OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 5, n.º 1 (Maio-Outubro 2014), pp. 33-50
A UCRÂNIA, A UE E A RÚSSIA: SOFTPOWER VERSUS REALPOLITIK?
Pedro Barata
silva.barata@marinha.pt Capitão-tenente, Oficial da Marinha (Portugal), Comandante do navio hidrográfico N.R.P. D.
Carlos I, Mestre em Estudos da Paz e da Guerra nas Novas Relações Internacionais
Resumo
O relacionamento entre a Ucrânia e a União Europeia (UE) fica marcado pela assinatura do Acordo de Parceria e Cooperação em 1998. Posteriormente em 2003 integrou a Política Europeia de Vizinhança e a partir de 2004 a UE já representava o maior parceiro comercial da Ucrânia, ultrapassando a Rússia. Perante a aproximação de algumas das ex-repúblicas às estruturas Euro Atlânticas, e a consequente perda de influência no seu near abroad, a Rússia de Putin lançou em 2011 a União Económica Euro-asiática, um bloco económico, formado por alguns dos seus Estados satélites - Bielorrússia e Cazaquistão - e através de uma política de carrot and stick, tentou cativar a Ucrânia e o Quirguistão, de forma a fazer frente ao crescente desenvolvimento da economia chinesa, e de se impor no mercado regional e global. Em novembro de 2013, durante a 3ª Cimeira da Parceria Oriental da UE em Vilnius, na Lituânia, a Ucrânia do Presidente Viktor Yanukovych surpreendeu o mundo ao recusar-se a assinar o Acordo Comercial, voltando as costas à integração na UE. Em troca, obteve da Rússia a promessa duma redução nos preços de venda do gás natural e um empréstimo de quinze mil milhões de dólares, lançando a Ucrânia numa quasi guerra civil, e colocando a UE e a Rússia de costas voltadas. Face a este cenário, o que restará à Ucrânia? Manter-se como satélite russo ou direcionar-se para o espaço geopolítico Euro Atlântico?
Este artigo pretende analisar à luz do conceito de segurança multidimensional de Barry Buzan, a situação vivida na Ucrânia, observando as diferentes posturas assumidas por cada um dos atores - UE e a Rússia - as quais têm variado entre a complementaridade e a divisão. O objetivo desta análise é contribuir para o debate académico sobre as dinâmicas securitárias entre a UE, a Rússia e a Ucrânia no período pós-URSS, argumentando que na disputa geopolítica pelo espaço pós-soviético onde a Ucrânia se insere a Real Politik da Rússia prevalece sobre o softpower da UE.
Palavras-chave
Segurança; União Europeia; União Económica Euro-asiática; Política Europeia de Vizinhança; Ucrânia; Rússia; RealPolitik
Como citar este artigo
Barata, Pedro (2014). "A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 5, N.º 1, Maio-Outubro 2014.
Consultado [online] em data da última consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art3
Artigo recebido em 19 de Fevereiro de 2014 e aceite para publicação em 25 de Março de 2014
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A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik
Pedro Barata
A UCRÂNIA, A UE E A RÚSSIA: SOFTPOWER VERSUS REALPOLITIK?
Pedro Barata
Introdução
Após a sua independência em 1991, a Ucrânia, um aliado natural da Rússia, optou por uma política de aproximação ao Ocidente. A assinatura do Acordo de Parceria e Cooperação em 1998 com a UE oficializou a aproximação da Ucrânia aos valores partilhados pela União, e sublinhou a estratégia da UE em promover a estabilização da região e a segurança dos seus projetos económicos, comerciais, em particular, energéticos (Barata, 2013: 158). Desta forma, a Rússia viu o seu near abroad encolher, numa clara ameaça à manutenção do seu heartland e contribuindo para relações marcadamente tensas entre as partes (Feire, 2011: 92). A Rússia pós-URSS tenta a todo o custo manter o domínio numa região que lhe possibilite profundidade geográfica estratégica, assim como assegurar-lhe o acesso aos portos de águas quentes1.
Nesta nova organização do sistema internacional, a internacionalização dos fluxos de capitais e das economias nacionais atingiu a sua plenitude2, surgindo novas ameaças de cariz não militar, as quais alteraram a abordagem da segurança segundo um conceito estritamente militar para um conceito multidimensional contemplando ameaças políticas, económicas, ambientais e societais, característico da Escola de Copenhague3, encabeçado por Barry Buzan e Ole Weaver.
Este artigo pretende analisar à luz da abordagem securitária multidimensional de Barry Buzan as relações entre a UE, a Rússia e a Ucrânia, observando as diferentes posturas assumidas por cada um dos atores, as quais têm variado entre a complementaridade e a divisão. O autor argumenta que a situação securitária atualmente vivida na Ucrânia
1As independências da Geórgia e da Ucrânia levaram a que o acesso da Rússia ao Mar Negro se restringisse ao porto de Novorossiysk . Por outro lado, os melhores portos estão na Geórgia - Batumi, Poti e Ochamchira, e na Ucrânia, em Odessa e Sebastopol.
2Na América do Norte, assiste-se à formação da North Atlantic Free Trade Agreement (NAFTA) liderada pelos Estados Unidos; na Europa, a Alemanha unificada estabelece a ligação entre o leste e o oeste; no Pacífico, o Japão centraliza uma vasta área de influência (Office of the United States Trade Representative, S/D).
3Segundo Barry Buzan e Lene Hansen em The Evolution of International Security Studies a Escola de Copenhaga olha para as ameaças e para os objetos da segurança, em especial da segurança societal, e com particular atenção ao nível regional, com especial enfoque na securitização, ou seja, nos processos sociais através dos quais grupos de pessoas constroem algo como sendo uma ameaça, e desta forma ampliando a agenda de segurança, uma vez que aumentam os objetos de segurança (Buzan, B., Hansen, L., 2009: 36).
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resulta da disputa geopolítica entre o softpower da UE e a aplicação da Real Politik por parte da Rússia no seu near abroad. Assim, procurar-se-á responder à seguinte questão: de que forma a atuação da Rússia e da UE na Ucrânia molda as dinâmicas de segurança regional?
O artigo encontra-se organizado da seguinte forma: na primeira parte analisa-se a situação da Ucrânia desde a sua independência, com especial atenção para a situação política e económica. A segunda parte analisa a Política Europeia de Vizinhança da UE, os seus objetivos e como pretende ser opção para a Ucrânia. Seguidamente, e em contraponto, analisaremos o projeto russo de estabelecimento da União Económica Euro-asiática e a tentativa de Moscovo em chamar a si a Ucrânia. Por fim analisaremos as relações entre a UE e a Rússia, e de que forma se podem constituir como elementos catalisadores ou não para a estabilização da situação vivida à data na Ucrânia.
1. A desintegração da URSS: Quo Vadis Ucrânia?
O período que se seguiu à independência da Ucrânia em agosto de 1991 trouxe a afirmação da identidade ucraniana e a expectativa da criação de um modelo de Estado assente em estruturas basilares robustas e na economia de mercado, longe do modelo soviético - com independência do poder legislativo face aos outros poderes, executivo e judicial – a promoção do Estado de direito, da liberdade de imprensa, a realização de eleições livres, permitindo-lhe aproximar-se dos valores do Ocidente, rumo ao desenvolvimento sustentável (Lutsevych, 2013: 2). Todavia, a realidade mostrou ser algo diferente, uma verdadeira ameaça à segurança política4, económica e energética ucraniana, senão vejamos:
Entre 1991 e 1994 a Ucrânia foi governada pelo regime semi-autoritário de Leonid Kravchuk, numa estrutura de poder hierarquizada, a qual construiu uma economia à imagem da economia centralizada soviética, e o resultado da sua governação foi uma quebra do Produto Interno Bruto de cerca de 50% (Wilson, 2013: 1), o que provocou novas eleições em 1994, e a eleição de Leonid Kushma, o qual se manteve em funções até 2004. Os dez anos de mandato de Kushma significaram o emergir de elites – governativas e de oposição – e a instalação de um sistema oligárquico baseado em clãs com poder económico e financeiro, algumas vezes com ligações ao crime organizado, e capaz de exercer influência nas políticas ucranianas, dificultando assim a implementação de reformas estruturais rumo ao desenvolvimento (Matuszak, 2012: 13)5. O ano de 2004 revelou-se um ano de mudança, já que o período conturbado que se seguiu às eleições alegadamente fraudulentas ficou marcado pela vontade clara de
4Barry Buzan considera que as ameaças políticas são uma ameaça constante ao Estado, e que são as mais difíceis de identificar – entre elas identificam-se a competição pelas diferentes ideologias ou os ataques à Nação, sendo que Buzan distingue entre as ameaças políticas de forma intencional e aquelas que surgem estruturalmente, resultantes do impacte de alternativas externas à liberdade dos Estados (Buzan, 1991: 120).
5Por exemplo, Rinat Akhmetov, tido como o homem mais rico da Ucrânia e principal apoiante financeiro do regime de Viktor Yanukovych era até há pouco tempo membro do parlamento ucraniano, em 2014 os seus negócios asseguraram cerca de 31% dos negócios do Estado ucraniano e controla cerca de 50 deputados no parlamento ucraniano, com todos os privilégios que daí podem advir. Outro exemplo é o do magnata do gás natural Dmitry Firtash, que juntamente com o Vice-Primeiro Ministro lidera o “Grupo Firtash” que inclui cerca de 30 deputados (Lutsevych, 2014). Finalmente, o próprio filho de Yanukovych, Oleksander Yanukovych, assegurou durante o período de presidência do seu pai 2010 e 2013 cerca de 50% dos contratos do estado ucraniano. Em 2007 tinha uma fortuna avaliada em 24 milhões de dólares, e à data de novembro de 2013 de 770 milhões de dólares (Grey, 2014)
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transformação e de legitimação popular, no que ficou conhecido como a “Revolução Laranja”. As eleições opuseram Viktor Yushchenko, ex-Primeiro Ministro de Kushma, com uma clara orientação pró-ocidente6, a Viktor Yanukovych, com orientação e apoio russo. A revolução veio a revelar-se pouco eficaz no que respeita à implementação de reformas (Freire, 2008: 3). Yushchenko venceu, nomeou como Primeiro-ministro Yulia Tymoshenko e apesar da sua orientação pró-Kremlin, a opção Europa manteve-se no discurso da política externa ucraniana, como que numa postura bipolar, qual Janus,7 de difícil conciliação e concretização entre uma Ucrânia virada a Leste e outra virada a Ocidente, postura essa muitas vezes geradora de tensão. A governação de Yushchenko ficou marcada pela instabilidade política e pelas lutas de poder entre as diferentes elites políticas8, tendo o governo de Tymoshenko colapsado em setembro de 2006, provocando eleições parlamentares, as quais foram ganhas pela coligação Yushchenko- Yanukovych, tendo este último, para regozijo de Vladimir Putin, sido nomeado Primeiro-ministro9. Em 2007, após Yushchenko ter convocado eleições como resposta à tentativa de Yanukovych de diminuir os poderes do Primeiro-ministro e de afastar Yushchenko, o país caiu numa nova crise política, e Tymoshenko foi reeleita.
A chegada em 2008 da crise económica global à Ucrânia provocou uma queda de 14,8%10 do PIB na parca economia ucraniana, acompanhada nos primeiros três meses de 2009 por uma diminuição de 49% das exportações e de um aumento da taxa de desemprego para valores superiores a 9% (Wilson, 2013: 8). Como se a situação económica não bastasse, o regresso de Tymoshenko ao governo não significou a estabilidade política, e ao nível da política externa declarações como “O despertar ucraniano para o povo e não para os políticos”11 ou “o curso da Ucrânia para a integração das estruturas Euro atlânticas não é uma alternativa à construção de relações com a Federação Russa” em nada vieram amenizar as relações entre a Ucrânia e a Rússia (Ukraine Government Portal, 2014).
As pressões a que Moscovo sujeitou a Ucrânia, nomeadamente através do aumento dos preços e dos cortes no fornecimento do gás natural, pondo em risco a segurança económica e energética12 ucraniana abriram caminho para a rutura da presidência de
6Embora não querendo contudo cortar com o regime de Moscovo.
7Deus Romano das portas e das janelas, começos e fins, representado por duas faces olhando em direções distintas.
8Quando em 2008 Tymoshenko regressou ao governo e direcionou os apoios do Estado aos apoiantes do seu partido, o BYuT - Bloc of Yulia Tymoshenko, deixando de fora as empresas dos oligarcas do Partido das Regiões. Desta forma, parte do Partido das Regiões com ligações financeiras a Rinat Akhmetov, teve de negociar politicamente com o BYuT por forma a poder aceder a alguns desses fundos. Assim, o ano de 2008 viu algumas dessas negociações serem iniciadas, com um princípio de coligação entre os dois partidos, a redação de uma nova Constituição, e a alteração do sistema político, passando o Presidente a ser nomeado pelo Parlamento (Matuszac, 2012: 33).
9“Putin congratulates Yushenko on ending stalemate”. Disponível em: http://morigin.rferl.org/a/1070390.html, consultado em 7 de fevereiro de 2014.
10DeacordocomoBancoMundial. http://data.wo1rldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG/countries/UA?display=graph consultado em 7 de fevereiro de 2014.
11" Ukrainian breakthrough: for People, but not for Politicians" Disponível em: http://www.kmu.gov.ua/control/en/publish/article?art_id=106080712&cat_id=244315174. consultado em 7 de fevereiro de 2014.
12A segurança económica de um Estado prende-se com a possibilidade de aceder aos recursos materiais, financeiros e aos diferentes mercados, de forma a assegurar o crescimento económico capaz de garantir o financiamento das atividades do Estado, e por conseguinte, do bem-estar da sua população (Buzan, 1991: 445). Atrasos no desenvolvimento e a dependência financeira de instituições para os orçamentos de funcionamento dos Estados, como sejam o Fundo Monetário Internacional ou o Banco Mundial, podem conduzir à incapacidade de assegurar as condições básicas de vida das populações (Ibid: 446). Embora a energia não esteja inserida na abordagem multidimensional de Barry Buzan, é um aspeto transversal a
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Yushchenko, e em fevereiro de 2010 Yanukovych foi eleito presidente da Ucrânia, em nova viragem da Ucrânia para Leste.
A par com os aspetos económicos e políticos, a questão da identidade das populações é outro fator a considerar na moldura securitária da Ucrânia. Perante o clima de instabilidade política, e fazendo uso do peso do legado histórico, os processos de independência foram aproveitados pelos nacionalistas para potenciar a diferenciação étnica, social e para dificultar a edificação das estruturas do Estado e a definição das novas fronteiras (Simão, 2011: 44). Falamos de ameaças à segurança societal, a qual segundo Barry Buzan se refere às ameaças à identidade da sociedade - tradições, costumes, religiões, língua (Buzan et al 1991: 433). Por outro lado, e parafraseando Svante Cornell, esta etnicidade tem uma componente política, naquilo que o autor designa de “politização da etnicidade”, ou seja, as comunidades não aceitam, e até revelam alguma hostilidade, em ser governadas por pessoas de etnias diferentes, e este sentimento tem na sua base, o medo das consequências que daí podem advir, exacerbando os nacionalismos e contribuindo para a instabilidade na região, e que facilmente pode extravasar fronteiras e adquirir uma dimensão global (Cornell, 2011: 40-41). Exemplo disso foi a recente crise da Crimeia, a qual culminou com a intervenção da Rússia de Putin em território ucraniano, sob pretexto da defesa das populações russas, aliás como já tinha ocorrido em 2008 com as regiões autónomas georgianas da Abecásia e da Ossétia do Sul. O resultado foi a realização de um referendo votado por cerca de 96% dos seus habitantes, e perante a inépcia da comunidade internacional, a integração da Crimeia na Rússia13.
2. A UE, a Ucrânia e os objetivos da Política Europeia de Vizinhança
O relacionamento entre a Ucrânia e a UE ficou marcado pela assinatura do Acordo de Parceria e Cooperação em 199814 (EUR-Lex, 2014), tendo como objetivo o diálogo político, o desenvolvimento de relações comerciais e económicas, e a implementação de reformas do estado. Para a Ucrânia a PEV significa a cooperação com as instituições europeias, a liberalização da economia rumo a uma economia de mercado, fomentando o investimento estrangeiro e o seu desenvolvimento sustentável15. Aliás, a Ucrânia foi o primeiro dos quinze NEI da ex-URSS a desenvolver uma parceria deste tipo, em 2003 integrou a Política Europeia de Vizinhança e a partir de 2004 a UE já representava o maior parceiro comercial da Ucrânia, ultrapassando a Rússia (Freire, 2008: 17). A
todos níveis e setores - militar, político, económico, societal - importa fazer uma referência à segurança energética. A energia representa para os Estados o garante da vitalidade da sua economia, e por consequência, do seu desenvolvimento, permitindo-lhes utilizá-la como instrumento político. A este título, relembrar as palavras de Barry Buzan e de Ole Weaver na obra “Region and Powers: the Structure of International Security” “The main prize in the geopolitics of Central Asia and the Caucasus is control of the transportation of oil and gas. For some is about energy, for others mostly about the economic implications, to others again it is mainly a way to gain influence and/or preventing others from doing so” (Buzan,B., Weaver, O., 2003: 422).
13Disponível em: http://www.reuters.com/article/2014/03/16/us-ukraine-crisis-idUSBREA1Q1E820140316, consultado em 3 de abril de 2014.
14Decisão do Conselho e da Comissão de 26 de Janeiro de 1998 relativa à celebração do Acordo de Parceria
e de Cooperação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados-membros, por um lado, e a Ucrânia,
por outro.Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/PT/ALL/;jsessionid=BJGPTQ5JYLvTQcRJt13pFrMYmTR1lztvBbypMJlDH3dhVW2TvY44!- 1679440255?uri=CELEX:31998D0149, consultado em 4 de abril de 2014.
15Partnership and Cooperation Agreement between the European Union and Their member states, and
Ukraine.Disponívelem:
http://ec.europa.eu/world/agreements/downloadFile.do?fullText=yes&treatyTransId=659
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questão que se coloca é: será a Ucrânia importante para a UE como os restantes Estados incluídos na PEV? Ou o legado histórico, a proximidade com a Rússia e a segurança, em particular a energética tornam-na um ator primordial na PEV da UE? A resposta é sim, a Ucrânia é um parceiro diferente. Encontra-se nas principais rotas comerciais entre a Europa e a Ásia, faz fronteira com Estados que pertencem à UE mas também à NATO – Polónia, Eslováquia, Hungria e Roménia – pelo que, estrategicamente, a Ucrânia é um ator importante na arquitetura securitária da UE.
A UE olha para Leste como uma área de oportunidade de reforço da sua segurança económica e energética, e através da sua política de softpower procura continuar a cooperação ao nível político, económico e de segurança no caminho da boa governação, de uma economia de mercado, e do desenvolvimento sustentável. E de facto tem razões para o fazer. Segundo a Comissão Europeia, em 2012, a UE representou o maior parceiro comercial da Ucrânia – 33.7% do total de importações e exportações, seguido da Rússia com 21.6% (Comissão Europeia, 2013: 9). No que respeita aos fluxos comerciais dentro da Parceria Oriental, em 2013, também a Ucrânia foi o maior parceiro comercial da UE - 58% das exportações, seguida da Bielorrússia com 21%, e 44% das importações, seguida do Azerbaijão com 39% (Eurostat, 2013).
No que respeita à segurança energética, importa referir que a desintegração da URSS trouxe para a agenda política e económica internacional a disputa pelos recursos energéticos, em particular pelo gás natural e pelo petróleo, introduzindo um novo capítulo naquilo que ficou conhecido em tempos como o “Grande Jogo”16 pelo controlo da Eurásia (Barata, 2013: 18). A UE detém apenas cerca de 2% das reservas energéticas mundiais de gás natural17, tendo a sua dependência em termos de fornecimento externo atingido os 53.8%, e destes, 60.8%, são relativos a gás natural. De acordo com o Statistical Pocketbook de 2012, se as tendências se mantiverem tal como tem acontecido desde 1990, o nível de dependência energética da UE do exterior deverá aumentar18.
A Rússia exporta para a UE, através da Ucrânia, cerca de 80% do seu gás natural (Freire, 2008: 25). Os cortes de gás natural a que a Rússia submeteu a Ucrânia em 2006 e 2009 por alegado incumprimento dos compromissos financeiros assumidos pelos ucranianos e numa tentativa russa de aumentar a participação da petrolífera Gazprom na petrolífera ucraniana Naftohaz, com implicações para alguns Estados Europeus, como foi o caso da Alemanha, são o exemplo claro da vulnerabilidade securitária da UE, bem como da politização19 da energia por parte da Rússia, que vê nas receitas energéticas uma forma de assegurar a sua estabilidade económica e
16O termo “Grande Jogo” é atribuído a Arthur Conolly. Oficial do exército britânico, utilizou o termo para descrever a disputa entre o Império Britânico e o Império Russo pela Ásia Central entre o início do século XIX e 1907. O termo foi materializado no primeiro volume de dois que escreveu sobre as suas campanhas
– Journey to the North of India.Overland from England, through Russia, Persia and Afghanistan (British Empire, 2014),
17Em 1997 foram extraídos 223.2 milhões de Toneladas Equivalentes de Petróleo (TEP, em inglês TOE), representando cerca de 12% mundial. A maior parte destas reservas estão localizadas na Holanda e na Grã-Bretanha. (European Commission GREEN PAPER - Towards a European strategy for the security of energy supply, 2000: 18).
18De acordo com o relatório da UE, desde o ano 2000, as importações de petróleo (em Mtep) têm sido as seguintes: 532,76 em 2000, 600,37 em 2005 e 560,98 em 2010. Em relação ao gás natural os números são os seguintes: 192,53 em 2000, 257,29 em 2005 e 275,53 em 2010 (Statistical Pocketbook, 2012: 115).
19Questão que faz parte da política pública e portanto carece de decisão por parte do Governo (Khrushcheva, 2011: 217).
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política20. Esta interdependência energética existente entre a Ucrânia e a Rússia e entre a Rússia e a UE têm contribuído para a securitização21 da energia, acrescentando incertezas adicionais a esta relação tripartida.
Em março de 2003, no âmbito do alargamento da UE a vinte cinco, foi lançada a Política Europeia de Vizinhança (European Union External Action Service, 2014), consubstanciando um novo enquadramento para as relações entre a UE alargada e os países vizinhos a Leste (Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Geórgia, Moldávia e Ucrânia) e a sul (Argélia, Autoridade Palestiniana, Egito, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia, Marrocos, Síria e Tunísia), permitindo um grau de integração económica e de relacionamento político mais profundo. A Rússia, embora seja um país vizinho da UE, não faz parte do conjunto de países parceiros22, sendo as suas relações desenvolvidas no quadro de uma Parceria Estratégica23 (Ministério das Finanças, 2010). A PEV permitiu a estes novos parceiros, através de cooperação ao nível político, da segurança, económico e cultural, participar em diversas atividades da UE. Os objetivos desta política estão materializados nos Planos de Ação e nos Acordos Europeus de Vizinhança estabelecidos com cada um dos vizinhos, documentos políticos que estabelecem os objectivos estratégicos da cooperação entre os países vizinhos e a UE e que contêm uma lista global de prioridades fixadas de comum acordo por cada um dos países e a UE.
Em 2009, na Cimeira de Praga, a UE lançou a iniciativa da Parceria Oriental24 com o objetivo de apoiar a Arménia, o Azerbaijão, a Bielorrússia, a Geórgia, a Moldávia, e a Ucrânia nas suas reformas de transição e de consolidação da democracia, de promoção da integração gradual da economia, ao mesmo tempo que, promovendo a mobilidade de cidadãos, a associação política e fomentando a cooperação. Esta iniciativa baseia-se no principio more for more – more support for more progress – e pressupõe como valores o respeito pelos direitos humanos, pelo Estado de direito, pela democracia e pelo comprometimento na implementação de uma economia de mercado (Conselho Europeu, 2013)25.
20Mais tarde, em 2009, Tymoshenko renegociou um acordo possível com a Rússia ficando obrigada a importar cerca de cinquenta e dois mil milhões de metros cúbicos por ano, e a Rússia passado a pagar uma quantia diminuta pelo facto de usar o sistema de transporte energético ucraniano (Shumylo-Tapiola, 2012). A Ucrânia paga um dos valores mais elevados de gás natural - 400 dólares por mil metros cúbicos, em contraponto, por exemplo, aos 160 dólares pagos pela Bielorrússia (Ibid).
21O termo securitização foi introduzido pela Escola de Copenhaga e baseia-se no speech-act. Pressupõe uma ameaça, um agente e um objeto de segurança, e traduz-se na forma como, socialmente, cada Estado (ou agente) constrói publicamente uma ameaça, existente ou não, à sua segurança, a qual implica uma intervenção imediata para além das medidas políticas rotineiras (Buzan, et al, 1998: 23-24).
22Segundo as palavras do então (2004) Vice Ministro dos Negócios Estrangeiros russo, Vladimir Chizhov,:” this [the ENP] is an attempt to reduce to the least common denominator groups of countries and individual states that are entirely different in their level of development and that, in addition to this, have different objectives with respect to the EU itself – objectives that are oftentimes incompatible with one another., “Russia is a large self-sufficient country with its own views on European and Euro-Atlantic integration. In contrast to some smaller Eastern European or South Caucasus countries striving for EU- membership Russia is neither a subject nor an object of the European Neighbourhood Policy.”Ou seja, a Rússia sentiu-se insultada ao ser comparada com outros Estados mais pequenos, como por exemplo a Moldávia ou Marrocos, tendo insistido para que fossem estabelecidas relações bilaterais entre as duas regiões, vistas de igual para igual, com vista à parceria estratégica (Haukkala, 2009: 2-3).
23“The EU has a coherent European Neighbourhood Policy to direct relations with its eastern and southern neighbours. A Strategic Partnership based on four Common Spaces is the framework for relations with Russia, which is not part of the ENP”(European Commission, 2014).
24A Parceria Oriental (European Union External Action Service (2014b).
25“ Cimeira da Parceria Oriental prepara assinatura de acordos de associação”, Disponível em: http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/eastern-partnership-summit-prepares- signing-of-association-agreements?lang=pt, consultado em 13 de fevereiro de 2014.
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Em dezembro de 2012 a UE definiu como pré-requisitos para a assinatura do Acordo de Associação com a Ucrânia a implementação de reformas estruturais, a realização de eleições livres e, segundo os padrões do Ocidente, e a independência dos três poderes do Estado – legislativo, executivo e judicial. Ficou de igual forma claro, que o cumprimento destes pré-requisitos aproxima a Ucrânia de uma futura e possível integração, mas não significa, per se, a sua admissão como membro do espaço europeu (European Union External Action Service, 2014c)26. Significa sim a política dos três M’s: money, markets and mobility i.e., mais recursos através da necessidade da Ucrânia ter mais e melhor Estado, embora sem a promessa de integração – membership. Ora, este tipo de cooperação com a Ucrânia é visto pela Rússia como uma ameaça aos seus interesses regionais, pois uma eventual integração de alguns dos Estados participantes nas estruturas Euro atlânticas - como seja o caso da Ucrânia ou da Geórgia - retira-os da sua esfera de influência, o que é percepcionado pela Rússia como uma clara estratégia de isolamento. 27
Do lado da UE, a sua política de softpower tem um objetivo, manter ativa a sua política de vizinhança, instrumento fundamental para a arquitetura securitária europeia - em todas as suas dimensões - por forma a permanecer como ator na região. O afastamento da Ucrânia, a instabilidade vivida no Cáucaso do Sul, e a morosidade das reformas na Moldávia esvaziam a influência da UE na região, reforçando a influência da Rússia de Putin (Osica, 2013: 47).
Na 3ª Cimeira da Parceria Oriental de Vilnius realizada em 28 e 29 de novembro de 2013 a UE propunha-se a rever os processos de integração de alguns dos parceiros da UE nos Acordos de Associação e no Deep and Comprehension Free Trade Area Agreement28, entre eles, os da Geórgia e da Moldávia, embora mantendo as negociações da Ucrânia em cima da mesa29. Para isso, importava analisar se os pré- requisitos definidos em dezembro de 2012 tinham sido assegurados, uma vez que se constituem como condição sine qua non para a assinatura dos acordos. Perante um cenário de adiamento do Acordo Comercial por parte de Yanukovich uma semana antes do início da Cimeira de Vilnius, os protestos pró-Ocidente, inicialmente pacíficos, saíram
27Zbigniew Brzezinski terá dito em tempos que a Rússia sem a Ucrânia era uma Estado-Nação, mas com a Ucrânia era um Império. Charles Tannok in “Ukraine’s path not taken” (2013). Disponível em: http://www.project-syndicate.org/commentary/charles-tannock-asks-why-ukraine-has-rejected-the-eu- and-considers-what-the-west-should-do-about-it#irTD40WiS0MjFLIw.99, consultado em 5 de abril de 2014.
28Este acordo está inserido na Política Europeia de Vizinhança e visa alargar as relações comerciais com alguns dos Estados parceiros numa perspetiva holística, e permitir uma integração do Cáucaso do Sul no mercado da UE – facilitar os mecanismos aduaneiros, diminuir os impostos de transação, a aplicação das normas sanitárias da UE, entre outros (European Commission, 2012). O Azerbaijão ficou de fora, pois ainda não é membro da Organização Mundial do Comércio, condição imposta pela UE para integrar o
DCFTA.
29No caso concreto da Arménia, o seu Presidente Serzh Sargsyan anunciou no dia 3 de setembro de 2013 que a opção arménia seria pela adesão à União Euro asiática, o que segundo a UE é incompatível com a assinatura dos Acordos de Associação (European External Action Service, 2014d). De facto compreende- se esta decisão, a Rússia é o principal parceiro económico da Arménia e o seu garante em termos de segurança. Desde maio de 1992 que a Arménia é membro da Organização do Tratado de Segurança Coletiva da CEI, e desde agosto de 1997 que se encontra ligada à Rússia através do Treaty of Friendship, Cooperation and Mutual Assistance – prevê a intervenção da Rússia em caso de qualquer ataque contra a Arménia, a cooperação ao nível da política externa por forma a fomentar a paz e a estabilidade no Cáucaso do Sul (Tamrazian, 2012). No caso do Azerbaijão, a Cimeira da Parceria Oriental em Vilnius em novembro de 2013 significou a assinatura do acordo de facilitação de vistos, e o sublinhar da UE em prosseguir com a assinatura dos Acordos de Associação com o Azerbaijão após a sua entrada na Organização Mundial de Comércio (Council of the European Union, 2013).
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às ruas de Kiev na tentativa de pressionar o presidente ucraniano a repensar a sua decisão e assinar o acordo. Contudo, embora tremendo - o Primeiro-ministro Mykola Azarov demitiu-se - Yanukovich resistiu, alinhou com a Rússia, e anseia que esta decisão lhe garanta uma vitória nas próximas eleições presidenciais de 2015 (Sarna, A., Wierzbowska-Miazga, A., 2013).
Após dois meses de conflitos centrados fundamentalmente na capital, Kiev, e dezenas de mortos, o Presidente Yanukovich e a oposição decidiram negociar as tréguas. À data da realização deste artigo, o acordo mediado pela UE na pessoa dos Ministros dos Negócios Estrangeiros Alemão e Polaco compreendia: a formação de um governo de unidade nacional e o regresso à Constituição de 2004; a reformulação dos poderes do Presidente, governo e parlamento; a convocação de eleições presidenciais após a entrada em vigor da Constituição de 2004 – nunca antes de dezembro de 2014; a condução de uma investigação aos atos de violência por parte duma equipa formada pelas autoridades, oposição e pelo Conselho Europeu; o refrear da violência por parte das autoridades ucranianas e da oposição, e por fim, a entrega de todas as armas ilegais ao Ministério da Administração Interna (BBC, 2014). Neste triângulo de relações UE-Ucrânia-Rússia, a Ucrânia vive internamente pressionada a tomar uma decisão quanto à linha de integração que deve seguir, num modelo política e economicamente incompatível. A diversidade étnica 30e política existente entre Russos (cerca de 17.3%) pró-União Euroasiática, e ucranianos (cerca de 77.8%), pró-União Europeia constitui um desafio que ultrapassa as questões económicas e energéticas mas que não deve ser impeditivo quanto ao alcançar de uma solução cooperativa em ambos os sentidos – Leste e Oeste.
3. A União Económica Euro-asiática: rumo à hegemonia russa
Em outubro de 2011, o ainda Primeiro-ministro Vladimir Putin, durante a campanha eleitoral para as eleições presidenciais propôs a criação de um bloco económico que permitisse aos seus Estados membros a integração regional, com vista à liderança do comércio global. A este bloco, construído com base na experiência adquirida com a Comunidade de Estados Independentes (CEI), com a Comunidade Económica da Euro Ásia e com a União Aduaneira entre a Rússia, o Cazaquistão e a Bielorrússia, Putin designou como União Económica Euro-Asiática.
Com esta política a Rússia pretende manter o controlo sobre os mercados regionais e fortalecer a sua posição numa região que nunca deixou de ser a sua área de influência. Este fortalecimento tem sido conseguido à custa dum relacionamento próximo com a Bielorrússia e com o Cazaquistão, e de uma Realpolitik31 de carrot and stick com a Ucrânia e com o Quirguistão. No caso da Bielorrússia, a aproximação iniciou-se em 1997 através da criação da União Rússia-Bielorrússia - designada após o ano 2000 por União de Estados32. Contudo, o facto de não dispor de recursos energéticos que
30 Ministry of Economic Development and Trade, disponível em: http://ukrexport.gov.ua/eng/about_ukraine/population/ukr/179.html, consultado em 8 de abril de 2014.
31A Real Politik é um termo cunhado no século XIX, revisitado por Henry Kissinger no século XX e que exprime a política ou a diplomacia dos Estados baseada primariamente no poder e nos aspetos práticos e materiais para o atingir, em detrimento dos aspetos morais, ideológicos ou éticos.
32Disponível em: http://mfa.gov.by/en/courtiers/russia/, consultado em 4 de abril de 2014.
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alimentem a sua indústria, e de estar dependente dos subsídios russos,33 faz com que não crie alternativas económicas que possam precaver uma retração da economia russa, e que a sua política externa seja controlada pela Rússia (Voloshin, 2012). O caso do Cazaquistão é diferente. As suas reservas energéticas abundantes e a posição geoestratégica como elo de ligação entre a Europa e a Ásia - bem no Heartland de Mckinder34 - permitem à Rússia promover os seus interesses económicos com o Médio Oriente e com o Golfo Pérsico, bem como assegurar a segurança das suas fronteiras a Sul. E o que dizer da Ucrânia?
A Ucrânia constitui a preocupação russa para o sucesso da União Euro-asiática. A sua postura de bipolaridade, dividida entre a admissão nas estruturas Euro Atlânticas e a manutenção da ligação à Rússia soviética constitui um entrave às aspirações de hegemonia regional do governo de Moscovo. Em primeiro lugar, porque desde os longínquos tempos de Catarina II que a Ucrânia possui uma importante base naval russa na Península da Crimeia - Sebastopol - que permite a Moscovo manter a sua presença no Mar Negro e a segurança das suas fronteiras a Sul. Aliás, a importância da Crimeia e desta base naval para a Rússia ficou explícita, em primeiro lugar quando em abril de 2010 os dois Estados anunciaram que estariam a negociar a renovação do acordo de leasing assinado em 1997 e que terminaria em 2017. O objetivo era a extensão do contrato por mais vinte e cinco anos, até 2042, e em contrapartida a Ucrânia veria reduzido 30% o valor de mercado do gás natural, comprometendo-se, a partir de 2011, a aumentar anualmente para quarenta mil milhões de metros cúbicos35 a sua importação de gás natural russo (Martins, V., Conde, P., 2010). Desta forma, ao manter em funcionamento Sebastopol, a Rússia pretendia bloquear qualquer aspiração ucraniana de admissão na NATO, uma vez que dificilmente esta aceitaria ter na Aliança um membro que integrasse no seu território uma base militar russa que aloja a Esquadra do Mar Negro. Esta questão ficou definitivamente resolvida quando no final de fevereiro de 2014, na sequência dos três meses de distúrbios centrados na capital Kiev entre manifestantes pró-UE e forças de segurança, sob pretexto de proteção da população russa residente, tropas russas entraram na Crimeia e em poucos dias controlaram edifícios governamentais, bases militares e aeroportos, culminado com a integração da Crimeia na Rússia em 21 de março de 2014. Em segundo lugar, porque o mercado energético ucraniano representa 46 milhões de potenciais consumidores, e pelo facto de a Ucrânia se encontrar na rota de passagem dos projetos energéticos para a Europa, uma vez que, por razões históricas, a Polónia e os Estados do Báltico estão fora de questão no que ao trânsito energético diz respeito36 (Voloshin, 2012). Por fim, importa ainda reforçar que a Rússia se constitui como um importante parceiro económico: em 2012 representou cerca de 26% das exportações e de 33% das importações ucranianas (World Trade Organization, 2013), que dentro do espaço da
33Em 2011 Putin prometeu ao governo bielorrusso o empréstimo de quatro mil milhões de dólares, cimentando a sua dependência económica (Voloshin, 2012).
34Halford Mackinder em The Geopolitical Pivot of History defendia que o heartland, onde as massas continentais da Eurásia se concentram, constituía o pivot de todas as transformações geopolíticas na grande Ilha do Mundo. Esta centralidade geográfica constituía vantagem geopolítica, pelo que o ator que dominasse o heartland dominaria a grande Ilha do Mundo, e o planeta (Mackinder, 1904).
35Mais do que importou nos anos de 2009 e 2010 (Chow, 2010).
36O território da Polónia foi alvo de três divisões por parte da Rússia (e da Prússia e Áustria) durante o século XVIII (1772, 1793 e 1795). Mais tarde, em setembro de 1939, no início da Segunda Guerra Mundial, a Rússia voltou a invadir a Polónia (Cienciala, 2004). No que respeita aos Estados do Báltico, poucos Estados conhecem a Rússia melhor, dado que pertenceram ao Império Russo durante centenas de anos, e subjugados pela União Soviética durante cerca de 50 anos (Economist, 2014).
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CEI a Ucrânia representa um total acumulado de cerca de 38% do investimento externo russo, e que este espaço geoeconómico significa cerca de 40% do total das exportações ucranianas, não sendo por isso conveniente à Rússia hostilizar a Ucrânia (Fânzeres, 2013).
A admissão da Ucrânia à União Euro-asiática representa uma redução de um terço nas tarifas do gás natural, as quais serão revistas por Moscovo (leia-se Gazprom) de quatro em quatro meses, e um empréstimo de quinze mil milhões de dólares a serem pagos em três anos (Reuters, 2014). Ou seja, enquanto o Ocidente acena com dinheiro em troca de reformas, a Rússia oferece dinheiro a troco de subserviência e da continuação de uma forte dependência (Sherr, 2013: 4).
4. UE-Rússia: divisão ou complementaridade?
Os dias de hoje pautam-se pela rivalidade entre a UE e a Rússia, e é bem possível que esta aumente nos próximos anos, pondo em perigo os vinte anos de parceria estratégica existente desde 199437, menosprezando um mercado que representa cerca de quinhentos milhões de consumidores, fazendo acreditar que o futuro próximo trará divisão em vez de complementaridade, e moldando a arquitetura securitária regional.
Por um lado, porque a Rússia continuará a influenciar as elites políticas ucranianas no sentido de as manter afastadas de uma possível integração nas estruturas Euro Atlânticas, sob pena de eventuais sanções como retaliação do desenvolvimento de políticas que possam por em perigo a sua influência neste seu near abroad. Aliás, o Primeiro-ministro russo Dmitry Medvedev deixou isso bem claro, quando, no início de novembro de 2013 fez ver ao então Primeiro-ministro ucraniano, Mykola Azarov, que as probabilidades de assinatura do Acordo de Associação eram nulas, porque, caso contrário, a Ucrânia passaria a ter que pagar antecipadamente o fornecimento de gás natural. Para além disso, a Rússia exigiria o pagamento das dívidas existentes até ao momento, pelo que seria conveniente que a Ucrânia começasse a procurar financiamento para as suas necessidades energéticas junto da UE (Havlik, 2013). Por outro lado, porque a Ucrânia tem uma forte dependência económica russa, e para além disso, a integração da Crimeia na Rússia aos olhos de uma comunidade internacional incrédula, numa clara demonstração de poder, veio deteriorar as já tensas relações entre a UE e a Rússia. Enquanto Putin faz jus à afirmação de Colin Gray:”the exercise of contínuous influence or control requires the physical presence of armed people in the area at issue” (Kaplan, 2013: 33)38, a comunidade internacional, em particular o Ocidente, responde com sanções económicas e diplomáticas, as quais, até ao momento, parecem ter sido inócuas39.
E o que é que se pode esperar da União Europeia, voltar as costas ou manter-se na prossecução dos seus interesses estratégicos?
A decisão deverá passar por reforçar a sua presença a Leste, e para isso deverá assegurar ao governo ucraniano em posse financiamento internacional, demonstração
37Em 1994 teve início do acordo de Parceria e Cooperação (1994 Partnership and Co-operation Agreement (PCA)).
38Colin S.Gray in Robert D. Kaplan “The Revenge of Geography”.
39Em resposta às sanções económicas a Rússia de Putin (GAZPROM) respondeu com o aumento do preço do gás natural. Durante a semana de 31 de março a 6 de abril os preços do gás natural registaram um aumento de 40% (Reuters, 2014b).
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de que se constitui como opositora de uma eventual politização dos preços do gás natural por parte da Rússia. Ao mesmo tempo, deverá repensar as políticas de desenvolvimento da democracia, do estado de direito e securitárias, com o intuito de assegurar um ambiente estável e seguro na sua vizinhança, que lhe permita, em conjunto com os seus parceiros, colher benefícios deste espaço comum (Dempsey, 2014). Para tal, o tempo joga a seu favor, e isso ficou bem marcado nas declarações de Herman Van Rompuy, Presidente do Conselho Europeu, na Conferência de Segurança em Munique no passado dia 1 de fevereiro: “Our biggest carrot is our way of life; our biggest stick: a closed door” (Conselho Europeu, 2014). Para a UE será importante manter a assinatura do Acordo de Associação ucraniano como objetivo estratégico europeu que lhe permite a aproximação a novos mercados com cerca de 46 milhões de consumidores40, o acesso a novos recursos, em particular os energéticos, e uma posição geográfica chave para a Ásia Central e para o Médio Oriente. Deverá pois cultivar a proximidade com a Ucrânia, em detrimento de procurar explicações e de tentar colher dividendos sobre o que poderá ter corrido menos bem na Cimeira de Vilnius. A Cimeira veio demonstrar que a UE deverá repensar a sua estratégia para a Parceria Oriental, incluindo a Rússia, e promovendo a cooperação em áreas como o comércio e a mobilidade (Popescu, 2014: 4).
Conclusões
A decisão do Presidente ucraniano em não assinar o Acordo Comercial com a UE na Cimeira da Parceria Oriental em Vilnius veio colocar a descoberto um conjunto de fragilidades no regime de Kiev, e igualmente, veio reforçar a intenção de Putin em projetar poder para a região mantendo a influência russa num espaço geopolítico que sempre considerou como o seu near abroad.
A assinatura de um acordo no dia 20 de fevereiro de 2014 entre o Presidente Yanukovich e a oposição pôs fim ao conflito que assolou a Ucrânia, em especial Kiev, desde final de novembro de 2013. O cumprimento de todos os pontos do acordo, em particular a realização de eleições presidenciais constituirão um momento importante no futuro ucraniano e nas suas relações quer com a UE quer com a Rússia.
Para a Ucrânia, a instabilidade governativa, as deficientes políticas sociais, uma economia débil e fortemente dependente da Rússia, os níveis de corrupção e a politização das elites, governantes e da oposição, têm provocado divisões na sociedade, as quais se tem vindo a sentir um pouco por todo o Leste da Ucrânia, com especial incidência nas regiões de maior expressão étnica russa - Donetsk, Luhansk e Karkhiv - mostrando ameaças de natureza não militar, como por exemplo as políticas, as económicas, as societais ou as energéticas.
O clima de competição entre a UE e a Rússia pela região do espaço pós-soviético onde a Ucrânia se insere tem moldado as dinâmicas de segurança na região, nas suas diversas dimensões, naquilo que já é considerado por muitos como a nova Guerra Fria pós Perestroika. Para a UE a Ucrânia, estrategicamente colocada nas principais rotas comerciais e energéticas de ligação à Ásia Central, é um parceiro económico importante, que se constitui como fundamental na sua arquitetura de segurança.
40 De acordo com o State Statistics Committee of Ukraine, disponível em: http://2001.ukrcensus.gov.ua/eng/, consultado em 6 de abril de 2014.
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Todavia, o seu soft power tem demonstrado ser pouco eficaz. Perante a entrada de dezenas de milhares de militares russos na Crimeia, ao que se seguiu a ocupação de edifícios governamentais, bases militares e aeroportos, a UE em particular (e a comunidade internacional em geral) respondeu com diplomacia e sanções económicas à Rússia de Putin.
A Rússia é, e continuará a ser, um importante parceiro económico da Ucrânia, em especial no que respeita à segurança energética. Embora sendo provável que a Rússia continue a pressionar a Ucrânia para aumentar os fluxos comerciais com o Leste, em troca de tarifas de gás mais baratas, sob pena de eventuais represálias - bloqueios económicos ou cortes energéticos - não será de descurar que também a UE o faça acenando com more for more. Como forma de travar a expansão do Ocidente para Leste, a Rússia promoveu a criação da União Euro Asiática, numa clara intenção de facilitar as ligações comerciais, a livre circulação e o mercado empresarial entre os seus vizinhos, numa política de comércio quasi imperial, com uma postura de carrot and stick, onde cada um dos Estados participantes validará, única e exclusivamente, as decisões entretanto tomadas por Moscovo. Contudo, é fundamental para este projeto que a Rússia mantenha a Ucrânia na sua esfera de influência, de modo a evitar em definitivo uma viragem ucraniana para a Europa, o que simbolizaria o game-over regional para a Rússia, numa clara ameaça aos seus interesses, no seu espaço de influência preferencial. A implementação da União Euro Asiática permitirá à Rússia aspirar à hegemonia regional, vinte anos após a queda do Império Soviético e fará tudo para o conseguir. Até ao momento, a sua Realpolitik tem estado direcionada para a securitização energética, mas a securitização militar não será de descartar.
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