OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 13, Nº. 1 (Maio-Outubro 2022)
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A PARADIPLOMACIA COMO RESULTADO DA TRANSFORMAÇÃO DO ESTADO
NA ERA DA GLOBALIZAÇÃO: O CASO DA INDONÉSIA
ARIO BIMO UTOMO
ariobimo.hi@upnjatim.ac.id
Doutorando em Ciências Sociais na Universitas Airlangga (Indonésia). Professor Auxiliar no
Departamento de Relações Internacionais na Universitas Pembangunan Nasional "Veteran" Jawa
Timur. Investigador no Centro de Identidade e Estudos Urbanos. Assessor do governo da cidade
de Surabaya em programas de cidades gémeas. A sua investigação centra-se em questões que
envolvem a paradiplomacia, exercida especialmente pelas cidades.
Resumo
O estudo dos assuntos internacionais tem-se vindo a associar cada vez mais aos contextos
locais. Este facto tem conduzido a uma abordagem mais descentralizada das relações
internacionais, onde se tem prestado mais atenção ao papel das unidades subnacionais, como
cidade e província. Inúmeros estudos com análises sistémicas têm examinado a globalização
como estrutura e o seu impacto na emergência de governos subnacionais em atividades
externas, o que também pode ser entendido como paradiplomacia. No entanto, a análise a
nível estatal de como a paradiplomacia se relaciona com o papel do Estado em evolução na
era contemporânea tem sido limitada. Este artigo tem por objetivo preencher a lacuna ao
analisar a experiência da Indonésia, um estado unitário e uma democracia emergente, na
reformulação das suas estruturas institucionais para abrir caminhos aos seus governos locais
na condução da paradiplomacia. Este estudo exploratório recorreu aos documentos oficiais
sobre a autonomia regional da Indonésia, principalmente relacionados com cooperação
internacional, disponíveis em bibliotecas. Este artigo afirma que a ascensão da paradiplomacia
na Indonésia é impulsionada pela estatização de questões globais, descentralização do poder
e fragmentação da antiga e poderosa agência central.
Palavras-chave
Paradiplomacia; transformação do Estado; Indonésia
Como citar este artigo
Utomo, Ario Bimo (2022). A paradiplomacia como resultado datransformação do Estado na
era da globalização: o caso da Indonésia. In Janus.net, e-journal of international relations.
Vol. 13, Nº 1, Maio-Outubro 2022. Consultado [em linha] em data da última consulta,
https://doi.org/10.26619/1647-7251.13.1.5
Artigo recebido em 21 Agosto 2021 e aceite para publicação em 16 Fevereiro 2022
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A PARADIPLOMACIA COMO RESULTADO DA TRANSFORMAÇÃO DO
ESTADO NA ERA DA GLOBALIZAÇÃO: O CASO DA INDONÉSIA
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ARIO BIMO UTOMO
Introdução
O estudo das Relações Internacionais geralmente ainda gira em torno do comportamento
dos países além-fronteiras. A posição central do estado, de acordo com Lake (2007: 1),
é a de "representar o futuro previsível". Essa ideia é, até certo ponto, inegável.
Enraizadas no estudo da Ciência Política, as Relações Internacionais tendem a explicar
por que um determinado país realiza ações específicas ou não realiza determinadas
ações. Embora os atores não estatais comecem a ser incluídos na equação, geralmente
ainda lutam com a forma como o Estado responderá às suas ações.
Um bom exemplo são os estudos de caso sobre terrorismo, um dos tópicos atuais mais
salientes nas bolsas de estudos de política internacional. Embora muitos estudos se
tenham dedicado à análise dos terroristas como atores não estatais, tendem a enfatizar
a forma como o Estado irá agir contra esses atores. Por exemplo, Lai (2017) examina os
impactos do terrorismo na política externa dos estados. Valeriano e Maness (2018)
também destacam as relações entre terrorismo e segurança cibernética. Por último, mas
não menos importante, Okafor e Piesse (2018) e outros autores correlacionam as causas
do aparecimento do terrorismo e a sua relação com situações em países frágeis. Sem
desmerecer outros estudos que se concentram em encontrar a ligação entre fenómenos
internacionais e comportamento a nível estatal, isto demonstra que as Relações
Internacionais é uma área que ainda coloca os atores estatais como figura central no
seu estudo.
No entanto, o movimento cada vez mais vigoroso das questões internacionais,
impulsionado pelo fluxo crescente da globalização, levou os investigadores das Relações
Internacionais a encontrar explicações alternativas para as interações entre os atores
internacionais. As questões internacionais espalham-se apesar das fronteiras políticas
existentes. Não podemos realmente distinguir os domínios nacional e internacional, pois
a linha entre os dois esbateu-se, levando-nos ao conceito de interméstico, uma junção
dos termos "internacional" e "doméstico". Este termo aparece amplamente em inúmeros
estudos que tentam desviar a nossa atenção para uma versão política global mais local.
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Artigo traduzido por Carolina Peralta.
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Esses estudos recordam-nos que os autores contemporâneos precisam de prestar mais
atenção aos aspetos nacionais quando analisam questões globais (ver Friedrich, 2018;
Huijgh, 2017; Huang e Wang, 2021).
Os estudos sobre o cruzamento entre o contexto global e o local na era da globalização
foram iniciados por Robertson (1995), que alertou os investigadores das Ciências Sociais
para serem cautelosos ao assumir a globalização como um fenómeno que se sobrepõe
aos assuntos locais. De acordo com Robertson, o debate dicotómico sobre
homogeneização ou particularização não consegue ver completamente o problema
porque o que está a acontecer atualmente é a transcendência entre os dois, dando
origem a um conceito que ele cunha como "glocal" ou uma combinação de globalização
e local.
Por outras palavras, a glocalização também pode incluir o processo de hibridização.
Pieterse (2019) formula essa ideia de globalização que não elimina automaticamente os
aspetos particulares. Uma boa analogia é a criação do McAlooTikki pelo McDonald's da
Índia para atender os clientes locais, embora a disseminação do já mencionado fast food
em si seja um fenómeno global (Reyaz, 2013: 244). Essa situação deu origem a termos
como “pensar globalmente, agir localmente”, que pode ser interpretado como cada região
tem sua particularidade mesmo diante do fenómeno da globalização, o que parece ser
uma ocorrência universal.
Pieterse (2019) afirma que a globalização é um processo extenso que permeia todos os
aspetos da vida. Outra ideia essencial deste autor é que a glocalização também pode
fortalecer o regionalismo supranacional e subnacional. Neste contexto, significa que a
globalização pode criar novos blocos supranacionais que respondam a questões globais,
e também fazer com que atores governamentais subnacionais ajustem as suas posições
sobre essas questões. Assim, a globalização em termos estruturais deve ser entendida
também como "o aumento dos modos de organização disponíveis: transnacional,
internacional, nacional, microrregional, municipal e local" (Pieterse, 2019: 72-73).
À luz dessa explicação, este artigo procura apresentar uma faceta da globalização
relacionada com a forma como as unidades subnacionais estão a ganhar mais poder nos
assuntos internacionais. No campo das Relações Internacionais, esses assuntos
internacionais conduzidos por governos locais chamam-se diplomacia paralela ou
paradiplomacia. Este artigo procura demonstrar como a globalização permeia o nível
nacional e transforma o papel dos Estados ao tornar os governos subnacionais novos
atores internacionais. O autor examina o caso da paradiplomacia da Indonésia através
do qual podemos ver como a globalização conduz à ascensão de atores subnacionais.
Este artigo está estruturado da seguinte forma. Em primeiro lugar, o autor descreve a
lógica por trás da globalização e o seu impacto na disfunção estatal na realização de
atividades para resolver os seus problemas. Em segundo lugar, examina a forma como
a disfunção do Estado faz emergir os atores subnacionais. Em terceiro lugar, expõe a
forma como o Estado se fragmenta e delega o seu poder aos atores subnacionais para
realizar a paradiplomacia, com recurso a estudos de caso na Indonésia que podem ser
relacionados com o fenómeno da globalização mencionado nos dois subcapítulos
anteriores.
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Ao fazê-lo, este artigo utiliza a perspetiva de Transformação do Estado desenvolvida por
Hameiri et al. (2019), um quadro de análise que enfatiza o desenvolvimento dos papéis
dos Estados na era da globalização, onde o global permeia o local. O núcleo dessa
perspetiva consiste em três aspetos: (1) fragmentação, (2) descentralização e (3)
internacionalização. A fragmentação consiste na delegação do processo de formulação
de políticas em diferentes atores. Então, descentralização significa atribuir poder a
entidades subestatais, por exemplo, governos provinciais e municipais. A
internacionalização entende que há uma encruzilhada entre questões domésticas e
internacionais, pelo que as agências estatais começaram a interagir além-fronteiras
(Hameiri et al., 2019: 4-5). Essas três dimensões serão os pontos de partida para ver
como a paradiplomacia ocorre devido ao desenvolvimento dos estados sob a
globalização.
O principal argumento deste artigo é que a paradiplomacia é um produto da
transformação do Estado impulsionada pela forma como a globalização lentamente
incapacita os Estados centralizados e força-os a delegar parte do seu poder em atores
subnacionais. Por outro lado, a globalização não cria uniformidade, mas estimula a
glocalização, absorvendo as questões internacionais nas realidades nacionais. Como
resultado, os governos subnacionais acolhem a globalização como uma oportunidade de
se internacionalizarem através de atividades de paradiplomacia.
Estudos anteriores sobre o tema
O estudo da paradiplomacia ainda está em ascensão, tendo-se tornado popular nos
últimos anos na Indonésia. Entre os primeiros trabalhos que exploram o conceito de
paradiplomacia na perspetiva da Indonésia, incluem-se os de Damayanti (2012), que
argumentou que a prática da paradiplomacia pode ser utilizada pela Indonésia para
aumentar a sua posição dentro da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN).
O estudo propõe que a paradiplomacia tem o potencial de aumentar o nível de
cooperação entre os membros das organizações regionais.
Outros artigos, como os de Effendi (2012), Alam et al. (2020), assim como Moenardy e
Sinaga (2021) somam-se ao corpo da literatura ao usar a perspetiva económica para
apresentar os benefícios da paradiplomacia. Esses artigos defendem que a
paradiplomacia é uma oportunidade para os governos locais da Indonésia promoverem
a sua competitividade internacional, ao aumentar o espírito empreendedor do governo.
Mukti (2013), por outro lado, faz um estudo mais holístico, explorando a questão da
paradiplomacia a partir de quatro ângulos: Relações Internacionais, diplomacia, jurídico-
formal e prático. O autor destaca a proeminência da Autonomia Regional da Indonésia
ao permitir que o governo subnacional atue em assuntos internacionais antes de indicar
estudos de caso da província de Java Ocidental, Java Oriental e da Região Especial de
Yogyakarta.
Em relação ao uso da Transformação do Estado no estudo da paradiplomacia da
Indonésia, o trabalho de Karim (2019) forneceu uma base essencial ao destacar as
atividades de áreas fronteiriças da Indonésia, como Batam e Kalimantan Ocidental, que
participam em atividades de paradiplomacia com territórios estrangeiros fronteiriços
(Singapura e Malásia, respetivamente). No entanto, o ponto de vista utilizado por Karim,
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neste caso, é a dimensão dos estudos de fronteira, enfatizando a forma como as regiões
respondem aos desafios de gestão de fronteiras que geralmente ocorrem em áreas que
as partilham. Outra dimensão da paradiplomacia que não foi explorada é a dimensão da
globalização, ou como a intensificação da disseminação de questões globais acaba por
encorajar a redistribuição do poder do Estado para as regiões (Kuznetsov, 2014).
Portanto, este artigo oferece uma nova contribuição a partir desse aspeto, ilustrando a
forma como a globalização encorajou a Indonésia a delegar nas regiões o poder de fazer
diplomacia.
O autor refere que enquanto muitos estudos sobre a paradiplomacia da Indonésia
avaliam diretamente estudos de caso de práticas ou analisam-nos do ponto de vista
jurídico, partir da globalização irá adicionar à literatura existente a visão da
paradiplomacia como uma necessidade. Nos países em desenvolvimento, a
paradiplomacia não é a melhor porque as regiões que a implementam não o fazem
adequadamente (Nganje, 2013). Entretanto, há também a possibilidade de que o
conhecimento mínimo de paradiplomacia transforme a atividade numa mera cerimónia
(Tavares, 2016). Assim, esse tipo de estudo é necessário como forma de preparar os
países em desenvolvimento para acolher a globalização de forma mais responsiva às
questões essenciais.
Glocalização e a ascensão de atores subnacionais
Embora o sistema de estado-nação vestefaliano pareça ser o status quo predominante,
não está imune a objeções passado todo esse tempo. Assim, apresentamos uma noção
de "ordem pós-vestefaliana" para realçar o sistema global em evolução. Linklater (1996:
78) define o chamado sistema global pós-vestefaliano como um sistema no qual a
natureza excludente da soberania tradicional se apresenta como "o propósito central do
Estado é mediar diferentes lealdades nas esferas subnacional, nacional e internacional".
Com base no estudo de caso europeu, o autor sustem esse argumento dizendo que o
vínculo que mantém as comunidades unidas dentro de um estado está a ser desafiado
pela globalização e novas lealdades para com as comunidades subnacionais.
Noutro artigo, Osiander (2001: 251) chegou a descrever a ordem vestefaliana como um
"mito", uma construção que dificulta o desenvolvimento de diferentes teorias das
Relações Internacionais ao fixá-la num conceito amplamente imaginário de soberania
que encontra as suas raízes num evento do século XVII. O debate tem continuado até
agora e desenrola-se através de diferentes aspetos da política global, como segurança
(Sperling, 2017; Doyle e Dunning, 2018; Mircea, 2020), cultura (Mancini, 2017; Beyer,
2020), bem como economia política (Langan e Price, 2020; Hester e William, 2020).
Consequentemente, os estados-nação são cada vez mais disfuncionais na gestão de
assuntos num mundo cada vez mais interligado (Bell 1987; Ohmae, 1992). No entanto,
a partir de uma gama tão vasta de discussões, conclui-se que a globalização criou a
desterritorialização e a descentralização como novas normas na gestão das questões
globais.
No entanto, a globalização em si não é um monólito, e nem todos os países a vivenciam
uniformemente. Seguindo a ideia de Swyngedouw (2004), a globalização é um processo
nos dois sentidos. Primeiro, infunde questões e tendências globais na vida humana diária.
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Por outro lado, a globalização também permite que atores subnacionais expressem os
seus interesses em fóruns internacionais. De acordo com Robertson (1995), esse
processo nos dois sentidos chama-se glocalização. Robertson argumenta que a
globalização cria não apenas uniformidade, mas também enclaves culturais, cada um dos
quais pode ter as suas características próprias na globalização, tornando-se assim uma
versão “localizada” das questões globais. Robertson crê que a globalização pode conduzir
a diferenças na política local que diferenciam a prática da globalização num lugar versus
outro. Essa condição faz com que as abordagens possam diferir entre os países para
atender às tendências globais.
Relativamente à ascensão dos atores locais, Keohane e Nye (1971) são os nomes de
destaque que trazem o estudo para a mesa através do seu trabalho intitulado
Transnational Relations and World Politics: An Introduction. Os autores desenvolvem um
quadro teórico que parte da sabedoria tradicional, que coloca os Estados como unidade
básica de ação na política global. Este trabalho assenta principalmente no realismo, que
vê os Estados como os principais atores nos assuntos internacionais. Keohane e Nye
argumentam que as relações cada vez mais interdependentes trarão uma nova tendência
denominada "relações transnacionais", ao invés das convencionais "relações
internacionais". Por definição, as relações transnacionais referem-se a "interações além
das fronteiras do Estado que não são controladas pelos órgãos centrais de política externa
dos governos" (Ibidem: 331). Nesse caso, a noção de transnacionalismo parte do
reconhecimento de que a dinâmica entre os Estados – como a conhecemos, se torna a
base do pensamento realista e não ocorre no vácuo. Esse argumento significa que vários
outros fatores contribuem, incluindo geografia, política nacional e o avanço da tecnologia.
Portanto, a interdependência global também cria uma janela de oportunidade para os
novos atores internacionais construírem interesses mútuos.
A necessidade de ver a ascensão desses novos atores internacionais também pode ser
percebida no discurso de Javier Solana (1998) no Simpósio sobre a Relevância Política
da Paz de Vestefália em 1648. Em relação ao conceito de soberania vestefaliana, ele
insinua que o ponto de vista predominante centrado no estado é menos capaz de albergar
a crescente interdependência dos atores neste mundo globalizado. Com base nas lições
da União Europeia, Inanc e Ozler (2007: 127) concordam com este argumento ao afirmar
que a noção de relações internacionais tradicionais é insuficiente para explicar o
crescente nível de interação e transação no contexto da globalização.
A partir daqui, podemos concluir que estamos perante uma condição em que (1) os
autores precisam de redirecionar a sua atenção para a versão cada vez mais glocalizada
das questões internacionais e (2) os Estados precisam de se reestruturar no âmbito da
globalização. Caso contrário, serão altamente disfuncionais, pois as questões estão a
mover-se rapidamente, apesar das fronteiras existentes, e essas questões permeiam o
âmbito nacional dentro das suas fronteiras. Por outro lado, isso significa uma condição
em que as relações internacionais tradicionais são reformuladas para incluir mais atores.
Se relacionarmos os assuntos acima descritos com o conceito de glocalização mencionado
anteriormente, então a unificação do mundo num sistema mais integrado fez com que
os governos locais comecem a comprometer-se enquanto atores subnacionais (Mukti,
2014: 176). Teoricamente, esse fenómeno é conhecido como paradiplomacia, uma união
entre "paralelo" e "diplomacia", que se traduz na capacidade dos atores subnacionais de
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se envolverem na diplomacia estrangeira para satisfazer os seus interesses específicos
(Wolff, 2009). Chama-se "paralelo" porque ocorre ao lado da diplomacia tradicional que
o Estado realiza. Esta definição infere um significado onde os estados anfitriões partilham
o seu poder relativamente a atividades estrangeiras com os governos subnacionais.
Atualmente, a noção de paradiplomacia é normalizada como prática padrão nas relações
internacionais. Neste caso de normalização, o autor defende que a paradiplomacia é
demasiado importante para ser descartada no atual contexto internacional. A
normalização da paradiplomacia mede-se pelos resultados pretendidos, mas também
pode ser estudada como uma afirmação de “autonomia institucional num contexto cada
vez mais complexo” (Cornago, 2010: 35). De seguida, é fundamental desvendar a lógica
por trás da existência da paradiplomacia devido ao papel transformador do Estado no
contexto atual.
Transformação do Estado e paradiplomacia
Anteriormente, vimos que a globalização traz consigo a interconexão de questões e
atores, o que acaba por tornar obsoleta a natureza absoluta do Estado. Aqui, o autor
argumenta que uma das lentes que podemos usar para ver o fenómeno da
paradiplomacia é relacioná-la com a forma como o papel do Estado evoluiu na
globalização.
O conceito de transformação do Estado foi desenvolvido por Hameiri e Jones (2016). A a
ideia principal desse conceito partiu do pressuposto de que a governança global enfrenta
uma crise. Enquanto isso, a crise em questão é a dificuldade em equilibrar a relevância
das instituições multilaterais com os interesses internos de um país. Assim, os autores
argumentam que nesta era de globalização, o que é mais crítico para o Estado é
transformar as suas funções institucionais para melhor responder aos desafios globais.
A consequência de viver na era pós-vestefaliana é que os países não podem continuar a
minimizar o impacto de um problema nos seus territórios. Um estudo de caso sobre este
tópico é a mitigação da pandemia Síndrome Respiratória Aguda Grave, mais conhecida
por SARS, na China. O confronto entre a lógica vestefaliana e pós-Vestefália está aqui
em jogo, porque a China, como o primeiro país afetado, decidiu adiar as informações
oficiais sobre a SARS para salvar a economia doméstica. Por outro lado, a Organização
Mundial da Saúde (OMS) anunciou vigorosamente os resultados da pesquisa sobre a
SARS, que a China não pôde continuar a esconder do público. Nesse caso, a
metagovernança da OMS coloca-a como uma agência de supervisão internacional que
define as instituições, capacidades e relacionamentos que a China teve que desenvolver
internamente para lidar com os problemas globais de saúde (Hameiri e Jones 2016: 392).
A teoria da transformação do Estado afirma uma “pluralização da agência estatal
transfronteiriça por meio de processos contestados e desiguais” (Hameiri et al., 2019:
1). Essa ideia surge como uma análise mais aprofundada sobre a ordem pós-vestefaliana,
que não pode continuar a considerar que apenas uma autoridade central sólida pode
"resolver todas as questões e contestações numa única política externa" (Ibidem: 3). Há
três pontos que Hameiri et al. apresentaram para explicar essa transformação. Em
primeiro lugar, há um processo de fragmentação, no qual a agência central inicialmente
poderosa foi agora pressionada a distribuir os seus recursos por diferentes atores e
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subagências, incluindo agências públicas e privadas. Em segundo lugar, há também o
processo de descentralização, através do qual a agência central partilha o seu poder
com entidades subnacionais, como regiões, províncias e cidades. Por fim, a
transformação do Estado também ocorre à medida que as agências nacionais se
envolvem internacionalmente. Nesse sentido, a globalização não será experienciada
igualmente por todos os estados do mundo. Além disso, esse conceito reafirma a noção
pós-vestefaliana de que os Estados não devem continuar a ser vistos como atores
unitários na política internacional.
De acordo com essa explicação, a paradiplomacia equivale ao estádio de
internacionalização da transformação do Estado. O autor encara-o como um esforço de
transformação do Estado para responder a questões globais cuja influência se estendeu
ao nível nacional. Repetindo o que Bell (1987) e Ohmae (1992) argumentaram sobre o
conceito disfuncional do estado-nação unitário no sistema pós-vestefaliano, a
paradiplomacia é necessária para que os países se mantenham relevantes no âmbito do
advento de novos atores internacionais. Nesse caso, a prática do Estado é permitir que
os governos locais participem na formulação de atividades estrangeiras com base nos
seus interesses específicos. Para dar um exemplo de como a transformação do Estado
está ligada à paradiplomacia, a próxima seção analisa a forma como a transformação das
funções do Estado na Indonésia fez com que mais regiões pratiquem a paradiplomacia.
O caso da Indonésia
A Indonésia constitui um estudo de caso interessante. É um país que recentemente tem
vindo a passar por uma transição de um governo autoritário para um democrático.
Anteriormente, a Indonésia estava sob o regime da Nova Ordem de Suharto, onde a sua
Constituição era "sacralizada" na medida em que criticar Suharto era igual a criticar a
Constituição. Isso resultou na legitimação do regime autoritário de Suharto durante 32
anos (Hutagalung, 2017). Nessa época, a Indonésia era um país centralizado onde o
poder estava concentrado nas mãos do Presidente e o desenvolvimento baseado na
autonomia regional não tinha lugar na realidade política da Indonésia.
No entanto, em 1998, o governo de Suharto colapsou na sequência da crise na Ásia.
Delin (2000) defende que a queda do regime de Suharto pode ser categorizada como um
dos fenómenos da terceira onda de democratização vivida nos países do mundo. Nesse
contexto, Delin propõe que a globalização contribuiu para a queda de regimes autoritários
porque foi impulsionada por vários fatores, como o aparecimento de democratas
indonésios educados no ocidente e a perda de legitimidade de governos autoritários
perante a crise económica global. Este argumento, por exemplo, é consistente com
outros artigos que analisam a relação entre globalização e democratização, como o de
Acemoglu e Robinson (2006), que afirmam que manter o autoritarismo será cada vez
mais caro num mundo cada vez mais integrado, e o de Xie et al. (2021), que escreve
que a globalização está positivamente correlacionada com a democratização com base
no seu estudo de 129 países no período 1974-2018.
Segundo a teoria da Transformação do Estado, a primeira dimensão que altera a função
do Estado é a emergência da fragmentação do corpo inicialmente centralizado. Essa
condição deve-se à incapacidade do Estado em gerir problemas cada vez mais
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complexos. A fragmentação é marcada pela disseminação de agências de tomada de
poder que antes se encontravam centralizadas numa agência, muitas vezes com
responsabilidades sobrepostas (Hameiri et al., 2019: 5).
A Constituição de 1945 estipula que a Indonésia é um estado unitário. A Constituição,
portanto, implica que o poder de decisão final recai sobre o governo central. Este
contexto é diferente do caso dos estados federados, onde os estados constituintes têm
mais autonomia no processo legislativo. Antes da reforma de 1998, a Constituição de
1945 reconhecia o modelo trias politica de fragmentação do poder, que divide o governo
em legislativo (fazer as leis), executivo (execução das leis) e judiciário (supervisão da
implementação das leis). No entanto, esta divisão de poderes manteve-se ineficaz
porque, na prática, o legislador também podia emitir decretos que apoiassem a vontade
dos governantes (Hutagalung, 2017: 339). Após a emenda da Constituição de 1945 em
1999 após a queda de Suharto, os poderes estão agora ainda mais fragmentados em
seis poderes, e esses poderes são: constitutivo, executivo, legislativo, judicial,
fiscalizador e económico (Marlina, 2018: 176). Nesse caso, a fragmentação ocorreu na
era pós-Suharto para minimizar o abuso de poder nas mãos do executivo.
Em primeiro lugar, o poder constitutivo é o poder de alterar e estabelecer a Constituição
e é exercido pela Assembleia Consultiva do Povo (Majelis Permusyawaratan Rakyat). O
poder executivo, que é o poder de implementar as leis e a administração do governo
estatal, é exercido pelo Presidente. O poder legislativo, que é o poder de fazer leis, é
detido pela Câmara dos Representantes (Dewan Perwakilan Rakyat). O poder judicial,
que é o poder de manter tribunais para defender a lei e a justiça, é exercido pelo Supremo
Tribunal e pelo Tribunal Constitucional.
O penúltimo poder é o poder fiscalizador relacionado com a realização de fiscalizações
sobre a gestão e responsabilidade pelas finanças do Estado. A Agência de Auditoria
Financeira exerce esse poder. O sexto e último poder, o poder económico de definir e
implementar a política monetária, regular e manter o valor da moeda, é exercido pelo
Banco da Indonésia enquanto banco central da Indonésia.
Embora esta dimensão não se relacione diretamente com a discussão da prática da
paradiplomacia na Indonésia, fornece alguns antecedentes sobre o atual estado de
fragmentação do poder no seu governo. Afinal, essa fragmentação do poder marca o
contexto da democratização pós-reforma da Indonésia. Esta condição implica preparação
para a cooperação internacional devido à sua crescente preocupação com uma
governança mais responsável. Uma explicação mais detalhada da transferência de poder
do centro para as regiões será facilitada pela implementação da descentralização.
A partir do aspeto da descentralização, a Indonésia introduziu a autonomia regional, que
mais tarde se tornaria a próxima etapa após a fragmentação ocorrida após a queda do
regime da Nova Ordem. A autonomia regional na era da reforma foi a resposta aos
pedidos da sociedade que frequentemente apareciam no regime da Nova Ordem, como
o problema do desenvolvimento desigual, o governo muito centralizado e a ineficácia da
burocracia. A primeira regulamentação sobre a descentralização foi estipulada através
da Lei n.º 32 de 2004 sobre a Autonomia Regional. Esta regulamentação foi
posteriormente alterada pela Lei nº 23 de 2014 para acompanhar os desenvolvimentos
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no estado, administração estatal e questões relacionadas com a administração do
governo regional (Indonésia, 2004).
O aspeto da descentralização é fundamental para o estudo, pois a paradiplomacia está
relacionada com a forma como os poderes são disseminados a partir das agências
centrais para as regiões que a implementam. Embora a paradiplomacia coloque os
governos subnacionais na condição de atores de destaque, os estados com maior
soberania são os que precisam de conferir o poder aos atores regionais. Portanto, embora
os governos regionais da Indonésia possam agora administrar os seus assuntos, a sua
autoridade ainda é limitada (Mukti et al., 2020: 140). Há seis poderes reservados apenas
para o governo central. Esses poderes são a política externa, defesa, segurança,
judiciário, económico e religião (Indonésia, 2014).
Do ponto de vista da internacionalização, precisamos de entender que o contexto
subjacente às atividades de paradiplomacia da Indonésia é a consciência de que as
atividades estrangeiras não são apenas domínio do governo central. No âmbito da Lei nº
37 de 1999 sobre Relações Externas, Artigo 1 parágrafo (1), Artigo 5 parágrafo (1) e
parágrafo (2), está implícito que as relações externas incluem qualquer atividade que
envolva aspetos internacionais realizada pelo governo a nível nacional e subnacional. O
nível subnacional referido por este regulamento são as cidades (Kota), regências
(Kabupaten) e as províncias (Provinsi).
Na sua implementação, a paradiplomacia dos governos subnacionais indonésios é
supervisionada pelo Ministro do Interior e pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros. Os
dois ministros coordenam a implementação das relações externas. Na Lei n.º 24 de 2000,
artigo 5.º, n.º 1, estabelece-se que as instituições estatais e agências governamentais
que tenham planos para celebrar acordos internacionais, devem primeiro realizar
consultas e coordenação sobre os planos com os ministros correspondentes.
A Lei n.º 32 de 2004 também refere que as regiões autónomas podem realizar a
cooperação externa prevista no n.º 1 do artigo 42.º. O artigo refere que a Câmara
Regional de Representantes (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) tem a função de aprovar
a cooperação internacional realizada pelos governos regionais. O artigo também enfatiza
que, além das atividades das cidades ou províncias gémeas, os governos locais também
podem fazer "acordos de cooperação técnica, incluindo assistência humanitária,
cooperação de encaminhamento de empréstimos e doações, cooperação de participação
de capital e outras cooperações de acordo com as leis e regulamentos" (Mukti, 2014:
182).
A essência da transformação do Estado como resposta à glocalização das questões está
a ser lentamente capturada por meio de oportunidades de paradiplomacia para as
cidades, regências e províncias da Indonésia. Atualmente, as regiões da Indonésia estão
a começar a estabelecer relações de cooperação com base nos interesses que mais
desejam perseguir. Segundo Lecours (2008), os interesses na paradiplomacia são
divididos em três níveis. O primeiro é o interesse económico, envolvendo atividades de
cooperação que atraem investimentos estrangeiros ou promovem produtos locais. O
segundo é o interesse pelo conhecimento, um nível de paradiplomacia que visa aumentar
o conhecimento por meio de intercâmbios e programas de capacitação. O terceiro é o
interesse de identidade política, uma paradiplomacia que tenta apresentar uma imagem
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internacional distinta da do Estado-mãe. Em conexão com a Constituição indonésia, que
reserva a implementação da política central ao poder estatal, os governos subnacionais
indonésios só podem exercer a paradiplomacia no primeiro e segundo níveis.
A paradiplomacia no primeiro nível, ou seja, os interesses económicos, pode ser
encontrada em questões como o turismo e a economia criativa. Por exemplo, o turismo
é uma questão glocalizada predominante na qual muitos governos regionais da Indonésia
se concentram. Tornou-se foco atenção por causa de sua posição promissora como
extensão da estratégia de economia criativa na era atual. Arionesei et al. (2014)
constatam que o turismo tornou-se atualmente uma questão global devido ao aumento
do tempo de lazer, acompanhado de um melhor nível de vida, além do aumento da
procura turística por parte da comunidade internacional. O desenvolvimento da
tecnologia da informação possibilitou que as pessoas encontrassem novos destinos
turísticos. Em resposta a esse turismo globalizante, a cidade de Bandung em Java
Ocidental abordou a questão ao desenvolver o seu próprio conceito de "turismo halal" ao
conduzir a paradiplomacia por meio de feiras de turismo, convidando representantes de
países muçulmanos, bem como jornalistas estrangeiros a vir a Bandung (Dermawan et
al., 2020). Por outro lado, regiões altamente turísticas, como Bali e a Região Especial de
Yogyakarta, também são conhecidas por promover os seus potenciais turísticos através
de compromissos estrangeiros (Adil, 2017; Rahmawati, 2019; Sabarno, 2021).
No segundo nível da paradiplomacia, a paradiplomacia interessada em aumentar o
conhecimento, podemos tomar como exemplo as questões ambientais. Para responder
às questões ambientais que começam a ser sentidas a nível local, cidades como Surabaya
(Java Oriental) estabeleceram uma paradiplomacia temática com a cidade de Kitakyushu,
com foco na cooperação verde. Essa parceria com Kitakyushu também conduziu ao
desenvolvimento do Programa Cidade Gémea Verde para gerir resíduos e evitar que esse
problema ambiental se torne para um problema de saúde mais sério (Wardhani & Dugis,
2020). Analisando o contexto internacional que levou à cooperação, podemos constatar
que a escolha do tema da cooperação verde partiu de uma necessidade de responder ao
décimo primeiro ponto dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), referentes
a cidades e povoações sustentáveis. Este ponto em relação aos ODS é então traduzido
no plano nacional da Indonésia de seguir os ODS como uma prioridade de
desenvolvimento nacional que requer a sincronização das políticas de planeamento a
nível do governo subnacional.
Com base nos ODS, Surabaya então traduziu-a numa visão de "Surabaya, uma cidade
próspera com um caráter forte e uma competitividade global baseada na ecologia"
(Governo da Cidade de Surabaya, 2016). Surabaya também implementou planos de
desenvolvimento regional, que o governo da cidade de Surabaya facilitou através de
acordos de cooperação externa, um dos quais com Kitakyushu relativamente à
cooperação verde. A implementação da cidade gémea verde entre Surabaya e Kitakyushu
é um exemplo de como a nacionalização das questões globais se traduz na
paradiplomacia entre os governos subnacionais.
É certo que as atividades de paradiplomacia realizadas pelas regiões da Indonésia ainda
estão longe de ser perfeitas. Uma questão persistente é que alguns planos de
paradiplomacia pararam após a criação do Memorando de Entendimento. Portanto, não
são feitas implementações práticas (ver Erika & Nurika, 2020; Putri & Adnan, 2017; Rani,
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2014). No entanto, isso não significa que não tenha havido uma pré-condição que tenha
conduzido a essas atividades regionais no cenário internacional. Neste caso, a
transformação do Estado indonésio pode explicar tal fenómeno. Como resultado, as
regiões têm agora uma janela de oportunidade para interpretar a realidade da
globalização com base nos seus interesses específicos e agir de acordo com a cooperação.
A descentralização e internacionalização da transformação do Estado estão intimamente
relacionadas. O papel dos governos subnacionais na globalização pode ser explicado pela
necessidade de olhar para os aspetos locais da economia, seguido pela necessidade de
olhar para os aspetos locais do sistema estatal. A lógica da glocalização é que cria uma
particularidade obtida pela tradução do contexto global em aspetos locais. Quanto mais
próxima a tradução estiver dos constituintes, mais singular é um governo subnacional na
globalização (van der Heiden & Terhorst, 2007). Nesse contexto, o governo subnacional
é um ator político cuja função é captar as necessidades e o contexto local da sua
comunidade. Por outro lado, a descentralização permite que os governos subnacionais
tenham capacidade política e estrutural para interagir com atores internacionais e valores
globais em consonância com a transformação do poder no nível estatal.
Conclusão
O presente artigo tentou responder à pergunta: como é que as unidades subnacionais
estão a ganhar mais poder nas relações internacionais. Mais especificamente, tenta
clarificar uma questão sobre o que os torna mais envolvidos nos assuntos internacionais
através da paradiplomacia. Ao longo da discussão, o autor mostrou que a explicação
pode estar relacionada com o modo como a globalização foi assimilada ao nível local,
criando a abordagem "interméstica" para diversos problemas da vida. Essa condição faz
com que nem todos os países enfrentem esse fenómeno de maneira uniforme. Além
disso, na resposta à globalização, os países também sentem cada vez mais disfunções
devido a questões crescentes e cada vez mais sentidas a nível local. Essa condição é
conhecida como hibridização, porque cada localidade sentirá problemas globais de
diferentes formas.
A paradiplomacia é um produto da globalização. Afirma o crescente papel de atores não
estatais estudado até agora por estudiosos de Relações Internacionais. A emergência das
regiões como atores da globalização pode ser traçada na perspetiva da transformação do
Estado, que tem três dimensões: fragmentação, descentralização e internacionalização.
Em primeiro lugar, as agências do governo central são separadas de um órgão único para
outros mais específicos. Então, os países da globalização exigem cada vez mais delegar
o seu poder a um nível mais baixo porque as questões globais têm permeado o nível
regional. Os estados estão cada vez mais sobrecarregados com a gestão dessas
questões. A delegação de poder fez com que a região percebesse as suas necessidades
e realizasse atividades externas com recurso à paradiplomacia.
O autor apresentou o caso da Indonésia como um exemplo de como a transformação do
Estado pode levar à participação ativa das regiões na condução de paradiplomacia. Essa
atividade pode ser vista de duas maneiras: em primeiro lugar como uma forma de os
países se comprometerem com as crescentes exigências globais, que os pressionam cada
vez mais a delegar o seu poder. Além disso, a segunda é uma forma de as regiões
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afirmarem a sua regionalidade na era da globalização através de colaborações específicas
com parceiros estrangeiros.
No entanto, o autor crê que novos caminhos de investigação podem melhorar este artigo
no futuro. Por exemplo, estudos subsequentes podem concentrar-se em diferentes
estudos de caso, especialmente em estados que ainda se associam ao autoritarismo. A
transformação do Estado implica uma condição de democracia e requer uma delegação
de poderes. Além disso, a análise de como as características dos líderes afetam as regiões
da Indonésia na sua internacionalização, especialmente a sua escolha de parceiros e
questões globais que se traduzam em cooperação, merece maior atenção.
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