OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 6, n.º 1 (Maio-Outubro 2015), pp. 1-20
O NEXO INTERNO-EXTERNO NA NARRATIVA SECURITÁRIA
DA UNIÃO EUROPEIA
Ana Paula Brandão
abrandao@eeg.uminho.pt
Professora de Relações Internacionais da Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho
e investigadora do Centro de Investigação em Ciência Política (CICP). Doutorada em Ciência
Política e Relações Internacionais, mestre em Estudos Europeus e licenciada em Relações
Internacionais. Diretora do Programa de Doutoramento em Ciência Política e Relações
Internacionais e do Mestrado em Políticas Comunitárias e Cooperação Territorial.
Interesses de investigação: teorias da segurança, segurança europeia, segurança humana,
sistema político da União Europeia.
Resumo
A construção da actorness da União Europeia no domínio da segurança tem sido
acompanhada por uma narrativa de nexos securitários (interno-externo, segurança-
desenvolvimento, civil-militar, público-privado) associados à designada comprehensive
approach. O fim da Guerra Fria criou a oportunidade para a explicitação da security
actorness europeia. O pós-11/09 favoreceu o reforço de tendências (ameaças
transnacionais, externalização da ‘segurança interna’, interpilarização) e a introdução de
inovações (comprehensive approach, internalização da Política Comum de Segurança e
Defesa, interconexão de nexos securitizadores). O presente artigo incide sobre o nexo entre
“os aspetos internos e externos da segurança” declarado pela UE no pós-Guerra Fria,
propondo-se refletir sobre o racional e as implicações da narrativa e das práticas europeias
para a configuração de um ator de segurança pós-vestefaliano. Com base na análise de três
expressões do nexo, argumenta-se que este traduz um securitising move do ator europeu
explicado pela convergência de oportunidade (redefinição da segurança, prioritarização das
ameaças transnacionais num mundo globalizado, valorização do soft power no pós-Guerra
Fria), capacidade (legal, orgânica e operacional no domínio da segurança, após a entrada
em vigor do Tratado da União Europeia) e (ambição de) presença. A abordagem holística,
subjacente à lógica dos nexos, resulta de uma adequação co-constitutiva: apropriação de
políticas e instrumentos de um ator multifuncional para fins securitários (segurança da UE e
dos cidadãos europeus); securitização dos assuntos com vista à projeção das políticas e do
ator.
Palavras chave:
União Europeia; segurança interna; PCSD; nexos securitários; securitização
Como citar este artigo
Brandão, Ana Paula (2015). "O nexo interno-externo na narrativa securitária da União
Europeia". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 6, N.º 1, Maio-Outubro
2015. Consultado [online] em data da última consulta,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol6_n1_art1
Artigo recebido em 13 de Novembro de 2014 e aceite para publicação em 10 de Abril de
2015
JANUS.NET, e-journal of International Relations
ISSN: 1647-7251
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O nexo interno-externo na narrativa securitária da União Europeia
Ana Paula Brandão
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O NEXO INTERNO-EXTERNO NA NARRATIVA SECURITÁRIA
DA UNIÃO EUROPEIA
Ana Paula Brandão
A especialização económica inicial do processo de integração europeia e o fracasso, nos
anos cinquenta, do projeto da Comunidade Europeia de Defesa (CED), associados à
natureza da ameaça e à garantia das necessidades de segurança pelos Estados Unidos
e pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), durante o período da Guerra
Fria, contribuíram para o adiamento da incorporação da área da segurança nos tratados
comunitários. Apesar dessa omissão, o racional securitário esteve presente quer na
motivação catalisadora do processo (prevenção da conflitualidade interestadual
europeia) quer no resultado (criação, consolidação e expansão da comunidade de
segurança europeia).
As alterações ocorridas no pós-Guerra Fria criaram a oportunidade para uma nova
etapa, favorecendo a explicitação do ator de segurança europeu. O Tratado de
Maastricht, assinado em 1992, consagrou competências no domínio da segurança quer
externa, no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), quer interna no
quadro da cooperação policial e judiciária em maria penal (no contexto mais amplo
da cooperação no domínio da justiça e assuntos internos
1
). A formalização da dinâmica
cooperativa no domínio da segurança obedeceu a traços específicos: natureza
intergovernamental garantida pela criação de dois pilares (segundo e terceiro pilares)
diferenciados, plasmados no Tratado da União Europeia, embora sob um quadro
institucional único; coordenão de políticas nacionais no âmbito de uma União
Europeia (e não da Comunidade Europeia) despojada de personalidade jurídica;
reprodução do modelo estadual de separação entre as dimensões externa (segundo
pilar da UE) e interna (terceiro pilar da UE) da segurança; cooperação abrangendo
“todas as questões relativas à segurança na União Europeia
2
, embora sujeita a uma
definição a prazo na área da defesa. A institucionalização da (então designada) Política
Europeia de Segurança e Defesa (PESD), pelo Tratado de Amesterdão, consagrou a
cooperação militar, ainda que limitada às missões Petersberg
3
1
A cooperação JAI (Justiça e Assuntos Internos) contempla várias áreas (imigração, asilo, cooperação
aduaneira, cooperação judiciária em matéria civil e penal, cooperação policial, combate à criminalidade).
, contribuindo para o
reconhecimento da security actorness por atores estaduais (membros e não membros),
herdeiros do legado realista que valoriza a componente militar e a distinção clássica
entre segurança interna e segurança externa. De sublinhar ainda duas alterações no
2
Preâmbulo do Tratado da União Europeia (1992).
3
Missões humanitárias ou de evacuação; missões de manutenção da paz; missões de forças de combate
para a gestão de crises, incluindo operações de restabelecimento da paz. Estas missões foram,
inicialmente, definidas no âmbito da União da Europa Ocidental (UEO), pelo respetivo Conselho Ministerial
que, em 1992, reuniu no Hotel Petersberg, em Königswinter (Alemanha).
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O nexo interno-externo na narrativa securitária da União Europeia
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domínio da segurança introduzidas pelo referido Tratado: a restrição do terceiro pilar à
cooperação policial e judicial em matéria penal; a possibilidade de externalização dessa
cooperação. Volvida uma década, o Tratado de Lisboa conferiu personalidade jurídica à
União Europeia, eliminou a estrutura em pilares, e transferiu as matérias relativas à
‘segurança interna’ para o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Gradualmente, à boa maneira monnetiana, a União tem-se dotado de capacidade
política (elaboração e execução de políticas, definão de prioridades e agenda-setting,
coesão interna mínima, legitimação interna do processo político), jurídica (adoção de
normas jurídicas), institucional (instituições comuns com competências na área e
organismos específicos), diplomática (negociação e representação internacional) e
material. Para a área da segurança não apenas concorrem a Política Externa e de
Segurança Comum/Política Comum de Segurança e Defesa, a cooperação no domínio
da ‘segurança interna’, como também outras políticas da União. Tal permite-lhe
desempenhar quatro funções no domínio da segurança (Kirschner e Sperling, 2007):
prevenção (de conflitos interestaduais e intraestaduais); assurance (peacebuilding);
proteção (‘segurança interna’); compulsão (restabelecimento da paz, manutenção da
paz, imposição da paz).
Quais as implicações da gradual institucionalização da actorness de segurança
europeia? Esta evolução tem sido acompanhada pela narrativa que sublinha uma
ambição de actorness ‘global’ em termos quer de alcance geográfico quer de
abordagem holística (comprehensive approach). Os nexos securitários constituem um
dos eixos desta abordagem, entre os quais se inclui o declarado “nexo entre os aspetos
internos e externos da segurança”. O presente capítulo propõe-se responder a duas
perguntas: porquê o nexo?; como é construído o nexo? Aplicando o quadro teórico da
securitização (Buzan, Wæver e Wilde, 1998), combinado com a matriz conceptual de
Bretherton e Vogler (2007)
4
O capítulo começa por traçar a evolução da narrativa dos nexos securitários associada
à construção da actorness da União Europeia no domínio da segurança, após a entrada
em vigor do Tratado da União Europeia que consagrou a cooperação nos domínios da
Política Externa e Segurança Comum e da ‘segurança interna’. A segunda e terceira
secções privilegiam a narrativa e as práticas europeias relativas ao nexo entre as
dimensões interna e externa da segurança, procurando responder a duas perguntas
centrais porquê e como (é construído) - a partir da análise de três casos (expressões
sobre a actorness europeia, argumenta-se que o nexo
entre a segurança interna e a segurança externa traduz um securitising move do ator
europeu explicado pela convergência de oportunidade (redefinição da segurança,
prioritarização das ameaças transnacionais num mundo globalizado, valorização do soft
power no pós-Guerra Fria), capacidade (legal, orgânica e operacional no domínio da
segurança, após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia) e (ambição de)
presença. A abordagem holística, subjacente à lógica dos nexos, resulta de uma
adequação co-constitutiva: apropriação de políticas e instrumentos de um ator
multifuncional para fins securitários (segurança da UE e dos cidadãos europeus);
securitização dos assuntos com vista à projeção das políticas e do ator.
4
Os autores identificam três elementos da actorness: oportunidade “fatores em termos de ideias e
acontecimentos no ambiente externo que limitam ou permitem a actorness”; capacidade “contexto
interno da ação interna da UE disponibilidade de instrumentos políticos e de entendimentos sobre a
capacidade da União usar estes instrumentos, em resposta à oportunidade e/ou para capitalização da
presença”; presença - “capacidade da EU, por força da sua existência, exercer influência para além das
suas fronteiras” (Bretherton e Vogler, 2007).
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O nexo interno-externo na narrativa securitária da União Europeia
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do nexo): a dimensão civil da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD); a
internalização da PCSD; a externalização da segurança interna.
Os Nexos Securitários
No pós Guerra Fria generalizou-se o debate sobre a segurança que resultou no
pluralismo concetual, teórico e empírico, do qual resultou a reconcetualiza