OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 6, n.º 1 (Maio-Outubro 2015), pp. 108-124
LA ENERGÍA EN LA AGENDA PÚBLICA:
CAMBIOS EN BOLIVIA CON ‘PROYECCIÓN’ EN EL CONTEXTO CONTIGUO
Natalia Ceppi
natalia.ceppi@fcpolit.unr.edu.ar
Doctora en Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario (UNR, Argentina).
Investigadora del CONICET. Profesora de la asignatura Derecho Consular y Diplomático de la
Licenciatura en Relaciones Internacionales (UNR).
Resumo
El presente trabajo aborda desde una perspectiva comparada el ascenso de la cuestión
energética en las relaciones de Bolivia con Argentina y Brasil durante la primera década del
siglo XXI. En este contexto, la nacionalización de los hidrocarburos bolivianos, decretada por
Evo Morales el 1 de mayo de 2006, se transforma en un elemento central del análisis al
convertirse en un objetivo y una herramienta política del MAS. Se propone entonces
indagar, por un lado, las acciones que derivaron de este Decreto al interior de Bolivia y por
el otro, las similitudes y diferencias surgidas en los procesos de negociación –y sus
resultados- en los vínculos argentino-bolivianos y boliviano-brasileros.
Palavras chave:
Argentina-Bolivia-Brasil-hidrocarburos-acuerdos
Como citar este artigo
Ceppi, Natalia (2015). "La energía en la agenda pública: câmbios en Bolívia con
«proyección» en el contexto contíguo". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol.
6, N.º 1, Maio-Outubro 2015. Consultado [online] em data da última consulta,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol6_n1_art7
Artigo recebido em 1 de Dezembro de 2014 e aceite para publicação em 23 de Abril de
2015
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LA ENERGÍA EN LA AGENDA PÚBLICA: CAMBIOS EN BOLIVIA CON
‘PROYECCIÓN’ EN EL CONTEXTO CONTIGUO
*
Natalia Ceppi
Introducción
El 18 de diciembre de 2005 la sociedad boliviana concurrió a las urnas en un contexto
marcado por la incertidumbre, el avance de los movimientos sociales que cuestionaban
el modelo económico y político imperante y la tensión constante entre la continuidad y
el cambio que es propia de toda elección presidencial. En esta contienda, Evo Morales,
líder del Movimiento al Socialismo (MAS), se impuso frente a las siete fuerzas políticas
restantes con el 53.74% de los votos, dejando atrás el sistema de coaliciones
gubernamentales que había caracterizado a la democracia por más de dos décadas
1
Esta victoria, marcada por la mayoría absoluta, fue un indicio significativo de que gran
parte de la población recibió con beneplácito un programa de gobierno sumamente
crítico del período neoliberal, la exclusión del Estado en el control del aparato
productivo y la falta de atención de las demandas sociales cuyos ejes disparadores han
sido la pobreza y la desigualdad (Programa de Gobierno MAS-IPSP, 2005). A diferencia
de las propuestas de los partidos políticos tradicionales, el proyecto del MAS se ha
orientado a revalorizar la figura del Estado, entendiéndolo no sólo como un actor
protagónico en el proceso de ‘ruptura’ con el pasado sino también como el principal
conductor de un modelo socio-económico más distributivo e inclusivo. Con miras a
cumplir con este cometido, a 100 días de su estadía en el poder, Morales decretó la
nacionalización de los hidrocarburos bolivianos a través de la recuperación accionaria
de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); empresa que a nombre del
Estado tuvo a su cargo la totalidad de la cadena energética nacional durante décadas
.
2
La nacionalización de los hidrocarburos no fue una medida tomada al azar. Al contrario,
el Decreto 28.701 “Héroes del Chaco” se inscribe en los reclamos sociales que
eclosionaron en la Guerra del Gas – octubre de 2003 - y en uno de los objetivos
.
*
Estas líneas de investigación como otras preliminares relacionadas con esta temática forman parte de un
proyecto de investigación financiado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET) de la República Argentina.
1
Los partidos políticos que se presentaron en dichas elecciones –a excepción del MAS- fueron: Nueva
Fuerza Republicana (NFR), Unión Social de los Trabajadores (USTB), Unidad Nacional (UN), Movimiento
Indígena Pachakuti (MIP), Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), Frente Patriótico Agropecuario
de Bolivia (FREPAB) y Poder Democrático y Social (PODEMOS).
2
Esta compañía fue creada en 1936. Según Gordon & Luoma, una cuestión heredada de la Guerra del
Chaco –conflicto que en la primera mitad de la década del treinta enfrentó a Bolivia y Paraguay- fue “la
comprensión de la importancia del rol del Estado en el desarrollo de los recursos hidrocarburíferos del
país, de los cuales 85% se encuentra ahora en la región del Chaco” (2008: 92). Con la fundación de YPFB
se reafirmó la creencia del significado económico y simbólico que revisten los recursos energéticos bajo el
control del Estado.
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prioritarios del programa político del MAS, a saber, obtener el control de un sector que
es estratégico dentro de una economía poco diversificada para que sus ingresos sean
destinados al desarrollo económico y social del país (Programa MAS-IPSP, 2005: 14).
Debido a que la producción hidrocarburífera boliviana se ha concentrado históricamente
en alimentar el comercio externo, la nacionalización generó un punto de inflexión en los
vínculos establecidos con las empresas transnacionales dedicadas a la explotación de
los energéticos y los Estados del escenario contiguo, tales como Argentina y Brasil,
cuyas matrices de consumo son abastecidas en gran medida por el país andino.
En base a lo mencionado, el presente trabajo parte de la idea que en una fase de
precios internacionales altos en materia de productos primarios, entre ellos, los
energéticos, como fue la primera década del siglo XXI
3
, Evo Morales buscó a través de
la nacionalización de los hidrocarburos cumplir con una meta dual: acrecentar el peso
del Estado en el sector, en particular, en materia recaudatoria y a partir de allí, diseñar
diferentes políticas sociales dirigidas a atender las necesidades de los grupos
poblacionales más pobres y vulnerables. De esta manera, el control de la industria
energética nacional se ha convertido en la herramienta de propulsión y consolidación
del proyecto político del MAS en el ámbito doméstico, mientras que en la agenda
externa ha revitalizado el rol YPFB en los contratos energéticos vigentes. En
consecuencia, se pretende desentrañar una serie de interrogantes que se encuentran
intrínsecamente relacionados: ¿Qué aspectos se identifican como los más significativos
en esta nacionalización de los hidrocarburos bolivianos?; ¿Cómo impactó esta decisión
en los vínculos argentino-bolivianos y boliviano-brasileros? y en conexión con lo
anterior ¿Cuáles han sido las principales semejanzas y diferencias en las negociaciones
emprendidas por Argentina y Brasil?
La nacionalización de los hidrocarburos: política & energía, un binomio
complejo
El informe de la Organización Mundial de Comercio (OMC) de 2010 dedicó al comercio
de los recursos naturales un apartado especial. Este último sostiene que los recursos
naturales son “materiales existentes en el entorno natural, que son a la vez escasos y
económicamente útiles en la producción o el consumo ya sea en estado bruto o tras
haber sido objeto de un mínimo proceso de elaboración” (Informe OMC, 2010: 5). Esta
definición deja entrever el carácter estratégico que revisten los bienes de la naturaleza
en general, sobre todo cuando de recursos energéticos se trata. Dentro del grupo de
los no renovables, el gas natural es considerado el combustible del siglo XXI al reunir
una serie de factores como índices globales positivos en las tasas reservas/producción;
es más limpio que el carbón y otros derivados del petróleo; posee una combustión
eficiente en la generación de electricidad y su utilización es muy importante en la
producción de la petroquímica básica, entre otros (Ríos Roca, 2013: 16-18).
Comparativamente con otras regiones del planeta, las reservas probadas de gas natural
en América Latina y el Caribe no son significativas puesto que sólo representan el 3.8%
de las reservas mundiales. No obstante, este dato cobra otro valor al evaluar el
accionar de los gobiernos en el sector. Tal como plantea Linkohr, América Latina se
3
Sobre este punto se recomienda consultar la investigación realizada por Acquatella, et. al. (2013), Rentas
de recursos naturales no renovables en América Latina y el Caribe: evolución y participación estatal,
1990-2010 para el seminario CEPAL Gobernanza de los recursos naturales en América Latina y el Caribe:
desafíos de política pública, manejo de rentas y desarrollo inclusivo.
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constituye en una de las regiones del mundo donde energía y política poseen una
conexión especial. Esto no implica desconocer la existencia de esta vinculación en otras
partes del mundo, sino subrayar que en el caso de los Estados latinoamericanos, los
energéticos son un elemento significativo a la hora de hacer política (2006: 90-91).
Este argumento puede observarse con claridad en Bolivia donde tras el colapso de la
industria del estaño en 1985, "el gas se convirtió en el recurso natural más importante
del país" (Gordon & Luoma, 2008: 89) y por ende, la principal fuentes de ingresos
públicos. Como era de esperarse, a partir de entonces, la explotación de los
hidrocarburos ha sido - con diferentes connotaciones - central al momento de tomar
decisiones en materia político-económica.
Al igual que aconteció con sus vecinos, Bolivia no quedó exenta de la ola neoliberal
propia de la década del noventa y YPFB fue una de las primeras empresas públicas en
quedar en manos de los operadores extranjeros durante la primera presidencia de
Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997). De acuerdo con Campodónico, el caso
boliviano se inscribe conjuntamente con Argentina y Perú como los referentes en
materia de privatización de sus industrias energéticas en Sudamérica. Sin desconocer
que cada país tuvo rasgos específicos, sus respectivos gobiernos reformaron los marcos
legales para incentivar la presencia de inversión extranjera en el upstream y
downstream del sector (2007: 40-42)
4
La transnacionalización de YPFB fue posible gracias a la Ley de Capitalización 1544 de
1994 y a la Ley de Hidrocarburos 1689 de 1996 que sentaron las bases jurídicas para
pasar “de una visión de economía hidrocarburífera estatal, que tuvo una vigencia de 60
años, a una de total privatización” (Villegas Quiroga, 2004a: 74). Producto de la
capitalización de YPFB se crearon tres unidades operativas en calidad de sociedades
anónimas mixtas: Chaco y Andina – encargadas de la exploración y la producción - y
Transredes, que aglutinó la capacidad de transporte. Así YPFB, empresa emblemática
para la sociedad boliviana, atravesó un proceso de desmembramiento que limitó su
accionar a la provisión del hidrocarburo a los mercados de exportación (Villegas
Quiroga, 2004a: 76). Asimismo, debe agregarse que su capitalización –justificada en la
búsqueda de crecimiento económico y bienestar de la población- no tuvo repercusiones
positivas en los indicadores socio-económicos nacionales. Al contrario, las estadísticas
dan cuenta que desde una perspectiva general, las políticas de apertura y liberalización
económica habían favorecido la construcción de una sociedad más pobre y desigual
(Nogales Iturri, 2008). A finales del año 2005, es decir, coincidente con el primer
triunfo electoral de Evo Morales, la pobreza moderada alcanzaba al 60.6% de la
población; la pobreza extrema al 38.2% y el Coeficiente de Gini era de 0.60 (UDAPE,
Información Estadística: s/f). Estos datos tienen similitud con la información brindada
. Como complemento, Sánchez Albavera &
Altomonte sostienen que las reformas energéticas que se llevaron a cabo en los
Estados latinoamericanos en dicho período fueron ‘similares’ en cuanto a sus orígenes y
motivaciones. Existía una creencia generalizada que el modelo de gestión con
protagonismo estatal había ingresado en su fase de agotamiento – muchas empresas
estatales estaban en una grave situación financiera producto de la crisis de la deuda de
los ochenta - y que el juego de la libre oferta y demanda otorgaría eficiencia a la
industria (1997: 29).
4
Entre las reformas generales más destacadas, se encuentran: la reducción del porcentaje de regalías a
pagar por parte de las transnacionales, la flexibilización de las condiciones de inversión, la no
obligatoriedad de compartir los descubrimientos con el Estado y la liberalización del mercado de
combustibles, entre otros.
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por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Después de dos
décadas de neoliberalismo, al 2004 el 63.9% de la sociedad boliviana se encontraba
sumida en la pobreza, siendo ésta muy superior en las áreas rurales, con el 80.6%. A
nivel nacional, la indigencia era de 34.7% y en las zonas rurales emulaba el
comportamiento de la pobreza, es decir, se presentaba con índices mayores (el 58.8
del total de la población). En cuanto a la desigualdad, la base estadística del organismo
registró un Coeficiente de Gini de 0.56 para el mismo año
5
Los indicadores mencionados son un indicio que la privatización de la industria
energética se centró en el fortalecimiento de la producción hidrocarburífera para el
mercado externo sin que los ingresos provenientes de la comercialización, o al menos,
gran parte de los mismos, fueran reinvertidos en el país. Bajo la consigna que el
reposicionamiento del Estado frente a los operadores energéticos transnacionales
constituía un ‘imperativo histórico’, el 1 de mayo de 2006, Evo Morales, acompañado
por funcionarios ministeriales y representantes de movimientos sociales – y con un
amplio despliegue de las Fuerzas Armadas en el campo San Alberto en Tarija - decretó
la nacionalización de los hidrocarburos afirmando que:
.
“Llegó el día esperado, un día histórico para que Bolivia retome el
control absoluto de nuestros recursos naturales […] Se acabó el
saqueo por parte de las empresas petroleras internacionales”
(Clarín: 02/05/2006).
Del análisis general del Decreto 28.701 “Héroes del Chaco”, se desprenden las
siguientes consideraciones: En primer lugar, sus disposiciones más sobresalientes están
orientadas a sentar las bases para que YPFB –que a partir de ahora actúa en nombre y
representación del Estado- obtenga mayores márgenes de acción, contrarrestando el
lugar de las empresas extranjeras tanto en el upstream como el downstream del
sector. Para cumplir con este cometido, se dispuso la recuperación como mínimo del
51% del paquete accionario de las compañías que resultaron del proceso de
transnacionalización de la década del noventa (Decreto 28.701: 01/05/2006). En
términos prácticos esto se produjo mediante el pago de indemnizaciones - por acuerdo
o por demanda - a las empresas que fueron afectadas por la medida.
En segundo lugar y como muestra que la nacionalización de Morales no excluye la
participación de la inversión extranjera, se estableció un plazo de 180 días para que los
operadores energéticos se ajusten a las disposiciones del Decreto a través de la firma
de nuevos contratos; caso contrario serían inhabilitados para continuar en la actividad.
En esta dirección, las transnacionales debían respetar el requisito mencionado con
anterioridad y cumplir con la Ley de Hidrocarburos 3058 que se aprobó durante el
breve mandato de Carlos Mesa Gisbert (2003-2005) tras la renuncia de Sánchez de
Lozada. Dicha normativa ha permitido asegurar un porcentaje mayor de ingresos
provenientes del sector en contraproposición con la Ley de Hidrocarburos de 1689
(1996). Mientras que esta última redujo los impuestos para las transnacionales del
50% al 18% en materia de regalías y participaciones (Gandarillas Gonzáles, 2008: 72),
5
Estos corresponden a la Base de Datos y Publicaciones Estadísticas de la CEPAL (CEPALSTAT). Allí pueden
consultarse de forma interactiva estadísticas e indicadores por países. Disponible en:
http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp. Consultado: 17/04/2015.
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la Ley 3058 fijó nuevamente ese porcentaje, es decir, el 50% del valor de la producción
como resultado de la suma entre el 18% de las regalías y el 32% del Impuesto Directo
de los Hidrocarburos (IDH). El IDH reviste gran importancia en términos económicos y
socio-políticos porque sus ingresos se coparticipan entre los departamentos
productores, los no productores y el Tesoro General de la Nación. El saldo es asignado
por el Poder Ejecutivo a los municipios, las universidades, el Fondo Indígena y las
Fuerzas Armadas, entre otros (Ley 3058: 17/05/2005)
6
Los 44 contratos firmados tuvieron como punto en común que YPFB se asegura una
recaudación del 50% del valor de la producción y conserva la propiedad de los
yacimientos y la producción en el punto de fiscalización. Las compañías extranjeras
continúan siendo parte de la explotación de los campos gasíferos como ‘contratistas
remuneradas’ ante la imposibilidad de YPFB de enfrentar las operaciones por cuenta
propia (Zaratti, 2013). Las empresas asumen los costos de las actividades al igual que
sus riesgos pero beneficiándose de la aplicación de la cláusula de ‘costos recuperables’,
que abarca ítems como costos de personal, materiales, transporte, depreciación de
activos fijos, seguros y diferencias de cambio, entre otros. Dichos costos son variables
de acuerdo al contrato y son porcentajes que YPFB reintegra a los operadores
transnacionales (Medinaceli Monrroy, 2010: 26). En palabras de Molero Simarro et al,
los contratos vigentes
.
“plantean un escenario escasamente arriesgado para las empresas
extranjeras [porque] continúan explotando las concesiones sobre
yacimientos con reservas probadas y probables que ya conocían,
pero además con mercados asegurados por el Estado” (2012:
167).
En tercer lugar, de la letra del Decreto surge que la nacionalización de los
hidrocarburos fue un objetivo en sí mismo pero también una herramienta para darle
viabilidad a un conjunto de decisiones y medidas que son parte del programa de
gobierno del MAS. Si como sostiene Linkohr que en los países latinoamericanos el
control de los recursos energéticos posibilita acciones de índole político, esta
nacionalización representa en gran medida dicha afirmación. Basta para ello observar
en qué cuestiones el gobierno ha destinado el grueso de los ingresos que derivan de la
comercialización externa del gas. A partir de 2007, los recursos fiscales han
experimentado un crecimiento significativo gracias a la aplicación de una mayor presión
fiscal –por el Decreto 28.701 y la Ley 3058- y la existencia de un contexto internacional
favorable en materia de precios energéticos, a excepción de 2009, ante el impacto de
la crisis financiera global. En el período 2007-2013 la renta petrolera casi se
cuadriplicó, pasando de US$ 1533 millones a US$ 5585.6 millones (YPFB Informe
Especial: 06/08/2013). Esto tuvo un impacto directo en la evolución del Producto Bruto
Interno (PBI) anual que en el mismo lapso de tiempo fue ascendiendo de 4.56% a
6.78%, experimentando un leve descenso en 2009 (INE, Nota de Prensa, 23/04/2014).
6
A esto debe agregarse que durante el período de transición –hasta la firma de contratos entre YPFB y las
transnacionales- los operadores energéticos debían abonar también el 32% sobre el valor de la
producción para una participación adicional de YPFB en los campos que durante el 2005 la producción
certificada de gas natural fue superior a los 100 millones de pies cúbicos diarios (art. 4 Decreto 28.701).
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Esta situación de mayor bienestar económico le ha permitido a la administración
Morales desplegar un conjunto de políticas sociales orientadas a mitigar la pobreza, la
desigualdad y las falencias en los ámbitos de salud y educación que son financiadas
desde el gobierno central a través de los recursos del Tesoro General de la Nación y el
IDH (Morales, 2010). Las políticas sociales son herramientas que los gobiernos
implementan para “regular y complementar las instituciones del mercado y las
estructuras sociales” (Ortíz, 2007: 6). Si bien no constituyen una novedad del presente
siglo lo que sí ha cambiado es la concepción y los fines que las mismas persiguen. A
diferencia de los años ochenta y noventa cuando las políticas sociales tenían un
carácter netamente asistencialista y buscaban cubrir las fallas del mercado, en la
actualidad, los países latinoamericanos las conciben como parte de las funciones
primarias del Estado porque acercan el crecimiento económico a grupos poblacionales
que no se benefician de manera automática (Ortíz, 2007: 9).
Dentro de estas políticas, sobresalen los programas de transferencias en efectivo
condicionadas (TEC) que van dirigidos a las poblaciones más pobres, donde los
beneficios y las condicionalidades –los requisitos a cumplir por los destinatarios- varían
de acuerdo a la política y al país (Sauma, 2007: 5). A este grupo de políticas deben
agregarse otras, tales como las pensiones sociales y los programas de inclusión laboral
y productiva. Entre las más sobresalientes impulsadas por el MAS se encuentran los
Bonos Juancito Pinto y Juana Azurduy, la Renta Universal de Vejez o Renta Dignidad, el
Programa Desnutrición Cero y Mi Primer Empleo Digno
7
. Sus principales diferencias, en
cambio, responden a las estrategias de protección social que persiguen y a la materia-
objeto que regulan. El siguiente cuadro sintetiza estos aspectos:
Gráfico I: Políticas Sociales
Programas
Sociales
Destinatarios Estrategias a
seguir
Materia-objeto de
regulación
Bono
Juancito
Pinto
Niños y adolescentes
Fomento de las
capacidades
humanas
Educación: incentivar la
matriculación y la
permanencia escolar
Bono Juana
Azurduy
Madres y niños hasta los
dos años de edad
Salud: disminuir la
mortalidad materno-infantil
Desnutrición
Cero
Familias con menores
Nutrición: combatir el
hambre y la pobreza
Renta
Dignidad
Bolivianos mayores de
60 años que perciben o
no una renta del sistema
de seguridad social
Incremento y mejora
del ingreso
Seguridad social de largo
plazo:
ampliar el régimen
de protección social
Mi Primer
Empleo Digno
Jóvenes de zonas
urbanas y periurbanas
de bajos ingresos
Fomento de las
capacidades
humanas
Inclusión laboral: facilitar y
ampliar la inserción al
ámbito del trabajo
Fuente: Elaboración propia en base a los datos de Morales (2010); Estado Plurinacional de
Bolivia-Ministerio de Planificación del Desarrollo-UDAPE (2011).
7
La referencia a estos programas es meramente a título ilustrativo de las políticas sociales mencionadas.
Esto no implica desconocer la existencia de otros programas que también buscan avanzar sobre la
pobreza y la vulnerabilidad. Algunos ejemplos son el Programa de alfabetización Yo sí Puedo, la
profesionalización de maestros interinos, los Incentivos Comunitarios, los Programas de Desayuno
Escolar, etc. Véase “Programas de Transferencias Condicionadas en Bolivia: Bono Juancito Pinto, Bono
Juana Azurduy” (2011). Disponible en:
http://www.rlc.fao.org/es/prioridades/seguridad/ingreso6/documentos/Presentaciones/Países/BOLIVIA.pd
f. Consultado: 13/11/2014.
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Cabe subrayar que los programas en Bolivia no representan un hecho aislado sino que
poseen su paralelismo en múltiples políticas que están desarrollándose en la actualidad
en América Latina y el Caribe. Algunos de ellas están vigentes desde los primeros años
del siglo XXI e incluso desde la década del noventa. A modo de ejemplo, pueden citarse
el Programa Previdência Rural (1993, Brasil); la Pensión Mínima de Vejez (2001, Perú);
Más Familias en Acción (2001, Colombia); Chile Califica (2002, Chile) y Jóvenes con
Oportunidades (2003, México)
8
Al momento de analizar los resultados de dichas políticas sociales en Bolivia, se
encuentran que éstos son de índole preliminar pero al mismo tiempo se asocian a la
reducción de la pobreza y la desigualdad. Los últimos datos oficiales de la Unidad de
Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) –que presta asistencia técnica al
Ejecutivo- sostienen que en el período 2005-2011, la pobreza moderada pasó del
60.6% al 45%; la extrema del 38.2% al 20.9% y el Coeficiente de Gini experimentó un
descenso, de 0.60 a 0.46 (UDAPE, Información Estadística: s/f). La información
estadística de CEPAL también refleja un comportamiento en caída aunque con índices
más significativos. Al 2011 la pobreza alcanzaba al 36.3% de la población y la
indigencia el 18.7%. En cambio, el Coeficiente de Gini fue de 0.47
.
9
En síntesis, la nacionalización de los hidrocarburos entendida como objetivo y
herramienta política presenta aspectos positivos e interrogantes a resolver. Teniendo
en cuenta las limitaciones coyunturales, la administración Morales emprendió la
recuperación estatal de YPFB, buscando posicionar al Estado en el control de la renta
energética pero sin prescindir de la inversión extranjera en tanto garante de las
actividades de exploración y explotación. Como se mencionó en líneas anteriores, el
buen nivel de precios internacionales durante la primera década del siglo XXI y el pago
de tributos más altos que en los años noventa generaron ingresos fiscales crecientes y
un aumento constante del PBI como de la IED, la cual mostró una alta concentración en
la actividad hidrocarburífera al punto que en 2012 absorbió el 62.9% de la IED total
que llegó al país (BCB, 2014: 22). Esta bonanza económica fue útil a los fines del MAS
de establecer un modelo más distributivo. Los niveles de pobreza y desigualdad
respondieron positivamente a los múltiples programas sociales que se han puesto en
funcionamiento. Sin embargo, éstos no resuelven directamente dichas problemáticas,
sobre todo porque los ingresos que los sustentan son volátiles. Se requieren acciones
de carácter integral que se enmarquen dentro de una estrategia de desarrollo nacional.
Además, poseen algunas falencias, en especial, las políticas de transferencias
condicionadas. Al ser programas con escasa trayectoria, hay dificultades en cuanto a su
implementación; falta de complementariedad y coordinación entre los actores y los
distintos niveles de gobierno; debilidades en el sistema de monitoreo y evaluación e
incompatibilidad entre los sistemas de información del gobierno central y los municipios
rurales (Morales, 2010: 6).
.
8
Se recomienda consultar la base de datos de la CEPAL. Allí se encuentran decenas de programas sociales
que están operativos en los países latinoamericanos y caribeños en los rubros Transferencias
Condicionadas, Pensiones Sociales y Programas de Inclusión Laboral y Productiva. Disponible en:
http://dds.cepal.org/bdptc/. Consultado: 18/04/2015.
9
Base de Datos y Publicaciones Estadísticas de la CEPAL (CEPALSTAT). Disponible en:
http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp. Consultado: 17/04/2015.
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Por otro lado, este ciclo de crecimiento y estabilidad económica que se abrió tras la
nacionalización ha reafirmado la dependencia del país a la explotación de los
energéticos sin valor agregado. Los avances en la industrialización del sector son aún
pocos significativos y son notorios los atrasos en lo que respecta la ampliación y
modernización de las refinerías que operan en el país (Zaratti, 2013). Estos puntos no
son menores si el gobierno desea trabajar en una visión de desarrollo económico a
largo plazo y que sea superadora de una economía anclada en las actividades
extractivas.
Argentina y Brasil: los socios regionales frente a la nacionalización
La nacionalización como herramienta política también estuvo presente en la agenda
externa de Bolivia. En un país donde el comercio externo de los hidrocarburos marca el
rumbo de la economía, la administración Morales tuvo que desplegar su capacidad de
negociación para acordar nuevas reglas de juego en el sector pero sin perder
inversiones o mercados. En este contexto, los gobiernos de Argentina y Brasil; países
que ocupan los primeros lugares como destinos de las exportaciones bolivianas,
tuvieron que renegociar las condiciones de importación/exportación del hidrocarburo.
Esto indica que la cuestión energética ocupa un lugar preponderante en las relaciones
que Bolivia mantiene con estos dos vecinos. Sin embargo, su ascenso en las agendas
bilaterales y su consecuente tratamiento presentó más diferencias que similitudes.
A partir de marzo de 2004, el Estado argentino comenzó a experimentar una crisis
energética de gran envergadura que se manifestó en las dificultades en el
abastecimiento doméstico como en los problemas para cumplir con las exportaciones
de gas natural hacia Chile, acordadas a mediados de la década del noventa. Frente a
este panorama crítico, el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) solicitó a su par
boliviano, Carlos Mesa Gisbert, el envío temporal de gas natural para mitigar las
consecuencias negativas de la falta de autoabastecimiento. El 21 de abril de 2004
ambos mandatarios firmaron en la ciudad de Buenos Aires un convenio de compra-
venta por un volumen inicial de 4 MMm
3
diarios –por un período de seis meses- que
posteriormente fue renovado en dos oportunidades hasta el 31 de diciembre de 2006
por una cantidad de 7.7 MMm
3
. Por un lado, este convenio inauguró una nueva etapa
de acercamiento en la relación bilateral debido a las necesidades de importación y
exportación del recurso de cada uno de los actores involucrados. Por el otro, fue un
indicio de los errores cometidos por los gobiernos argentinos desde los años noventa en
el tratamiento de la energía, considerando que el gas natural alimenta más del 50% de
la matriz energética nacional. Las compras del hidrocarburo boliviano hicieron resurgir
un proyecto que había sido lanzado por el Ejecutivo argentino en el año 2003: la
construcción del Gasoducto del Noreste Argentino (GNEA). Esta obra de infraestructura
fue pensada para transportar gas natural boliviano hacia las provincias de dicha región
que no poseen acceso al recurso (Acuerdo Federal para el lanzamiento del Gasoducto
del Noreste Argentino, 24/11/2003). Como era de esperarse, el proyecto fue apoyado
explícitamente por el ex Presidente Gisbert ya que contribuiría a aumentar las ventas y
por ende los ingresos fiscales de su país.
En cambio, la comercialización de la energía en las relaciones boliviano-brasileras
actuales no ascendió intempestivamente ni fue motivada por un escenario energético
nacional en crisis. Las gestiones para comercializar gas natural comenzaron en la
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década del setenta tras el primer shock petrolero -que revalorizó el carácter estratégico
de la energía en la agenda estatal- aunque no resultaron en acuerdos definitivos. La
llegada de Petrobras en la década del noventa a los megacampos San Alberto y San
Antonio fue crucial en los inicios de la exportación de gas natural hacia Brasil,
particularmente porque la compañía contaba con la información sobre la existencia de
reservas para abastecer las principales ciudades del país (Villegas Quiroga, 2004a: 89-
94). En 1996 YPFB y Petrobras firmaron dos acuerdos: uno de compra-venta de gas
natural por un período de 20 años, con una proyección de envío de 30.08 MMm
3
diarios
10
A pesar que las motivaciones contractuales fueron diferentes, a saber, la crisis en el
caso argentino y una decisión política en el caso brasilero, los convenios de 1996 y
2004, fueron consolidando una clara situación de ‘dependencia’ en materia
exportador/importador. Este binomio comercial se evidencia en: a) el lugar del gas en
las exportaciones bolivianas hacia ambos países. Tanto en Argentina como Brasil, el
hidrocarburo corresponde a más del 90% del total de las importaciones provenientes
del Estado andino; b) las compras argentinas han tenido un comportamiento
ascendente en menos de 24 meses, pasando de 794.790 Mm
3
en 2004 –año del
convenio temporal- a 1.734.946 Mm
3
a finales de 2005 (IAPG, Información Estadística,
s/f); c) el porcentaje de gas natural boliviano que consumen las ciudades de Brasil
ubicadas al sureste oscila entre el 50% y el 100% (Carra, 2008).
y el otro, para la construcción de un gasoducto binacional (Contrato de
compra-venta de gas natural entre Petrobras y YPFB, 16/08/1996, Villegas Quiroga,
2004b: 41-42). Este último, cuya inauguración fue en 1999, conecta los campos
gasíferos bolivianos con el sureste de Brasil, desde São Paulo hasta Porto Alegre. De
este ducto deriva el gasoducto de Cuiabá que alimenta una termoeléctrica en el Estado
de Mato Grosso.
Pese a la sorpresa que causó el anuncio de la nacionalización, los gobiernos de Néstor
Kirchner y Lula Da Silva le brindaron su respaldo. La entendieron como una decisión de
carácter soberano y frente a esto manifestaron su predisposición a renegociar la
compra-venta de gas natural según el marco legal vigente -la Ley 3058 y el Decreto
28.701- pero procurando garantizar los intereses comerciales estatales y empresariales
involucrados en la importación del hidrocarburo. Tal como se expresa en la Declaración
de Iguazú, “la integración energética [es] esencial en la integración regional [aunque]
la discusión sobre el precio del gas debe darse en un marco racional y equitativo”
(Declaración conjunta de la Cumbre de Presidentes de Puerto Iguazú, 04/05/2006).
Al anunciarse el Decreto 28.701, el contexto energético argentino estaba en una
situación bastante desfavorable: el consumo doméstico de gas natural creció alrededor
de 12% entre 2003 y 2005 pero no así las reservas probadas ante la falta de
inversiones en el upstream. Éstas descendieron de 612.291 MMm
3
a 438.921 MMm
3
en
el mismo período (IAPG, Información Estadística, s/f). A esto debe agregarse que
Argentina no tenía ninguna incidencia en las fases de la industria energética boliviana
puesto que las importaciones del hidrocarburo estaban a cargo de las transnacionales -
especialmente Repsol- que operaban en Bolivia y que participaron en la privatización de
la estatal argentina, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF)
11
10
Se lo conoce habitualmente como Gas Supply Agreement (GSA).
.
11
YPF se fundó en 1922. En 1992 se inició su proceso de privatización y unos años después la totalidad de
su paquete accionario fue adquirida por el grupo Repsol (Gadano, 2013).
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Por su parte, Brasil ofrecía un panorama distinto. Para el primer lustro del siglo XXI, el
gas natural tenía una participación reducida dentro de la matriz energética nacional,
alrededor del 9% (EPE, Plano Nacional de Energía 2030, 2007). La crisis en el
suministro eléctrico que atravesó el país en 2001 obró como elemento disparador para
que desde el Ministerio de Minas y Energía, se planteara, entre otras políticas, la
expansión de la oferta interna de gas natural (De Dicco, Deluchi & Lahoud, 2008, 1-4).
Para emprender esta medida, la administración Lula contaba con el contrato YPFB-
Petrobras y paralelamente decidió darle impulso a las actividades de exploración y
explotación. A diferencia de Argentina que entre 2003 y 2005, las reservas
descendieron, en Brasil sufrieron una leve mejoría, de 245.340 MMm
3
a 306.395 MMm
3
(ANP, 2013). Así, frente a la nacionalización boliviana Brasil presentaba un cuadro de
consumo doméstico reducido, reservas en ascenso y la presencia de Petrobras en la
industria energética de su vecino. Al año 2005 Petrobras operaba el 45.9% del total de
las reservas gasíferas probadas y probables y monopolizaba las actividades de
refinación tras la compra de las refinerías Gualberto Villarroel (Cochabamba) y
Guillermo Elder Bell (Santa Cruz) en 1999 (2004a: 146-147; YPFB Informe Técnico,
01/01/2005).
Las divergencias en los contextos de Argentina y Brasil generaron que los procesos de
negociación emprendidos por ambas administraciones tuvieran características propias.
Al carecer de influencia en la producción boliviana y en sus exportaciones, el gobierno
de Néstor Kirchner se abocó a negociar el precio y las cantidades de gas natural. Con
Evo Morales firmaron, como primera medida, el 29 de junio de 2006 un convenio macro
que definió las pautas contractuales de la relación hasta finales de dicho año y anticipó
los ejes de un futuro contrato de compra-venta según el Decreto 28.701. Se negoció
un valor de US$ 5 por millón de BTU para el período correspondiente entre el 15 de
julio y el 31 de diciembre de 2006, con un compromiso de envío de 7.7 MMm
3
diarios;
cantidad que había sido acordada en una adenda de 2005
12
En el primer mandato de Cristina Fernández (2007-2011), el contrato ENARSA-YPFB
debió ser ajustado mediante una adenda que fue suscripta el 26 de marzo de 2010
porque ambas compañías no podían hacer frente a sus obligaciones y esto impedía que
el vínculo comercial transcurriera con normalidad. Por las dificultades propias de su
proceso de adaptación posterior a la nacionalización, YPFB envió volúmenes inferiores a
los negociados en octubre de 2006 (La Razón, 26/09/2006) y el gobierno argentino
(Convenio Marco entre
Argentina y Bolivia, 29/06/2006). En ese mismo encuentro, los mandatarios
establecieron como meta la firma de un convenio con un plazo de 20 años y con la
proyección de ampliar de forma gradual los volúmenes de envío, a saber, de 7.7 MMm
3
diarios desde el 2007 hasta alcanzar 27.7 MMm
3
por día entre 2010 y la finalización del
acuerdo. Semejante compromiso hizo visible la necesidad de emprender la construcción
del GNEA ante la inexistencia de una obra de infraestructura entre ambos países que
pudiera transportar las cantidades programadas (Convenio Marco entre Argentina y
Bolivia, 29/06/2006). El contrato entre ambos Estados se suscribió el 19 de octubre de
2006, siendo las empresas YPFB y Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA) –
creada por disposición del Ejecutivo en diciembre de 2004- las encargadas de intervenir
en la compra-venta del hidrocarburo (Contrato entre ENARSA y YPFB, 19/10/2006).
12
La cuestión del precio fue objeto de varias reuniones debido a que Evo Morales demandaba un valor de
US$ 6 por millón de BTU pero el gobierno argentino no podía afrontarlo.
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retrasó el inicio de la construcción del gasoducto binacional ante la falta de
financiamiento. Por ello, las administraciones de Fernández y Morales se dedicaron a
revisar los aspectos más endebles del acuerdo: la capacidad de transporte y los
volúmenes de suministro y recepción. ¿En qué resultó esta adenda? De acuerdo con las
posibilidades existentes, se negoció la puesta en marcha de una obra de infraestructura
de menor tamaño, denominada Gasoducto de Integración Juana Azurduy, para agilizar
la importación del hidrocarburo. El gasoducto se inauguró en 2011 y fue ideado para
unirse al GNEA una vez que el Estado argentino finalice su construcción. Como segunda
medida, funcionarios de YPFB y ENARSA establecieron una modificación en la cantidad
diaria contratada (CDC) para adicionar de manera paulatina mayores volúmenes del
hidrocarburo. Según la adenda, la CDC de 27.7 MMm
3
diarios fue prevista a partir de
2021 (Anexo D Primera adenda al contrato ENARSA-YPFB, 26/03/2010). Estos cambios
han permitido una mayor estabilización en la exportación de gas natural. Los datos
ofrecidos por ENARSA muestran que a partir de la suscripción de la adenda, las
cantidades se han incrementado año a año, pasando de 1851 MMm
3
en 2010 a 5690
MMm
3
en 2013
13
Las negociaciones entre los gobiernos de Morales y Lula no fueron expeditivas como en
el caso argentino puesto que estaba en juego la continuidad del aprovisionamiento
energético a una región de gran dinamismo económico –muy dependiente del
hidrocarburo- y la presencia de Petrobras en territorio boliviano en calidad de operador
transnacional. La sensibilidad de la cuestión ocasionó una postura reaccionaria en
sectores como en la propia empresa, las fuerzas políticas opositoras y gran parte de la
sociedad, quienes demandaban hacer valer el rol del Estado brasilero y de Petrobras al
momento de evaluar los requerimientos de la administración Morales Magalhães Neiva
Santos, 2009). En particular, el Partido de la Social Democracia Brasileira (PSDB)
reclamó un accionar vehemente y sin concesiones por parte del Partido de los
Trabajadores (PT), quien también fue criticado por el desempeño de la política exterior
en general y en especial, por su actitud ante la nacionalización de los hidrocarburos
bolivianos.
.
“[...] É de fundamental importância que as autoridades do
Governo Federal esclareçam as consequências da nacionalização
da PETROBRAS na Bolívia [...] A situação é muito séria, Sr.
Presidente. O Governo brasileiro subestimou a crise e tem-se
comportado de maneira incompetente [...] A PETROBRAS é um
patrimônio do Brasil. Temos de zelar por essa empresa” (Feijó –
PSDB- Diário da Câmara dos Deputados, 04/05/2006).
[...] “O melhor retrato da política externa errática do presidente
Lula foi o episódio da Bolívia [...] Lula não condenou Evo Morales,
justificou o ato e aceitou quebra de contratos” (Alckmin en Nota
PSDB, 06/05/2006).
13
ENARSA, Evolución de compras de gas natural a Bolivia. Disponible en:
http://www.enarsa.com.ar/index.php/es/gasnatural/125-gas-de-bolivia. Consultado: 19/04/2015.
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El Poder Ejecutivo no fue partidario de las declaraciones radicales y apostó a privilegiar
el uso de la diplomacia para negociar con el gobierno de Bolivia y los directivos de
YPFB. El proceso negociador fue complejo porque el objetivo iba más allá de la firma de
un acuerdo de compra-venta como ocurrió con Argentina; estaba la difícil tarea de
defender los intereses y resguardar los logros de Petrobras en las actividades de
upstream y downstream del Estado andino. Finalmente, el acuerdo entre YPFB y
Petrobras se firmó el 28 de octubre de 2006, a escasos días de vencer el plazo fijado
por el Decreto 28.701. El MAS ha sostenido que tras la nacionalización, Petrobras y las
otras petroleras que continúan en el país son prestadoras de servicios a YPFB (Los
Tiempos, 19/05/2008). En cambio, desde la dirección de compañía brasilera se ha
sostenido que el acuerdo de 2006 se asemeja más a un contrato de producción
compartida porque “pelo contrato, a empresa recebe por sua parcela das vendas e pelo
lucro adicional, além dos custos. O risco do lucro adicional continua com o consórcio
(formado pela Petrobras, Repsol e Total), que, portanto, assume o risco de mercado.
Então, não é um contrato de prestação de serviços” (Agência Câmara Notícias,
6/12/2006). Otros elementos que marcan una distancia con el acuerdo ENARSA-YPFB
son: a) el objetivo principal - regular las actividades de exploración y producción de
Petrobras en Bolivia, sobre todo en los campos San Alberto y San Antonio -; b) los
activos - son de Petrobras hasta que finalice el contrato-; c) las inversiones de
Petrobras - se encuentran garantizadas y parte de estas pueden considerarse en la
cláusula de ‘costos recuperables’ - (Agência Petrobras, 21/11/2006).
El tratamiento del precio y la venta de las refinerías que Petrobras había adquirido a
fines de los noventa se negociaron al inicio del segundo mandato de Lula. En la firma
del Acta de Brasilia el 14 de febrero de 2007, Petrobras aceptó pagar a precios
internacionales el llamado ‘gas rico’, es decir, las fracciones de hidrocarburos como
propano, butano y gasolina natural que están en las exportaciones del hidrocarburo
boliviano (Acta de Brasilia, 14/02/2007). El precio del gas que alimenta la
termoeléctrica de Cuiabá sufrió una suba de US$ 3 por millón de BTU. Esto despertó las
críticas por parte de la oposición aunque el arreglo resultó positivo para Brasil porque
hizo valer su condición de ‘socio estratégico’ y obtuvo un valor menor al reclamado por
Morales –US$ 5-, el cual, a su vez, fue inferior al negociado por Néstor Kirchner en
2006. Las refinerías fueron transferidas a YPFB en junio de 2007 por un monto de US$
112 millones. Morales publicitó la recuperación de las refinerías como un logro de la
nacionalización. No obstante, su venta fue una decisión de la compañía brasilera de
concentrar sus esfuerzos - en materia de inversiones y recursos - en las fases de
exploración y explotación que son las que permiten garantizar el envío de gas natural
hacia Brasil (Agência Petrobras, 26/06/2007).
Conclusiones
La nacionalización de los hidrocarburos bolivianos en 2006 - en tanto pilar del proceso
de redefinición del vínculo Estado-inversión extranjera- se constituye en un claro
ejemplo de esa relación sinérgica que poseen política y energía. Mediante el
reposicionamiento del Estado en un sector estratégico para la economía de Bolivia, el
MAS ha cumplido un objetivo que estaba presente desde su campaña presidencial y lo
ha transformado en una herramienta de índole político. El oficialismo ha podido
establecer una mayor presión fiscal sobre las transnacionales que operan en el país y
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un control más centralizado de la renta generada por la comercialización de la energía.
Gran parte de dichos ingresos se destinan a la aplicación de diferentes políticas sociales
–transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas- que procuran combatir
la pobreza y la desigualdad. Las estadísticas consultadas dan cuenta que estos
programas al promover un acercamiento parcial de las poblaciones más vulnerables a
diferentes áreas de protección social estatales, han contribuido a mejorar los
indicadores socio-económicos en general. Sin embargo, como estas políticas se
sustentan casi exclusivamente con la exportación de un recurso no renovable, el
gobierno debería estar alerta sobre los riesgos que enfrentan - en materia de aplicación
y/o continuidad - cuando los precios de los energéticos en el escenario internacional
ingresan a una fase de declinación.
En el plano de las relaciones exportador/importador, los casos de Argentina y Brasil
presentan más diferencias que similitudes, identificándose en puntos como el contexto
que motivó el ascenso de la cuestión energética en sus agendas nacionales; el impacto
del Decreto 28.701 y las negociaciones - y resultados- entre sus empresas y YPFB. Los
elementos en común fueron la situación de ‘dependencia gasífera’ que se ha forjado a
lo largo de los años y el desconcierto tras la nacionalización ante los intereses
particulares en juego. Argentina, en plena crisis energética, tenía pocos márgenes de
acción. La deficiencia en el manejo de la energía - manifestada en la declinación de
reservas y la inexistencia de una empresa estatal que intervenga en la producción
gasífera boliviana sólo pudieron garantizar la firma de un contrato de compra-venta,
donde ENARSA posee con pocas posibilidades de ejercer presión ante un eventual
cambio en las reglas de juego. Pese a las críticas señaladas, Brasil, hizo notar su lugar
como primer socio en la balanza comercial boliviana y logró adecuar las disposiciones
de la nacionalización a gran parte de sus objetivos puesto que tanto la sostenibilidad de
los envíos del hidrocarburo como la injerencia de Petrobras en la industria energética
de su vecino, pudieron ser preservadas.
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