OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 6, n.º 1 (Maio-Outubro 2015), pp. 1-20
O NEXO INTERNO-EXTERNO NA NARRATIVA SECURITÁRIA
DA UNIÃO EUROPEIA
Ana Paula Brandão
abrandao@eeg.uminho.pt
Professora de Relações Internacionais da Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho
e investigadora do Centro de Investigação em Ciência Política (CICP). Doutorada em Ciência
Política e Relações Internacionais, mestre em Estudos Europeus e licenciada em Relações
Internacionais. Diretora do Programa de Doutoramento em Ciência Política e Relações
Internacionais e do Mestrado em Políticas Comunitárias e Cooperação Territorial.
Interesses de investigação: teorias da segurança, segurança europeia, segurança humana,
sistema político da União Europeia.
Resumo
A construção da actorness da União Europeia no domínio da segurança tem sido
acompanhada por uma narrativa de nexos securitários (interno-externo, segurança-
desenvolvimento, civil-militar, público-privado) associados à designada comprehensive
approach. O fim da Guerra Fria criou a oportunidade para a explicitação da security
actorness europeia. O pós-11/09 favoreceu o reforço de tendências (ameaças
transnacionais, externalização da ‘segurança interna’, interpilarização) e a introdução de
inovações (comprehensive approach, internalização da Política Comum de Segurança e
Defesa, interconexão de nexos securitizadores). O presente artigo incide sobre o nexo entre
“os aspetos internos e externos da segurança” declarado pela UE no pós-Guerra Fria,
propondo-se refletir sobre o racional e as implicações da narrativa e das práticas europeias
para a configuração de um ator de segurança pós-vestefaliano. Com base na análise de três
expressões do nexo, argumenta-se que este traduz um securitising move do ator europeu
explicado pela convergência de oportunidade (redefinição da segurança, prioritarização das
ameaças transnacionais num mundo globalizado, valorização do soft power no pós-Guerra
Fria), capacidade (legal, orgânica e operacional no domínio da segurança, após a entrada
em vigor do Tratado da União Europeia) e (ambição de) presença. A abordagem holística,
subjacente à lógica dos nexos, resulta de uma adequação co-constitutiva: apropriação de
políticas e instrumentos de um ator multifuncional para fins securitários (segurança da UE e
dos cidadãos europeus); securitização dos assuntos com vista à projeção das políticas e do
ator.
Palavras chave:
União Europeia; segurança interna; PCSD; nexos securitários; securitização
Como citar este artigo
Brandão, Ana Paula (2015). "O nexo interno-externo na narrativa securitária da União
Europeia". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 6, N.º 1, Maio-Outubro
2015. Consultado [online] em data da última consulta,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol6_n1_art1
Artigo recebido em 13 de Novembro de 2014 e aceite para publicação em 10 de Abril de
2015
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O nexo interno-externo na narrativa securitária da União Europeia
Ana Paula Brandão
2
O NEXO INTERNO-EXTERNO NA NARRATIVA SECURITÁRIA
DA UNIÃO EUROPEIA
Ana Paula Brandão
A especialização económica inicial do processo de integração europeia e o fracasso, nos
anos cinquenta, do projeto da Comunidade Europeia de Defesa (CED), associados à
natureza da ameaça e à garantia das necessidades de segurança pelos Estados Unidos
e pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), durante o período da Guerra
Fria, contribuíram para o adiamento da incorporação da área da segurança nos tratados
comunitários. Apesar dessa omissão, o racional securitário esteve presente quer na
motivação catalisadora do processo (prevenção da conflitualidade interestadual
europeia) quer no resultado (criação, consolidação e expansão da comunidade de
segurança europeia).
As alterações ocorridas no pós-Guerra Fria criaram a oportunidade para uma nova
etapa, favorecendo a explicitação do ator de segurança europeu. O Tratado de
Maastricht, assinado em 1992, consagrou competências no domínio da segurança quer
externa, no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), quer interna no
quadro da cooperação policial e judiciária em matéria penal (no contexto mais amplo
da cooperação no domínio da justiça e assuntos internos
1
). A formalização da dinâmica
cooperativa no domínio da segurança obedeceu a traços específicos: natureza
intergovernamental garantida pela criação de dois pilares (segundo e terceiro pilares)
diferenciados, plasmados no Tratado da União Europeia, embora sob um quadro
institucional único; coordenação de políticas nacionais no âmbito de uma União
Europeia (e não da Comunidade Europeia) despojada de personalidade jurídica;
reprodução do modelo estadual de separação entre as dimensões externa (segundo
pilar da UE) e interna (terceiro pilar da UE) da segurança; cooperação abrangendo
“todas as questões relativas à segurança na União Europeia”
2
, embora sujeita a uma
definição a prazo na área da defesa. A institucionalização da (então designada) Política
Europeia de Segurança e Defesa (PESD), pelo Tratado de Amesterdão, consagrou a
cooperação militar, ainda que limitada às missões Petersberg
3
1
A cooperação JAI (Justiça e Assuntos Internos) contempla várias áreas (imigração, asilo, cooperação
aduaneira, cooperação judiciária em matéria civil e penal, cooperação policial, combate à criminalidade).
, contribuindo para o
reconhecimento da security actorness por atores estaduais (membros e não membros),
herdeiros do legado realista que valoriza a componente militar e a distinção clássica
entre segurança interna e segurança externa. De sublinhar ainda duas alterações no
2
Preâmbulo do Tratado da União Europeia (1992).
3
Missões humanitárias ou de evacuação; missões de manutenção da paz; missões de forças de combate
para a gestão de crises, incluindo operações de restabelecimento da paz. Estas missões foram,
inicialmente, definidas no âmbito da União da Europa Ocidental (UEO), pelo respetivo Conselho Ministerial
que, em 1992, reuniu no Hotel Petersberg, em Königswinter (Alemanha).
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domínio da segurança introduzidas pelo referido Tratado: a restrição do terceiro pilar à
cooperação policial e judicial em matéria penal; a possibilidade de externalização dessa
cooperação. Volvida uma década, o Tratado de Lisboa conferiu personalidade jurídica à
União Europeia, eliminou a estrutura em pilares, e transferiu as matérias relativas à
‘segurança interna’ para o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Gradualmente, à boa maneira monnetiana, a União tem-se dotado de capacidade
política (elaboração e execução de políticas, definição de prioridades e agenda-setting,
coesão interna mínima, legitimação interna do processo político), jurídica (adoção de
normas jurídicas), institucional (instituições comuns com competências na área e
organismos específicos), diplomática (negociação e representação internacional) e
material. Para a área da segurança não apenas concorrem a Política Externa e de
Segurança Comum/Política Comum de Segurança e Defesa, a cooperação no domínio
da ‘segurança interna’, como também outras políticas da União. Tal permite-lhe
desempenhar quatro funções no domínio da segurança (Kirschner e Sperling, 2007):
prevenção (de conflitos interestaduais e intraestaduais); assurance (peacebuilding);
proteção (‘segurança interna’); compulsão (restabelecimento da paz, manutenção da
paz, imposição da paz).
Quais as implicações da gradual institucionalização da actorness de segurança
europeia? Esta evolução tem sido acompanhada pela narrativa que sublinha uma
ambição de actorness ‘global’ em termos quer de alcance geográfico quer de
abordagem holística (comprehensive approach). Os nexos securitários constituem um
dos eixos desta abordagem, entre os quais se inclui o declarado “nexo entre os aspetos
internos e externos da segurança”. O presente capítulo propõe-se responder a duas
perguntas: porquê o nexo?; como é construído o nexo? Aplicando o quadro teórico da
securitização (Buzan, Wæver e Wilde, 1998), combinado com a matriz conceptual de
Bretherton e Vogler (2007)
4
O capítulo começa por traçar a evolução da narrativa dos nexos securitários associada
à construção da actorness da União Europeia no domínio da segurança, após a entrada
em vigor do Tratado da União Europeia que consagrou a cooperação nos domínios da
Política Externa e Segurança Comum e da ‘segurança interna’. A segunda e terceira
secções privilegiam a narrativa e as práticas europeias relativas ao nexo entre as
dimensões interna e externa da segurança, procurando responder a duas perguntas
centrais – porquê e como (é construído) - a partir da análise de três casos (expressões
sobre a actorness europeia, argumenta-se que o nexo
entre a segurança interna e a segurança externa traduz um securitising move do ator
europeu explicado pela convergência de oportunidade (redefinição da segurança,
prioritarização das ameaças transnacionais num mundo globalizado, valorização do soft
power no pós-Guerra Fria), capacidade (legal, orgânica e operacional no domínio da
segurança, após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia) e (ambição de)
presença. A abordagem holística, subjacente à lógica dos nexos, resulta de uma
adequação co-constitutiva: apropriação de políticas e instrumentos de um ator
multifuncional para fins securitários (segurança da UE e dos cidadãos europeus);
securitização dos assuntos com vista à projeção das políticas e do ator.
4
Os autores identificam três elementos da actorness: oportunidade – “fatores em termos de ideias e
acontecimentos no ambiente externo que limitam ou permitem a actorness”; capacidade – “contexto
interno da ação interna da UE – disponibilidade de instrumentos políticos e de entendimentos sobre a
capacidade da União usar estes instrumentos, em resposta à oportunidade e/ou para capitalização da
presença”; presença - “capacidade da EU, por força da sua existência, exercer influência para além das
suas fronteiras” (Bretherton e Vogler, 2007).
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do nexo): a dimensão civil da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD); a
internalização da PCSD; a externalização da segurança interna.
Os Nexos Securitários
No pós Guerra Fria generalizou-se o debate sobre a segurança que resultou no
pluralismo concetual, teórico e empírico, do qual resultou a reconcetualização
expandida do fenómeno. Descentrada da abordagem realista, a segurança é concebida
como um fenómeno multissetorial
5
, porque não restrito aos tradicionais setores político
e militar, e multinível, porque não limitado ao provedor e objeto de referência estadual.
Em síntese, podem ser identificadas quatro temáticas centrais no debate. Em primeiro
lugar, os contributos críticos da configuração realista da ameaça alertaram para a
complexidade do ambiente do pós guerra fria caraterizado por ameaças múltiplas
incluindo ameaças de fonte não estadual. No plano político, generalizou-se o discurso
sobre o “contexto em mudança”, por isso difuso e imprevisível. Uma segunda frente do
debate incidiu sobre o objeto referenciador da segurança desconstruindo a equação
realista –‘segurança do Estado’ igual a ‘segurança da pessoas’ – a partir da pergunta
‘segurança de quem?’. Uma das respostas privilegiou a abordagem centrada nas
pessoas, no contexto do discurso ‘humanizador’ da década de noventa, presente
também no domínio do desenvolvimento. A diversidade em termos quer de ameaça
quer de objeto (da segurança) justificou um terceiro eixo da reformulação aplicado ao
provedor da segurança: além do Estado, historicamente consagrado como o ator da
segurança, outros atores concorrem para a segurança das pessoas, desde organizações
supraestaduais a organizações não-governamentais. A tendência, académica e política,
para a abordagem holística (comprehensive approach) da segurança é reforçada pelo
quarto eixo do debate: os nexos securitários. A narrativa dos nexos assenta na ideia da
interdependência entre fenómenos – dois ou mais fenómenos que “se interligam e se
reforçam mutuamente” (Ganzle, 2009: 11) – contrariando o racional de fronteira (lato
sensu
6
A título ilustrativo, evocamos dois espaços de presença do ator europeu associada à
narrativa e prática dos nexos. A Somália e o Sahel são percecionados como continuum
de insegurança, onde se interligam fragilidade estadual, pobreza extrema, crises
alimentares, alterações climáticas, corrupção, tensões internas, tráficos ilícitos,
terrorismo, extremismo violento e radicalização, com “crescente impacto direto nos
interesses dos cidadãos europeus (EEAS 2011). Em ambos os casos, a UE adotou a
comprehensive approach: o apoio humanitário à Somália, na década de 90, foi
posteriormente combinado com cooperação para o desenvolvimento, diálogo político,
instrumentos civis e militares
) subjacente ao paradigma realista. Assim, as ameaças são “dinâmicas”
(Conselho Europeu, 2003: 6) e muldimensionais o que exige a coordenação
interpolíticas na prevenção e combate às mesmas. O nexo é intensificado pela
crescente transnacionalização das ameaças.
7
5
Barry Buzan (1991) definiu cinco setores de segurança: político; militar; económico; ambiental; societal.
; a Estratégia para a Segurança e Desenvolvimento do
Sahel (EEAS 2011), com a dotação de 600 milhões de euros, contempla os domínios da
6
Fonteira no sentido não só geográfico mas também político (separação concetual, operacional e orgânica
entre áreas políticas).
7
“The rising of the Somali insurgent group Al Shabaab in 2006 and its support for Al Qaida’s international
jihad as well as the escalating attacks on international shipping within the Gulf of Aden and the Indian
Ocean resulted in an enhanced securitization of EU policies toward Somalia since 2007” (Ehrhart e
Petretto, 2014: 182).
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segurança, do peace-building, da prevenção de conflitos, do desenvolvimento e da luta
contra a radicalização.
No domínio da segurança, prolifera a narrativa dos links (segurança-desenvolvimento/
pobreza-conflito, migração-segurança, energia-ambiente-segurança, terrorismo-crime
organizado, terrorismo-proliferação, civil-militar, segurança interna-externa, segurança
pública-privada) entendidos como fenómenos interdependentes, fundidos ou em
continuum, narrativa essa que culmina numa espécie de “caixa de Pandora” - a
interconexão de nexos.
O Nexo In-Out
A interdependência entre as dimensões interna e externa (Conselho Europeu 2003 e
2008, Conselho da União Europeia 2010) é uma ideia transversal aos documentos
oficiais da União Europeia relativos à área da segurança. O que significa essa
interdependência?
No plano quer político quer académico
8
Historicamente, o estudo da segurança, associado à polity estadual, assentou na
separação entre “os dois braços do Príncipe” (Pastore, 2001), aplicando-se bem a
imagem de “mesas separadas”
, diferentes expressões, não necessariamente
sinónimas, têm sido utilizadas para referir o fenómeno. Esta cacofonia terminológica
não facilita o trabalho de políticos (formulação de políticas) e académicos (explicação e
compreensão do fenómeno). O domínio estritamente científico tem sido marcado pela
“ambiguidade empírica, fragmentação teórica e ausência de diálogo académico sobre
este assunto” (Eriksson e Rhinard, 2009: 244).
9
8
“esbatimento da distinção entre segurança interna e externa” (Pastore, 2001); “dimensão externa da
Justiça e Assuntos Internos (Wolff, Wichmannb e Mounier, 2008); “dimensão/face externa da segurança
interna” (Rees, 2008); “aspetos externos da segurança interna” (Trauner, 2006); “convergência da
segurança externa e interna”/”divisão entre os domínios externo e interno em dissolução” (dissolving
divide) (Lutterbeck, 2005); “fusão entre segurança interna e externa” (Bigo, 2000 e 2001; Ehrhart,
Hegemann, Kahl 2014), “interface entre segurança interna e externa” (Ekengren, 2006), “nexo segurança
interna-externa” (Eriksson e Rhinard, 2009; Trauner, 2013), “externalização da segurança interna
(Monnar, 2010); “Dimensão externa da área de Liberdade, Segurança e Justiça” (Cremona, Monar e Poli,
2011; Monar 2014).
. A complexificação do fenómeno, associada à
diversificação das ameaças, à profusão de atores, quer como provedores de segurança
quer como fonte de ameaça, em contexto de intensa mobilidade e comunicabilidade à
escala global, contrariou a tradicional separação paradigmática, política e orgânica
entre as dimensões interna e externa da segurança consagrada pelo legado realista. O
fim da Guerra Fria e os acontecimentos de 11 de setembro de 2001 potenciaram a
perceção de uma segurança holística (compreensive approach) abarcando quatro
frentes: setores da segurança (segurança multissetorial para lá dos setores político e
militar); objetos da segurança (múltiplos atores, incluindo os indivíduos e os grupos,
para lá do Estado); atores da segurança, quer como provedores de segurança quer
como fontes de ameaça; dinâmicas transfronteiriças (cooperação transgovernamental
em prol da segurança; atuação de entidades transnacionais em prol da segurança;
atores transnacionais perversos). No quadro da União Europeia, o nexo pode ser
aplicado a diferentes fenómenos que, em síntese, decorrem de três dinâmicas: (a)
internalização de fenómenos de incidência externa; (b) externalização de fenómenos
9
Expressão usada por Gabriel Almond para caraterizar a Ciência Política (“Separate Tables: Schools and
Sects in Political Science”. Political Science and Politics. Volume 21, nº 4: 828-842).
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de incidência inicialmente interna; (c) fenómenos de natureza transfronteiriça. A título
exemplificativo:
AMEAÇAS E RISCOS
Origem externa (à UE) da insegurança/internalização
dos efeitos da insegurança externa (a)
Ex. instabilidade, tensão e/ou
conflitualidade em zonas da vizinhança
europeia
Atividades ilícitas no seio da UE e através das
fronteiras (externas) da UE (c)
Ex. Tráficos ilícitos; cibercriminalidade
PREVENÇÃO/COMBATE
Externalização da cooperação europeia no domínio da
segurança interna (cooperação da UE com atores
externos - Estados, Organizações Internacionais - no
domínio do terrorismo, da criminalidade
transnacional, etc) (b)
Ex. cooperação UE-EUA na luta contra o
terrorismo
Utilização de instrumentos de políticas da UE de
incidência interna no plano externo (b)
Ex. dimensão externa da Europol
Utilização de instrumentos de segurança interna no
plano externo (b)
Ex. Missões de polícia (PCSD)
(Possibilidade de) Utilização instrumentos de políticas
da UE de incidência externa no plano interno (a)
Ex. PCSD
Cooperação transgovernamental (c)
Ex. redes europeias (ex Police Chief Task
Force
); redes internacionais (ex.
Financial Action Task Force)
Utilização combinada de instrumentos de incidência
externa e interna
Ex. cooperação civil-militar
Coordenação interpolíticas Ex. objetivos de segurança interna na
política externa
Ex. objetivos de política externa na
segurança interna (exportação do
modelo interno para países terceiros)
Subjacente à narrativa in/out está a ideia da “globalização da segurança”, associada ao
“caráter predominantemente transnacional dos riscos pós-modernos”, (Rehrl e
Weisserth, 2010: 21). Neste contexto, uma PESC eficaz na prevenção e combate às
ameaças externas é considerada como condição para garantir a segurança interna do
espaço europeu e, por sua vez, um sistema de segurança interna efetivo é entendido
como condição para que aquela seja uma política ativa. Na mesma linha, a Estratégia
Europeia de Segurança (Conselho Europeu, 2003 e 2008) afirma a “indissolúvel ligação
entre os aspectos internos e externos da segurança” (Conselho Europeu, 2003: 2),
para a qual concorrem diversos fenómenos, designadamente: a vulnerabilidade
europeia decorrente da sua dependência em relação a uma infraestrutura interligada
em diversos domínios (transportes, energia e informação); a dimensão externa da
criminalidade organizada; a natureza global do terrorismo, que dispõe de crescentes
recursos, incluindo a ligação através de redes eletrónica; a proximidade em relação a
zonas conturbadas fruto do alargamento da UE; conflitos regionais que têm impacto
direto ou indireto nos interesses europeus; alterações climáticas que têm um “efeito
multiplicador de ameaças” (Conselho Europeu, 2008: 5). Assim, na “era da
globalização, as ameaças longínquas podem ser tão preocupantes como as que estão
próximas de nós” pelo que “a primeira linha de defesa há-de muitas vezes situar-se no
exterior” (Conselho Europeu, 2003: 6), sendo por isso necessário “aperfeiçoar a forma
como conciliamos as dimensões interna e externa” (Conselho Europeu, 2008: 4).
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Neste sentido, a Estratégia de Segurança Interna (Conselho da União Europeia, 2010)
sustenta um conceito de segurança interna “amplo e completo que se estende a
múltiplos setores” e uma “abordagem de segurança global com os países terceiros”
(Conselho Europeu, 2010: 29).
Os acontecimentos mais recentes, designadamente no domínio do terrorismo, têm
contribuído para a intensificação da narrativa securitária do nexo in-out. Em fevereiro
de 2015, o Conselho da UE reafirmou o imperativo de complementar as medidas na
área da justiça e assuntos internos com o empenhamento a nível externo,
nomeadamente no Médio Oriente, no Norte de África, no Sahel e no Golfo. Nas palavras
de Federica Mogherini, a luta contra a radicalização e o extremismo violento deve
continuar a ser “uma prioridade, não só na ação interna e securitária, mas também na
política externa e diplomática” (EEAS, 2015).
Em síntese, a narrativa europeia evidencia uma tendência securitizadora construída
com base no risco de falta de controlo num mundo globalizado de ameaças adjetivadas
de complexas, dinâmicas, menos visíveis, imprevisíveis, em que o distante (frágil,
instável e inseguro) se tornou próximo.
O Nexo Externo-Interno na Política Comum de Segurança e Defesa
Pensada para a ação externa da União Europeia, no quadro da PESC, a PCSD
10
foi
instituída em 1999, constituindo mais um instrumento ao serviço da atorness
internacional e securitária da UE. A interdependência externo/interno começou por
expressar-se na dimensão civilista, traduzida no uso de meios policiais e judiciais em
espaços externos de instabilidade, sendo declarada, após os ataques terroristas de 11
de março de 2004, em Madrid, a possibilidade de uso interno dos meios,
designadamente militares, de uma política construída para a dimensão internacional.
A Dimensão Civil da Política Comum de Segurança e Defesa
A Política Comum de Segurança e Defesa foi pensada como concretização do uso da
força para fins pacificadores em palcos externos à UE. Esta configuração inicial foi
alterada no que respeita quer à natureza dos operações/meios (na emergência da
política, apenas militares) quer ao alcance das mesmas (originalmente, apenas
externo). Ainda antes da operacionalização da política
11
Esta dimensão resultou da projeção das preferências nacionais dos estados
militarmente neutros interessados em participar na nova política sem por em causa a
natureza civilista das suas políticas externas nacionais, o que reforçou o objetivo inicial
da política de projetar e credibilizar a actorness internacional da UE: “reforçar a acção
externa da União através do desenvolvimento de uma capacidade militar de gestão de
, o Conselho Europeu, reunido
em Santa Maria da Feira, em junho de 2000, aprovou a dimensão civil da então PESD.
Esta passou a contemplar quatro domínios prioritários da gestão civil de crises: polícia;
Estado de Direito; proteção civil; administração civil (Conselho Europeu, 2000).
10
Então designada Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD).
11
Operacionalização orgânica (estruturas político-militares) e no terreno (missões): estabelecimento, com
base permanente, das estruturas político-militares em 2001; Declaração sobre Operacionalidade em
dezembro de 2001; primeira missão, MPUE (Missão de Polícia da União Europeia na Bósnia Herzegovina),
em janeiro de 2003.
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crises, assim como de uma capacidade civil” (Conselho Europeu, 2000: 2).
Concomitantemente, reforçou a abordagem holística à qual também subjaz a
preocupação securitária de contribuir para a paz e estabilidade da União:
A proteção da segurança interna da União Europeia implica não só medidas nas e
dentro das fronteiras da Comunidade, mas também, e em especial, envolvimento no
exterior.
(…)
Por um lado, temos de combater as causas e as raízes da
instabilidade e do radicalismo com recurso à ajuda ao
desenvolvimento e à cooperação económica. Por outro lado,
necessitamos de mecanismos para substituir, reconstruir e apoiar
estruturas no domínio da segurança pública e ordem após as
crises. Além do destacamento de pessoal militar e policial, as
equipas da proteção civil desempenham um papel importante na
reconstrução de infraestruturas (…). (Future Group, 2007: 1).
Apesar desta inovação, a verdade é que a União Europeia já tinha experiência adquirida
em gestão civil de crises, designadamente através das atividades da Comissão
desenvolvidas no âmbito da Política de Desenvolvimento e, sobretudo, da Ajuda
Humanitária. O upgrading no quadro da PCSD contribuiu para a especificidade europeia
da gestão civil de crises, não tendo equivalente a nível internacional. Uma das
particularidades prende-se com a coordenação civil-militar decorrente do apoio militar à
presença civil no terreno: as missões civis integram habitualmente elementos militares
para aconselhamento, planeamento e/ou atividades de reconstrução. De referir ainda
missões de natureza mista (civil/militar).
Volvida uma década, constata-se a uma clara prevalência das missões civis em
detrimento das operações militares. Este desenvolvimento tem sido acompanhado por
alterações orgânicas, graças à criação de organismos quer específicos da componente
civil quer de coordenação civil-militar, bem como pela diversificação de tipo de missões
(polícia, Estado de Direito, monitorização, reforma do setor de segurança, assistência
na fronteira) e de áreas geográficas.
A Internalização (declarada) da Política Comum de Segurança e Defesa
No âmbito da luta contra o terrorismo após 2001, o Conselho Europeu, sob a égide da
Presidência espanhola, aprovou uma declaração sobre o contributo específico da
PESC/PESD. O documento (Conselho Europeu, 2002) destacava as seguintes áreas de
atuação: “diálogo político com países terceiros (promoção dos direitos humanos e da
democracia, não-proliferação e controlo de armamentos) e assistência internacional;
prevenção de conflitos; estabilização pós-conflito; intercâmbio de informações e
produção de documentos de avaliação de situação e de relatório de alerta rápido;
desenvolvimento de uma avaliação comum de ameaça contra os Estados-Membros ou
contra força sem operações de gestão de crises; determinação das capacidades
militares necessárias para proteger de atentados terroristas as referidas forças; análise
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da possibilidade de utilizar capacidades militares e civis para ajudara proteger as
populações civis dos efeitos dos atentados terroristas.”
Conforme solicitado pelo Relatório apresentado ao Conselho Europeu sobre a
implementação da Declaração relativa ao combate ao terrorismo (Conselho Europeu,
2004a) e pelo Plano de Ação, o Comité Político e de Segurança elaborou um documento
mais detalhado sobre o contributo específico da PESD que sublinhava a vantagem
comparativa da União Europeia, detentora de uma diversidade de instrumentos,
incluindo civis e militares, na luta contra uma ameaça complexa e multifacetada. O
“Quadro Conceptual” começa por referir o contributo global para a prevenção (a longo
prazo) do terrorismo:
Para reagir às crises, a União consegue mobilizar uma vasta gama
de meios e instrumentos tanto civis como militares, que lhe
confere assim uma capacidade global de gerir crises e de prevenir
conflitos em apoio dos objectivos da Política Externa e de
Segurança Comum. Isso favorece uma abordagem abrangente
para prevenir a ocorrência de Estados em dissolução, restaurar a
ordem e a governação civil, afrontar crises humanitárias e prevenir
conflitos regionais. Ao reagir eficazmente a essas situações
multifacetadas, a UE já dá um contributo considerável para acções
a longo prazo de prevenção do terrorismo. (Conselho da União
Europeia, 2004: 6)
No que respeita ao contributo específico da então designada PESD, foram identificadas
quatro áreas de atuação, entre as quais a reação e gestão das consequências
(tratamento dos efeitos de um atentado combinando meios militares e civis)
12
. Apesar
das diferentes sensibilidades nacionais quanto ao uso de meios militares na luta contra
o terrorismo, os documentos oficiais evidenciam um consenso relativamente a vários
aspetos, designadamente a prevenção da ameaça terrorista nos territórios dos Estados-
Membros, a proteção das instituições democráticas e das populações civis contra
ataques terroristas, incluindo NRBQ, e a assistência a um Estado-Membro alvo de um
ataque (Conselho Europeu, 2004)
13
Na mesma linha, encontra-se a cláusula de solidariedade em caso de ameaça terrorista
e de catástrofe natural ou de origem humana que, embora não se enquadre na PCSD,
prevê a mobilização pela União de “todos os instrumentos ao seu dispor, incluindo os
meios militares disponibilizados pelos Estados-Membros”
.
14
.
12
As restantes três reportam-se a: prevenção de ataques terroristas, incluindo operações de vigilância
marítima e aérea; proteção do pessoal, do material e dos meios, proteção de alvos-chave civis, incluindo
infraestruturas críticas, na zona das operações e proteção dos cidadãos europeus em países terceiros;
apoio a países terceiros na luta antiterrorista.
13
No plano externo, de referir o restabelecimento da ordem em Estados falhados e a estabilização pós-
conflito (União Europeia, 2004b).
14
Artigo 222 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
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O nexo interno-externo na narrativa securitária da União Europeia
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10
A Externalização da Segurança Interna
A cooperação europeia concretiza a externalização da segurança interna a dois níveis: a
externalização da segurança interna dos Estados-Membros (EMs); a externalização da
segurança interna da UE através da dimensão externa da sua atividade (cooperação
com organizações internacionais e Estados terceiros). Assim, a título exemplificativo, na
partilha de informações, a Europol concretiza a externalização quer da atividade policial
nacional quer da cooperação europeia
15
A cooperação em matéria de ‘segurança interna’, em rigor no domínio dos problemas
de segurança transnacionais entre EMs, foi lançada na década de 70 do século XX, fora
do quadro do Tratado de Roma e das instituições comunitárias, no âmbito mais
alargado da justiça e assuntos internos (JAI). O fator propulsor desta cooperação
interestadual informal foi o crescendo da atividade terrorista internacional na Europa
Ocidental que evidenciou os limites dos meios nacionais para lutar de forma eficaz
contra a ameaça.
. Nesta seção vamos incidir sobre o segundo
nível.
Em junho de 1976, os ministros reunidos no Luxemburgo estabeleceram uma estrutura
informal de cooperação – TREVI - que “funcionou fora do quadro das Comunidades
Europeias numa base puramente intergovernamental como parte do processo de
cooperação no domínio da política externa” (Mitsilegas et all., 2003: 23). A estrutura
consistiu inicialmente em dois grupos - TREVI I, dedicado ao terrorismo transnacional,
e TREVI II, orientado para assuntos relativos à ordem pública, à organização e à
formação de forças policiais - constituídos por funcionários dos ministérios, das polícias
e dos serviços de informações nacionais. Nos anos 80, a agenda da cooperação passou
a prioritarizar a prevenção e luta contra atividades transnacionais tais como o tráfico de
droga e crime organizado, o que levou à criação do grupo TREVI III. O objetivo 1993 –
concretização do mercado interno
16
A segunda fase da cooperação foi iniciada pela revisão do Tratado de Maastricht que
introduziu, formalmente, a cooperação JAI no âmbito do Tratado da União Europeia
(TUE):
– intensificou as preocupações securitárias
associadas à criação de um espaço europeu sem fronteiras internas, conduzindo à
criação de novos organismos de cooperação, entre os quais TREVI 1992 centrado na
cooperação policial e em matérias de segurança interna decorrentes da abolição das
fronteiras internas da Europa comunitária. De referir nesta evolução, o contributo do
Acordo Schengen e da subsequente Convenção de Aplicação, ainda que celebrado fora
do quadro do Direito Comunitário. Schengen, que antecipou a livre circulação de
pessoas entre os Estados signatários, também previa medidas compensatórias ao nível
da segurança.
15
Em 2006, a Europol aprovou a Estratégia Externa da Europol para 2006-2008. Em setembro de 2008 foi
decidido prorrogar a estratégia até 2009. A Estratégia da Europol 2010-2014 contempla vários pontos
sobre a dimensão externa: cooperação com parceiros chave através do estabelecimento de planos
operacionais conjuntos, de acordos e de atividades de I&D com vista ao desenvolvimento de novas
técnicas para prevenir e combater os crimes graves e o terrorismo.
16
Livre circulação de bens, capitais, serviços e pessoas.
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11
“[A] mudança mais significativa (…) [foi] o fato de, através de
alterações aos tratados, as matérias de segurança interna serem
pela primeira vez trazidas para o centro do processo de
integração. (…) no contexto mais amplo da JAI, os assuntos de
segurança interna passaram a fazer parte da agenda política da
União” (Mitsilegas et al, 2003: 32).
O terceiro pilar da União Europeia manteve a natureza intergovernamental da
cooperação, ainda que utilizando as instituições comunitárias, com particular relevo
para o Conselho da UE. O Tratado de Amesterdão introduziu três alterações: a
comunitarização de algumas matérias JAI (imigração, asilo, justiça em matéria civil),
ficando o terceiro pilar restrito à cooperação policial e judiciária em matéria penal; a
integração do acervo Schengen no Direito Comunitário; a dimensão externa da JAI.
O Tratado de Lisboa consagrou alterações transversais, designadamente ao dotar a
União Europeia de personalidade jurídica, pelo que a cooperação no domínio da
segurança interna passou a estar sob a alçada de uma organização internacional, e ao
abolir formalmente os pilares
17
em prol de uma maior coerência entre políticas, em
geral, e entre a dimensão interna e externa da União, em particular. De referir ainda as
alterações específicas no domínio da segurança interna: transferência desta matéria
para o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)
18
; consagração
terminológica de “segurança interna”
19
Nesta síntese evolutiva, merece destacar a institucionalização de agências promotoras
da cooperação em matéria de segurança interna. Em 1991, aquando da reunião do
Conselho Europeu, o então Chanceler da Alemanha, Helmut Kohl, inspirado pelo
modelo do FBI, propôs a criação de uma agência europeia de polícia (Europol, 2009:
11). Esta proposta esteve na origem da criação da Unidade de Drogas Europol. Na
sequência da entrada em vigor do TUE, foi celebrada, em 1995, a Convenção Europol
; controlo jurisdicional do Tribunal de Justiça da
EU; criação do Comité Permanente de Segurança Interna (COSI) “a fim de assegurar
na União a promoção e o reforço da cooperação operacional em matéria de segurança
interna” (artigo 71° TFUE); possibilidade de estabelecer uma Procuradoria Europeia
(artigo 86º TFUE) para combater crimes que afetem os interesses financeiros da UE. De
notar, no entanto, as exceções da componente operacional da cooperação: o
Parlamento é meramente consultado; o Conselho decide por unanimidade
(procedimento legislativo especial). A comunitarização sui generis, bem como o
procedimento especial, no quadro do TFUE, são sintomáticos da resistência estadual à
delegação de poder numa área que toca o núcleo duro da soberania.
17
De notar que prevalece, de forma encoberta, o segundo pilar (PESC/PCSD) e, no domínio da segurança
interna, uma comunitarização sui generis (iniciativa legislativa partilhada; procedimento legislativo
especial em matéria de cooperação operacional; opt-out (Protocolo nº 21 relativo à posição do Reino
Unido e da Irlanda em relação ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça; Protocolo nº 22 relativo à
posição da Dinamarca) e ‘travão de emergência (nº 3 do artº 82º TFUE).
18
Título IV, dedicado ao “Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça” (ELSJ) , constituindo uma das onze
áreas de competência partilhada: iniciativa legislativa, ainda que partilhada com os EM, da Comissão;
procedimento legislativo ordinário; princípio da maioria no seio do Conselho; adoção de regulamentos e
diretivas
19
Nas anteriores versões dos Tratados, a expressão era praticamente omissa. A cooperação em matéria de
segurança interna expressava-se através das expressões cooperação policial e judicial em matéria penal,
no quadro da JAI e, após a revisão de Amesterdão, do ELSJ. O Tratado de Lisboa acrescentou a expressão
‘segurança nacional’ que se reporta à ‘segurança interna dos EM’, distinguindo-se assim da ‘segurança
interna da UE’.
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12
com base no artigo K.3 do referido tratado. O serviço europeu de polícia é, desde 1 de
janeiro de 2010, uma agência
20
da UE que providencia análise estratégica e operacional
bem como apoio operacional aos EM, e, mais especificamente: intercâmbio de
informações; análise de informação; análise estratégica; apoio a operações; partilha de
conhecimento (Europol, 2009: 3). Concorrem ainda para a função de proteção da
União, mais três agências: a Eurojust (Unidade Europeia de Cooperação Judiciária),
criada em 2002
21
, contribui para a luta contra formas graves de criminalidade
transnacional através da coordenação das investigações e dos procedimentos penais
entre os EM; a Frontex, estabelecida em 2004, favorece a gestão integrada das
fronteiras externas dos EM; a CEPOL (Academia Europeia de Polícia), instituída em
2005
22
Originalmente pensada para o interior do espaço comunitário, a cooperação em matéria
de segurança interna extravasou mais tarde esse espaço ao contemplar uma dimensão
externa. Ainda que 1999 seja considerada a data marco dessa externalização
, promove formação de altos funcionários dos serviços de polícia dos EM, bem
como para a cooperação transfronteiriça na luta contra a criminalidade. A existência
destas agências resulta da sobreposição de dinâmicas supraestaduais (agências no
quadro do Direito da UE, articulação com as instituições supraestaduais), interestaduais
(coordenação de políticas e recursos nacionais), transgovernamentais (redes de
funcionários dos Ministérios, da polícia, procuradores, juízes, membros dos serviços de
informações).
23
, é
possível localizar precedentes na década de 80, designadamente associados à
necessidade, identificada pela Comissão Europeia e pelo Conselho, de integrar a luta
contra a droga e o crime organizado nas relações externas da União. Na mesma linha,
o Conselho Europeu de Amesterdão exortava “ o Conselho a prosseguir o seu trabalho
relativo à cooperação com regiões e países terceiros” (Conselho Europeu, 1997) no
âmbito do Plano de Ação contra a Criminalidade Organizada; o Conselho Europeu de
Viena
24
congratulava-se “com o desenvolvimento de várias iniciativas de cooperação
regional” e lançava “um apelo para que as iniciativas relativas à América Latina e à Ásia
Central sejam levadas por diante sem demora” (Conselho Europeu, 1998). De referir a
externalização de proximidade no que respeita aos candidatos à adesão: em 1998, os
Ministros JAI dos EM e dos países candidatos aprovaram um pacto de pré-adesão sobre
crime organizado (Conselho da UE, 1998). Ainda relativamente à proximidade, a
preocupação centrava-se nos Balcãs, com particular incidência sobre o crime
organizado, pelo que o processo de estabilização e associação, após a intervenção da
NATO no Kosovo em 1999, contemplou também a cooperação nesse domínio. O
racional securitário era explícito na narrativa europeia:
20
Em 2009, o quadro jurídico da Europol foi simplificado graças à substituição da Convenção Europol e
subsequentes Protocolos, pela Decisão do Conselho de 6 de abril de 2009 que criou o Serviço Europeu de
Polícia ao abrigo do título VI do TUE então em vigor.
21
A criação de uma unidade de cooperação judicial foi suscitada pelo Conselho Europeu de Tampere. Em
2000 foi estabelecida uma unidade provisória (Pro-Eurojust).
22
Equiparada a agência, é a sucessora da AEP criada pela Decisão 2000/820/JAI.
23
No quadro mais amplo da Justiça e Assuntos Internos.
24
Aprovou o primeiro plano de ação em matéria de Justiça e Assuntos Internos.
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13
“A escolha para nós neste caso é clara: ou exportamos
estabilidade para os Balcãs, ou os Balcãs exportam instabilidade
para nós” (Patten, 2002)
25
.
O Conselho Europeu de Tampere consagrou a externalização da segurança interna, no
quadro mais amplo da JAI ao salientar “que todas as competências e todos os
instrumentos de que dispõe a União, em particular a nível das relações externas,
deverão ser utilizados de forma integrada e coerente para que se possa criar um
espaço de liberdade, de segurança e de justiça. A Justiça e os Assuntos Internos devem
ser integrados na definição e implementação das outras políticas e actividades da
União” (Conselho Europeu, 1999).
No ano seguinte, o Conselho Europeu da Feira aprovou o relatório sobre as prioridades
externas da União Europeia no domínio JAI, afirmando que essas prioridades “deveriam
devem ser integradas na estratégia externa global da União a fim de contribuir para a
criação do espaço de liberdade, de segurança e de justiça” (Conselho Europeu, 2000).
Não se tratava de desenvolver uma política externa específica/paralela, mas consolidar
o Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ) através da ação externa da UE e
sob controlo dos diplomatas.
“Esta ‘demonstração de força’ pelos diplomatas pode também ser
interpretada como um reconhecimento implícito da ‘contaminação’
progressiva dos objetivos da política externa da UE por
preocupações de segurança interna” (Wolff et al., 2009: 12).
Em suma, a estratégia era justificada pela “pressão de um mundo crescentemente
interligado e do inerente carácter internacional de ameaças”, passando a segurança e
estabilidade da União Europeia pela “projecção externa dos valores em que assenta o
ELSJ”, contribuindo a dimensão externa para aumentar a credibilidade e influência da
UE no mundo (Parlamento Europeu, 2007: 354).
O primeiro programa multi-presidências
26
25
“Even before the horror of 11 September, the recent tragic history of the Balkans had shown to Europe
and to the wider international community the danger that failed, or failing, states can pose to our stability
and security in this small and interconnected world. The Balkans have demonstrated how instability is
contagious, how quickly someone else's problem can become everyone's problem. (…) They have
reminded us and this too has wider application that standing up for our values when they are in danger,
standing up for democracy, for others' rights, for justice, is not flabby idealism: it is a matter of hard
security, and profoundly in our self-interest” (Patten, 2002). “Every country of the region is blighted by
the smuggling of drugs and cigarettes, by the trafficking of people and weapons, by corruption and by
racketeering. The cumulative effect is intolerable - important war criminals remain at large, often
sustained by organised crime. It is an affront to justice, a barrier to the progress and development of the
countries of the region, and a threat to the security of us all. Quite simply, it must stop” (Solana, 2002).
para a dimensão externa da JAI (Council of
the EU, 2002) previa a aprovação de estratégias comuns (Rússia, Ucrânia e
Mediterrâneo), o diálogo com parceiros (EUA, Canadá, América Latina, países EFTA e
países africanos) e a cooperação com outras organizações internacionais (Nações
Unidas, Conselho da Europa, Conferência de Haia e G7/G8).
26
O trio contemplava as presidências belga, espanhola e dinamarquesa.
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A pedido do Conselho Europeu foi elaborada uma Estratégia para a dimensão externa
da JAI com o propósito de “contribuir para o estabelecimento sucedido da área interna
de liberdade, segurança e justiça, e prosseguir os objetivos das relações externas da
UE através da promoção do Estado de Direito, do respeito dos Direitos Humanos e das
obrigações internacionais” (Council of the EU, 2006: 3). A Estratégia RelExt JAI,
aprovada em dezembro de 2005, procurava articular esta área, a PESC, a PESD, a
Política de Desenvolvimento, a Estratégia de Segurança Europeia e os objetivos
económicos e comerciais da UE, definindo prioridades temáticas
27
e geográficas (países
candidatos; países vizinhos; parceiros estratégicos)
28
. No ano seguinte, teve lugar, em
Viena, uma Conferência Ministerial na qual os representantes da UE, de países
terceiros, dos Estados Unidos, da Rússia e de outras organizações internacionais,
debateram o papel da segurança interna nas relações entre a UE e os seus vizinhos. A
prioridade geográfica também se explica pela proximidade:
A segurança interna não pode ser garantida isoladamente do resto
do mundo e, em particular, da vizinhança europeia imediata. Por
conseguinte, é importante assegurar a coerência e
complementaridade entre as vertentes interna e externa da
segurança da UE. Tal como reconhecido na Estratégia Europeia de
Segurança e na Estratégia de Segurança Interna, as relações com
os nossos parceiros assumem uma importância fundamental na
luta contra a criminalidade grave ou organizada e o terrorismo.
(Comissão Europeia, 2011: 12).
Para facilitar a coordenação entre os grupos JAI e RELEX, designadamente ao nível do
intercâmbio de informação e de reflexões estratégicas e horizontais, foi criado o Grupo
de Trabalho JAIEX
29
Como se desenvolve a cooperação na área sensível da segurança interna? Quatro
princípios presidem à dimensão externa (Comissão Europeia, 2011: 3): diferenciação,
por área regional e/ou país; condicionalidade, isto é, o reforço da cooperação é gradual
e dependente dos progressos realizados e do êxito da mesma nos domínios acordados;
coerência com a política externa global da EU, com outras políticas pertinentes e com
as cooperação nas diferentes regiões/países; regionalização, que se traduz no apoio a
iniciativas de cooperação regional e sub-regional. A cooperação compreende três
níveis: geral, enquadrado pelos acordos de parceria e cooperação ou de associação que
contemplam várias áreas, incluindo a segurança interna; específico através de acordos
em matéria de segurança interna; operacional, sobretudo associado à dimensão
externa das agências da UE. A cooperação concretiza-se através de instrumentos
legais, políticos, diplomáticos e financeiros: acordos/ tratados/convenções, declarações
políticas conjuntas, programas/agendas/planos de ação; reuniões (desde cimeiras
.
27
Terrorismo, crime organizado, corrução, tráfico de drogas, gestão dos fluxos migratórios.
28
África do Norte (combate ao terrorismo), Balcãs Ocidentais e outros países vizinhos (luta contra a
criminalidade organizada, a corrupção, a imigração ilegal e o terrorismo), Afeganistão (combate à
produção e ao tráfico de droga) e países africanos (cooperação em matéria de migração).
29
Este Grupo de Trabalho do Conselho da União Europeia, inicialmente com a designação de Grupo de Apoio
(JAI-RELEX Ad Hoc Support Group), tornou-se permanente (JAI-RELEX Working Party), em 2010, após a
entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
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anuais ao mais alto nível até encontros regulares entre alto funcionários, passando
pelas reuniões dos conselhos, comités e subcomités de cooperação); redes de
especialistas e profissionais; programas de assistência.
A título exemplificativo, consideremos a cooperação UE-Rússia. A Cimeira de São
Petersburgo, em 2003, lançou os quatro espaços comuns da cooperação, incluindo o
espaço da liberdade, segurança e justiça. Dois anos mais tarde, foi aprovado o
respetivo roteiro
30
, cuja execução é monitorizado pelo organismo central da
cooperação, o Conselho da Parceria Permanente no domínio da LSJ que reúne duas
vezes ao ano. O roteiro, no ponto relativo à segurança, prevê a cooperação no combate
ao terrorismo e a todas as formas de crime organizado
31
. A cooperação tem-se
traduzido sobretudo no apoio à elaboração de legislação, na formação e no intercâmbio
de informação. Ao longo dos anos têm-se verificado uma “rede crescente de contactos
profissionais, reuniões e consultas, compromissos” (Hernández i Sagrera e Potemkina,
2013: i). Pese embora o efeito positivo desta socialização, os resultados concretos da
cooperação têm sido limitados. No domínio específico da segurança interna
32
, a
agenda tem sido dominada pelo crime transnacional, o tráfico de droga e o
terrorismo
33
. Foi ainda celebrado um acordo operacional entre a Rússia e a Frontex
destinado a promover a cooperação prática a três níveis: formação, intercâmbio de
conhecimentos e de boas práticas; partilha de informações para análise de risco;
operações conjuntas. O acordo concluído com a Europol
34
, anterior à aprovação do
roteiro, limita-se à partilha de informação estratégica
35
e de documentos de avaliação
da ameaça, não tendo sucedido ainda as negociações para um acordo operacional
36
.
Apesar de duas rondas negociais
37
, não foi ainda concluído o acordo com a Eurojust,
pelo que até ao presente a cooperação concretiza-se nas reuniões dos funcionários de
ligação das partes. O principal obstáculo à cooperação resulta do uso da
condicionalidade política pela UE que não é bem aceite pela Rússia (Hernàndez i
Sagrera e Potemkina, 2013). Adicionalmente, de referir o défice de confiança mútua,
fundamental em áreas sensíveis como a segurança, a heterogeneidade de culturas
jurídicas e administrativas e ainda as diferenças na perceção das ameaças.
30
“Road Map on the Common Space on Freedom, Security and Justice” (EU-Russia Permanent Partnership
Council on Freedom, Security and Justice, 2005).
31
O road map contempla as seguintes áreas: terrorismo, segurança de documentos, crime organizado
transnacional, lavagem de dinheiro, tráfico de droga, tráfico de seres humanos, corrução, furto de
veículos e artigos com valor histórico e cultural.
32
A agenda mais ampla do LSJ contempla o movimento de pessoas e migração. Foram celebrados dois
acordos (Agreement between the Russian Federation and the European Community on the facilitation of
the issuance of visas to the citizens of the Russian Federation and the European Union e Agreement
between the Russian Federation and the European Community on readmission, 2006) e está em execução
os "Common Steps towards visa free short term travel for Russian and EU citizens"(2011).
33
“European Union Action Plan on Common Action for the Russian Federation on Combating Organised
Crime” (2000), “Memorandum of Understanding between the Federal Service of the Russian Federation
for Narcotics Traffic Control and the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction” (2007).
Disponíveis em:
http://www.russianmission.eu/en/basic-documents.
34
Agreement on Co-operation between the European Police Office and the Russian Federation (2003).
35
Não permite a transferência de dados.
36
“Discussion with the Russians had been rather empty. Professor Rees thought that Russia was resistant to
EU incentives because the Kremlin considered itself to be too important to have its policies molded by
Brussels” (House of Lords, 2011: 21).
37
As partes iniciaram a negociação em 2009.
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Considerações Finais
No pós-Guerra Fria, a edificação da actorness europeia no domínio da segurança foi
acompanhada pela narrativa dos nexos securitários. Esta narrativa começou por
emergir associada às funções de prevenção e assurance para as quais concorre o nexo
entre segurança e desenvolvimento. Neste contexto, foi dado particular relevo às root
causes da conflitualidade, bem como às situações de fragilidade estadual consideradas
como obstáculo ao desenvolvimento e fonte de instabilidade regional e internacional. O
nexo serve os interesses da organização internacional (como forma de aumentar a
eficácia actorness internacional e securitária da UE), da Comissão Europeia (partindo de
uma área de sua competência onde detém experiência acumulada) e dos Estados-
Membros (europeização das políticas nacionais).
Os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 e subsequentes em palco europeu
tiveram um efeito amplificador de tendências anteriores consolidando a abordagem
holística (comprehensive approach) da segurança, a ambição de actorness global e as
narrativas e práticas securitizadoras. Neste contexto, foi reforçado “o nexo entre os
aspetos internos e externos da segurança” o qual decorre de três dinâmicas que se
reforçam mutuamente: internalização de fenómenos de incidência externa;
externalização de fenómenos de incidência inicialmente interna; fenómenos de
natureza transfronteiriça.
A análise de três expressões do nexo (dimensão civil da PCSD, internalização da PCSD,
externalização da segurança interna) demonstrou que, subjacente ao mesmo, está um
racional combinado: securitário (garantir a segurança e estabilidade da UE face a riscos
e ameaças transnacionais); político (consolidação da área específica do ELSJ bem como
da ação externa da UE); institucional (interesse da Comissão Europeia em desenvolver
as componentes da segurança em que pode ter mais presença). A narrativa
securitizadora é construída com base na ideia do perigo de falta de controlo num
mundo globalizado de ameaças adjetivadas de dinâmicas, menos visíveis,
imprevisíveis, em que o distante, percebido como frágil, instável e inseguro, se tornou
próximo. A actorness e a narrativa securitizadora dos nexos são assim co-constitutivas:
apropriação de políticas e instrumentos de um ator multifuncional para fins
securitários; securitização dos assuntos com vista à consolidação das políticas e à
projeção do ator. Em suma, o nexo in/out é justificado pelo ambiente (oportunidade),
legitimando o uso de diversos instrumentos (capacidade) em prol da atorness europeia
(presença).
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