OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 12, Nº. 1 (Maio-Outubro 2021)
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A RELAÇÃO CHINA-RÚSSIA E A CONSTITUIÇÃO DA CULTURA DA
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO DE XANGAI
Diogo Machado
diogo2000machado@gmail.com
Estudante finalista na licenciatura em Ciência Política e Relações Internacionais, Faculdade de
Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa (Portugal).
Membro Associado do Observatório Político.
Resumo
Este artigo procura perceber como é que a relação entre a China e a Rússia, os dois membros
mais influentes na criação e na ação da Organização para a Cooperação de Xangai, influenciou
a cultura da organização. Através de um desenho de pesquisa construtivista, são identificados
os principais elementos intersubjetivamente partilhados na relação referida, argumentando-
se posteriormente que eles foram incorporados na cultura da Organização para a Cooperação
de Xangai, em especial nos dois aspetos considerados para a avaliar – regras formais e
normas.
Palavras-chave
Cultura, Cooperação, Organização para a Cooperação de Xangai, Relação sino-russa,
Soberania
Como citar este artigo
Machado, Diogo (2021). A relação China-Rússia e a constituição da cultura da Organização
para a Cooperação de Xangai. Janus.net, e-journal of international relations. Vol12, Nº. 1,
Maio-Outubro 2021. Consultado [online] em data da última consulta,
https://doi.org/10.26619/1647-7251.12.1.4
Artigo recebido em 21 Outubro 2020 e aceite para publicação em 6 Março 2021
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A relação China-Rússia e a constituição da cultura da Organização para a Cooperação de Xangai
Diogo Machado
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A RELAÇÃO CHINA-RÚSSIA E A CONSTITUIÇÃO DA CULTURA DA
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO DE XANGAI
1
Diogo Machado
Introdução
O presente artigo tem como objetivo perceber como é que a relação entre a China e a
Rússia determinou a cultura da Organização para a Cooperação de Xangai (OCX). Como
o título sugere, será utilizado um desenho de pesquisa construtivista, que será explicado
nesta secção, seguido da apresentação da estrutura do artigo.
Seguindo a ontologia construtivista, a sua análise às organizações internacionais (OI),
como é o caso da OCX, foca-se sobretudo nas componentes imateriais ou sociais,
nomeadamente “the ways in which international institutions create, reflect, and diffuse
intersubjective normative understandings” (Martin & Simmons, 2013: 335). As OI são
vistas como a articulação institucional e formal de comunidades internacionais que
partilham uma cultura, isto é, identidade, valores e normas coletivamente partilhados
(Schimmelfennig, 2003).
É postulado que existe uma constituição mútua de identidades dos atores e das OI, isto
é, ao passo que a cultura e as regras formais das OI advêm de um consenso
intersubjetivo a nível de identidade, valores e normas coletivos entre os atores que
depois a formam, a OI adquire, posteriormente, uma capacidade de agência que lhe
permite alterar as identidades e interesses dos próprios atores que a constituem (Martin
& Simmons, 2013) – existe uma relação mutuamente constitutiva entre Estados e OI.
Ora, é no seguimento destas premissas que desenvolvemos o nosso desenho de pesquisa
para estudar a influência da relação sino-russa na cultura da OCX. Para o efeito,
partiremos da obra Crafting Cooperation - Regional International Institutions in
Comparative Perspective (Acharya & Johnston, 2007), onde é elencado um conjunto
exaustivo e eclético de variáveis que podem influenciar o design institucional de uma OI.
Entre as variáveis independentes apresentadas, os autores consideram que o design
institucional das OI pode ser influenciado pela ideologia e identidade dos seus principais
empreendedores, isto é, a identidade, os valores e as normas coletivamente partilhados.
Os autores explicam que a variável independente supramencionada é especialmente
1
O autor agradece ao Professor Rui Henrique Santos e à colega Marta Carvalho pelo apoio e comentários
sobre as versões iniciais deste artigo, bem como aos dois revisores anónimos pelas sugestões e comentários
muito úteis.
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eficaz a explicar quem faz parte da OI e as suas normas – ideologia formal e informal,
argumentos causais e normativos que apresenta (Acharya & Johnston, 2007).
Neste sentido, a nossa variável independente será a 'relação sino-russa', mais
concretamente a identidade, os valores e as normas coletivamente partilhados por estes
Estados. Do ponto de vista teórico, numa relação a prática social e a cooperação repetidas
produzem significados intersubjetivos na estrutura social da relação que molda as
interpretações dos atores e disciplina-os (Hopf, 1998). Ademais, a cooperação
suficientemente iterada faz com que os atores "are simultaneously learning to identify
with each other - to see themselves as a "we" bound by certain norms" (Wendt, 1994:
390). Forma-se, assim, uma comunidade entre os agentes que partilham uma cultura –
identificam-se positivamente um com o outro, partilham valores e normas comuns
(Schimmelfennig, 2003). Para efeitos de operacionalização da comunidade criada pela
relação sino-russa – a nossa variável independente – utilizaremos o modelo da Tabela 1,
que descreve competentemente as várias componentes de uma comunidade. Apesar do
modelo se referir à ‘identidade’, neste caso coletiva, este conceito pode utilizar-se de
forma indiferenciada com o de ‘relação’ ou ‘comunidade’ que aqui referimos, uma vez
que têm as mesmas componentes.
Tabela 1 - Quatro componente s da identidade coletiva
Fonte: adaptado de Abdelal et al. (2006)
A variável independente acima descrita explicará a nossa variável dependente – ‘cultura
da OCX’ –, que, a nosso ver, compreende os seguintes aspetos da tipologia de Acharya
e Johnston (2007): normas (ideologia formal e informal, argumentos causais e
normativos) e regras formais. Aqui, divergimos em parte dos autores porque
consideramos que a identidade, valores e normas partilhados pelos principais
empreendedores da OI, além de explicarem os membros e as normas da OI, também
explicam competentemente as suas regras, uma vez que elas não são mais do que a
materialização. institucionalização e codificação das normas. Não consideramos o aspeto
dos membros da OCX (quem integra) por limitações de espaço, o que nos obriga a
selecionar apenas os outros aspetos referidos, que consideramos mais relevantes. Na
Figura 1 é apresentada um esquema do desenho de pesquisa.
Normas constitutivas
Normas ou regras que definem a pertença
a um grupo
Propósitos sociais
Objetivos ou propósitos partilhados por um
grupo
Comparações relacionais
Visões e crenças coletivamente
partilhadas sobre outras identidades ou
grupos
Modelos cognitivos
Cosmovisões ou entendimentos
coletivamente partilhados sobre o mundo
que partilham, sobre interesses e
condições políticas ou materiais
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Figura 1 - Esquema do desenho de pesquisa
O argumento deste ensaio é que, sendo a Rússia e a China os dois membros mais
influentes na criação e na ação da OCX, a sua relação influenciou fortemente a cultura
da OCX, que incorpora muitos dos seus elementos intersubjetivamente partilhados nos
dois aspetos considerados para a caraterizar – normas e regras formais.
Na primeira secção caraterizaremos a relação sino-russa. Na segunda secção
explicaremos como o conteúdo intersubjetivo presente nesta relação determinou a
cultura da OCX, descrevendo-a. Na conclusão, o argumento do artigo é resumido e, a
partir dele, são levantadas algumas questões para investigação posterior.
A relação sino-russa
A visita de Boris Yeltsin à China em 1992 marcou o reatar das relações sino-russas (Lukin,
2018) após décadas marcadas por grande tensão durante a Guerra Fria. Após a adesão
dos ex-membros do Pacto de Varsóvia à NATO, a Rússia procurava novos parceiros numa
lógica de balancing em relação aos Estados Unidos da América (EUA), ao passo que a
China pretendia limitar a influência daquele país na região; estas circunstâncias aliadas
ao facto de, depois do embargo na sequência de Tiananmen, a Rússia ser um dos poucos
fornecedores de armas disponível, criou as condições para um entendimento e,
posteriormente, para uma parceria formal (Carlsson, M. et al., 2015). Entretanto, a
relação desenvolveu-se e aprofundou-se, mas, apesar de a cooperação ser significativa,
pauta-se também por elementos de desconfiança.
Do lado russo, a principal preocupação prende-se com o rápido crescimento da China,
que pode tornar este país numa ameaça à sua segurança no futuro (Ferdinand, 2013;
Horta, 2008). Do lado chinês, também há incerteza quanto às verdadeiras intenções
russas. A China preocupa-se com a capacidade de a Rússia cumprir os seus
compromissos porque se tem mostrado frequentemente relutante em avançar com a
cooperação, nomeadamente a nível da indústria energética, das (incipientes) relações
económicas e comerciais, entre outros aspetos (Ferdinand, 2013). Estes fatores serão
importantes para explicar o facto de a cooperação sino-russa ser ainda algo limitada,
centrando-se “around energy, armaments, the common border, the UN Security Council
and the development of the Russian Far East” (Carlsson, M. et al., 2015: 15).
Depois deste breve enquadramento, dedicamo-nos agora à descrição do conteúdo
intersubjetivamente partilhado na relação entre a China e a Rússia quanto aos quatro
aspetos identificados no modelo da Tabela 1. A prática social, em geral, e o discurso, em
particular, têm, para o construtivismo, o poder de reproduzir os significados
Variável dependente – Cultura da OCX
Normas e regras formais da OCX (Acharya
e Johnston, 2007):
Variável independente – Relação sino-russa
Normas constitutivas, propósitos sociais,
comparações relacionais e modelos
cognitivos da relação (Abdelal et al, 2006)
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intersubjetivos que constituem estruturas sociais (Hopf, 1998). Assim sendo,
utilizaremos uma análise essencialmente discursiva de posições que a Rússia e a China
tomaram em conjunto no âmbito da sua relação que permitem identificar as
componentes intersubjetivamente partilhadas que lhe subjazem.
Compartimentaremos a nossa análise em função das componentes que queremos
identificar segundo o modelo da Tabela 1: normas constitutivas, propósitos sociais,
comparações relacionais e modelos cognitivos (Abdelal et al., 2006). Renovamos a
chamada de atenção que os autores fazem para o facto de estes elementos não serem
mutuamente exclusivos, o que se traduzirá numa visível relação entre eles no nosso
argumento, apesar da tentativa de os compartimentar para fins analíticos.
As normas constitutivas designam as práticas que identificam os atores e levam outros
grupos a reconhecê-los, assim como os atributos e regras que determinam a pertença
àquele ator ou grupo (Abdelal et al., 2006). No caso da relação em questão, é notável,
em primeiro lugar, a ênfase que os atores colocam em esclarecer que não se trata de
uma aliança, mas sim de uma ‘parceria estratégica’. De facto, no primeiro comunicado
conjunto dos dois países (1992), que marcou o reatar de relações, está contemplado que
“a friendly national relationship must be maintained and developed under the condition
of non-alliance” (Ying, 2016: 3), o que tem sido constantemente reiterado pelos líderes
de ambos os países até hoje, assim como o facto de a parceria se destinar a promover o
interesse nacional de ambos e de não visar ser contra terceiros (Ying, 2016). A parceria
não prevê efetivamente nenhuma obrigação de defesa mútua em caso de agressão, como
seria de esperar se fosse uma aliança.
No entanto, foram estabelecidos alguns limites quanto à forma como os dois Estados se
relacionam. O Treaty of Good-Neighborliness and Friendly Cooperation Between the
People's Republic of China and the Russian Federation de 2001, momento em que se
formaliza esta relação, impõe, logo no primeiro artigo, “mutual respect of state
sovereignty and territorial integrity, mutual non-aggression, mutual non-interference in
each other's internal affairs" (Foreign Ministry of the People’s Republic of China [FMPRC],
2001). Esta é uma norma fulcral desta relação e prevê também: a resolução pacífica de
conflitos; o respeito pelos caminhos de desenvolvimento de cada um; o reconhecimento
de que Taiwan faz parte da China (China retribui mais tarde no caso da Chechénia)
(FMPRC, 2001). Existe uma hipótese na literatura que afirma que a tónica na salvaguarda
da soberania e sobrevivência do regime se deve ao facto de os dois países terem regimes
autoritários ou semi-autoritários (e um legado histórico desta natureza) numa ordem
internacional que pressiona a democratização, assim como à circunstância de terem
sofrido inúmeras invasões de potências ocidentais (Ying, 2018).
O mesmo Tratado esclarece também outra norma desta relação, embora na prática seja
menos importante do que a anterior – a cooperação win-win e a coordenação. O artigo
16 estabelece que “the contracting parties shall conduct cooperation in such areas as
economy and trade, military know-how, science and technology, energy resources,
transport, nuclear energy, finance [e muitas outras]” (FMPRC, 2001). Com efeito, a
Rússia e a China estabeleceram, já antes deste Tratado, cooperação a vários níveis e
anunciaram várias vezes a intenção mútua de a aprofundar. Desenvolveram também
mecanismos eficientes de consulta mútua e coordenação sobre várias matérias, o que se
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reflete numa frequente convergência de posições em muitos assuntos, nomeadamente
do foro internacional.
Podemos então concluir que a prática social da relação sino-russa, a nível de normas
constitutivas, revela que existe um entendimento intersubjetivo entre a China e a Rússia
de que não são uma aliança, mas sim dois atores com regimes autoritários ou semi-
autoritários zelosos da sua sobrevivência e independência, que devem respeitar o modelo
de desenvolvimento/regime de cada um, assim como a segurança e soberania da outra
parte. Comprometem-se também a desenvolver cooperação win-win e coordenação a
vários níveis.
Noutra dimensão, os propósitos sociais referem-se aos objetivos associados a uma
identidade (Abdelal et al., 2006), neste caso, à relação sino-russa. Neste ponto, convém
distinguir duas dimensões de análise: propósitos sociais bilaterais e propósitos sociais
internacionais.
Os primeiros são, naturalmente, o fortalecimento da cooperação win-win e da
coordenação a vários níveis, como já foi referido. Acrescenta-se também um frequente
destaque que é dado ao objetivo de reforçar a confiança mútua, nomeadamente a nível
da segurança, o que explica as manobras militares conjuntas a partir de 2005 (Lukin,
2018).
No que concerne aos propósitos sociais internacionais, existe o entendimento de que as
partes “shall strive to promote the […] establishment of a new international order” (China
& Rússia, 1997: 987). Esta frase está presente na Joint declaration on a multipolar world
and the establishment of a new international order (1997), declaração marcante no que
toca aos propósitos sociais internacionais desta parceria. Esta intenção é reiterada em
várias declarações conjuntas subsequentes até aos dias de hoje. A Rússia e a China
expressam o entendimento intersubjetivo de que devem pugnar conjuntamente por uma
nova ordem internacional que tenha como princípios:
− a multipolaridade, evitando hegemonia, power politics e conflito (China & Rússia,
1997);
− “mutual respect for sovereignty and territorial integrity, mutual non-aggression, non-
interference in each other's internal affairs[...] [as the] the basis for a new
international order” (China & Rússia, 1997: 987);
− “Every country has the right independently to choose its path of development [...]
without interference from other States” (China & Rússia, 1997: 987);
− A coexistência pacífica, o multilateralismo e a resolução pacífica de conflitos (China &
Rússia, 1997);
− “the role of the United Nations and the Security Council must be strengthened […].
They believe that the United Nations, as the most universal and authoritative
organization of sovereign States, has a place and role in the world that cannot be
supplanted by any other international organization” (China & Rússia, 1997: 988);
− “the strengthening and expansion of trade, economic, scientific, technical and
humanitarian exchanges and cooperation on the basis of equality and mutual
advantage” (China & Rússia, 1997: 987);
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− “the developing countries […] should take their rightful place in the future new
international order and participate in international affairs on an equal and non-
discriminatory basis.” (China & Rússia, 1997: 988).
Concluímos assim que os propósitos sociais intersubjetivamente partilhados entre a
China e a Rússia são, a nível bilateral, o aprofundamento da cooperação, coordenação e
confiança mútua, ao passo que a nível internacional se prendem com a promoção de uma
nova ordem internacional. Neste sentido, os atores entendem que devem promover a
multipolaridade, o respeito pela soberania dos Estados acima de tudo, a coexistência
pacífica, o multilateralismo, o reforço e primazia da Organização das Nações Unidas
(ONU), a cooperação win-win e a igualdade, valorizando os países em desenvolvimento
que devem ser tratados de uma forma não-discriminatória. Salientamos que, à
semelhança das normas constitutivas da relação, também neste ponto se vê “both
governments attaching primary importance to resisting ‘external interference’ in
domestic affairs and preserving the right to pursue an ‘autonomous path’ of political
development” (Dueben, 2013: 89).
Olhamos, então, agora para a componente da comparação relacional no consenso
intersubjetivo presente nesta relação, ou seja, de referências em relação à identidade de
outros grupos dos quais se distingue (Abdelal et al., 2006). O binómio ‘eu-outro’ é
importante no discurso da relação sino-russa, apesar de não ser muito explícito,
nomeadamente na contraposição com os países desenvolvidos ou Ocidente, no geral, e
com os EUA, muito especialmente. Expressam muitas vezes reticências acerca da
unipolaridade americana, desejando a multipolaridade, uma vez que a primeira leva a
hegemonia, power politics, unilateralismo e monopolização dos assuntos internacionais,
que condenam (China & Rússia, 1997; FMPRC, 2008). Afirmam-se também contra a
“politicization of human rights issues” (FMPRC, 2008), que encaram como pretexto para
o Ocidente e os EUA violarem a soberania dos países e interferirem nos seus assuntos
internos. Denunciam ainda um conjunto de tendências negativas nas relações
internacionais que são encorajadas pelos EUA:
“efforts to downplay the role of the United Nations and its bodies, NATO’s
attempts to assume the functions of the UN Security Council, interference in
the internal affairs of sovereign states, support for separatist movements,
NATO’s expansion, the secession of the US from the ABM Treaty and refusal
to join some other international agreements” (Lukin, 2018: 103).
No entanto, não os tomam como inimigos diretos ou imediatos, uma vez que afirmam
procurar a cooperação com os países desenvolvidos (e com os EUA), reconhecendo-lhes
até um papel fundamental para apoiar os países em desenvolvimento – chegam até a
exigir “increase development aid to developing countries” (FMPRC, 2008).
Por último, o modelo cognitivo diz respeito à “worldview, or a framework that allows
members of a group to make sense of social, political, and economic conditions” (Abdelal
et al., 2006: 8), isto é, a forma como veem o mundo e como se posicionam no mesmo,
o que lhes permite intuir significados sobre fenómenos e factos da realidade – uma
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espécie de ontologia e epistemologia intersubjetivamente partilhada pelos atores
expressa na relação (Abdelal et al., 2006).
A Rússia e a China percecionam a existência de um mundo onde persistem power politics,
conflito, unilateralismo, hegemonia e uma “global economy [..] increasingly imbalanced”
(FMPRC, 2008). Todavia, consideram que “the trend towards a multi-polar world is
irreversible” (FMPRC, 2008). Neste sentido, percecionam também que o poder e
importância dos países em desenvolvimento, especialmente da Rússia e da China, estão
a crescer, logo consideram ter cada vez mais capacidade de influenciar os assuntos
internacionais, assim como de promover a ordem internacional que desejam conforme a
descrevemos.
As conclusões desta secção estão sumarizadas na seguinte tabela:
Tabela 2 - Conteúdo do consenso intersubjetivo da relação sino-russa
A influência da relação sino-russa na cultura da OCX
Esta secção procura mostrar que o consenso intersubjetivo da relação sino-russa
influenciou fortemente a cultura da OCX, que, como já foi explicado na parte introdutória,
é indicativa de dois aspetos – regras formais e normas. Começamos por uma breve
resenha histórica do surgimento da OCX. De seguida, analisamos as semelhanças do
conteúdo do conteúdo intersubjetivamente partilhado na relação sino-russa com o
conteúdo da cultura da OCX – primeiro, em relação às regras formais; segundo, quanto
às normas da OCX.
Alexander Lukin (2018) explica que o nascimento da OCX deriva do Shanghai Process,
que surgiu poucos anos após o fim da Guerra Fria, envolvendo inicialmente cinco países
- Rússia, China, Cazaquistão, Quirguistão e Tajiquistão – para resolver disputas
fronteiriças. Este processo é, por sua vez, uma extensão das negociações fronteiriças
entre a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) e a China aos outros três
Estados. Os acordos durante o Shanghai Process estabeleceram vários compromissos do
ponto de vista militar, desde consultas regulares a obrigações de abstenção de uso da
força contra outros. Em 2001, estes cinco países, juntamente com o Uzbequistão,
fundaram a OCX, formalizada em 2002, sinal da sua vontade de alargar e aprofundar a
cooperação. Depois de resolverem as suas disputas fronteiriças, os participantes
decidiram prolongar a sua cooperação para endereçar coletivamente os desafios
securitários não-convencionais que proliferaram após o colapso da URSS (Aris, 2011). A
Não-coligação; soberania; cooperação e coordenação
Bilaterais - desenvolver cooperação, coordenação e confiança mútua
Internacionais - pugnar por nova ordem internacional: multipolar, respeito
pela soberania, coexistência pacífica, multilateralismo, reforço e primazia
da ONU, cooperação win-win e igualdade, empoderando os países em
desenvolvimento
Contraposição com Ocidente e especialmente EUA, condenados por
promoverem hegemonia, unilateralismo, power politics , conflito e violação
de soberania
Modelo cognitivo
Mundo ainda desequilibrado em favor do Ocidente e dos EUA, mas que
inevitavelmente se tornará multipolar. Progressivamente maior poder e
influência da China e da Rússia nos assuntos internacionais
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OCX identifica-se, assim, como uma OI que atua no espaço geopolítico da Eurásia e cujo
objetivo principal é combater os desafios securitários não-convencionais que assolam a
região, especialmente o terrorismo, o separatismo e o extremismo, mas também o crime
organizado como o tráfico de droga (Aris, 2011).
É, contudo, consensual na literatura que a “China and Russia are the twin engines of
the SCO [OCX]” (Albert, 2015), ou seja, os atores mais influentes da OCX, o que
explica que a sua relação seja, por sua vez, tão influente na cultura da organização.
Isto é também visível no facto de as suas línguas oficiais e de trabalho serem o
chinês e o russo (OCX, 2002).
De facto, há uma grande incorporação das normas constitutivas da relação sino-russa
nas regras formais da OCX. O artigo 2 da Carta da OCX, relativo aos princípios, afirma
que os Estados aderem a “mutual respect of sovereignty, independence, territorial
integrity of States and inviolability of State borders, non-aggression, non-interference in
internal affairs, non-use of force or threat of its use in international relations” (OCX,
2002: 3). À semelhança da relação sino-russa, também na OCX os atores expressam
formalmente um entendimento sobre a suma importância de respeitar a soberania e
segurança de cada um. A OCX, de igual forma, não cria nenhuma obrigação de defesa
de qualquer membro em caso de ataque – não é uma aliança. Coincide ainda no objetivo
de “encouraging efficient regional cooperation in such areas as politics, trade and
economy, defense, law enforcement, environment protection, culture, science and
technology, education, energy, transport, credit and finance, and also other areas” (OCX,
2002: 2).
Concluímos que as normas constitutivas da relação sino-russa – respeito pela soberania,
não confrontação, resolução pacífica das disputas entre membros, e compromisso a
cooperar em várias áreas – foram incorporadas na cultura da OCX e institucionalizadas
nas suas regras formais. As semelhanças do ponto de vista das regras formais, que
refletem consensos normativos, são evidentes, e é curioso observar que até a linguagem
dos documentos oficiais em ambos os contextos é idêntica. A OCX dispõe de um arranjo
institucional mais sofisticado e complexo (com vários órgãos como, por exemplo, um
secretariado) devido ao facto de ser uma OI de facto. Ainda assim, argumentamos que
a estrutura e funcionamento da OCX em tudo reflete as prioridades normativas dos
membros e, logicamente, também da China e da Rússia. O facto de todas as decisões
(exceto as relativas a expulsão ou suspensão de membros da OCX) serem tomadas por
unanimidade, conforme o artigo 16 da Carta, reflete a prioridade absoluta dada pelos
atores à sua soberania e independência, que já vimos que deriva da relação sino-russa.
A OCX assume, assim, um caráter intergovernamental, em que as decisões, salvo a
exceção apontada, nunca são tomadas contra a vontade de um dos membros. Isto é
visível também no facto de o Conselho de Chefes de Estado ser “the supreme SCO body”
(OCX, 2002: 2). O Secretariado, órgão executivo que representa somente a OCX, é
nomeado pelo Conselho de Chefes de Estado por unanimidade e tem as fracas
capacidades de fornecer apoio técnico, fazer propostas não vinculativas e de
supervisionar aplicação de decisões de outros órgãos. Não tem a capacidade autónoma
de decidir ou legislar – isso está reservado aos órgãos com representantes dos Estados-
membros e condicionados pela regra da unanimidade.
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Mesmo na prática efetiva da OCX, é visível esta prioridade dada à soberania dos seus
atores. De longe, a área de cooperação mais avançada é “in the field of security, above
all in combating […] extremism and terrorism, often linked to separatist movements and
international fundamentalist organizations” (Lukin, 2018: 120). Podemos argumentar
que a prioridade dada a esta área de cooperação se deve ao facto de estes fenómenos
serem uma ameaça direta à integridade territorial dos atores, que é uma prioridade
intersubjetivamente partilhada. De facto:
“Central Asian elites […] consider internal security as the most important
concern to their regimes, because of the perceived threat such internal
dynamics pose to both the legitimacy of their regimes and the territorial
integrity of the state” (Aris, 2011: 101).
Por exemplo, Lukin (2018) nota que, no âmbito da cooperação económica multilateral,
não existe ainda nenhum projeto implementado, apenas planos e declarações de intenção
– há, no entanto, a nível bilateral num contexto extrainstitucional. Os Estados, apesar
de integrarem uma OI com vista a cooperar, permanecem muito ciosos da sua
autonomia, o que é um entrave ao aprofundamento da cooperação em sede da OCX que
é, assim, ainda bastante limitada. Este consenso normativo sobre uma lógica de
preservação de soberania e de cooperação limitada é em tudo semelhante à relação sino-
russa. Aliás, a Rússia é quem frequentemente impede o aprofundamento da cooperação
em sede da OCX, nomeadamente a nível económico, mas não só (Lukin, 2018; Horta,
2008). Como já vimos, além da disparidade económica assinalável em relação à China,
a Rússia tem rejeitado a agenda económica daquele país para a OCX devido à persistência
de “phobias about the rise of China and its growing influence in Russia’s traditional zone
of interest, Central Asia” (Gabuev, 2017).
O modelo de cooperação estadocêntrico da OCX apresenta a aparente contradição de
coadunar a proteção da soberania estatal com uma resposta regional coordenada a
ameaças securitárias que não respeitam este princípio, sendo transnacionais e não-
estatais por natureza (Aris, 2011). Ainda assim, tem sido possível construir uma
arquitetura institucional eficaz no combate ao terrorismo, separatismo e extremismo,
embora pouco densa (Aris, 2011). No entanto, o aprofundamento da cooperação e a sua
extensão a outras áreas revela-se difícil. Em primeiro lugar, os Estados-membros
privilegiam a sua soberania e integridade territorial, o que os leva a desejar cooperar
somente nas áreas mencionadas por representarem uma ameaça direta a estes objetivos
e a resistir em abdicar do controlo de prerrogativas nacionais (Aris, 2011). Em segundo
lugar, persistem desconfianças entre a China e a Rússia já analisadas, disputas entre os
Estados mais pequenos e receio destes Estados em relação à Rússia e à China (Horta,
2008). A entrada da Índia e do Paquistão veio agravar este problema não só devido ao
conhecido antagonismo entre os dois países, mas também devido à rivalidade entre a
China e a Índia, que cresce em virtude das disputas fronteiriças e à medida que este
último se aproxima dos EUA (Gabuev, 2017).
Avançamos então para as normas da OCX, isto é, a ideologia formal e informal da OI,
assim como os argumentos causais e normativos que apresenta sobre os assuntos
internacionais (Acharya & Johnston, 2007). Também aqui é visível a grande incorporação
de elementos do entendimento intersubjetivo. Em primeiro lugar, também a OCX se
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destina à “promotion of a new democratic, fair and rational political and economic
international order” (OCX, 2002: 2). No entanto, uma simples análise da Carta é
insuficiente para aferir a convergência entre as duas propostas de uma nova ordem
internacional. Temos, então que recorrer a uma análise discursiva da OCX para perceber
se houve efetivamente uma incorporação de normas, valores, propósitos sociais,
modelos cognitivos e comparações relacionais na cultura da OCX quanto à relação sino-
russa.
Assim, analisaremos comunicados à imprensa do Conselho de Ministros dos Negócios
Estrangeiros da OCX, principal órgão que expressa entendimentos entre os membros
relativos aos assuntos internacionais. Na impossibilidade de analisar todos, olharemos
para 6 destes comunicados – 2002, 2003, 2005
2
, 2016, 2017 e 2018. Por um lado, é um
conjunto significativo o suficiente para afirmar a presença ou ausência de determinados
elementos na cultura da OCX. Por outro lado, permite perceber a evolução temporal
destes elementos – se se mantêm ou não e se a sua expressão se reforça ou enfraquece.
Elencamos um conjunto de aspetos considerados mais importantes no entendimento
intersubjetivo da relação sino-russa, que podem não ser mutuamente exclusivos, e
testamos a sua presença nos 6 documentos referidos:
− ‘Soberania’ – referência à importância de preservar a integridade territorial ou a não-
ingerência externa em assuntos domésticos de um Estado, quer enunciado como
princípio a implementar no geral, quer no contexto de um acontecimento concreto;
− ‘Igualdade’ – referência à necessidade de as relações internacionais serem mais
igualitárias, com tratamento não-discriminatório e igual para todos, quer enunciado
como princípio a implementar no geral, quer no contexto de um acontecimento
concreto;
− ‘ONU’ – referência à necessidade de reforçar o papel da ONU; ou ao papel primordial
conferido à ONU nas relações internacionais; ou apelo à intervenção da ONU,
considerada essencial, numa determinada situação;
− ‘Ocidente’ – denúncia e condenação de comportamentos do Ocidente ou a ele
atribuídos implícita e obviamente;
− ‘Paz’ – referência à necessidade de paz e de resolução pacífica de conflitos, quer
enunciado como princípio a implementar no geral, quer no contexto de um
acontecimento concreto;
− ‘Cooperação’ – referência à vontade e disponibilidade da OCX cooperar ou coordenar-
se com outras OI ou Estados, quer no geral, quer no contexto de um acontecimento
concreto.
Olhando para a Tabela 3, verificamos que, à exceção de ‘Ocidente’, todos os restantes
elementos intersubjetivamente partilhados na relação sino-russa são constante e
consistentemente expressados na prática social da OCX, o que constitui uma prova
empírica quer para considerá-los parte da cultura da OCX, quer para afirmar que, de
facto, a cultura da OCX foi fortemente influenciada pela relação sino-russa.
2
O de 2004 não está disponível.
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Tabela 3. Coincidência (‘X’) de elementos da relação sino-russa na cultura da OCX
Também podemos afirmar que condenação do Ocidente – elemento ‘Ocidente’ – faz parte
da cultura da OCX, embora com menos força. A partir de 2016, verificamos uma aguda
e constante crítica por parte da OCX a ações do Ocidente: crítica ao sistema de defesa
antimíssil instalado pelos EUA na Roménia em 2016 (OCX, 2016); crítica à mentalidade
de Guerra Fria e à interferência em assuntos internos de países (OCX, 2017), ambos
associados implicitamente ao Ocidente; condenação das pressões unilaterais do Ocidente
a Estados e concretamente ao ataque de mísseis de França, EUA e Inglaterra à Síria
(OCX, 2018). Sem dúvida que este elemento faz parte da cultura da OCX. O facto de não
ser visível nos anos inicias da OCX pode dever-se à sua necessidade de, numa fase inicial,
se afirmar, prestigiar e legitimar na sociedade internacional.
Em relação aos outros elementos, a OCX reiteradamente expressa a importância do
“principle of respect for state sovereignty, non-interference in internal affairs of states”
(OCX, 2016: 2), condenando casos de violações de soberania, como no caso sírio (OCX,
2018). Também afirma sempre vontade e necessidade de cooperar com outras OI e
Estados, tanto no geral (OCX, 2018), como para solucionar problemas concretos.
Salvaguarda, no entanto, que esta cooperação tem que ser em termos de igualdade
(OCX, 2002; OCX, 2005). Reforça frequentemente a necessidade de relações
internacionais baseadas em “mutual trust, justice, equality, mutually beneficial
cooperation” (OCX, 2018: 3). Há uma constante ênfase na preservação da paz e
resolução pacífica de conflitos como, por exemplo, no caso norte-coreano (OCX, 2005;
OCX, 2017), mas também quanto ao Afeganistão, Irão e Iraque. Por fim, o papel
fundamental da ONU é sempre reiterado, quer como “the most universal, representative
and authoritative international organization” (OCX, 2017: 3), quer apelando ao seu
reforço (OCX, 2003) e à importância da sua intervenção em casos concretos (OCX, 2002).
Nesta secção aferimos que o consenso intersubjetivo da relação sino-russa influenciou
fortemente a cultura da OCX, nomeadamente quanto às suas regras formais e normas.
A nível de regras formais, foram incorporados legalmente os princípios da soberania,
autonomia, não-aliança e cooperação em várias áreas, o que se reflete no caráter
intergovernamental da OCX e no facto de as decisões serem tomadas por unanimidade.
Acabamos também por argumentar que o facto de a cooperação ser limitada – privilégio
do combate ao terrorismo, separatismo e extremismo, ao passo que outras áreas são
marginais - se deve ao entendimento intersubjetivo que subjaz às regras formais. A nível
das normas, a OCX incorporou em grande medida o conteúdo das ideias relativamente
aos assuntos internacionais presente na relação sino-russa: o primado da soberania; a
necessidade de mais igualdade nas relações internacionais; o papel fundamental da ONU;
2002 2003 2005 2016 2017 2018
Soberania X X X X X
Igualdade X X X X X
ONU X X X X X X
Ocidente X X X
Paz X X X X X X
Cooperação X X X X X X
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a crítica às ações do Ocidente; a salvaguarda da paz e da resolução pacífica de conflitos;
o desejo de cooperação com outras OI e Estados.
Conclusão
O argumento deste ensaio é que, sendo a Rússia e a China os dois membros mais
influentes na criação e na ação da OCX, a sua relação influenciou fortemente a cultura
da OCX, que incorpora muitos dos seus elementos intersubjetivamente partilhados nos
dois aspetos considerados para a caraterizar – normas e regras formais.
O conteúdo intersubjetivamente partilhado na relação sino-russa consiste, a nível das
normas constitutivas, na não-coligação, soberania, cooperação e coordenação. Já quanto
aos propósitos sociais, podem distinguir-se os bilaterais – desenvolver cooperação,
coordenação e confiança mútua – dos internacionais - pugnar por nova ordem
internacional multipolar, respeitadora da soberania e marcada pela coexistência pacífica,
pelo multilateralismo, pelo reforço e primazia da ONU, assim como pela cooperação win-
win e igualdade, empoderando os países em desenvolvimento. Existe uma comparação
relacional que contrapõe os atores com o Ocidente, especialmente os EUA, condenados
por promoverem hegemonia, unilateralismo, power politics, conflito e violação de
soberania. Em termos de modelo cognitivo, percecionam um mundo ainda desequilibrado
em favor do Ocidente e dos EUA, mas que inevitavelmente se tornará multipolar, com
progressivamente maior poder e influência da China e da Rússia nos assuntos
internacionais.
Olhando para os dois aspetos escolhidos para a avaliar a cultura da OCX, podemos aferir
que o conteúdo intersubjetivo da relação sino-russa a influenciou fortemente. A nível de
regras formais, foram incorporados legalmente os princípios da soberania, autonomia,
não-aliança e cooperação em várias áreas, o que se reflete no caráter intergovernamental
da OCX e no facto de as decisões serem tomadas por unanimidade. Argumentamos
também que o facto de a cooperação ser limitada, prevalecendo a nível do combate ao
terrorismo, separatismo e extremismo, se deve ao entendimento intersubjetivo que
subjaz às regras formais. A nível das normas, a OCX incorporou em grande medida o
conteúdo das ideias relativamente aos assuntos internacionais presente na relação sino-
russa: o primado da soberania; a necessidade de mais igualdade nas relações
internacionais; o papel fundamental da ONU; a crítica às ações do Ocidente; a
salvaguarda da paz e da resolução pacífica de conflitos; o desejo de cooperação com
outras OI e Estados.
É possível alegar que a OCX é quase uma extensão da relação sino-russa (mas com mais
participantes) dadas a coincidência clara do ponto de vista normativo, identitário e
valorativo, salvo as diferenças do ponto de vista institucional, já que a OCX é uma OI
formal com órgãos próprios. No entanto, é necessária investigação posterior que explique
as causas da sua formação com base na relação sino-russa. Parece no mínimo paradoxal
a própria criação e durabilidade desta mesma organização quando a cooperação é tão
limitada e quando existem profundos antagonismos e desconfianças entre alguns dos
membros, o que se torna ainda mais paradoxal com a entrada da Índia, com quem a
China tem uma relação hostil, e do Paquistão, rival da Índia, em 2017. Albert (2020)
nota que as disputas entre a China e a Índia, a pressão do Paquistão para marginar a
Índia na OCX e o aprofundamento das relações sino-russas estão a colocar pressão na
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OCX, nomeadamente quanto à sua capacidade de promover boas relações entre os
membros, já que a Índia parece cada vez mais excluída no reduto da OCX. Será
interessante observar como é que OCX confrontará estes desafios que parecem poder
comprometer seriamente a sua eficiência.
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