OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 13, Nº. 1 (Maio-Outubro 2022)
1
O DILEMA DE SEGURANÇA NA NOVA ESTRATÉGIA NACIONAL DE SEGURANÇA
RUSSA: ENTRE MILITARISMO E PIVOT GEOGRÁFICO
SANDRA FERNANDES
sfernandes@eeg.uminho.pt
Professora Auxiliar no Departamento de Ciência Política e Diretora do Mestrado em Relações
Internacionais, Universidade do Minho (Portugal). Doutorada em Ciência Política e Relações
Internacionais pela Sciences Po. Prémio Jacques Delors 2005 pela investigação sobre a União
Europeia e a Rússia. Colaborou com a Embaixada de Portugal na Rússia em formação a
diplomatas. Foi nomeada pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros para o júri de acesso à carreira
diplomática; responsável pela criação e coordenação do Curso de Acesso à Carreira Diplomática,
UminhoExec; e membro da Direção da Associação Portuguesa de Ciência Política (APCP). Docente
convidada no âmbito de pós-graduações em diversas Universidades estrangeiras. Investigadora
convidada do Centre for European Policy Studies.
MARCO CRUZ
cruz.maf@ium.pt
Tenente-Coronel da Guarda Nacional Republicana (GNR), Professor na Área de Ensino do Estudo
das Crises e Conflitos Armados do Instituto Universitário Militar (Portugal), lecionando
Geopolítica, Relações Internacionais e Estudos de Segurança. Participou nas missão da GNR no
Iraque, Timor-Leste e Bósnia e Herzegovina. Coordenador do Núcleo de Estudos Militares
Europeus do Centro de Investigação e Desenvolvimento do Instituto Universitário Militar,
especialista em segurança interna e fenómenos criminais. Mestre em Direito e Segurança,
Licenciado e Mestre em Ciências Militares. Pós-graduado em Ciência Política e Relações
Internacionais, doutorando em Relações Internacionais, especialidade de estudos políticos de
área, Universidade Nova de Lisboa. Investigador do Centro de Investigação e Desenvolvimento
do IUM. Autor e coautor de diversas publicações nas áreas da Geopolítica e dos Estudos de
Segurança.
Resumo
O artigo analisa a nova Estratégia de Segurança russa enquanto formulação do “dilema de
segurança” da Rússia, tanto em termos de interpretação como de resposta (Booth e Wheeler,
2007). Muito vocacionada para a transformação da ordem mundial, decorrente das alterações
do Sistema Internacional, no âmbito do qual as potências procuram reforçar as suas posições
na estrutura global, a Estratégia prevê, cada vez mais, o recurso ao instrumento militar como
forma de garantir e impor os interesses nacionais, e que se refletem em diferentes domínios
e espaços regionais. Explorando as relações estratégicas com a China, em termos económicos
e políticos, a Rússia procura igualmente reforçar o seu estatuto de potência global, através
do alargamento do espaço geográfico e das áreas de intervenção. Na interpretação que faz
do designado “mundo moderno”, muito marcado pela rivalidade entre os EUA e a China,
procura assumir-se como pivot geográfico dessa mesma relação. A Estratégia de Segurança
Nacional constitui, por isso, um roteiro para as ambições da Rússia, avaliando os motivos, as
intenções e as capacidades dos “outros” e identificando as formas “racionais” e “legítimas” de
responder ao seu “dilema de segurança”. Se é possível verificar que a invasão da Ucrânia a
24 de fevereiro de 2022 materializou os elementos presentes na Estratégia, os efeitos não
parecem coincidir com os objetivos procurados por Moscovo.
Palavras-chave
Rússia; Estratégia de Segurança; dilema de segurança; pivot geográfico; militarismo
Como citar este artigo
Fernandes, Sandra; Cruz, Marco (2022). O dilema de segurança na nova Estratégia Nacional
de Segurança russa: entre militarismo e pivot geográfico. In Janus.net, e-journal of
international relations. Vol. 13, Nº 1, Maio-Outubro 2022. Consultado [em linha] em data da
última consulta, https://doi.org/10.26619/1647-7251.13.1.1
Artigo recebido em 11 Janeiro 2022 e aceite para publicação em 1 Abril 2022
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O dilema de segurança na nova Estratégia Nacional de Segurança russa:
entre militarismo e pivot geográfico
Sandra Fernandes e Marco Cruz
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O DILEMA DE SEGURANÇA NA NOVA ESTRATÉGIA NACIONAL DE
SEGURANÇA RUSSA: ENTRE MILITARISMO E PIVOT GEOGRÁFICO
SANDRA FERNANDES
MARCO CRUZ
Introdução
No século XXI, em contraste com a década de 1990, a Rússia encetou um percurso de
(re)ascensão internacional, sob a liderança de Vladimir Putin. A guerra russo-georgiana,
de 2008, e a anexação da Crimeia, em 2014, assinalam uma viragem no modus operandi
de Moscovo na afirmação dos seus interesses. Estes incluem não apenas os espaços de
interesse estratégico direto no seu “estrangeiro próximo”,
1
mas também em regiões mais
afastadas, como é o caso do continente africano e da América do Sul e Central (Gurganus,
2018).
Desde a implosão da União Soviética, em 1991, a política externa e de segurança da
Rússia tem evoluído em função da sua relação com o ocidente e com as principais
potências ocidentais. Durante a Guerra Fria, essas relações foram de rivalidade
estratégica, através da procura e disputa de espaço de influência, quer em termos
políticos, quer militares (Gaddis, 2007). A intenção de aproximação de Moscovo aos
Estados e organizações ocidentais chegou a incluir a perspetiva da sua integração na
própria Aliança Atlântica (Thorun, 2009). O apoio inicial à guerra contra o terror após os
ataques de 11 de setembro também ilustra essa aproximação (Cardier, 2015: 160).
Depois da fase de convergência relativa, a liderança do presidente Putin rompeu com
esse curso cooperativo, fazendo ressurgir a perceção segundo a qual é necessário
reverter a posição de fraqueza da nação russa, “tendo perdido a Europa de Leste, a URSS
perdeu a sua mais importante zona de defesa e recebeu um colossal golpe geopolítico”
(Dugin, 2016: 70). Putin explicitou esta perceção em discursos-chave, em 2005 e 2007,
identificando a implosão da União Soviética como a maior catástrofe geopolítica do
século, a agressividade das políticas de alargamento da OTAN (Organização do Tratado
1
O termo “estrangeiro próximo” surgiu pela primeira vez em 1992, sendo considerado um “rótulo” geopolítico
entre os políticos russos no âmbito da dissolução da União Soviética, referindo-se ao estrangeiro próximo,
ou seja, às ex-repúblicas soviéticas, que desde essa altura passaram a ser países soberanos independentes.
O termo reconhece o seu novo estatuto independente, mas, apesar disso, mantém os países sob a influência
russa, tendo em conta que estes espaços continuam a pertencer à antiga família soviética (Toal, 2017: 3).
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do Atlântico Norte) e da União Europeia (UE) aos Estados pós-soviéticos, e a crítica à
hegemonia dos Estados Unidos da América (EUA) numa ordem internacional que é
multilateral (Putin, 2005; 2007).
O papel das lideranças russas tem sido crucial para as relações com as potências
ocidentais, existindo duas visões-tipo distintas: uma que coloca a Rússia como potência
europeia, ou seja, mais próxima dos quadros normativos ocidentais; e outra que defende
a centralidade russa na Ásia Central, ocupando o “coração” do Heartland (Mackinder
1943: 595-605) e, desse modo, procurando uma autonomia russa em relação aos atores
ocidentais, reforçando inclusivamente as parcerias com os atores asiáticos (Krickovic &
Pellicciari, 2021: 89-90).
A alteração do curso russo baseou-se na prosperidade económica e materializou-se
sobretudo na guerra russo-georgiana de 2008, e nas designadas revoluções coloridas
que levaram à deposição de governantes na Geórgia e na Ucrânia, mais próximos do
Kremlin (Nygren, 2008: 30) (Sakwa, 2015: 65). As anteriores lideranças dos governos
ucranianos e georgianos foram substituídas por políticos que tinham como ambição a
aproximação e eventual integração nas instituições euroatlânticas, procurando usufruir
dos apoios económicos e dos desenvolvimentos da UE e do “chapéu” securitário da OTAN.
Este quadro geopolítico fez mudar as relações entre a Rússia, a UE e a OTAN (Casier,
2016: 18-19; Mendras, 2015: 85). Na ótica de Moscovo, tal como durante o período da
Guerra Fria, os países do ocidente procuravam subjugar a Rússia, retirando-lhe espaços
vitais de influência, fazendo não só o seu cerco (Crowley, 2018), mas retirando a zona
tampão entre a Rússia e o ocidente (Haas, 2010: 3).
O presente artigo tem por objetivo analisar a nova Estratégia Nacional de Segurança da
Rússia (ENSR), de julho de 2021 (RF, 2021). Este documento é o principal documento
estratégico do Estado, ao qual ficam subordinados a doutrina militar e o conceito da sua
política externa. Decorrente das alterações que anuncia no âmbito do sistema
internacional, a nova estratégia contrasta com a versão anterior publicada em 2015 (RF,
2015) e identifica as principais tendências e oportunidades da Rússia no “mundo
moderno”. Partindo do conceito de “security dilema sensibility” formulado por Booth e
Wheeler (2007)
2
, argumentamos que o documento em análise informa sobre o papel do
medo nas atitudes e comportamentos russos. Assim, o nosso objetivo principal é
identificar como Moscovo respondeu ao seu “dilema de interpretação” ao definir quais
são os motivos, intenções e capacidades dos outros. Ainda que em termos retóricos, a
nova ENSR também aponta para a forma como a Rússia resolveu o seu “dilema de
resposta” ao elencar as formas racionais de responder ao seu dilema de segurança. A
“operação especial” que o Kremlin lançou sobre a Ucrânia a 24 de fevereiro 2022,
condenada como uma guerra de agressão pelo ocidente, materializa a resposta russa à
sua interpretação do dilema de segurança.
Partindo das mudanças recentes que o Kremlin foi operando nas suas relações externas,
o artigo identifica, assim, até que ponto estas dimensões são vertidas na nova ESNR.
2
Os autores definem o conceito da seguinte forma: “an actor's intention and capacity to perceive the motives
behind, and to show responsiveness towards, the potential complexity of the military intentions of others.
In particular, it refers to the ability to understand the role that fear might play in their attitudes and
behaviour, including, crucially, the role that one's own actions may play in provoking that fear.” (Booth e
Wheeler: 7).
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Pese embora o documento expresse, inequivocamente, a degradação das relações entre
a Rússia e os “países ocidentais”, a nossa análise procura compreender em que medida
e de que forma as mudanças estabelecidas na ENSR incluem elementos do pensamento
geopolítico russo (Fernandes e Ageeva, 2021) e ruturas confirmadas pela atual guerra
na Ucrânia. Esses elementos incluem um afastamento das opções europeias de
cooperação; uma contestação da liderança ocidental na ordem global no sentido de
existirem vários centros de poder (multipolaridade); a procura de parcerias na Ásia e
uma nova identidade russa de política externa numa escala eurasiática.
Recorrendo a uma metodologia qualitativa, com base na análise de conteúdo da ENSR,
analisamos, em primeiro lugar, a forma como o “ocidente” é abordado nesse mesmo
documento, em termos de atores e problemáticas, de modo a evidenciar as dinâmicas
de cooperação e de conflito que Moscovo releva. Em segundo lugar, com o intuito de
questionar a ambição da Rússia de ser um ator eurasiático, identificamos os elementos
de ambição global comparativamente aos elementos de pendor regional. Finalmente,
ainda para aferir a articulação do eurasianismo russo na ESNR, avaliamos o objetivo de
Moscovo em ser um “pivot geográfico” num mundo que a Rússia já perceciona como não
sendo centrado no ocidente, mas composto por vários centros de poder.
1. O Ocidente como “outro”: em defesa dos interesses e cultura russos
A ESNR identifica os EUA e os seus principais aliados ocidentais como a principal ameaça
aos interesses da Rússia, sublinhando as políticas de alargamento da OTAN (e da UE)
como principal elemento de interferência no seu “estrangeiro próximo”. Também é no
ocidente que têm origem as principais ameaças “à unidade e à estabilidade política
interna” e aos seus valores e princípios (RF, 2021: 4). Para além do destaque dado às
questões climáticas, à economia e à tecnologia, a nova estratégia procura contestar a
ordem hegemónica dominada pelos países ocidentais, reclamando um papel mais
relevante para a Rússia, que seja consentâneo com o seu peso internacional em termos
militares, geográficos, tecnológicos e legais, nomeadamente do seu estatuto como
membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU).
No que concerne à OTAN, a organização e os aliados continuam a ser uma ameaça militar
à Federação Russa e aos seus principais parceiros, em particular aqueles que fazem parte
da Comunidade dos Estados Independentes (CEI). Neste âmbito, são destacadas,
enquanto ameaças à soberania russa, a construção de bases militares próximas, fazendo-
se referência à realização de exercícios militares e à instalação de armas nucleares
“contra a Federação Russa” (RF, 2021: 12).
Além de apontar ao ocidente, ainda que de forma indireta, os ataques informáticos de
que a Rússia tem sido alvo, na visão da nova estratégia alguns atores ameaçam os
valores - espirituais, morais, históricos e culturais - russos. Aos Estados, juntam-se
empresas transnacionais, atores não governamentais, entidades religiosas e
organizações extremistas e terroristas. Tal como noutros momentos da sua história, a
designada ocidentalização da cultura russa é vista como uma ameaça à sua soberania,
uma vez que procura “falsificar a Rússia e a sua história mundial, distorcer a verdade
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histórica e a memória”,
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incitando assim aos conflitos interétnicos e inter-religiosos que
enfraquecem o próprio Estado.
No sentido de “proteger” os valores e o espírito russo das interferências externas, são
identificadas catorze ações, merecendo destaque o domínio informacional e da
investigação, onde se defende a promoção de programas de informação estatais e a
promoção de centros de investigação que façam a divulgação científica de documentos
relacionados com a Rússia e com a sua história, no “espaço educacional” (físico e virtual)
(RF, 2021: 36-38). Em termos religiosos e culturais, é defendida a promoção de projetos
em parceria com diferentes entidades, em particular com a igreja (ortodoxa), dentro e
fora do território russo. O aspeto mais relevante das atividades advém, contudo, do ponto
7, que sublinha o “reforço da soberania cultural da federação russa e a preservação da
unidade do seu espaço cultural” (RF, 2021: 36).
Esta “defesa” da cultura russa permite alargar o espaço de intervenção russo, muito para
além das suas fronteiras físicas. As comunidades russófonas e as entidades russas que
desenvolvem atividades no estrangeiro são uma das bases de poder. Para além dos
países do seu “estrangeiro próximo”, assumem ainda destaque os Balcãs Ocidentais, em
particular a Sérvia e a Bósnia e Herzegovina, países nos quais o Kremlin mantém uma
forte influência política, fruto da sua proximidade histórica e cultural (Cruz, 2021). No
início deste ano de 2022, a Sérvia, através do seu Presidente, anunciou a aquisição de
armamento militar à Rússia, armas anticarro, carros de combate e drones (Stojanovic,
2022). A Sérvia tem sido um dos principais centros do investimento russos, em termos
económicos, informacionais, militares e políticos (Blank, 2021). Do lado da Bósnia, o
apoio político dado por Moscovo para a secessão da Republica Servia (Republika Srpska),
declarada, há vários anos, pelo Presidente desta região, Milorad Dodik, pretende, em
primeiro lugar, afastar a Bósnia da aproximação e integração na OTAN (Gotev, 2019) e
na UE. Além disso, com a proximidade que procura ter junto dos líderes políticos bósnios,
em particular do lado sérvio e croata da Presidência tripartida (que inclui ainda um
representante bosníacos – muçulmanos) a Rússia pretende manter a sua influência
(Jagiello, 2021), explorando as divisões étnicas para criar instabilidade (Mujanovic,
2017), numa região considerada de grande importância geoestratégica para UE (RFE,
2021) (Kamath, 2021).
Com esta nova estratégia, as relações com o ocidente em geral e, em particular, com os
EUA, não são articuladas com projetos cooperativos sobretudo devido às ameaças
ocidentais em áreas de interesse russo. O combate aos riscos associados à
ocidentalização do país em termos políticos, económicos e culturais, assumem-se como
um dos pilares fundamentais para a identidade russa. Para além de permitir priorizar as
dimensões exclusivas nacionais, a manutenção da referência ocidental enquanto o
“outro”
4
(Zevelev, 2016: 8) - matriz considerada essencial da perspetiva teórica da
3
Ao longo dos anos, o tema relacionado com as questões históricas tem sido crucial para os diferentes
governantes russos, não sendo por isso uma questão nas atuais lideranças russas. Ainda recentemente,
Vladimir Putin acusou os historiadores ocidentais de pretenderem menosprezar o papel da Rússia na II
Guerra Mundial, referindo que os soviéticos foram os principais responsáveis pela derrota nazi. Radchen
(2020) afirma que o Presidente russo quer reescrever a História.
4
A relação entre o “eu” e o “outro” evidencia a ideia de que as identidades podem ser baseadas na diferença,
sendo, desse modo, criadas através de um contexto relacional (Delanty, 2005). Em politica externa, a
distinção entre o in e o out group constitui a base da formulação das identidades políticas, definindo-se
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construção das identidades (Wendt, 1994: 385) (Shelling, 1960: 19) promove ainda a
coesão interna e legitima a governação política instituída. Nesse ponto em particular, a
ESNR mantém a linha de orientação da estratégia de 2015 (RF, 2015), aprofundando as
divergências em relação ao ocidente.
Em termos militares, as relações com a OTAN assumem uma prioridades e preocupação
central para a Rússia, decorrentes não apenas da instalação de sistemas antimísseis e
de armas nucleares junto às suas fronteiras, mas também das sucessivas políticas de
alargamento da Aliança para Leste. Em resposta às recentes tensões criadas na região
de Donbass (Ucrânia), Putin propõem, de forma unilateral, um “novo acordo de
segurança” com os EUA e com a OTAN, que dê garantias da não inclusão no futuro da
Ucrânia na OTAN (Ministério das Relações Exteriores da Federação Russa, 2021)
A ENSR identifica um conjunto alargado de ameaças à segurança nacional da Rússia,
interna e externamente. A definição que o documento faz em relação ao que considera
ser uma “ameaça à segurança nacional” é muito abrangente, ao englobar “o conjunto de
condições e fatores que criem direta e indiretamente uma oportunidade para limitar os
interesses da Federação Russa” (RF, 2021). A abrangência da noção de Segurança
Nacional, além de estabelecer a ligação entre os domínios interno e externo, ou seja, de
indivisibilidade entre os dois domínios, identifica a relação entre as diferentes tipologias
de ameaças. No atinente ao terrorismo e às questões de segurança em termos gerais,
incluindo as ameaças com origem em campanhas de desinformação e de propaganda,
existe uma preocupação do Kremlin em proteger o seu poder em termos internos, dando
legitimidade a medidas e a restrições impostas pelo poder político. A narrativa que é
usada em relação ao Ocidente e à ameaça que os valores ocidentais comportam, e que
são colocadas a par de outras como o terrorismo e os extremismos, materializam essa
mesma intenção de legitimação.
O aspeto mais relevante no âmbito das ameaças diz respeito à forma como é dado
entendimento às ameaças com origem no ocidente, em termos físicos, mas sobretudo
em termos virtuais. A ENSR encontra no plano cibernético um pilar central das ameaças,
reforçando, assim, o carácter subjetivo da sua avaliação. O alargamento das fronteiras
russas, no identificado espaço de soberania cultural (RF, 2021: 36), de modo a incluir
Estados considerados estratégicos do seu estrangeiro próximo, procura ter nas questões
da proteção das comunidades russófonas, que são, segundo Moscovo, “descriminados e
acusadas judicialmente” (RF, 2021: 6), uma legitimação em termos internos e
internacionais. Na anexação da Crimeia, além das questões históricas, o argumento
usado por Putin para intervir foi o de garantir a segurança dos russos, que representam
a população maioritária nesse território (Putin, 2014).
2. Uma ambição global, com forte pendor regional
À semelhança das estratégias das grandes potências, a ENSR confere uma projeção
global à Rússia, usando todos os instrumentos de que dispõe, do político, do militar, do
técnico-militar, do diplomático, do económico e do informacional. Nesta seção,
quem são o "nós", em contraste com os grupos externos, ou seja o “outro”, que podem ser implícita ou
explicitamente excluídos da comunidade nacional (Bruter, 2003: 1150).
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identificamos a intervenção ativa da Rússia em termos regionais e o reforço do seu
protagonismo em termos globais por essa via, reforçando os elementos que lhe dão
efetivamente essa capacidade de projeção. O reforço da civilização russa, em
contraposição com o ocidente, e a ambição global do país mitigam as fragilidades russas
em diferentes áreas, em particular em termos económicos, ocupando a 11.ª posição em
termos mundiais, com a economia russa a representar apenas 1,95 % da economia global
(World Barometer, 2021a), e populacionais, assumindo a nona posição no contexto
mundial (World Barometer, 2021b).
Em termos políticos, a geografia russa potencia ligações a todos os continentes através
de diferentes fóruns (políticos e económicos), em particular dos BRICS (Brasil, Rússia,
India, China e África do Sul), e de Estados com forte ligação histórica à Rússia e à antiga
União Soviética (América Central e do Sul e África). Em resultado desta ligação, são
favorecidas as relações económicas e militares, através da venda de armamento e de
apoio militar, ao nível da cooperação e da instalação de bases e do desenvolvimento de
capacidades militares. Para além das empresas estatais, esta proximidade favorece ainda
a intervenção de empresas russas nos diversos mercados.
5
A ENSR atribui ainda a dimensão global da Rússia através da ONU, em particular no
assento permanente no CSNU. A apologia aos princípios da Carta das NU, enquanto
modelo de regulação da ordem mundial, pretende “chamar” a Rússia à participação nos
principais temas globais, reforçando assim o seu peso junto das principais potências. O
apelo que é feito ao multilateralismo, enquanto forma de reduzir tensões, pretende
reclamar uma nova ordem global, onde a Rússia, em conjunto com outras potências
(China), procura assumir um papel de destaque e um peso institucional global. Para além
do lugar que assume no CSNU, a ambição russa inclui um reforço da participação nacional
em Operações de Manutenção de Paz das NU (RF, 2021: 40).
Em termos militares, a afirmação global russa é sobretudo feita pela sua capacidade e
dissuasão estratégica. A ENSR sublinha a necessidade de a Rússia manter a sua posição
liderante em termos de tecnologia, de armas e de todo o seu complexo industrial ligado
a esta capacidade. Apesar de defender a manutenção dos níveis da dissuasão nuclear, a
Estratégia continua a dar primazia ao entendimento internacional como forma de reduzir
os riscos associados ao seu uso (RF, 2021: 5, 11-12, 39). Sendo considerada,
atualmente, a primeira potência com maior capacidade em termos numéricos, com 6257
ogivas (FAS, 2021), quer em termos tecnológicos, seguida dos EUA, a capacidade nuclear
russa atribui-lhe esse peso no concerto das grandes potências.
6
No vetor técnico-militar,
a Rússia assume-se como líder à escala global. Grande parte dos investimentos russos
tem como destino a venda para terceiros, sacrificando por vezes o reforço das
capacidades militares das suas Forças Armadas. Atualmente, existe armamento e
tecnologia vendida pelas empresas estatais russas que não está disponível para os
5
Para além das empresas estatais, ligadas sobretudo ao setor da energia e do armamento (Luzin, 2021),
destaca-se o papel que a empresa militar de segurança privada russa Wagner presta à política externa do
Estado russo, reforçando, cada vez mais, em diversos países, designadamente na Líbia (Stronski, 2020),
na Ucrânia, no Iraque, no Afeganistão, no Iémen, no Chade, no Sudão e no Sudão do Sul e em Moçambique
(Katz, B., et al., 2020).
6
Segundo dados da Federation of American Scientists (FAS) (2021), Rússia e EUA detêm cerca de 91% das
armas nucleares em termos mundiais. No que concerne às armas nucleares estratégicas, os dois países
estão em paridade (os EUA com mais 100 dessas armas, num total de 1700.
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militares russos (Connolly & Sendstad, 2017). Esta venda expande a influência de
Moscovo à escala global, particularmente em mercados de países politicamente mais
próximos. É desta forma que se entende a ambição do Kremlin em garantir não apenas
a liderança tecnológica, mas também, como é referido na ENSR, a autonomia estratégica
(RF, 2021: 13).
Apesar dos elementos de projeção global acima referidos, a ENSR é sobretudo dedicada
à ambição russa em termos regionais, o “estrangeiro próximo” russo, que engloba os
Estados que fazem parte da CEI, reflete as principais preocupações de segurança, onde
Vladimir Putin já demonstrou equacionar o uso de todos os meios, incluindo os militares.
Para esta região são propostas diversas atividades e medidas, incluindo o uso de meios
cinéticos reforçando a cooperação com os Estados da CEI, a Ossétia do Sul e a Abecásia,
e no âmbito do quadro das instituições internacionais, designadamente da União
Económica Euroasiática (UEA), da Organização do Tratado de Segurança Coletiva (OTSC)
e da União da Rússia e da Bielorrússia (RF, 2021: 39-42).
A centralidade estratégica do espaço pós-soviético é revelada nas tarefas identificadas
no parágrafo 101, dedicado à política externa russa (RF, 2021: 39). Das 25 ações
propostas, oito dizem respeito explicitamente a Estados dessa área, além de outras
poderem ser igualmente aplicadas a esta região. Para além da ligação política,
informacional e cultural, também aqui os aspetos militares, venda de armamento e de
tecnologia e cooperação técnico-militar multilateral, assumem especial destaque.
Por sua vez, em termos regionais, a ligação à China, a par da Índia, é apresentada como
fundamental, explorando os aspetos económicos e tecnológicos dessa relação, quer no
quadro bilateral, quer no quadro multilateral oferecido pela Organização para a
Cooperação de Xangai
7
. Além das questões relacionadas com a ordem internacional, as
relações políticas entre Moscovo e Pequim têm nas questões económicas um pilar central.
Desde 2002, altura em que o volume de negócios entre ambos era de 8 mil milhões de
dólares, que se registou um aumento nas trocas comerciais, ao ponto de em 2018 o
volume de negócios rondar os 110 mil milhões de dólares (Larin, 2020). Do lado russo,
as exportações estão sobretudo relacionadas com o setor da energia, da tecnologia e da
agricultura, enquanto a China se constitui como parceiro relevante no fornecimento de
produtos manufaturados, bem como no setor dos investimentos (Hill, 2021). Em termos
políticos, o alinhamento de Moscovo e Pequim reforça as suas posições em relação à
alteração da ordem internacional, procurando substituir a hegemonia e o unilateralismo
norte-americanos. Militarmente, a Rússia constitui-se como um dos principais parceiros
chineses, dando apoio na formação e na venda de material e tecnologia militar. Em
conjunto com a Índia, os dois Estados recebem cerca de 56% de todas as exportações
do armamento russo (Connolly & Sendstad, 2017: 11). A realização de exercícios
conjuntos entre as Forças Armadas chinesas e russas, como por exemplo nos exercícios
militares da série Vostok (2018), reforçam a proximidade estratégica e operacional.
7
Uma organização política, económica e militar da Eurásia, que foi fundada em 2001, cuja sede se encontra
em Pequim e da qual fazem parte oito Estados (Cazaquistão, China, Índia, Paquistão, Quirguistão, Rússia,
Tajiquistão e Uzbequistão), quatro observadores (Afeganistão, Bielorrússia, Irão e Mongólia), seis parceiros
de diálogo (Arménia, Azerbaijão, Camboja, Nepal, Sri Lanka e Turquia) e três convidados, duas
organizações (ASEAN e CEI) e um Estado (Turquemenistão).
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entre militarismo e pivot geográfico
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Para além dos aspetos bilaterais, as relações entre Moscovo e Pequim são também
concretizadas no plano multilateral. Ao nível das NU, existe um alinhamento entre ambos
relativamente ao papel de liderança dos EUA na organização. Em março de 2021, os
ministros dos negócios estrangeiros apelaram a uma reunião entre os membros
permanentes do CSNU, no sentido de discutir os principais focos de turbulência, com o
ministro russo a referir-se à forma destrutiva como os EUA têm atuado em termos
internacionais (Reuters, 2021). No âmbito diplomático, a solidariedade entre Moscovo e
Pequim ficou expressa no silêncio chinês em relação à invasão da Crimeia pela Rússia
(Ismail, 2019). Esta postura tem sido igualmente visível na atual guerra da Ucrânia, pois
para além de Pequim ter recusado o uso do termo «invasão», tem igualmente
enquadrado este conflito enquanto resposta da Rússia às políticas de alargamento da
OTAN para o leste europeu (Liu, 2022). A China absteve-se no Conselho de Segurança
no dia seguinte ao início do conflito da Ucrânia, na resolução que condenava a invasão
(UN, 2022).
No palco ocidental do continente euroasiático, a intervenção russa é sobretudo focada
em espaços de influência tradicionais e cuja proximidade geográfica e desafios
securitários são vistos, em continuidade, por Moscovo com uma grande preocupação.
Para além do apoio político e económico aos Estados parceiros, como forma de limitar a
capacidade de intervenção de outras potências exteriores (RF, 2021: 5, 26), o documento
estratégico russo aponta para as ameaças do alargamento da OTAN e para a construção
de bases militares nas proximidades da Rússia, dos seus aliados e parceiros (RF, 2021:
11). No campo da cooperação ao nível das informações, é com os Estados parceiros que
a Rússia se propõe trabalhar, incluindo aqui o uso de tecnologias de informação e de
comunicação (RF, 2021: 23). Ainda em relação a esta prioridade regional, a Rússia
disponibiliza-se para “apoiar os aliados e parceiros (...) nas matérias relacionadas com a
segurança e a defesa, e na neutralização de tentativas de interferência (de atores
externos) nos seus assuntos internos” (RF, 2021: 40).
O espaço pós-soviético (RF, 2021: 42) é, por isso, a região onde são identificados grande
parte dos objetivos vitais russos, em particular no domínio da segurança. Assim,
assumem especial destaque a Bielorrússia, a Ucrânia e a Moldávia, enquanto zona
tampão (buffer zone) (Toucas, 2017) (Tabachnik, 2019), ou seja, como uma espécie de
“cordão sanitário” em relação ao Ocidente, e, em menor escala, os Estados Bálticos
(Estónia, Letónia e Lituânia), a Polónia, a República Checa, Roménia e a Bulgária. Além
do instrumento militar, a intervenção russa tem ainda como instrumentos o domínio
informacional, através de campanhas de desinformação e de propaganda, usando
inclusivamente os media locais. Esta articulação de instrumentos, civis e militares,
materiais e virtuais, reforçam as capacidades de intervenção híbridas da Rússia em
diversas regiões, em particular no seu “estrangeiro próximo”.
Em termos regionais, a Rússia tem também aproveitado grande parte das oportunidades
geradas pela falta de capacidade e de entendimento das potências ocidentais em atuar
em determinados espaços geográficos, procurando em diversos Estados apoiar fações
opostas às que são suportadas pelas potências ocidentais. Retratando o aumento das
tensões e dos conflitos no espaço pós-soviético, no Médio Oriente, no Norte de África, no
Afeganistão e na península coreana, a ENSR associa esta instabilidade regional alargada
como fonte para o desenvolvimento do terrorismo internacional e das atividades
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extremistas (RF, 2021: 12). A centralidade que estas tipologias de ameaças assumem
na estratégia russa, em termos internos (RF, 2021: 35) e internacionais (RF, 2021: 41),
incluindo os riscos associados ao recurso de armas nucleares, químicas e biológicas por
parte destes atores (RF, 2021:17), procuram dar legitimidade à influência e à intervenção
russa nos espaços onde são identificados esses maiores riscos e ameaças.
A Síria e o Afeganistão constituem dois exemplos da forma como o Kremlin tem orientado
a sua política externa, quer no sentido de “limitar” o terrorismo e as atividades
extremistas, mas igualmente as influências ocidentais. O apoio político, diplomático e
militar ao regime do Presidente Assad tem mantido o líder sírio no poder. O mesmo
acontece em relação ao Afeganistão, em que a retirada do contingente militar americano
e da OTAN tem permitido à Rússia assumir um protagonismo ainda maior na governação
do Estado afegão. A visita dos Taliban a Moscovo, para referir que a sua ascensão ao
poder no Afeganistão não constitui qualquer ameaça à Rússia, é demonstrativa desse
mesmo protagonismo (AP, 2021).
A afirmação da Rússia em espaços onde as potências ocidentais têm procurado alterar o
status quo, maioritariamente através de processos de democratização-europeização,
procura reforçar a identidade russa, em termos internos e internacionais. O ocidente tem
sido, por isso, designado como o “outro” (Maalouf, 2003: 14) (Fukuyama, 2018: 45), ou
seja, o inimigo, para a identificação e reforço do referencial civilizacional. Apesar de não
ser um elemento novo, Vladimir Putin tem, nos últimos anos, usado este fator para
reforçar não só o poder do país, mas igualmente a legitimidade do seu próprio poder. A
sua declaração, três dias antes da invasão da Ucrânia, em relação à inexistência do
Estado e do povo ucraniano, serve esse mesmo objetivo, não só de hostilização em
relação ao ocidente, mas em particular de afirmação da identidade russa (Putin, 2022).
3. O pivot geopolítico russo numa ordem mundial policêntrica
Identificamos, acima, que a ESNR considera todas as ações que ponham em causa os
interesses russos. Esta abrangência do conceito alarga, em termos geográficos, o espaço
de atuação da Rússia, procurando obter legitimidade (interna e externamente) para atuar
fora das suas fronteiras físicas. Para além da reconhecida capacidade de Moscovo, em
termos militares (terrestres, aéreas, navais, aeroespaciais e ciber) (IISS, 2021; GFP,
2021) e tecnológicos (Jankowski, 2021), as intervenções russas mais recentes têm sido
suportadas pela perceção russa do seu papel ativo no atual contexto geopolítico global e
nas principais crises e conflitos mundiais, assim como pelas grandes potências, sobretudo
da China e dos EUA. Refira-se, a este propósito, a ação e ascendência russa em África
(Siegl, 2021) e no Médio Oriente (Rumer & Weiss, 2019; Borshchevskaya, et. al, 2021).
Este protagonismo russo no designado “mundo moderno”, que é marcado pelo aumento
das tensões geopolíticas (RF, 2021: 3), é refletido na ENSR através do seu proposto e
ambicionado contributo para a estabilidade e para a segurança do sistema internacional.
Além de se autoidentificar como fundamental para aumentar a previsibilidade nas
relações entre Estados, o documento destaca o papel russo no reforço da confiança e da
segurança mundial (RF, 2021: 38).
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É neste sentido da identificação da Rússia como ator fundamental para a manutenção e
reconfiguração da própria ordem internacional que a ENSR mais se distingue,
reconhecendo não só que as potências ocidentais procurarão manter o seu predomínio
internacional, mas também que existe um aumento do número de centros de poder
económico e político. Em razão destas circunstâncias, existem Estados que reforçam o
seu papel em termos reginais e mundiais, procurando inclusivamente alterar a própria
ordem mundial, na sua arquitetura, princípios e valores (RF, 2021: 3). Embora não o
refira de forma explicita, o documento estratégico da Rússia refere a China como a
potência revisionista da nova ordem global, com quem se pretende desenvolver uma
parceria abrangente e uma interação estratégica (RF, 2021: 40).
A posição geográfica favorável russa, enquanto potência eurasiática, permite-lhe obter
vantagens no âmbito da rivalidade estratégica entre os EUA e a China, assumindo-se
como um “pivot” geopolítico dessa mesma relação. Para além dos benefícios económicos,
a Rússia procura igualmente, nessa posição de charneira, alcançar os seus próprios
objetivos estratégicos, designadamente o de voltar a ser reconhecida como potência
global. À semelhança do governo chinês (Romana, 2005: 301-309) (Gaspar, 2020: 43)
(Economy, 2022), também a Rússia procura pôr termo à hegemonia americana
contestando dessa forma, tanto em termos normativos como materiais, uma ordem
mundial que já não é dominada de facto pelos EUA.
Apesar da proximidade (política, económica e militar) entre Pequim e Moscovo, existem
áreas de competição estratégica entre os dois regimes. Importa referir que, atualmente,
a China compete em mercados e junto dos parceiros da própria Rússia, e o Kremlin está
ciente desta problemática. O comércio de armamento e as disputas pelos mercados
asiáticos e africanos são apenas um dos reflexos dessa rivalidade, uma vez que ambos
têm ascendência nos mesmos, no caso chinês em franca expansão. Para além das
questões militares, existem ainda outras áreas em que as relações são assombradas,
existindo disputas de fronteiras entre os dois atores, que remontam ao período soviético
8
(Gerson, 2010; Sidorov, 2014). Em termos internacionais, a (re)ascensão da China foi
feita, em boa parte, durante o período de enfraquecimento da Rússia (União Soviética e
década de 90), pelo que existem também, em termos geopolíticos globais, zonas e áreas
disputadas, a exemplo do que acontece nos países da América Central, politicamente
mais próximos de Moscovo (Nicarágua, Venezuela e Cuba), dos países do Norte de África
e no Sul do Cáucaso. Existem discrepâncias entre as duas potências ao nível económico
e de recursos humanos, com a China em plena expansão em termos económicos e com
o um elevado índice de desenvolvimento humano, representando 20% da população em
termos mundiais (WPR, 2022).
Pequim procura, por isso, ultrapassar as restantes potências, incluindo a Rússia, noutros
vetores, em particular nos militares, tecnológicos e nucleares. No âmbito nuclear, a
construção chinesa de mais um campo com 120 silos nucleares, na província de Gansu,
localizado a certa de 350 quilómetros de um outro no Leste de Xinjiang constituem tanto
8
Para além das questões económicas, um dos motivos principais que levou a Federação Russa a procurar a
sua integração nas instituições ocidentais, logo após a implosão da União Soviética foi, tal como nos refere
Trenin (2001: 93), o receio de uma eventual expansão chinesa para o interior das suas fronteiras.
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uma ameaça para o território americano, como para todo o território russo (Korda &
Kristensen, 2021).
Consciente dos “perigos” chineses, além de procurar a integração da China em diferentes
fóruns multilaterais, por exemplo na CEI, Putin procura igualmente contrabalançar o
poder regional da China através da aproximação (discreta) ao ocidente. Desse modo, ao
mesmo tempo que percebe a importância que a Rússia tem para a China, na alteração
da ordem internacional e hegemonia norte-americana, a diplomacia russa tem entendido
igualmente o seu valor para as potências ocidentais em relação à ameaça chinesa, em
termos globais. Moscovo procura assim assumir-se como Pivot geopolíticos entres estes
dois atores, valorizar tanto a parceria alargada e a interação estratégica com Pequim
(RF, 2021: 40), como também a manutenção das relações com as potências ocidentais,
em particular com os EUA.
É neste sentido de maior consciencialização do fator China, que se entende o reforço do
diálogo entre russos e norte-americanos. Em maio 2021, a nova administração norte-
americana, liderada por Joe Biden, levantou as sanções impostas à empresa “The
Executive”, que é a principal responsável pela construção do gasoduto Nord Stream 2. O
projeto tem criado muitas tensões entre a UE e os EUA, pelo facto de aumentar, ainda
mais, as dependências energéticas (e políticas) da UE em relação à Rússia.
Apesar de publicamente os líderes russo e norte americano manterem alguns pontos de
discórdia (BBC News, 2021), ambos deram nota de alguns progressos nas relações, de
modo a garantir “a estabilidade estratégica”, e estabelecer um “diálogo bilateral de
estabilidade estratégico” (Biden, 2021), procurando reforçar os canais diplomáticos e
militares entre os dois Estados. Foram, ainda, dados passos de entendimento sobre as
questões da cibersegurança e dos conflitos da Síria, do Afeganistão e da Ucrânia.
O entendimento que a Rússia faz relativamente à sua relevância geopolítica e
geoestratégia para as aspirações ocidentais de conter a China, reforça o seu estatuto de
potência mundial, reconhecida publicamente pelo Presidente Biden
9
numa conferência de
imprensa após um encontro com Putin (Biden, 2021). Esta consciência ocidental, permite
ao Kremlin obter uma maior tolerância em relação às ações promovidas maioritariamente
no seu estrangeiro próximo, e aumentar a sua margem de negociação em relação aos
seus interesses vitais, de que é exemplo mais recente a procura de Moscovo em “fechar”
a questão ucraniana, através da garantia, por tratado, de que a Ucrânia não integrará a
OTAN.
O papel de pivot geopolítico mundial, pretende, por um lado, obter benefícios económicos
e políticos, relativamente a espaços de interesse russo que envolvem os dois principais
atores internacionais (EUA e China), e, por outro, mitigar as ameaças que ambos os lados
podem representar para a Rússia, explorando as suas fragilidades em diversos níveis:
económico, social, político e securitárias. O atual conflito da Ucrânia veio expor as
dinâmicas das relações entre a Rússia, a China e os países ocidentais liderados pelos
EUA. Nos conflitos com o ocidente, por parte de Pequim ou de Moscovo, em relação a
9
Ao contrário do anterior presidente norte americano, Barack Obama, que se referiu à Rússia, em 2014,
como uma potência regional (The Guardian, 2014). Este aspeto é de grande importância para a análise da
evolução da relação entre os EUA e a Rússia, na medida em que Biden era, na altura, Vice-Presidente.
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espaços ou áreas de influência, existe uma “neutralidade colaborante” (Costa, 2022) do
ator não diretamente envolvido, expandindo, dessa forma, o seu próprio protagonismo
internacional. Embora de forma cautelosa, tendo em conta as relações comerciais que
tem com as potências ocidentais, na crise da Ucrânia, a China tem procurando não deixar
totalmente isolada a Rússia. Esta consciência partilhada entre russos e chineses de
manterem uma proximidade estratégica, para confrontar as potências ocidentais, é válida
sobretudo nos respetivos espaços de interesse e quando americanos e europeus
procuram ganhar maior protagonismo e limitar a sua própria influência em termos
regionais e internacionais.
Conclusão
A nova ENSR é, em termos substanciais, a formulação do dilema russo de segurança
tanto em termos de interpretação como de resposta (Booth e Wheeler, 2007). Muito
vocacionada para a transformação da ordem mundial, decorrente das alterações do
Sistema Internacional, no âmbito do qual as potências procuram reforçar as suas
posições na estrutura global, prevê cada vez mais o recurso ao instrumento militar como
forma de garantir e impor os interesses nacionais, e que se refletem em diferentes
domínios e espaços regionais.
Moscovo procura assumir-se como pivot geopolítico global, tirando partido da
proximidade diplomática e geográfica com a China, e obtendo com isso dividendos
económicos, relacionados, em grande medida, com o fornecimento de energia
(hidrocarbonetos), os quais apoiam a sua economia e consequentemente o seu
desenvolvimento tecnológico, um dos vetores mais relevantes do poder russo. Em
contexto de crescente isolamento da Rússia desde fevereiro 2022 e na perspetiva da UE
conseguir redirecionar o seu mercado energético, a relevância da China ficou ampliada.
Apesar da preponderância do antiocidentalismo, o Kremlin está consciente do seu papel
nas relações entre Pequim e as potências ocidentais, em particular com os EUA,
identificando-se nessa mesma relação como um ator chave em termos geopolíticos. O
papel assumido pela Rússia nesse âmbito aumentou a sua capacidade de “negociação”
em relação ao espaço geográfico considerado por ela de interesse vital, em particular do
seu “estrangeiro próximo”. A postura diplomática das potências ocidentais face à
“belicosidade” russa nas semanas de crise que antecederam a guerra na Ucrânia
confirmava essa margem.
Esta centralidade russa reforça os seus instrumentos de poder enquanto potência global,
e que são materializados em termos políticos através do seu peso no CSNU, e, em termos
militares, através das questões nucleares e do desenvolvimento nuclear. Podemos, por
isso, argumentar que a ENSR parte do centro para o exterior - não apenas porque
interliga os aspetos de política externa com os assuntos de política interna e da
legitimidade do governo aos olhos da população russa - mas sobretudo porque a projeção
de poder em termos regionais, em particular junto às suas fronteiras, reforça as
intenções russas de se constituir como potência global, na “nova” ordem que a Rússia (a
par da China) procuram forjar. No entanto, os efeitos globais da ofensiva militar contra
a Ucrânia questionam a afirmação desejada pelo Kremlin, ao ponto de se tornar num
eventual Estado paria.
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A ENSR constituiu-se como um roteiro para a anunciada “nova” ordem internacional, no
seio da qual a Rússia procura salvaguardar os seus diversos interesses, ajustando as
suas capacidades ao seu peso no contexto geopolítico internacional, enquanto potência
à escala global. A decisão de invadir a Ucrânia está, assim, em consonância com as
perceções de ameaça e a centralidade do recurso ao braço militar. A resposta ocidental
à invasão do país, centrada no isolamento de Moscovo, assim como a adesão dos atores
privados a esta postura, trazem sérias dúvidas sobre a materialização dos objetivos
russos de ser um novo centro de poder numa relação de conivência com atores como a
China.
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