
formais, os canais devem cumprir simultaneamente duas condições (Kovzridze, 2002:
129): primeiro, as relações devem ser reguladas pela constituição ou qualquer outro
documento com estatuto legal, como leis ou acordos intergovernamentais entre níveis
de governação; segundo, a relação entre as estruturas (autoridades subestatais,
nacionais e supranacionais) deve ser assegurada por mecanismos de coordenação
interinstitucionais, exercidos com regularidade. As relações informais definem-se por
oposição às primeiras, pelo que acontecem sem que se verifiquem configurações
institucionais legalmente previstas.
No âmbito da rota de Bruxelas, o principal canal formal de representação especificamente
regional é o Comité das Regiões (CdR). Existem outros canais formais, nomeadamente a
Comissão Europeia, o Conselho Europeu e o Parlamento Europeu, que, embora sejam
canais formais de representação, têm base nacional e não regional. Os canais informais
de mobilização regional baseiam-se em práticas que não são exigidas por lei, mas que
são capazes de eclipsar as regras formais (Kovziridze, 2002; Beyers e Bursens, 2006;
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Hogenauer, 2014) e tornar-se altamente institucionalizados, utilizados em base regular
e relevantes nas estratégias de mobilização regional. Os principais canais informais são
essencialmente dois: os Gabinetes de Representação Regional, amplamente abordados
pela literatura sobre mobilização territorial na UE (Hooghe, 1995; Marks et.al, 2002;
Tatham, 2008; Rowe, 2011) e as AET, o ‘parente pobre’ dos gabinetes regionais dada a
diminuta atenção que tem merecido por parte da literatura.
Apesar deste deficit de atenção, as AET são importantes graças a caraterísticas do
processo de tomada de decisão europeu, designadamente, a tendência de recompensar
interesses agregados, por razões de legitimidade e eficiência, dada a competição por
tempo de antena, naturalmente limitado, entre interesses (Bomberg e Peterson, 1998:
229). Destacam-se ainda o reconhecimento mais explícito da necessidade de envolver
associações governamentais regionais e locais no processo político da UE a nível europeu
e nacional com iniciativas como o Livro Branco sobre Governação Europeia, o «diálogo
estruturado» com associações de autoridades regionais e locais e as disposições relativas
ao poder local e regional do Tratado de Lisboa (Callanan, 2012: 756).
A CRPM é uma AET que se insere no âmbito dos canais informais da rota de Bruxelas, à
semelhança dos Gabinetes de Representação Regional. Criada em 1973 (CRPM, 1973)
na Bretanha, em França, por 23 regiões provenientes de oito estados-membros, a CRPM
é uma ATE que visa a promoção do desenvolvimento do território europeu, com especial
destaque para o desenvolvimento das regiões marítimas e periféricas. A CRPM funciona
como um gabinete estratégico (think tank) e um lóbi regional, e é constituída por cerca
de 114 regiões. Os seus membros provêm de regiões de 24 estados-membros e não
membros da União Europeia, que representam aproximadamente 200 milhões de
pessoas. Estas regiões encontram-se subdivididas na estrutura institucional em
Comissões Geográficas
1
(CG) que, desde 1980 com o surgimento da primeira CG, a das
Ilhas, correspondem às bacias marítimas do continente europeu. A título de exemplo do
seu dinamismo, poderemos referir que a CPMR foi muito útil a coorganizar conferências
com a CE em assuntos em que a segunda sentiu que era necessária mais consulta
(Tatham, 2010), sobretudo pela sua capacidade de mobilização das regiões marítimas.
Aliás, a CRPM tem uma saliência comprovada pela menção em vários trabalhos (Bomberg
e Peterson, 1998; Tatham, 2008; Rowe, 2011; Callanan e Tatham, 2014; Antunes e
Magone, 2020), com autores a nomeá-la entre congêneres capazes de exercer uma
presença significativa ao nível de mobilização da UE.
No que toca à participação da RAA na CRPM, a RAA integra a organização e participa das
suas atividades desde 1979, mesmo antes de Portugal ter aderido à então CEE. Não
existem registos de os Açores terem servido como presidentes ou vice-presidentes da
Conferência antes de 2014, ano em que Vasco Cordeiro foi eleito como presidente da
CRPM, na Assembleia Geral em Umeå (Suécia). A eleição de Vasco Cordeiro repetir-se-
ia em 2016 em Ponta Delgada e em 2018 no Funchal, tendo em conta que os mandatos
são de dois anos. Ainda assim, destaca-se um esforço por parte dos governos de Carlos
César, presidente do Governo dos Açores entre 1996 e 2012, que também presidiu a CG
das Ilhas pelos menos durante um mandato (entrevista 2021b; RTP-Açores, 2010). As
AET, como a CRPM, têm um papel na promoção de interesses regionais específicos
1
Para mais informações, consultar o site da CPRM aqui: https://cpmr.org/who-we-are/geographical-
commissions/ acesso a 10 de dezembro 2021.
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quando se sobrepõem com os de outras regiões e podem ser instrumentalizadas por
algumas regiões para promover a sua agenda (Tatham, 2008: 508). Ainda assim, tem
sido dada atenção limitada na literatura sobre mobilização regional às AET (Beyers e
Donas, 2012). Por oposição, a importância do trabalho em rede para ganhar influência
nos processos de formulação de políticas da UE tem sido destacada repetidamente
(Bomberg e Peterson, 1998; Tatham, 2008; Beyers e Donas, 2014).
Assim sendo, a estratégia de mobilização da RAA através da CRPM revela-se um estudo
de caso capaz de preencher a lacuna na literatura ao nível do estudo das AET. Se a
Saliência da CRPM no âmbito da mobilização regional é comprovada pela menção da
associação em diversos trabalhos (Bomberg e Peterson, 1998; Tatham, 2008; Rowe,
2011; Callanan e Tatham, 2014; Antunes e Magone, 2020), a importância que a RAA lhe
atribuiu é confirmada pelas sucessivas presidências de Vasco Cordeiro. Tendo em conta
a conceptualização dos canais informais da rota de Bruxelas, esta investigação procura
averiguar se os conceitos amplamente utilizados no estudo dos Gabinetes de
Representação Regional poderão ser igualmente aplicados ao estudo de uma AET.
2. Os objetivos da mobilização territorial: mobilização regulatória e
financeira
Conforme foi referido anteriormente, esta investigação tem por base uma reflexão
conceptual já desenvolvida (Callanan e Tatham, 2014) sobre os tipos de mobilização que
constituem os principais racionais dos atores regionais em Bruxelas: a mobilização
financeira, que surge com a centralidade da problemática da política de coesão no estudo
da mobilização subnacional; e a mobilização regulatória, menos explorada e encarada
como advinda do viés regulatório da UE (Majone, 1994).
Por mobilização financeira, referimo-nos ao acompanhamento e à coleta de informação
com vista a aceder aos fundos europeus para regiões específicas, localidades ou áreas.
Esta mobilização carateriza-se como um processo mais reativo, com ênfase na obtenção
de recompensas ou conceção de apoios para territórios individuais com base em
esquemas de financiamento europeus (Callanan e Tatham, 2014: 191-192). Por
mobilização regulatória, referimo-nos a um processo pró-ativo e dinâmico, no qual os
governos regionais e locais procuram influenciar as políticas da UE e os resultados
legislativos. A ênfase é colocada nas atividades projetadas para influenciar o processo
legislativo da UE, no qual a legislação tem um impacto administrativo ou financeiro nos
governos subnacionais (ibidem: 194).
Embora Callanan e Tatham tenham utilizado estas noções para explicar as finalidades de
mobilização associadas aos gabinetes de representação regionais, acreditamos que este
quadro conceptual poderá ser igualmente útil para entendermos as lógicas de
mobilização subjacentes à utilização das AET, tomando a CPRM como um caso particular.
Ao procedermos desta forma, pretendemos identificar com que finalidade(s) o GRAA
recorre à CRPM para efeitos de representação dos seus interesses junto da UE.
Por último, e à semelhança daquilo que Callanan e Tatham argumentam, acreditamos
que o GRAA, enquanto Região Autónoma com competências políticas substanciais, irá
privilegiar a mobilização territorial para efeitos de lobby, ou seja, para efeitos de
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mobilização regulatória pelo que colocamos a nossa hipótese de trabalho do seguinte
modo: o GRAA utiliza a CRPM sobretudo para efeitos de mobilização regulatória e
residualmente para efeitos de mobilização financeira. Esta hipótese, ao esperar uma
maior saliência da mobilização regulatória, não exclui, no entanto, a mobilização
financeira.
3. Método e desenho de investigação
Este artigo consiste num estudo de caso (Yin, 2018: 49) que poderá ser entendido como
um método empírico que investiga um fenómeno contemporâneo (o caso) em
profundidade e dentro do seu contexto no mundo real, especialmente quando os limites
entre o fenómeno e o contexto não são claramente evidentes. Um estudo de caso aborda
uma situação na qual existem muitas variáveis de interesse e, por isso, beneficia do
desenvolvimento posterior de proposições para guiar o projeto, a coleta de informação e
análise.
Ainda segundo Yin (ibidem: 50), poderemos destacar três aplicações distintas deste
método de estudo. Os estudos de caso podem ambicionar a mera descrição, a explicação
ou a exploração. Assim, falamos em estudos de caso de tipo descritivo quando o
propósito é descrever e identificar a natureza de um fenómeno. Alternativamente,
falamos em estudos de caso de tipo explicativo, quando o propósito é sobretudo explicar
a ocorrência de um determinado fenómeno. Por fim, falamos em estudos de caso de tipo
exploratório quando o propósito é sobretudo explorar fenómenos nunca antes estudados,
trilhando, por conseguinte, novos caminhos de intelecção. O estudo de caso em apreço
poderá ser qualificado de descritivo na medida em que pretende identificar os motivos
de mobilização territorial que orientam a ação do GRAA junto da UE, na utilização da
CRPM enquanto canal de mediação informal.
Para efeitos de recolha de dados, privilegiámos a utilização de fontes primárias através
da realização de entrevistas a oito políticos e técnicos relevantes na relação entre o GRAA
e da CRPM. Esta amostra é constituída por quase todos os políticos do mais alto nível dos
XI e XII Governos dos Açores que trabalharam diariamente em assuntos europeus e que
aceitaram ser entrevistados. A inicial dos entrevistados resultou de uma pesquisa nas
fontes oficias do GRAA, mas também do contributo dos entrevistados, nomeadamente
ao nível dos contatos mais relevantes na CRPM.
No que toca à execução das entrevistas propriamente dita, elaborámos um guião
semiestruturado (Creswell, 2009), com perguntas abertas e fechadas (Anexo I). Segundo
Mathews e Ross (2010), a entrevista semiestruturada, com questões abertas e fechadas,
segue um conjunto comum de tópicos ou questões para cada entrevista, introduz os
tópicos ou questões em formas diferentes ou ordens apropriadas para cada situação e
permite que os participantes respondam às questões ou discutam o tópico com as suas
palavras. As entrevistas semiestruturadas podem ser utilizadas para fins de exploração,
explicação e avaliação. Neste caso, utilizamos os dois primeiros: a investigação
exploratória para entender o que os participantes acham que é importante sobre o tópico
de investigação e entender como falam dele; e a investigação explanatória para reunir
informação que ajudará a explicar a experiência das pessoas e o fenómeno social de uma
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forma particular e profunda. Para fins de triangulação, foram também utilizadas fontes
secundárias, tais como documentos oficiais, sobretudo da CRPM.
A recolha de dados reporta-se ao recorte temporal que vai de 2012 a 2020. Este período
é balizado em 2012 com a eleição do presidente do GRAA, Vasco Cordeiro, e termina em
2020 com o fim do seu mandato. Em 2014 dá-se a primeira eleição de Vasco Cordeiro
como presidente da CRPM. Em 2016 e 2018, Vasco Cordeiro é reeleito pela segunda e
terceira vez, respetivamente. O ano de 2020 põe deste modo fim à continuidade do
mandato de Vasco Cordeiro como presidente do GRAA e da CRPM.
4. Apresentação e discussão dos dados
Nas entrevistas às oito personalidades, foi pedido que atribuíssem um valor de 1 a 5 a
cada um dos objetivos de mobilização da CRPM, sendo 1 nada importante e 5 muito
importante. Os resultados globais são apresentados no gráfico 1, discriminando a média
das respostas de cada uma das mobilizações.
Assim, a mobilização regulatória é a mais preponderante, atingido uma média de 4,9 em
5 enquanto a mobilização financeira atinge um valor médio de 3,3 em 5. Não obstante,
a adjunta do subsecretário Regional da Presidência para as Relações Externas entre 2012
e 2016 e diretora Regional dos Assuntos Europeus entre 2016 e 2020 (entrevista 2021b)
admite a forte ligação que existe entre ambos os objetivos, como veremos mais à frente.
Gráfico 1 – Importância de cada mobilização para a CRPM. A escala utilizada é de 1 (nada
importante) a 5 (muito importante)
Fonte: Elaboração própria
Olhando com mais detalhe para os resultados obtidos no gráfico 2 que se segue, no que
concerne à mobilização regulatória, e à semelhança daquilo que é referido na literatura
(Callanan e Tatham, 2014) é óbvia a preponderância da política de coesão (7,5/8), dos
assuntos marítimos (7,2/8), depois do contínuo energia (6,5/8), ambiente (6,3/8),
alterações climáticas (5,2/8). As acessibilidades também assumem um papel de relevo
ao nível de oportunidades de mobilização (4,8/8). Das áreas ‘oficiais’ da CRPM, a que
parece menos importante para o GRAA é, de facto, a agenda global, sobretudo
relacionada com as migrações. Na opinião da adjunta do subsecretário Regional da
Presidência para as Relações Externas entre 2012 e 2016 e diretora Regional dos
Assuntos Europeus entre 2016 e 2020 (entrevista 2021b) e do subsecretário Regional da
Presidência para as Relações Externas entre 2012 e 2016 (entrevista 2021g), ainda que
muitas RUP e outros membros da CRPM recebam um fluxo significativo de migrantes,
essa não é uma questão que se coloque como problemática para os Açores, que se
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mobilização regulatória
mobilização financeira
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posicionam numa ótica de experiências de acolhimentos (c.f. As Regiões para os
Migrantes e Refugiados – REGIN, Conferência das Regiões Periféricas Marítimas, 2021).
Neste contexto, a política de coesão é a componente chave da CRPM, especialmente para
os Açores, uma RUP considerada como região menos desenvolvida, com um PIB per
capita inferior a 75% da média da UE (Antunes e Magone, 2020: 8). Parte do trabalho
da CRPM inclui a defesa de uma política de coesão forte que fortaleça a coesão territorial
na Europa. Neste âmbito, é especialmente importante o reconhecimento regulatório das
caraterísticas específicas das regiões ultraperiféricas, salvaguardadas pelo artigo 355º
do Tratado da União Europeia (TUE), e de outros territórios que enfrentam défices
permanentes, como as ilhas, as regiões de montanha e as regiões de baixa densidade
populacional (CRPM, 2013).
Segundo a adjunta da adjunta do subsecretário Regional da Presidência para as Relações
Externas entre 2012 e 2016 e diretora Regional dos Assuntos Europeus entre 2016 e
2020 (entrevista 2021b), aqui também está presente a questão de equilíbrio de
interesses, porque, se as regiões ultraperiféricas defendem uma disposição particular
para si próprias, os outros territórios também estão no direito de o fazer. Esta opinião é
corroborada pelo presidente dos XI e XII Governos dos Açores (entrevista 2021h) ao
afirmar que a CRPM não está orientada – e nem foi pensada – para defender apenas
interesses de regiões específicas ou sequer de tipologias de regiões como as RUP, mas
sim da totalidade dos seus membros.
Gráfico 2 – Médias das áreas de mobilização regulatória ordenadas pelos entrevistados
do GRAA. A escala utilizada é de 8 (mais importante) a 1 (menos importante)
Legenda: A azul estão as áreas convencionais de atuação da CRPM. A verde estão as áreas
adicionais sugeridas pelos entrevistados.
Fonte: Elaboração própria
No âmbito da política de coesão, a CRPM lamentou a diminuição proposta do orçamento
da CE, bem como a redução do cofinanciamento das regiões com défices estruturais,
nomeadamente as RUP (Comissão Europeia, 2018a: 106-107), e a manutenção dos
estatutos em causa, na Declaração Final da 46ª Assembleia Geral da CRPM (CRPM, 2018:
3-4). A CRPM teve um papel importante na cristalização da política de coesão. “Em 2017
1,0
1,8
2,0
2,0
3,5
4,8
5,2
6,3
6,5
7,2
7,5
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0
Educação
Turismo
Agenda global
Ciência e tecnologia
Agricultura
Acessibilidades
Alterações climáticas
Ambiente
Energia
Assuntos marítimos
Política de Coesão
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Açores junto da União Europeia
André Pimentel Garcia e Sandrina Antunes
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a Comissão Europeia lançou uma consulta pública sobre o que é esperado da coesão. É
curioso que estava quase ausente dessa consulta qualquer referência a ‘política de
coesão’, falava-se em coesão, mas ‘política de coesão’ era algo que estava a cair em
desuso” (entrevista ao Presidente do Governo Regional entre 2012 e 2020, 2021h).
Esta tendência é também demonstrada pelo relatório da CPRM, ‘The Impact of the CPMR
2015-2020’ (CRPM, 2021), cuja ação contou com pelo menos dois momentos
importantes. No primeiro, a CRPM pôde sublinhar, ao mais alto nível, a importância da
Política de Coesão no período pós-2020. No segundo, depois de vários indícios a nível
formal (Comissão Europeia, 2018a, pp. 106-107) e informal (entrevista 2021e) de cortes
drásticos na Política de Coesão, o Presidente Juncker manifestou o se apoio a esta política
(Comissão Europeia, 2018b). Ao nível dos Açores, o exemplo recente mais emblemático
será exatamente o processo negocial do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027.
No cômputo geral, todos os entrevistados apontam para postura dinâmica da organização
que contribuiu para que a UE mantivesse para as RUP a taxa de cofinanciamento de 85%
(Jornal Oficial da União Europeia, 2013: 396). Ainda que a CRPM não tenha sido o único
canal em que os Açores atuaram, é descrita como fundamental para os resultados obtidos
pelos entrevistados do GRAA. Segundo a adjunta do subsecretário Regional da
Presidência para as Relações Externas entre 2012 e 2016 e diretora Regional dos
Assuntos Europeus entre 2016 e 2020 e o assessor para as Relações Externas do
presidente do Governo Regional dos Açores entre 2012 e 2020 (entrevistas 2021a e
2021c), a proposta inicial da CE contemplava uma redução dos fundos para os Açores,
70% do financiamento seria assegurado por fundos europeus, os restantes 30% seriam
assegurados pela região, o que representava um decréscimo de 15 pontos percentuais
em relação ao financiamento europeu do Quadro Plurianual 2021-2027 (Jornal Oficial da
União Europeia, 2020: 468). Este foi efetivamente um sucesso que se somou à
manutenção do envelope RUP no Quadro Plurianual precedente.
A pandemia também terá tido um papel importante, mas houve um trabalho de dois anos
de contatos e de conversa com a CE e com o PE, que resultou numa alteração
fundamental da postura da UE para esse que é o fundo substancial que mais financia as
RUP, descreveu o assessor para as Relações Externas do presidente do Governo Regional
dos Açores entre 2012 e 2020 (entrevista 2021c). Não obstante, conforme refere o
subsecretário Regional da Presidência para as Relações Externas entre 2012 e 2016
(entrevista 2021g), existe um aproveitamento de oportunidades esporádicas em várias
áreas políticas ao nível da influência regulatória, sobretudo no acautelar a menção e o
respeito pelo estatuto de ultraperiferia, bem como em outras medidas que permitam
atenuar os custos acrescidos da insularidade, pelo que também são importantes a
energia, o transporte e a política marítima.
Passando agora para a mobilização financeira, as áreas mais importantes têm que ver
com o ambiente de uma forma alargada (gráfico 3): alterações climáticas (6,8/8),
energia (6,5/8) assuntos marítimos (6,5/8), ambiente (propriamente dito, 6,3/8). A
política de coesão aparece numa posição de menor importância em comparação com o
destaque que tem na mobilização regulatória. Como faz notar a adjunta do subsecretário
Regional do XII Governo dos Açores (entrevista 2021b), quando falamos em prospeção
de fundos, referimo-nos a “identificar outras fontes de financiamento que não aquelas a
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que teríamos direito à partida, por exemplo as respostas aos calls, o Horizonte Europa,
em que entramos de uma forma competitiva com outras regiões”.
Gráfico 3 – Médias das áreas de mobilização financeira ordenadas pelos entrevistados
do GRAA. A escala utilizada é de 8 (mais importante) a 1 (nada importante)
Legenda: A lilás estão as áreas convencionais de atuação da CRPM. A verde estão as áreas
adicionais sugeridas pelos entrevistados.
Fonte: Elaboração própria
A este respeito, destacam-se os projetos que as regiões-membro integram atendendo à
natureza dos seus interesses, somado aos projetos potenciados pelos consórcios que
nascem dentro da própria organização. Como explica o assessor para as Relações
Externas do presidente do Governo Regional dos Açores entre 2012 e 2020 (entrevista
2021c), ‘esses consórcios não são propriamente da CRPM, são de algumas das regiões
que integram a CRPM (..). A organização [CRPM] monta um consórcio, tipicamente 3 a
5 parceiros, concorre como CRPM e, se ganhar, a verba é repartida pelo conjunto das
regiões.
Esta informação é aliás confirmada pela adjunta do subsecretário Regional da Presidência
para as Relações Externas entre 2012 e 2016 e diretora Regional dos Assuntos Europeus
entre 2016 e 2020 (entrevista 2021b) que refere que “essas regiões podem determinar
que a CRPM irá ficar com uma parte do envelope financeiro para seu próprio
financiamento, para acompanhar o projeto, mas não é o core business da CRPM, a CRPM
atua normalmente até ao momento em que o consórcio se forma”.
Como podemos verificar no gráfico 4 que se segue, alguns dos colaboradores da CRPM
estão afetos apenas a projetos, como o Interreg, porque o que fazem na totalidade do
seu tempo é desenvolver esses projetos, são os chamados funcionários de projetos.
Diferentes dos anteriores são os funcionários de política e de projetos, que passam entre
20% a 30% do seu tempo em projetos e o resto em questões políticas, com um pendor
mais regulatório. Cumulativamente, o número de funcionários que se dedicam aos
projetos atinge aproximadamente 26% dos funcionários totais, ainda que apenas cerca
de 10% o faça em exclusividade.
1,7
1,7
1,8
2,2
2,8
4,6
5,3
6,3
6,5
6,5
6,8
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0
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Ciência e tecnologia
Agricultura
Acessibilidades
Política de Coesão
Ambiente
Assuntos marítimos
Energia
Alterações climáticas
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Gráfico 4 – Percentagem de empregados da CRPM por função
Fonte: Elaboração própria
2
Na CRPM, salienta-se ainda a participação em programas Interreg, uma vez que a
estrutura da organização é baseada em Comissões Geográficas. De acordo com o
secretário executivo da CG das Ilhas (entrevista 2020e), a CRPM alcançou “massa crítica
em termos de participação nalguns projetos a nível europeu” e era parceira em cerca de
quatro dezenas de projetos aquando da entrevista, pelo que é relativamente fácil para a
CRPM montar um consórcio e executar um projeto. Nesse sentido, a adjunta do
subsecretário Regional da Presidência para as Relações Externas entre 2012 e 2016 e
diretora Regional dos Assuntos Europeus entre 2016 e 2020 (entrevista 2021b) confirma
a primazia da prática da mobilização regulatória sobre a mobilização financeira ao afirmar
que: “(..) ainda que a participação de projetos seja importante, o GRAA procurou
sobretudo fazer uma mobilização regulatória ao nível da CRPM’. E acrescenta que “(..)
em regra as regiões que fazem essa procura nos outros fundos [não pré-alocados] onde
tem de entrar de uma forma competitiva, é porque não recebem os fundos estruturais
que nós recebemos (...)”.
Porém, em jeito de nota final, há que referir que a prática do dia-a-dia apresenta ‘zonas
cinzentas’, isto é, por vezes, os consórcios podem ter uma dupla finalidade: podem ser
um fim em si mesmo ou podem constituir-se também numa oportunidade para provar
certos pontos políticos (entrevista ao assessor para as Relações Externas do XII Governo
Regional dos Açores, 2021c), pelo que é impossível separar as duas finalidades de
mobilização territorial, como nos mostra a Figura 1.
2
Sobre a CRPM, consultar o site: https://cpmr.org/who-we-are/ acesso a 10 de dezembro 2021.
10,26%
15,38%
74,36%
Funcionários de projetos Funcionários de política e projetos Outros
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Figura 1 – Relação da mobilização regulatória e da mobilização financeira ao nível dos
projetos
Fonte: Elaboração própria
Conclusão
A CRPM é importante para a RAA porque possibilita o trabalho em rede, cuja importância
tem sido destacada para ganhar influência na mobilização regional na UE (Bomberg e
Peterson, 1998; Hooghe e Marks, 1996, Tatham, 2008; Beyers e Donas, 2014). Por outro
lado, essa interação horizontal entre regiões por meio de AET tem recebido atenção
limitada na literatura (Beyers e Donas, 2014).
Este artigo teve como propósito identificar os objetivos por detrás da utilização das AET,
designadamente a CRPM ao complementar pesquisas anteriores e ao incidir apenas e
profundamente sobre a estratégia de mobilização do GRAA na UE através da CRPM. A
saliência da CRPM é comprovada pela menção em vários trabalhos (Bomberg e Peterson,
1998; Tatham, 2008; Rowe, 2011; Callanan e Tatham, 2014), com autores a nomear a
organização entre congêneres capazes de exercer uma presença significativa ao nível de
mobilização da UE. Destes autores, destaca-se o contributo de Antunes e Magone (2020)
que utilizaram o quadro conceptual de Callanam e Tatham (2014) para estudar a
estratégia de mobilização geral das autoridades regionais em Portugal Continental (i.e.
as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional) e das Regiões Autónomas
portuguesas em Bruxelas.
Ao utilizarmos esse mesmo quadro conceptual, pretendemos entender com que
finalidade(s) o GRAA utiliza a CRPM para efeitos da sua estratégia de mobilização
regional. Desde o início, em linha com Callanan e Tatham (2014), supusemos que,
enquanto região autónoma, o GRAA privilegiaria a mobilização regulatória face à
mobilização financeira, sem a exclusão da última. A análise de dados corroborou esta
Interreg,
Horizonte 2020/Horizonte Europa,
Fundo Europeu para Investimentos
Estratégicos, etc.
Projetos para provar
pontos políticos
Mobilização
Financeira
Mobilização
Regulatória
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hipótese: a mobilização regulatória é a mais preponderante, atingido uma média de 4,9
em 5, enquanto a mobilização financeira atinge um valor de 3,3 em 5, embora a
generalidade dos entrevistados admita a forte ligação que existe entre ambos os
objetivos.
A mobilização regulatória é, também, para a associação a área central de atuação. A
questão essencial para o GRAA é a manutenção de uma política de coesão forte. Enquanto
RUP e região menos desenvolvida, este fator é crucial para o desenvolvimento do GRAA.
O foco principal é na política de coesão (7,5/8). Mas também são sondadas oportunidades
esporádicas em várias áreas políticas que possam resultar em enquadramentos mais
vantajosos para o GRAA, nomeadamente assuntos marítimos (7,2/8), energia (6,5/8),
ambiente (6,3/8).
Ao nível da mobilização financeira, o GRAA está interessado, sobretudo, em áreas que
têm que ver com o contínuo das alterações climáticas (6,8/8), energia (6,5/8), assuntos
marítimos (6,5/8) e ambiente (6,3/8). Neste âmbito, a atuação da CRPM, em
consonância com o GRAA, está relacionada com a formação de consórcios para projetos
no âmbito do Interreg, do Horizonte 2020/Horizonte Europa ou de projetos financiados
pelo BEI. Estes projetos podem ser um fim em si mesmo ou uma oportunidade para
provar certos pontos políticos.
A principal conclusão que retiramos deste estudo é a de que a mobilização regulatória é
mais preponderante na representação do GRAA através da CRPM na UE do que a
mobilização financeira. Esta estratégia de mobilização está sobretudo relacionada com a
política de coesão e com a manutenção de uma discriminação positiva para as RUP,
particularmente em áreas relacionadas com a energia, o mar e o ambiente e
acessibilidades. Deste modo, este artigo permitiu estudar individualmente uma Região
Autónoma portuguesa através do quadro conceptual utilizado por Callanam e Tatham
(2014), Tatham (2017) ao nível dos gabinetes regionais e das associações de governos
de base local e por Antunes e Magone (2020) para explicar a estratégia de mobilização
das Regiões Autónomas portuguesas na UE.
Por fim, ao considerar a atuação em e através de uma AET com interesses comuns de
base regional, este trabalho pode delinear algumas avenidas de investigação. Por um
lado, os objetivos de mobilização conceptualizados por Callanan e Tatham (2014) podem
ser utilizados para entender a dinâmica das AET. Por outro lado, a literatura carece de
um aprofundamento do racional de utilização da mobilização financeira ao serviço da
mobilização regulatória.
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ANEXO - GUIÃO DAS ENTREVISTAS
PARTE I: A Mobilização Territorial do XI e XII Governos dos Açores na UE
1. Quais são os maiores desafios do GRAA ao nível da mobilização na UE?
2. Porque motivos uma presença na UE é estrategicamente relevante para o GRAA?
3. Identifique os canais de mobilização de base regional por ordem de importância para a estratégia
do GRAA, sendo 1 maior importância e 3 menor importância.
· Rotas nacionais
o REPER
· Rotas Europeias
o Comissão Europeia
o Parlamento Europeu
o Comité das Regiões
o CPRM
o Gabinete de Representação em Bruxelas
4. Pode justificar a sua ordenação, por favor?
5. Partindo de duas finalidades de mobilização possível – para efeitos de influência ou lobby e
prospeção de fundos –, com que finalidade o GRAA utiliza 3 principais canais de representação,
a saber:
a) no Comité das Regiões;
b) na CPRM;
c) a representação direta via o gabinete de representação em Bruxelas
6. Qual a importância da REPER para a representação dos interesses dos Açores na UE?
PARTE II: A participação do Governo dos Açores na CRPM
1. Quando e como é que o XI e XII GRAA tomou primeiro consciência das oportunidades de
mobilização ao nível da CPRM?
2. De 0 a 5, qual é a importância da CPRM para a prossecução da estratégia do GRAA? (sendo 0
nada importante e 5 muito importante)
3. Em que instituições se mobilizam através CPRM? Ordene por ordem de importância, sendo 1
menos importante e 4 mais importante.
a. Parlamento Europeu
b. Comissão Europeia
c. Comité das Regiões
d. COREPER
Adicionaria alguma? Qual?
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 13, Nº. 1 (Maio-Outubro 2022), pp. 81-100
Assumir a ultraperiferia: o papel da CRPM na estratégia de mobilização territorial do Governo dos
Açores junto da União Europeia
André Pimentel Garcia e Sandrina Antunes
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4. Com que finalidade utiliza a CPRM?
a) para influenciar a legislação europeia
b) para sondar disponibilidade de transferências financeiras para a região
c) as duas
Atribua um valor de 0 a 5 (sendo 0 nada importante e 5 muito importante) a cada uma.
• Influenciar a legislação europeia
• Sondar a disponibilidade de transferências financeiras
5. Quando utiliza a CPRM para influenciar a legislação, em que áreas procura atuar? Classifique de
1 a 5 as diferentes áreas de atuação, sendo 1 a menos importante e a 8 a mais importante:
• Coesão
• Política regional
• Energia
• Marítima
• Agricultura
• Mobilidade
• Educação
• Agenda global
6. Pode dar exemplos de influência de legislação europeia?
7. Pode dar exemplos de prospeção de fundos?
PARTE III: Avaliação da Presidência da CPRM e balanço
1. O que representa a CPRM para o Governo dos Açores?
2. Que vantagens trouxe para os Açores a Presidência da CPRM?
3. Acha que o facto de pertencer e ter exercido a presidência da CRPM ajudou os Açores a combater
a insularidade? Se sim de que modo?
4. Quais foram os principais objetivos da presidência da CRPM para o GRAA?
5. Tendo em mente esses objetivos traçados, o que conseguiram fazer e o que ficou por fazer?
6. Quão satisfeito está de 1 (nada satisfeito) a 5 (muito satisfeito) com o potencial de mobilização
da CPRM no que respeita:
• À mobilização regulatória
• À prospeção de fundos europeus
7. Quais das seguintes áreas políticas continuaram a merecer a sua atenção ao nível da
mobilização com o objetivo de influenciar a legislação europeia?
• Coesão
• Política regional
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 13, Nº. 1 (Maio-Outubro 2022), pp. 81-100
Assumir a ultraperiferia: o papel da CRPM na estratégia de mobilização territorial do Governo dos
Açores junto da União Europeia
André Pimentel Garcia e Sandrina Antunes
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• Energia
• Marítima
• Agricultura
• Mobilidade
• Educação
8. Quais das seguintes áreas políticas continuaram a merecer a sua atenção ao nível da prospeção
de fundos?
• Coesão
• Política regional
• Energia
• Marítima
• Agricultura
• Mobilidade
• Educação
9. Como tem evoluído o seu nível de satisfação ao longo do tempo? Tem sido uma experiência
sempre em crescendo ou com altos e baixos?
10. E agora que o Governo dos Açores já não está na Presidência da CRPM, o que mudou?
11. Que outras regiões são particularmente ativas na CPRM?
12. Acha que tem aprendido com essas experiências? Ou seja, acha que a CPRM tem sido uma
fonte de aprendizagem para o Governo dos Açores?
13. Acha que a CRPM tem favorecido o trabalho em rede com outras regiões? Se sim, com que
regiões tem e em que áreas de atuação?
Que benefícios os Açores têm retirado dessa colaboração? Pode dar exemplos?
