OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 5, n.º 1 (Maio-Outubro 2014)
Artigos
Emilse Calderón - La lucha de Brasil contra el narcotráfico en la frontera con Colombia. Un
acercamiento a los condicionamientos de las amenazas no tradicionales sobre la política
exterior - pp 1-14
Mateus Kowalski - As águas turbulentas do Tribunal Penal Internacional. Combate
universal À impunidade ou universalização liberal? - pp 15-32
Pedro Barata - A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik - pp 33-50
Paulo Duarte - Ásia Central: os meandros da História e da Geografia - pp 51-66
Maria Sousa Galito – Países Manganês - pp 67-86
Emanuel Sebastião - Uma estratégia no contexto da Primavera Árabe para o reforço da
segurança energética portuguesa face à importação de hidrocarbonetos da Argélia - pp 87-
100
Julieta Zelicovich - El peso de la «tradición» en las negociaciones multilaterales de
comercio. El caso de Argentina durante la Ronda Doha - pp 101-113
Gonçalo Brás - Aplicação da «análise temática» a um conjunto de casos empresariais de
sucesso em processos de internacionalização - pp 114-130
Recensão
Brígida Brito - Gulbenkian Think Tank on water and the future of Humanity (2014).
«Water and the future of Humanity. Revisiting Water Security». London: Springer - pp
131-134
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LA LUCHA DE BRASIL CONTRA EL NARCOTRÁFICO EN LA FRONTERA
CON COLOMBIA. UN ACERCAMIENTO A LOS CONDICIONAMIENTOS DE
LAS AMENAZAS NO TRADICIONALES SOBRE LA POLÍTICA EXTERIOR
Emilse Calderón
emilsecalderon@hotmail.com
Investigadora posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET). Docente e investigadora de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (Argentina).
Doctora en Relaciones Internacionales
Resumen
En el escenario internacional de posguerra fría, la naturaleza no tradicional de las amenazas
a la seguridad condiciona las políticas exteriores de los estados. Ejemplo de ello es la
política que despliega Brasil con respecto a la zona de frontera compartida con Colombia en
el contexto del desarrollo que ha tenido el narcotráfico desde finales del siglo XX. Este
artículo, entonces, propone un breve análisis en torno a la influencia que ejerce la
naturaleza no tradicional de la amenaza del tráfico de drogas sobre el diseño de política
exterior brasileño entre los años 1999 y 2010.
Palabras claves:
Amenazas no tradicionales; Política exterior; Narcotráfico; Brasil; Frontera colombiana
Como citar este artículo
Calderón, Emilse (2014). "La lucha de Brasil contra el narcotráfico en la frontera con
Colombia. Un acercamiento a los condicionamientos de las amenazas no tradicionales sobre
la política exterior". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 5, N.º 1, Mayo-
Octobre 2014. Consultado [online] en la fecha de la última visita,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art1
Artículo recebido el 18 de Febrero y aceptado para publicación en 7 de Marzo de 2014
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La lucha de Brasil contra el narcotráfico en la frontera con Colombia. Un acercamiento a los
condicionamientos de las amenazas no tradicionales sobre la política exterior
Emilse Calderón
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LA LUCHA DE BRASIL CONTRA EL NARCOTRÁFICO EN LA FRONTERA
CON COLOMBIA. UN ACERCAMIENTO A LOS CONDICIONAMIENTOS DE
LAS AMENAZAS NO TRADICIONALES SOBRE LA POLÍTICA EXTERIOR
Emilse Calderón
Introducción
Durante los primeros años del siglo XXI, el narcotráfico consolida su ascenso en la
agenda de seguridad de los estados latinoamericanos y, específicamente, en aquellos
ubicados en América del Sur. El desafío inherente a esta amenaza radica en su
naturaleza no tradicional
1
El despliegue de dicha naturaleza no tradicional se puede observar particularmente en
las zonas de frontera de los estados. Estas áreas geográficas son vulneradas
permanentemente por el desarrollo de las distintas actividades trasnacionales ligadas al
narcotráfico lo cual, a su vez, pone de manifiesto la ligazón que existe entre las
situaciones de seguridad pública de los países fronterizos a través de las redes del
crimen transnacional. De este modo, las franjas de frontera se erigen como la
referencia territorial simbólica de una amenaza cuya esencia esta indiscutiblemente
globalizada y transparentan la circunstancia de que el tráfico de drogas amenaza
concretamente a la seguridad internacional y no solo a la seguridad nacional de un
Estado considerado de manera individual.
y pone en riesgo la estabilidad político-institucional de los
países desde una perspectiva de la gobernabilidad democrática.
La frontera colombo-brasileña no escapa a esta realidad e, incluso, testimonia una
situación particular que agrava el panorama de seguridad, configurada en función de la
relación que forjaron los grupos del narcotráfico y los actores ilegales del conflicto
armado que tiene lugar en Colombia desde hace ya varias décadas.
De acuerdo con este escenario, y partiendo de una visión interméstica de las Relaciones
Internacionales (Putnam, 1988) según la cual la política exterior es producto de las
influencias sistémicas y de las variables domésticas, se puede afirmar que las
características no tradicionales que adquieren las amenazas a la seguridad, como el
narcotráfico, en el ámbito interno de los estados condicionan sus políticas exteriores.
Consecuentemente, el presente artículo aborda las medidas y acciones adoptadas por
los gobiernos de Brasil para el combate del tráfico de drogas en las zonas de frontera
1
La naturaleza no tradicional de una amenaza a la seguridad internacional radica en la circunstancia de que
la misma es un desafío no militar y que se originan al interior de un Estado, por lo que es llevada adelante
por actores distintos de éste y que poseen un accionar con alcance trasnacional.
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compartidas con Colombia, entre los años 1999 y 2010. Con ello se busca exponer la
relación de condicionamiento que se plantea entre dicha amenaza y la política exterior
brasileña con respecto a Colombia.
A tal fin, el escrito se estructura en tres apartados. En el primero se realiza una breve
caracterización de la situación en la frontera colombo-brasileña con la intención de
clarificar la sinergia que este contexto geográfico establece con el narcotráfico. El
segundo ítem sistematiza las medidas y acciones de lucha adoptadas por los gobiernos
de F. H. Cardoso y L. I. da Silva para detectar indicios de la influencia que tiene esa
actividad ilegal en el diseño de la política exterior de Brasil. Por último, se reflexiona
sobre el modo en que la naturaleza no tradicional del narcotráfico condiciona la política
exterior que ese país despliega en la zona de frontera con Colombia.
1. La frontera colombo-brasileña: realidades contrastantes y una
misma amenaza
Inmersa en un contexto internacional en el que prima un tipo de conflictividad no
tradicional, la región latinoamericana es recipiendaria del impacto de distintas
amenazas a la seguridad. Particularmente, la región es afectada intensamente por el
tráfico de drogas que se diseminó con una virulencia acentuada desde inicios de los
años noventa, en simultáneo con la propagación de la globalización que amplió el
alcance y la trascendencia de las redes de tráfico.
En este sentido, la conjunción de la globalización del mercado, la fluidez de los
capitales a través de la red financiera mundial, la rapidez y facilidad de transportación y
la revolución en las comunicaciones confeccionaron una realidad propicia para el
desarrollo acelerado del tráfico de drogas como negocio que ya se presentaba con
importantes niveles de ganancia (Gramunt, 2006). Incluso, la proyección global del
narcotráfico anuló la división internacional entre los países consumidores del Norte y los
productores del Sur, instalándose los primeros como proveedores de drogas de
laboratorio o diseño, como el éxtasis y las metanfetamina, y ampliándose el consumo
en los segundos de manera muy notoria.
En líneas generales, entonces, el narcotráfico constituye un circuito productivo-
comercial ilegal de drogas prohibidas por la Organización Mundial de la Salud, inserto
en el crimen transnacional organizado como un tipo especializado de tráfico, con el cual
comparte el contrabando, el blanqueo de capitales, la corrupción y la violencia como
instrumentos propios del accionar ilegal y criminal (Calderón, 2008). Este circuito tiene
la capacidad de condicionar, debilitar y erosionar al Estado en su habilidad para
controlar a su población y su territorio y ejercer el monopolio de la fuerza. La razón de
ello, en cierta medida, es que el narcotráfico comprende a diversos actores sociales con
grados de involucramiento y ganancia diferentes vinculadas al tipo de actividad que
realizan. Dicho circuito está operado por organizaciones que van desde la pequeña
banda, pasando por las redes que tienen mayor cantidad de contactos y operan como
células, hasta los Carteles que son los que determinan las características del mercado y
se infiltran en las redes internacionales. Por otra parte, el negocio de las drogas está
conectado con otros tráficos ilegales, el de armas principalmente, lo cual potencia los
riesgos para las sociedades civiles a través de la generación de violencia y el deterioro
de la institucionalidad democrática por la penetración de la corrupción en las
estructuras políticas.
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Más allá de las precisiones que se puedan realizar acerca de las características que el
narcotráfico posee en la región y de cómo ha ido evolucionando en tanto amenaza, el
dato más relevante a tener en cuenta es que el fortalecimiento de las redes de tráfico y
de la generación de violencia ocurre en un contexto económico y social que favorece la
reproducción de las condiciones necesarias para que el negocio ilegal continúe su
ascenso. Esta referencia es fundamental para analizar y evaluar el alcance real del
desafío que implica el tráfico de drogas y las posibilidades que tienen determinadas
políticas públicas de confrontarlo de manera eficaz.
El incremento de la pobreza y la desigualdad y, por ende, de la exclusión, son
realidades que explican e incluso legitiman internamente la opción por la ilegalidad.
Esto implica la existencia de un impacto positivo (Cockayne, 2007) del narcotráfico en
aquella parte de la sociedad que, en un contexto de ausencia estatal, percibe una
mejora relativa de su situación económica y, además, se liga al sentido de pertenencia
que se genera a partir de la inclusión de los jóvenes en los grupos criminales. La
posibilidad de ocurrencia y consolidación de dicho impacto positivo es el riesgo más
grande que afrontar el Estado porque afecta y compromete directamente la
gobernabilidad. Una situación como esta desafía la materialización de las prerrogativas
que componen la estatalidad y conducen a la caracterización de tales amenazas como
insidiosas (Williams, 1995).
Considerando el contexto descripto, no es dificultoso comprender por qué la mayoría de
las franjas de frontera latinoamericanas son un ambiente propicio para la instalación de
redes de tráfico ilegal. Estas áreas se caracterizan por estar muy poco desarrolladas, en
muchos casos despobladas y casi siempre revestidas de un halo de olvido por parte de
la acción estatal que, históricamente, se ha centrado en las zonas rurales ricas en
recursos agropecuarios o bien en las zonas urbanas. Un contexto como este devine
funcional a la reproducción de las condiciones de pobreza y exclusión que son
necesarias para que el tráfico de drogas, como el resto de los tráficos ilegales, prospere
y sean percibidos como una alternativa válida para lograr la supervivencia.
En el caso específico de la frontera colombo-brasileña, hacia fines de la década del
noventa y principios del nuevo siglo, la escena se completa con la peligrosidad derivada
del discurrir del conflicto armado que atraviesa Colombia dada la relación de
connivencia de los grupos guerrilleros y las autodefensas con los grupos
narcotraficantes. Dicha vinculación se despliega bajo la modalidad de financiamiento de
las actividades del combate irregular, muy marcadamente desde el inicio de los años
noventa, y hace que la amenaza del tráfico de drogas tenga en este país un relevancia
y gravedad particular
2
Para el año 2000, la frontera del lado colombiano, que se corresponde con los
departamentos Amazonas, Vaupés y Guainía, alberga una población concentrada
mayormente en las capitales de los dos primeros. Exceptuando al 30% de la población
que es indígena, los asentamientos fronterizos se conforman con colonos oriundos del
resto del país y se ubican cerca de la línea fronteriza, a menos de 500 Km. Estas
poblaciones son las más pobres de la totalidad de la frontera colombiana y, como se
suele decir, algunas tanto que no hay ni guerrilla (Sierra, 2003). La escasa economía
.
2
Es importante señalar también que, conforme fueron pasando los años, las zonas de frontera del país
andino se han ido transformando en el área de repliegue estratégico de los grupos armados a partir de la
instrumentalización de las avanzadas militares en el marco del Plan Colombia, como lo fueron el Plan
Patriota y el Plan Victoria, en 2003 y 2006 respectivamente (Isacson y Poe, 2009).
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regional se vincula a la presencia del puerto en Leticia, ciudad más relevante, y a la
articulación de Vaupés y Amazonas a través de importantes ríos cuya navegabilidad se
extiende durante 8 meses al año. El resto de la infraestructura de la zona es muy
precaria y no permite hablar de un sistema que conecte a la región con el territorio
nacional, contabilizándose algunas pocas pistas de aterrizaje y muelles de escasa
envergadura. Tampoco existe un servicio de redes hídricas ni energéticas. Las
actividades ilegales, por su parte, se centra en la minería informal en Guainía, en
especial con la búsqueda de oro, la cual genera movimiento de población
transfronterizo desde Brasil. Además, esta es un actividad que se sabe garantizada por
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) (El Tiempo, 23/7/2001). Los
cultivos de coca en Gauinía y Vaupes tienen una densidad muy baja y se focalizan en
las áreas circundantes a los principales cursos fluviales, mientras que las rutas del
tráfico se despliegan desde Colombia hacia Brasil y los pertrechos, víveres y
armamento realizan el camino inverso. La guerrilla, por su parte, también ingresa al
territorio brasileño para abastecerse de productos de todo tipo, desde víveres hasta
productos químicos de Manaos para la elaboración de la cocaína. No obstante, la única
presencia permanente registrada de grupos armados es la de los frentes 1 y 16 de las
FARC (Rabasa, 2001). Finalmente, decir que Leticia posee la única pista de aterrizaje
de mediana capacidad por ser el punto cero en la frontera, en un sentido sur-norte, que
aglutina el dispositivo de seguridad y defensa de la totalidad del límite con Brasil, con
una alta concentración de tropas y conectado con los demás puestos solo por vía aérea.
Por tanto es la base operativa más importante de la zona, responsable del control del
río Amazonas en el territorio colombiano (Fundación Seguridad & Democracia, 2009).
Del lado brasileño se encuentra el Estado de Amazonas y en las zonas contiguas a la
línea fronteriza la población se agrupa en poblados de un promedio de mil personas,
siendo Tabatinga la ciudad de mayor concentración demográfica y centro comercial. Los
habitantes de la frontera son mayoritariamente indígenas. La economía es relevante
debido a la conexión fluvial entre las poblaciones y las actividades más destacadas son
el comercio, el transporte por el río Amazonas y la agricultura y la ganadería en baja
escala. La infraestructura aérea también es muy superior a la del lado colombiano y
está compuesta por un mínimo de 6 aeródromos, uno internacional en Tabatinga y otro
nacional en São Gabriel (Sierra, 2003). La infraestructura energética es incipiente pero
cuenta con una fuente importante de generación a partir de distintas hidroeléctricas, lo
cual determina el gran alcance de las comunicaciones. La zona en la que se inserta la
frontera con Colombia es de alto valor estratégico para Brasil debido a las
características del ecosistema y a su relevancia en tanto reserva hídrica, mineral y
maderera. Esto explica la voluntad del Estado por fortalecer su presencia e incluir ésta
área geográfica al funcionamiento del resto del país, conectándola mediante obras de
infraestructura básica (El Tiempo, 10/8/2003).
Como se puede observar, hay un contraste pronunciado entre las situaciones de ambas
franjas de frontera. Del lado colombiano, esta circunstancia responde al estado de
retraimiento del gobierno nacional por el embate de la violencia política que tenía
prácticamente cercada a Bogotá en el año 2000. Mientras que del lado brasileño el
comportamiento proactivo por parte del gobierno se enmarca en la necesidad de
ejercer un control efectivo del territorio en dichas áreas vinculado a dos cuestiones.
Una es la concreción del proyecto nacional que apunta a integrar físicamente la zona de
frontera al resto del país debido a su importancia estratégica. La otra versa sobre la
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necesidad que tiene el gobierno brasileño de propagar una imagen positiva relacionada
con la capacidad del estado de dirigir su propio destino de manera segura para sí y sus
vecinos. No obstante esta divergencia en el proceder de Colombia y Brasil, no caben
dudas de que la zona de frontera compartida se convirtió en un ambiente propicio para
el desarrollo del narcotráfico. Esta amenaza desafía abierta y consistentemente a la
seguridad pública de los estados, tanto al colombiano como al brasileño, en la zona de
frontera dado que dicha actividad ilegal establece un vínculo férreo entre las
situaciones de seguridad doméstica de ambos países.
Consecuentemente, como se podrá visualizar en el siguiente apartado, los conceptos de
seguridad y defensa dejan de estar delimitados con claridad en la zona de frontera y su
empleo para referenciar el ámbito doméstico e internacional, respectivamente, se
relativiza y confunde.
2. Una aproximación a las medidas que Brasil implementa en su
frontera con Colombia
Desde fines de los noventa, el gobierno de Brasil expresa su voluntad de cooperar con
Colombia para combatir el tráfico de drogas dado que la zona de frontera es una de las
rutas de tráfico más importante para la salida de cocaína hacia Estados Unidos y
Europa, a través África. Al respecto, cabe recordar que el 60% de la cocaína consumida
en Estados Unidos por ese entonces provenía del conocido como “triángulo blanco”,
región que abarca las áreas fronterizas de Brasil, Colombia y Perú. De modo que, por
vía fluvial y, mayormente, por aíre, la droga fluía sin control desde el territorio
colombiano y usufructúa las mejores capacidades de infraestructura del lado brasileño.
En este sentido, es oportuno aclarar que para el año 2000, de acuerdo a la valoración
anual efectuada por Washington, Brasil fue reconocido como el mayor país de tránsito
de drogas y el más grande productor de precursores químicos. No obstante, y si bien
no se lo considera un productor significativo de estupefacientes más allá de tener
algunos cultivos dispersos de marihuana, se señala que puede propender al
establecimiento de laboratorios de procesamiento de cocaína, dado el volumen de
tráfico de precursores que atraviesan su territorio (US Department of State, 2001).
Además, el ministro de Exterior Celso Lafer afirmaba por ese entonces la voluntad de
Brasil para
“… intensificar las acciones diplomáticas y la ayuda en el
reemplazo de cultivos, también. Pero queremos avanzar en el área
de control y fiscalización del espacio aéreo y los movimientos en
las fronteras” (Gosman, 18/4/2001).
Ahora bien, frente al escenario fronterizo presentado en el apartado anterior, los
gobiernos brasileños activan prontamente distintas acciones y medidas en consonancia
con el aumento del potencial de peligrosidad de la amenaza del narcotráfico. Las
mismas se despliegan en el ámbito de la seguridad y defesa como también así en el
área concerniente al desarrollo fronterizo económico y social y, en ambos casos,
condicionan el diseño de política exterior de Brasil en dos sentidos.
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En primer lugar, la transnacionalidad de la amenaza del narcotráfico y su potencialidad
propicia la actuación de las Fuerzas Armadas brasileñas en las zonas de frontera
compartida con el país andino. La consecución de las medidas y acciones propuestas
por los gobiernos de Brasil ponen en contacto a la política de seguridad pública, a cargo
de la Policía brasileña, con la política de defensa, que es materializada a través de la
acción de las Fuerzas Armadas y, además, es parte constitutiva del esquema de política
exterior del Estado en lo concerniente al plano estratégico-militar. En segunda
instancia, las características no tradicionales del tráfico de drogas como amenaza a la
seguridad coadyuvan al establecimiento de vinculaciones más fluidas entre Brasilia y
Bogotá con miras a alcanzar algún grado de coordinación en su combate.
Considerando estos dos ítems como expresiones del condicionamiento ejercido por la
naturaleza no tradicional del narcotráfico sobre el diseño de política exterior de Brasil, a
continuación se sistematizan las principales medidas y acciones adoptadas por los
gobiernos de Cardoso y da Silva en el marco de los mismos.
*El entrecruzamiento de la política de seguridad y la política de defensa en la zona de
frontera colombo-brasileña.
Con respecto al punto señalado como primera línea de condicionamiento sobre el
diseño de la política exterior carioca, es importante mencionar que el accionar de las
Fuerzas Armadas en el despliegue y consecución de las medidas y acciones planificadas
por el Ejecutivo brasileño tiene un rol central dada la lógica imperante de contención
nacional de los derrames de inseguridad provenientes del país vecino. Esto se visualiza
incluso en aquellas medidas y acciones pensadas para ser implementadas en el ámbito
del desarrollo económico y social fronterizo.
No obstante, empecemos por el ámbito de la seguridad y defensa. Dando cuenta de la
prontitud con la cual se responde al incremento de la peligrosidad de la amenaza
narcotraficante, el gobierno de Fernando Enrique Cardoso lanza en el año 2000 dos
políticas específicas. En junio, el Plan Nacional de Seguridad Pública y en setiembre la
Operación COBRA, ambos destinados a fortalecer la vigilancia y el control de las
fronteras brasileñas a través de la mejora de las capacidades de los medios coercitivos
de las fuerzas de seguridad y de las Fuerzas Armadas, evidenciado en sus recursos
humanos, técnicos y logísticos. Ese mismo año se llevó a cabo, además, la Operación
Tabatinga destinada a identificar y detener a los traficantes de droga. Es importante
decir también que, desde 1997, se había comenzado a construir el Sistema de
Vigilancia del Amazonas, conocido por sus siglas SIVAM, con radares y estaciones
recolectoras de información destinadas a procesar las imágenes satelitales (El Tiempo,
13/12/2002).
La lógica de contención en las medidas implementadas por el gobierno de Cardoso es
clara y la misma se reitera en las acciones llevadas adelante durante el gobierno de
Luis Ignacio da Silva, en el cual se condensan la mayor cantidad de medidas para el
combate fronterizo de la amenaza del narcotráfico. En este sentido, hay que destacar
las actividades realizadas por las Fuerzas Armadas y, entre ellas, la concreción de
varias operaciones de entrenamiento conjunto en el área geográfica de incumbencia del
Comando Militar da Amazônia (CMA). A saber la operación Ajuricaba en 2003 y 2005;
Timbo I, II, III, y IV en 2003, 2004, 2005 y 2006; Tucunaré y Jauru ambas en 2006;
Solimões en 2007; Poraquê en 2008; y en 2010 se realizaron Ribeirex Amazónia y
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Amazonía.
En cuanto a la extensión y refuerzo de la presencia del Estado brasileño, se debe
mencionar también que éste es un objetivo que se enuncia como uno de los puntos del
Plan Básico de Estructuración del Ejército y se lo especifica explícitamente para la
frontera noroeste, zona bajo la responsabilidad del CMA, indicándose la necesidad de
ampliar la capacidad militar disuasoria. En sintonía con ello, durante 2006 se concreta
el traslado y/o transformación a tal fin de diferentes organizaciones militares
contenidas en el CMA y, de acuerdo con los informes oficiales revisados, se concreta la
creación de los Pelotones Especiales de Frontera, otro de los propósitos del Plan Básico
(Verde Oliva, 2006: número 189).
A excepción de Jauru y Poraquê, estos ejercicios tenían propósitos que
pueden ser asociados con la contención militar de la violencia colombiana mediante la
extensión y refuerzo de la presencia del Estado brasileño en la zona de frontera. En
importante destacar que todas las operaciones dan cuenta de la necesidad de optimizar
el planeamiento y ejecución de operaciones combinadas; intensificar la presencia
militar terrestre en la frontera por medio de patrullajes, reconocimientos, protección de
instalaciones sensibles, acciones cívico-sociales y actividades de logística; establecer
puestos de control y fiscalización en puntos estratégicos; capacitarse para restituir la
integridad territorial en caso de ser afectada, pudiendo recuperar instalaciones y
equipos bajo control de fuerzas adversas sean regulares o no, en la zona de selva.
Volviendo a los ejercicios militares conjuntos, no es un dato menor que de 22
concretados entre 2000 y 2010 en todo el país (Pagina Informativa Ministerio de
Defensa Brasil, 30/10/2010; Pagina Informativa Fuerza Aérea de Brasil, 26/2/2011), 12
hayan tenido como teatro de operaciones la región amazónica y, por ende, hayan
estado bajo la dirección del CMA. Esto es indicativo de la centralidad estratégica del
área amazónica y de la percepción de amenaza que tiene Brasilia. Recuérdese que el
primer ejercicio de esta clase, operación Querai, se realizó en 1999, año en que
comenzó el avance estratégico de la guerrilla colombiana y los temores de desborde de
la conflictividad. En este mismo sentido, cabe destacar que el CMA es único entre los 7
Comandos Militares de Áreas en los que se organiza el Ejército brasileño, por tener a su
cargo el 60% del territorio nacional y contar con 3 tipos de organizaciones militares
diferenciadas (destacamento, pelotones y compañías) (Verde Oliva, 2009: número
200). Además, la región amazónica cuenta con una doctrina militar particular, Gama,
producto del reconocimiento de, por un lado, las diferencias entre las hipótesis de
conflicto según el ambiente nacional operacional en que tenga lugar; por otro lado,
desde una perspectiva más general que incluye la totalidad de los escenarios de
conflicto, se reconocen los cambios en las necesidades de operatividad del Ejército a
raíz del impacto del avance tecnológico y de las amenazas no tradicionales en la
complejización del conflicto (Verde Oliva, 2006: número187).
Pasando ahora al ámbito del desarrollo fronterizo económico y social, si bien Brasil
cuenta con el Programa Calha Norte, de alcance nacional, gran publicidad y con
actividades de un impacto social indiscutible, dicho plan también implica el refuerzo de
los medios y capacidades policiales y militares para fortificar la presencia, vigilancia y
control militar del Estado.
Creado en 1985 para contribuir a la ocupación y el desarrollo ordenado de la región del
Amazonía, el Programa Calha Norte fue relanzado en 1997 y, después de haber estado
subordinado a diferentes órganos del gobierno nacional, se puso bajo responsabilidad
del Ministerio de Defensa con el objetivo de aumentar la presencia del Estado
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contribuyendo a la defensa nacional y asistiendo a las poblaciones. Por tanto, su
ejecución está a cargo de las Fuerzas Armadas en tanto “…pólos irradiadores do
desenvolvimento social sustentável e ambientalmente correto” (Programa Calha Norte,
2005) y los recursos fluyen hacia ellas de forma directa o por medio de los acuerdos
que suscribe el Ministerio de Defensa con los Estados y Prefecturas Municipales. El
destino de los recursos se dirige hacia proyectos de infraestructura básica o de
adquisición de equipos, de ahí el alcance social más que considerable en la región más
inhóspita del territorio nacional. No obstante, la función paralela del Programa como
herramienta para asegurar la jurisdicción del Estado brasileño y permitir la vigilancia de
los intereses estratégicos es indiscutible. En este sentido, si bien el financiamiento civil,
por ejemplo entre 2005 y 2009, es más que el doble del otorgado al sector militar, este
último se incrementa a partir de 2007 y, además, es constantemente engrosado de
forma indirecta por el primero, ya que todas las actividades desarrolladas en el ámbito
civil, o cuando menos su mayoría, tienen una función dual (Pagina Informativa
Ministerio de Defensa de Brasil, 18/11/2010).
*Los lazos de cooperación bilateral entre los gobiernos de Brasil y Colombia.
Continuando con las acciones fronterizas desplegadas por los gobiernos brasileños, la
ausencia de situaciones de roces y tensión con Colombia y la voluntad brasileña de
propiciar un vínculo más fluido y cercano permiten un buen desarrollo de relaciones
bilaterales de cooperación en el ámbito de la seguridad y defensa. De este modo, las
medidas y acciones emprendidas por Brasil no tienen solo una impronta de contención
sino que, además, apuntan a establecer y fortalecer vínculos cooperativos
interestatales en pos de una lucha común contra la amenaza narcotraficante.
Dicha impronta queda expresada en la densidad de los compromisos internacionales
adquiridos y de los mecanismos concretados con Colombia durante los mandatos de da
Silva. De este modo, en 2003 se firma un Memorándum de Entendimiento entre los
Ministerio de Defensa sobre Cooperación en Relación a la Defensa que, en 2008, dio
paso al Acuerdo sobre Cooperación en Materia de Defensa a nivel de los gobiernos
nacionales. También en 2003, se concreta un Acuerdo por Intercambio de Notas
Diplomática para Constituir un Grupo de Trabajo Bilateral para la Represión de la
Criminalidad y del Terrorismo y se establece la formación de un Grupo de Trabajo
Brasil-Colombia entre los ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa y Justicia para
la promoción de la cooperación e intercambio de información con el propósito de la
mencionada represión. Además, se realiza la primera Ronda de Conversaciones entre el
Estado Mayor de la Defensa de Brasil y las Fuerzas Militares de Colombia para el
intercambio y actualización de información y el trabajo coordinado entre las fuerzas
militares en la zona de frontera con miras a combatir el delito trasnacional. En esta
misma línea de encuentros, se ubican las Conferencias Bilaterales de los Jefes de
Estado Mayor y, en 2004, la Primera Reunión Bilateral de Inteligencia entre la fuerzas
aéreas. Luego, en 2008, los ministros de Defensa Juan Manuel Santos y Nelson Jobim,
acordaron la vigilancia conjunta del espacio aéreo más allá de las fronteras de sus
países (El Tiempo, 11/3/2009 y 12/3/2009). No obstante, si bien Santos aseguró que
no se trataría de sobrevuelos sino de monitoreos a través de satelitales y radares,
Jobim no descartó el traspaso físico de las fronteras, aunque señaló que estaría
plenamente coordinado con las autoridades colombianas. Además, Bogotá solicitó a
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condicionamientos de las amenazas no tradicionales sobre la política exterior
Emilse Calderón
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Brasilia permiso para utilizar algunas de sus bases como puente para llegar a las pistas
colombianas más alejadas.
La densidad en el vínculo bilateral también se expresa mediante la cooperación en el
área de conocimiento profesional de las Fuerzas Armadas, destacándose la realización
de los ejercicios combinados COLBRA I (2005), II (2007) y III (2009), que simulan la
identificación, interceptación y procedimientos de interdicción de aeronaves ilícitas en el
espacio fronterizo común (Pagina Informativa Ministerio de Defensa de Brasil,
7/7/2007). Incluso, cabe subrayar que ambos países también cooperan en el área de
las fuerzas de seguridad pública y, en 2005, firmaron un Memorándum de
Entendimiento sobre Cooperación Policial que crea un Grupo de Trabajo Bilateral para
Asuntos Policiales del cual participan, por el lado brasileño, el Ministerio de Justicia y el
Departamento de Policía Federal y, por Colombia, el Ministerio de Defensa y la
Dirección General de Policía Nacional.
Para finalizar, en relación al combate del narcotráfico se debe decir que la mayoría de
los acuerdos alcanzados corresponden a la década del noventa lo cual muestra la
claridad de Brasil en cuanto a la necesidad de cooperar para combatirlo
3
. Además, en
2004 se firma el Memorando de Entendimiento entre Colombia, Brasil y Perú, para
Combatir las Actividades Ilícitas en los Ríos Fronterizos y/o Comunes
4
Pasando ahora al ámbito del desarrollo fronterizo económico y social, la cooperación
con Colombia da cuenta de la voluntad política de Brasil de desarrollar un vínculo más
fluido y cercano. Ello, por ejemplo en función de la reactivación en 2003 de la Comisión
de Vecindad e Integración Colombia-Brasil (Memorandum de Entendimiento entre Brasil
y Colombia, 26/11/1993) y del carácter regular e ininterrumpido de sus reuniones. La
finalidad de la Comisión, y sus subcomisiones de asuntos fronterizos y comerciales y
económicos es fortalecer las relaciones bilaterales en la zona fronteriza común,
especialmente en Leticia y Tabatinga. Estas ciudades cuentan, además, con el Comité
de Frontera Brasileño-Colombiano desde 2002 (Reglamento del Comité de Frontera
y en 2008 los
presidentes convocaron a la primer Reunión Tripartita Perú-Colombia-Brasil en Materia
de Drogas para el segundo semestre. También en ese año, Colombia y Brasil firman un
Memorando de Entendimiento para la Cooperación en Materia de Combate a la
Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Accesorios, Explosivos y
otros Materiales Relacionados, con el fin de emprender esfuerzos conjuntos, armonizar
políticas y adelantar acciones dirigidas al control de este flagelo.
3
Además del Acuerdo de Asistencia Recíproca para la Prevención, el Control y la Represión del Uso y
Tráfico Ilícito de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, de 1981, se pueden enunciar: el Acuerdo
sobre Cooperación Judicial Complementario al Acuerdo Bilateral de Asistencia Recíproca para la
Prevención, Control y Represión del Uso y Tráfico Ilícitos de Sustancias Estupefacientes (1991); el
Acuerdo de Cooperación para Impedir el Desvío de Precursores y Sustancias Químicas Esenciales (1997);
el Acuerdo de Cooperación Mutua para Combatir el Tráfico de Aeronaves Comprometidas en Actividades
Ilícitas Transnacionales (1997); el Acuerdo de Cooperación Judicial y Asistencia Mutua en Materia Penal
(1997). Existe, también, una Comisión Mixta Brasil-Colombia en Materia de Drogas que en octubre de
2002 realizó su V reunión, la VI en 2003 y la IX en 2010 (Nota de Prensa del Ministerio de Exterior de
Brasil 1/9/2010). La mitad de los acuerdos que concluyeron Brasil y Colombia son anteriores al año 2000
y versan sobre el combate a las drogas desde diferentes aristas (tráfico aéreo, tráfico de precursores,
asistencia judicial y control del tráfico de drogas en general). De los concretados en la primera década del
siglo XXI, dos se vinculan a la lucha contra el narcotráfico (tráfico fluvial y aéreo), otro al tráfico de armas
y los dos restantes son sobre cooperación en defensa en general.
4
El Memorando de Entendimiento establece múltiples ámbitos para la cooperación: intercambio de
información, experiencias y conocimientos técnicos; realización de operaciones simultáneas y/o
coordinación entre las unidades fluviales de sus Fuerzas Armadas; entrenamiento conjunto y apoyo
logístico.
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Brasileño-Colombiano, 6/6/2002) que, presidido por los cónsules para promover
soluciones inmediatas a las problemáticas fronterizas, tiene una estructura flexible en
tanto sus reuniones se pautan según las necesidades que vayan surgiendo pudiendo
participar sectores públicos y privado e involucrando a diferentes órganos de gobierno
de acuerdo a la temática a tratar.
Además, en 2008, Brasil y Colombia firman el Acuerdo para el Establecimiento de la
Zona de Régimen Especial Fronterizo para Leticia y Tabatinga (Senado de Colombia,
19/9/2008) que es acompañado por múltiples proyectos y programas binacionales.
Finalmente, en 2009 se firmó el Memorando de Entendimiento para el Establecimiento
de la Comisión Bilateral (Página Informativa de la Embajada de Colombia en Brasil,
24/11/2010) cuya primera reunión se realizó en junio y, en octubre, se concretó la
primer Reunión del Mecanismo Permanente de Dialogo de Altos Funcionarios. Ambos
mecanismos proponen fortalecer el vínculo bilateral desde un punto de vista amplio e
integral mediante la identificación de iniciativas conjuntas en diversas áreas de interés.
Sin embargo, más allá de los pasos dados en dirección de construir un vínculo bilateral
más fluido en las franjas de frontera aún no se registran resultados tangibles
merecedores de ser destacados.
3. Algunas reflexiones finales sobre el condicionamiento de
A lo largo de este escrito se explicitó que las características no tradicionales de la
amenaza a la seguridad del tráfico de drogas condiciona el diseño de la política exterior
del estado brasileño. Ello se hizo evidente través de la revisión del abanico de medidas
y acciones llevadas adelante por los gobiernos de este país para el período 1999-2010
frente al escenario que se configura en la zona de frontera compartida con Colombia.
la
naturaleza no tradicional del narcotráfico sobre la política exterior
brasileña
En este sentido, por un lado, la actuación de las Fuerzas Armadas en el ámbito de la
seguridad y defensa y del desarrollo económico y social fronterizo dio cuenta de cómo
la política de defensa del país es vinculada a la agenda de seguridad pública y,
consecuentemente, el diseño de política exterior es impactado en el área estratégico-
militar. Esto en tanto que la presencia y funciones que despliegan las Fuerzas Armadas
dan cuenta de la percepción de amenaza a la seguridad que tiene Brasil en su entorno
fronterizo y del tipo de acciones que el gobierno está dispuesto a llevar adelante frente
al desafío de tales amenazas. De esta manera se está afectando las condiciones que
contextualizan las relaciones bilaterales con Colombia en tanto vecino de Brasil que
alberga de modo involuntario tales desafíos a la seguridad brasileña y, por tanto, el
diseño de política exterior con relación a dicho vínculo está siendo condicionado.
Por otro lado, los instrumentos y mecanismos internacionales generados por los
estados brasileño y colombiano permitieron visualizar cómo se incentiva el
establecimiento de relaciones interestatales fluidas y tendientes a abordar en conjunto
el desafío narcotraficante y, nuevamente, queda en evidencia el condicionamiento
sobre la política exterior de Brasil.
La revisión y sistematización realizada de las medidas y acciones que adopta el
Ejecutivo brasileño muestran, además, tanto para el ámbito doméstico como para el
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área internacional la comprensión de la naturaleza no tradicional que implica el
narcotráfico como amenaza a su seguridad.
Con respecto a esto, en cuanto a las medidas y acciones correspondientes al contexto
interno se puede concluir que la centralidad que tiene el rol de las Fuerzas Armadas
deviene del entender que el tráfico de drogas es llevado adelante por actores no
estatales, coincidentes en buena medida con los actores del conflicto armado interno
colombiano y que son poseedores de recursos, económicos, logístico, humanos y
armamentísticos, que elevan notoriamente el potencial de peligrosidad que tiene su
accionar. Además, se comprende que el tipo de combate que se debe desarrollar frente
a un enemigo de tales características es de tipo irregular, como así lo clarifican las
hipótesis de conflicto ensayadas en las instancias de ejercicios militares. Finalmente,
también se percibe que existe un trasfondo socio-económico en la problemática de las
drogas que favorece la reproducción de ciertas fases del circuito productivo-comercial
del narcotráfico por lo que las acciones que emprenden las Fuerzas Armadas también
se despliegan en el área de desarrollo social y económico de las zonas de frontera.
Por último, con relación a las medidas y acciones del contexto internacional, se pudo
apreciar, que la percepción de los gobiernos brasileños de la amenaza del narcotráfico
incluye el entendimiento de una de sus características no tradicionales que es la
trasnacionalidad. En la comprensión cabal de este rasgo en particular radica la razón
que motiva y explica, en buena medida, la voluntad de entablar vínculos de
coordinación y cooperación con Colombia tanto en el área de la seguridad y defensa
como del desarrollo económico y social fronterizo. En consonancia con esto, el diseño
de la política exterior brasileña nuevamente está siendo influido y ello ocurre en un
sentido positivo ya que se materializa en la consecución de un vínculo bilateral más
fluido entre Brasil y Colombia, tendiente a lograr cierto nivel de trabajo conjunto en la
zona de frontera para el combate del narcotráfico.
De este modo, los gobiernos de Brasil parecen comprender la complejidad de la
amenaza que enfrentan y la necesidad de responder de manera versátil al interrogante
que, desde los años noventa, resuena en los espacios decisorios gubernamentales, las
esferas políticas en general y en los círculos académicos, ¿cómo y con qué medios
enfrentar las amenazas no tradicionales, entre ellas, el narcotráfico? En cuanto a los
resultados obtenidos, este es un tema que requiere una investigación aparte.
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“Vigilancia aérea no tendrá fronteras con el Brasil” (12/3/2009)
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3356135 (Consultado 9/12/2010)
OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 5, n.º 1 (Maio-Outubro 2014), pp. 15-32
AS ÁGUAS TURBULENTAS DO TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL
COMBATE UNIVERSAL À IMPUNIDADE
OU UNIVERSALIZAÇÃO LIBERAL?
1
Mateus Kowalski
mateuskowalski@ces.uc.pt
Doutor em Política Internacional e Resolução de Conflitos pela Universidade de Coimbra, Mestre
em Direito Internacional pela Universidade de Lisboa e Licenciado em Direito pela Universidade
de Coimbra. Autor de artigos e comunicações sobre teoria do Direito Internacional, o sistema das
Nações Unidas, direitos humanos, assuntos sobre a paz e assuntos de segurança. Docente
convidado na Universidade Autónoma de Lisboa, onde é investigador na área da justiça penal
internacional (Observatório de Relações Exteriores), e na Universidade Aberta. Conselheiro
jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros de Portugal, no domínio do Direito Internacional.
Delegado a diversas organizações internacionais, incluindo as Nações Unidas, a União Europeia
ou o Conselho da Europa.
Resumo
A dimensão universalista da natureza e função do Tribunal Penal Internacional (doravante
“TPI”) é pois evidente. Contudo importa situar com rigor aquela dimensão. No fundo,
perguntar “que universalismo”? Uma abordagem de base racional às relações sociais
internacionais é distinta de uma outra de base ética. Enquanto a abordagem racional pode
ter por efeito a universalização de modelos morais concretos localizados (v.g. o modelo
liberal-ocidental) promovendo a sua hegemonia, já a abordagem ética promove a
diversidade através de uma equação que relaciona diferenças não-redutíveis e fenómenos
comuns da humanidade em que apenas é universal um mínimo ético comum. No contexto
desta problemática, o presente artigo argumenta que a resposta a esta questão estrutural é
essencial para perceber se o Tribunal Penal Internacional se trata essencialmente de um
instrumento hegemónico de expansão de um modelo liberal ocidental dominante ou antes
de um mecanismo de combate à impunidade no respeito pela diversidade e assente numa
preocupação de base axiológica.
O presente artigo conclui que o Tribunal Penal Internacional corre em águas turbulentas
onde nem sempre é possível separar uma abordagem universalizadora de matriz liberal de
uma outra abordagem universal de base ética. Contudo, conclui igualmente que é ainda
assim possível afirmar que o Tribunal, mesmo que possa parcialmente e a espaços servir
como veículo hegemónico, é informado essencialmente pela dimensão de universalização do
combate à impunidade por referência a um mínimo ético comum.
Palavras-chave
Tribunal Penal Internacional; Universalismo; Ética
Como citar este artigo
Kowalski, Mateus (2014). "As águas turbulentas do Tribunal Penal Internacional. Combate
universal À impunidade ou universalização liberal?". JANUS.NET e-journal of International
Relations, Vol. 5, N.º 1, Maio-Outubro 2014. Consultado [online] em data da última
consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art2
Artigo recebido em 18 de Março de 2014 e aceite para publicação em 25 de Março de
2014
1
Artigo elaborado no contexto do projeto de investigação “A Justiça Penal Internacional: Um Diálogo entre
Duas Culturas”, em curso no Observatório das Relações Exteriores – Observare / UAL, coordenado por
Mateus Kowalski e Patrícia Galvão Teles. O artigo traduz unicamente a visão pessoal do autor não
podendo ser confundido com a posição oficial do Ministério dos Negócios Estrangeiros de Portugal.
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As águas turbulentas do Tribunal Penal Internacional.
Combate universal à impunidade ou universalização liberal?
Mateus Kowalski
16
AS ÁGUAS TURBULENTAS DO TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL
COMBATE UNIVERSAL À IMPUNIDADE
OU UNIVERSALIZAÇÃO LIBERAL?
Mateus Kowalski
1. Introdução
O Estatuto de Roma que cria o Tribunal Penal Internacional
2
abre com uma declaração
de grande significado pela qual os Estados que são Parte no Estatuto
3
afirmam estar
«conscientes de que todos os povos estão unidos por laços comuns e de que as suas
culturas foram construídas sobre uma herança que partilham, e [estar] preocupados
com o facto de este delicado mosaico poder vir a quebrar-se a qualquer instante»
4
. O
preâmbulo do Estatuto de Roma apela também à «consciência da humanidade» e «à
paz, à segurança e ao bem-estar da humanidade»
5
A dimensão universalista da natureza e função do Tribunal Penal Internacional
(doravante “TPI”) é, pois, evidente. Contudo, importa situar com rigor aquela
dimensão. No fundo, perguntar “que universalismo”? Uma abordagem de base racional
às relações sociais internacionais é distinta de uma outra de base ética. A abordagem
racional assenta numa ideia de processo racional único e sua priorização – um
processo, portanto, universal e extensível a todos os seres humanos. Assim, é possível
identificar um amplo acervo de interesses e objetivos da comunidade global,
tendencialmente universais e indiscutíveis quando fruto de um processo racional
dedutivo correto, de onde decorrem verdades únicas e universais. Já uma abordagem
de base ética convoca uma análise – que comporta um vasto espetro de subjetividade
– conduzida por um acervo ético comum mínimo alcançado por via do diálogo: a
diversidade, o pluralismo e o nível local são mais valorizados. Enquanto a abordagem
racional pode ter por efeito a universalização de modelos morais concretos localizados
(v.g. o modelo liberal-ocidental) promovendo a sua hegemonia, já a abordagem ética
promove a diversidade através de uma equação que relaciona diferenças não-redutíveis
e fenómenos comuns da humanidade em que apenas é universal um mínimo ético
comum. E daqui decorre a questão de saber em qual destas abordagens se situa o TPI.
. No fundo, estas linhas traduzem a
visão universalista de uma ética comum a toda a humanidade, que haverá que
proteger, disseminar e promover. É neste espírito que o próprio Presidente do Tribunal
Penal Internacional, o juiz sul-coreano Sang-Hyun Song, se refere ao papel do Tribunal
como um «moral imperative for humankind» (2013: 4).
2
Na sua designação formal, Estatuto do Tribunal Penal Internacional, adotado em Roma, a 17 de julho de
1998.
3
Atualmente são Partes no Estatuto de Roma 122 Estados.
4
Vide parágrafo 1.º dos considerandos do preâmbulo do Estatuto de Roma.
5
Vide, respetivamente, parágrafos 2.º e 3.º dos considerandos do preâmbulo do Estatuto de Roma.
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O presente artigo argumenta que a resposta a esta questão estrutural é essencial para
perceber se o TPI se trata essencialmente de um instrumento hegemónico de expansão
de um modelo liberal ocidental dominante ou antes de um mecanismo de combate à
impunidade no respeito pela diversidade e assente numa preocupação de base
axiológica. No primeiro caso, haverá que tornar o Tribunal irrelevante e ao mesmo
tempo ficar satisfeito pelos seus pouquíssimos sucessos judicias
6
Neste sentido, no presente artigo, serão, primeiro, analisadas as duas abordagens
universalistas – a de base racional e a de base ética. Num segundo momento procurar-
se-á situar o TPI naquela análise considerando a natureza do Tribunal na ordem jurídica
internacional bem como algumas características daquela instituição tais como uma
eventual seletividade, a sua relação com o Conselho de Segurança das Nações Unidas,
a conceção jurídico-penal que lhe está na origem, bem como a sua complementaridade.
. No segundo caso,
haverá que preservar o Tribunal e melhorá-lo no sentido de o afirmar definitivamente
como um dos guardiões da justiça penal internacional, no combate universal à
impunidade e na proteção e promoção dos direitos fundamentais do ser humano.
O combate universal à impunidade não tem de significar a universalização de um
modelo de matriz liberal-ocidental pelo esbatimento artificial e hegemónico do que é na
realidade social e axiologicamente diferente. É nestas águas turbulentas que corre o
TPI.
2. Que Universalismo?
2.1. O Universalismo Racional e a Ética Universal
Qualquer discurso sobre o universalismo incluirá sempre uma dimensão ético-
normativa universal. Neste sentido, poderão ser apontadas duas linhas de pensamento
relativas ao universalismo: a da tradição, que invoca a existência de uma razão
universal comum a todos os seres humanos; e a de índole pós-positivista, que rejeita o
argumento de uma razão universal – a ideia de universalidade radica antes no
reconhecimento de diferenças não-redutíveis a partir das quais se desenvolve
7
6
Nestes seus quase 12 anos de existência, o TPI apenas proferiu sentenças relativamente ao caso
Procurador v. Thomas Lubanga Dyilo (caso ICC-01/04-01/06) e Procurador v. Germain Katanga (caso
ICC-01/04-01/07). À data destes escritos, ambas as sentenças estão ainda sujeitas a recurso.
. Ou
7
Os debates sobre o universalismo – sua defesa, recusa ou mitigação – radicam em atitudes
epistemológicas diferentes. As diferenças são marcantes nos discursos de índole positivista (também
designados por da “tradição” ou “ortodoxos”) e os de índole pós-positivista que fazem da crítica ao modo
de ser das abordagens dominantes de matriz liberal da tradição a base da sua narrativa. O “positivismo”
designa a escola de pensamento científico que defende que o conhecimento sobre o mundo é sustentado
pela experiência, a observação e a verificação – método muito próximo do das ciências da natureza –
oferecendo assim uma teoria orientada para a imediata resolução de problemas. Aceita o primado da
factualidade supostamente objetiva e repetidamente registada. Esta é a abordagem científica hoje
dominante e mais apelativa (por lidar com o poder no anunciado fim da história) – no Direito
Internacional e também nas Relações Internacionais – que os pós-positivistas tendem a apelidar de
“positivismo”. O positivismo envolve uma separação cartesiana entre mente e matéria, entre sujeito e
objeto. O investigador positivista pretende que os valores e interesses não interfiram na sua observação,
leitura e análise dos dados empíricos – de intencionalidade neutra –, procurando assim uma solução única
– a “verdade” – deduzida por via da razão que é universal.
Por seu turno, a orientação pós-positivista procura novos modelos que superem as insuficiências da
abordagem do positivismo. Se os positivistas professam um modelo de investigação que reconhece uma
fronteira entre o sujeito e o objeto, os pós- positivistas afirmam que todo o conhecimento é contextual e
que a subjetividade não pode nem deve ser apagada. A abordagem pós-positivista recusa, pois, o
empirismo de dicotomias (verdadeiro/falso, bom/mau, paz/guerra) e propõe uma abordagem geral menos
ingénua e mais sofisticada, sem verdades únicas orientadas de forma total pela razão. Tudo isto levou a
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seja, a universalidade não pode pôr em causa essas diferenças não-redutíveis, sendo
antes pautada pelas seguintes proposições conjugadas: diferenças não-redutíveis e
fenómenos comuns a toda a humanidade que exigem uma resposta coletiva de
potencial universal (v.g. as alterações climáticas). A questão de saber se as diferentes
comunidades sociais estão obrigadas a participar num discurso universal é menos
importante do que os debates sobre a natureza de um diálogo autêntico e o seu âmbito
subjetivo (Linklater, 1998).
O universalismo é, pois, simultaneamente “tudo o que nos separa e tudo o que nos
une”. O que deverá ser questionado é, “universalismo” relativamente a quê? A tradição
responde com as verdades determinadas pela razão. A teoria crítica, introduzindo o
elemento subjetivo, defende que relativamente a princípios morais que possam ser
operacionalizados através da capacidade comunicativa do ser humano, incluindo no
quadro de uma arquitetura institucional que poderá ter âmbito universal. A razão não
é, para esta perspectiva, a única caraterística humana que determina a reflexão e a
ação humanas – devem ser igualmente consideradas outras, tal como o contexto
social, o cultural, o político ou o económico, e ainda aquelas que estão diretamente
relacionadas com a personalidade. No quadro das atitudes pós-positivistas, a teoria
crítica assume a desconstrução de discursos, programas e ações de índole hegemónica.
Para esta abordagem o entendimento universalista de base racional pode aniquilar a
diversidade e propiciar a hegemonia. Na sequência, este perspectiva manifesta
prudência relativamente a normas proclamadas como universais que podem não ser
mais do que um disfarce para a imposição de interesses e de relações de dominação
pelos mais poderosos. O universalismo poderia, assim, dar lugar a uma hegemonia
expansiva a partir de uma hegemonia ao nível nacional estabelecida por uma classe
dominante que se torna num padrão a ser copiado externamente. Numa abordagem à
dimensão económica das relações de produção, Cox define hegemonia como «an order
within a world economy with a dominant mode of production which penetrates into all
countries and links into other subordinate modes of production» (1993: 62). Uma tal
expansão encontra menos resistência nos Estados mais periféricos como se de uma
revolução passiva se tratasse.
A teoria crítica, e tal como refere Hoffman (1988), assume, pois, a resistência ao
universalismo enquanto forma de hegemonia procurando antes no conhecimento um
caminho para uma forma de universalismo mais representativo. O problema não
estará, pois, no universalismo em si. Está no uso que pode ser feito do conceito e a
apropriação que dele pode ser feita por estruturas de poder, em particular a partir do
modelo ocidental de matriz liberal.
Contudo, a problemática pode ser enunciada num sentido positivo: é a existência de
uma efetiva base ética comum que deve ser reconhecida de modo a que os limites da
diversidade sejam bem identificados e preservados. Ela existe, pois, nos seus próprios
limites que não devem ser artificialmente ampliados de forma hegemónica para além
da diversidade e do pluralismo da realidade social. Porém, a realidade pluralista convive
efetivamente com inflexões universalistas relativas a um tal mínimo ético comum e a
problemas transversais a toda a humanidade que se manifestam num mesmo tempo
histórico. Nas palavras de Küng, «for today’s pluralistic society, ethical consensus
uma contestação das teorias da “tradição” pelos cultores das abordagens pós-positivistas, de pendor
crítico, nomeadamente por via da teoria crítica.
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means the necessary agreement in fundamental, ethic standards which […] can serve
as the smallest possible basis for humans living and acting together» (1997: 97).
O pensamento de Linklater (1998) traz importantes contributos para a questão. Refere
o autor que a não conceção ética é satisfatória apenas se se apoiar a exclusão
sistemática de qualquer membro da comunidade humana que tenha potencial para se
tornar universal. A universalidade não assume aqui nem a essência de perspetivas de
Direito Natural nem a teleologia das filosofias especulativas associada ao Iluminismo. A
universalidade assume a forma de uma responsabilidade para abordar outros,
independentemente das suas caraterísticas raciais, nacionais ou outras, num diálogo
aberto sobre assuntos que digam respeito ao seu bem-estar. Aliás, existem discursos
morais que gozam de uma validade transcultural. São de tal exemplos os discursos
contra a escravatura, o genocídio ou da prevalência da justiça e da sustentabilidade
ambiental, mesmo no contexto de um conflito. Por outro lado, trata-se igualmente de
encontrar procedimentos tendencialmente universais que permitam o convívio de todos
em paz.
A base ética comum traduz-se em princípios jurídicos e direitos presentes de forma
transversal nas várias comunidades culturais, onde, salvo alguma anomalia individual,
são aceites. A denominação, o conteúdo, bem como a sua interpretação e aplicação
podem variar. Mas a essência jurídico-filosófica daqueles princípios é comum. Conforme
sublinha Kartashkin, «toutes les cultures et civilisations partagent, dans leurs
traditions, coutumes, religions et croyances, un ensemble commun de valeurs
traditionnelles qui appartiennent à l’humanité dans son ensemble» (2011: 7). A
fundamentalidade destes núcleos éticos justifica a necessidade de partirem do nível
local, num diálogo horizontal e também vertical ascendente.
A justiça, na sua dimensão jurídico-filosófica, é um dos princípios que integre a base
ética comum. O Direito Internacional tem por objetivo realizar a justiça, embora possa
ser um fim fracassado. A justiça precede, pois, o Direito. Na entusiástica afirmação de
Rawls, «justice is the first virtue of social institutions, as truth is of systems of thought»
(1999: 3). Contudo, não se pode confundir esta precedência liberal do justo sobre o
bom (sistema de valores) enunciado por Rawls com a precedência da justiça sobre o
Direito. É a partir do sistema de valores de uma sociedade historicamente situada que
se determina o que é justo. O dinamismo da justiça reflete de forma imediata a
constante evolução social e cultural que, por isso, não encontra no Direito positivado –
i.e. na normatividade jurídica – um reflexo pleno. Daí a justiça ser um fator
determinante da transformação social progressista por via do Direito Internacional:
transfere o seu dinamismo para o corpus juris jurídico-internacional que estará
imperfeito enquanto não se atualizar face ao conteúdo moral ou cultural do contexto
social que a justiça deve tutelar em permanência. Do ponto de visto jurídico-filosófico,
a justiça corresponde à procura e aplicação do que é justo segundo as preposições
axiológico-normativas vigentes em cada sociedade.
2.2. A “Comunidade Moral” Internacional
A ideia de comunidade internacional de base humana, agregada por uma ética
universal (que não pode ser confundida com uma sociedade internacional
diplomaticamente disfarçada de “comunidade” internacional) consubstancia a
abordagem do universalismo de base ética. Trata-se, no fundo, daquilo a que Linklater
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(1996) designa por “comunidade moral”. Uma comunidade que, não sendo imutável,
confere as condições para que o indivíduo construa a sua própria história e provoque a
transformação progressista do sistema social.
No contexto de uma ordem internacional imersa num processo de globalização, o
propósito de edificação de uma “comunidade moral” serve como alavanca de afirmação
do elemento ético no contexto de um Direito Internacional universal em processo de
institucionalização, socialização e humanização (Carrillo Salcedo, 1984) e que encerra
um enorme potencial transformador. Um processo que encontra eco no Direito
Internacional para os seres humanos e de finalidades que refere Bedjaoui (1991), no
Direito de intenção comunitária de Simma (1994) ou no Direito interno da Humanidade
sugerido por Abi-Saab (1991). Todavia, todo este processo – potencialmente benéfico –
deve ser empreendido com cautela e profundo exame para evitar «el regresso a la
anarquía bajo el disfraz de la comunidade» (Pureza, 2005: 1180).
A moral é argamassa social e deve ter uma tradução histórica e socialmente situada
correspondente ao entendimento social axiológico-normativo num dado momento. A
questão é a de saber se ela é possível sem uma rutura com a modernidade. Cultores da
teoria crítica afirmam pela positiva (Richmond, 2011); autores do pós-estruturalismo
recusam a possibilidade (Hawley, 2001). A noção de “comunidade moral” pode ajudar a
resolver o problema, numa perspetiva pluralista sem que seja sectarista; numa
perspetiva ascendente (pluralismo) ao invés da imposição descendente (universalismo
sem legitimidade). A problemática joga-se também em determinar como pode existir
legitimidade sem que se crie um Estado Mundial e renegando simultaneamente a
perspetiva particularista de que a legitimidade só decorre do Estado. A princípio surgem
de imediato duas hipóteses: ou se confia nas organizações internacionais reformadas
(reformas de fundo que não se afiguram concretizáveis num futuro próximo); ou se
mantém a desagregação da sociedade internacional, destruturada, conferindo
legitimidade a comunidades de base étnica, cultural, sem assim se redundar
novamente num sistema de Estados. Todavia, numa outra abordagem, o sistema
multinível pluralista pode oferecer ainda outras respostas.
Importa então, neste contexto teórico, perceber o que une as realidades normativas
plurais. Ora, as questões globais são incapazes de serem contidas e reguladas no
interior das fronteiras estaduais. Logo, estando em causa problemas relativos a bens
comuns da humanidade, aqueles carecem de uma solução regional ou global. No
entanto, essa solução poderá ter expressões plurais e dissimétricas (para pontos de
partida diferentes) e redistributivas. O que assim sugere a necessidade de uma
regulação por diretivas (princípios e objetivos). Aqui, a perspetiva de uma abordagem
multinível poderá fazer sentido. Longe de qualquer Estado Mundial, trata-se antes de
congregar as respostas de solidariedade num sistema, considerando que os pontos
desse sistema se encontram em contextos de necessidades, capacidades e identidades
diferentes. A legitimidade tem que deixar de ser uma prerrogativa exclusiva do Estado
soberano. Assim, e perfilhando aqui as reflexões de Habermas (2008) sobre o assunto,
as instituições supraestaduais podem elas próprias conferir legitimidade sem recorrer à
figura do Estado Mundial – que, de contrário, seria a única forma de conferir
legitimidade ao nível internacional. Por outro lado, trata-se de aceitar que a pluralidade
de regimes jurídicos ou mesmo o confronto entre eles são a plataforma jurídico-política
atual. O maior problema poderá ser o da homogeneidade do conhecimento, da
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perceção e das metodologias relativas a esta pluralidade (Koskenniemi, 2005).
Precisamente o que as abordagens pela teoria crítica pretendem geralmente superar.
O objetivo da pluralidade ético-normativa traz, pois, diversos desafios à legitimidade do
Direito Internacional contemporâneo, na medida em que este impõe valores a
comunidades locais que não partilham deles. A conceção pluralista do mundo defende
que existem blocos de valores diferentes e imutáveis; esses valores podem entrar em
conflito entre si em determinadas circunstâncias; não há forma de resposta a estes
conflitos que possa ser valorada como boa ou má; ao nível individual e coletivo surgem
formas diferentes de agir em função dos valores e ações que podem ser conflituantes.
Logo, não existe uma única forma ideal de relacionamento social. Daqui decorre que
uma ordem pública universal totalizadora traduzir-se-ia na supremacia de uma ordem
sobre as restantes (que irá inevitavelmente impor valores globais, hoje
maioritariamente de matriz liberal ocidental). Enquanto a abordagem liberal promove o
respeito pelas convicções morais ou religiosas por via da tolerância ou ignorando-as, na
perspetiva pós-positivista o respeito por essas convicções faz-se pelo compromisso com
elas (Sandel, 2005). Ou seja, dando-lhes atenção, ouvindo-as e desafiando-as. O
respeito alicerçado na comunicação não garante (nem o pretende) um consenso
relativamente a essas convicções. Antes, no contexto de uma sociedade pluralista, é
um pressuposto indispensável para a sã convivência entre a diversidade de valores,
formas de pensamento e regimes jurídicos.
O pluralismo não deve significar todavia a negação do universalismo. Como refere
Shaffer, «the normative vision of legal pluralism rather aims to foster transnational and
global legal order out of the plural» (2012: 673). O universalismo traduz desde logo a
importância de se encontrarem mecanismos para respostas comuns no que respeita
aos fenómenos comuns. Pode mesmo implicar a criação de uma ordem pública
universal, mas pela negativa: como exceção – ou talvez melhor, como complemento –
ao pluralismo que preserve as diferenças não-redutíveis. Como tal, implica construir um
sistema jurídico multinível que, num quadro pluralista, permita a comunicação não
hierarquizada entre vários contextos sociais depurada de relações de hegemonia – a
comunidade moral. Esta abordagem pluralista com inflexões universalistas organizadas
num sistema multinível permite uma abordagem nivelada – por contraposição a uma
abordagem totalizadora – em função do nível em que a necessidade de ação comum se
faz sentir. Importa aqui recordar a afirmação de Sousa Santos: «o global acontece
localmente. É preciso fazer com que o local contra-hegemónico também aconteça
globalmente» (2001: 79). O nível mais problemático é o global pelo risco de
propagação universal de relações de poder hegemónicas. Em todo o caso, existem bens
jurídicos globais (v.g. o ambiente, a justiça ou a paz) tal como existe uma base ética
comum (universal), uma base ética grupal (translocal) e uma base ética cultural (local),
sendo que todas têm em comum a de nível global e que várias têm em comum as de
nível translocal. Tal premissa implica a necessidade de estruturas comunicativas de
emancipação que esvaziem o risco de hegemonia. Organizar o pluralismo não significa,
pois, impor uma ordem pública universal homogénea e até hegemónica mas criar
condições de legitimidade política para construir a ordem respeitando o pluralismo
(Delmas-Marty, 2009).
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3. O TPI e a Ordem Pública Universal
3.1. Um Órgão de Soberania Universal
A construção e desenvolvimento de uma ordem jurídica pública e global – hoje
dominante no pensamento sobre o sistema global – assenta numa perspectiva liberal
da universalidade com fundamento na razão humana. O processo mental subjetivo
próprio de cada indivíduo determinado pela razão passa a ser o elemento comum que
fundamenta o universalismo. Os ideais de Kant (2009) de um Direito cosmopolita e de
uma república mundial fundada na razão conformam o ponto de partida do
entendimento universalista da ordem pública dominante, com expressões marcantes na
doutrina liberal vigente. Um elemento que caracteriza de forma fundamental as
conceções universalistas modernas é, pois, a existência de uma razão universal que
permite objetivar a realidade e identificar uma perceção racional única para os mesmos
factos.
Ao contrário do que acontece com as conceções conservadoras e particularistas
8
Os mecanismos para a organização da realidade global vão muito além do Estado na
sua aceção individual. Para o universalismo, o Direito Internacional deve, pois, regular
de forma abrangente a sociedade internacional nas várias dimensões da atuação
humana que não se confinem à jurisdição do Estado e relativamente aos seus vários
atores, designadamente o indivíduo. O desenvolvimento do Direito Internacional, e
consequentemente o reforço da ordem pública universal, é deste modo encarado como
um motor civilizacional na medida em que permite a regulação da fenomenologia global
em função de princípios e valores universais determinados pela razão.
do
Direito Internacional, as correntes que se congregam no universalismo defendem que
uma ordem pública universal é possível e recomendável, quando não mesmo uma
construção lógica induzida pela razão (Dellavalle, 2010). Estas correntes partilham uma
conceção universal da ordem pública, dotada de um núcleo normativo fundamental que
é comum aos atores internacionais e instituições para a ação coletiva em prol de
objetivos universais. Na afirmação de Tomuschat, o Direito Internacional é um
«comprehensive blueprint for social life» (1999: 42).
A incorporação na ordem pública global dos direitos considerados naturais e
inalienáveis do indivíduo é de tal um exemplo paradigmático: a situação do indivíduo
deixa de ser uma questão limitada à esfera do Estado de jurisdição e passa a relevar
como interesse da comunidade global. O desenvolvimento do sistema de direitos
humanos constitui a aplicação ao nível global de um princípio clássico do
constitucionalismo estadual – o da promoção e proteção dos direitos fundamentais dos
indivíduos pertencentes à comunidade. Neste sentido, não apenas se verifica um
processo de constitucionalização do sistema internacional de direitos humanos – dando
origem a verdadeiros direitos constitucionais internacionais – como também esse
processo promove o próprio constitucionalismo global (Gardbaum, 2008), uma forma
8
As conceções particularistas assumem a perspectiva de que a política nada mais é do que a luta pelo
poder, sendo um fenómeno diferente do Direito e ao qual não está sujeito. Com a necessidade de
relacionar o processo político interno com o fenómeno da globalização, surgiram conceções particularistas
que procuraram recentrar o Estado na sua qualidade de ator absolutamente dominante no espaço
internacional, negando a existência de uma verdadeira ordem internacional e preservando a sua
autossuficiência soberana. Sobre o assunto, vide entre outros Rabkin (2004), Kagan (2004) ou Goldsmith
e Posner (2005).
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apologética do universalismo de racionalidade objectiva (Kowalski, 2012). Esta
conclusão decorre da perspetiva liberal dominante dos direitos humanos centrada no
indivíduo de dimensão universal. Contudo, importa sublinhar que outras perspetivas
sobre os direitos humanos podem não levar à mesma conclusão, nomeadamente as
que entendem que o indivíduo não pode ser considerado fora do contexto sociocultural
específico em que se insere. Assim, a abordagem que coloca a tónica nos direitos
coletivos e dos povos põe em causa a premissa liberal da universalidade dos direitos
humanos advogando que determinados grupos (entre outros, os de base religiosa,
social ou étnica) podem invocar direitos específicos ou interpretações específicas desses
direitos, que assim não se aplicam universalmente mas apenas ao grupo (Jones, 1999).
Por outro lado, outras abordagens questionam mesmo a validade dos direitos humanos
de origem “ocidental” universalizados a outros contextos socioculturais (Freeman,
2011).
A judicialização internacional é uma característica marcante das abordagens de matriz
liberal à ordem jurídica universal (Kingsbury, 2012). O TPI enquadra-se de forma
evidente nesta conceção universalista de matriz liberal (Kowalski, 2011). No contexto
da ordem pública universal, do ponto de vista institucional, verifica-se uma tendência
para a criação de “órgãos de soberania”. A ação penal pelo TPI ilustra a assunção ao
nível da governação global de funções tipicamente estaduais. A ação penal é um poder
tradicionalmente caraterístico do núcleo de soberania do Estado. A criação do TPI
significa uma rutura com este postulado clássico: o poder penal passa a poder ser
exercido também numa ordem que está além da esfera pública estadual quando
estejam em causa crimes graves que afetem a comunidade internacional no seu
conjunto. Este poder penal internacional não carece de uma autorização pelos Estados.
O inquérito, o mandado de detenção ou o julgamento podem ser despoletados por uma
decisão do Tribunal, podendo mesmo ser contrária à vontade dos Estados que tenham
jurisdição primária sobre o caso. Assim é nas situações em que a jurisdição tenha sido
estabelecida pelo Procurador do TPI ou pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas,
nos termos do artigo 13.º do Estatuto de Roma, o que pode mesmo implicar assumir a
jurisdição face a Estados que não são Partes no Estatuto.
A abordagem universalista racional da ordem pública universal não está contudo isenta
de problemáticas e desafios fundamentais. Zolo (1997) identifica na tese a que
apelidou de “cosmopolitismo jurídico” um conjunto de premissas que são, segundo o
autor, informadas por um conjunto de dificuldades e insuficiências: em primeiro lugar,
a enunciação do princípio do primado do Direito Internacional e da igualdade formal
dos Estados é apenas aparente na medida em que, na prática, a disparidade entre
países ricos e pobres implica necessariamente a hierarquização da ordem pública
internacional bem como a desigualdade entre sujeitos; depois, a confiança num
sistema jurisdicional internacional centralizado não é compatível com o facto de a
execução das decisões jurisdicionais estar em grande medida dependente de um
pequeno número de Estados poderosos, que assim se excluem da jurisdição
internacional como num sistema absolutista; em terceiro lugar, rejeita a aptidão do
Direito Internacional contemporâneo para erradicar a guerra; finalmente, o indivíduo é
um sujeito de Direito Internacional de capacidade limitada, desde logo porque não
existem mecanismos jurisdicionais ao nível internacional que garantam os direitos
humanos que lhe são reconhecidos. Estas dificuldades e insuficiências traduzem
fragilidades da própria abordagem universalista de matriz liberal.
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Efetivamente, no atual quadro das relações sociais internacionais, o projeto da ordem
pública universal, expressa também na constituição de “órgãos de soberania” como o
TPI, arrisca-se a potenciar a dinâmica de lógicas de poder, que já influenciam os
mecanismos mais ou menos institucionalizados, mais ou menos informais, das relações
sociais internacionais. Neste caso, a intenção de limitar o poder e de criar uma
dinâmica internacional com primado no Direito pode antes ver-se cooptada – mais ou
menos ingenuamente – por outro tipo de interações de poder dominantes
indevidamente prosseguidos em nome da justiça. Tornar-se-ia, pois, no monstro
Leviatã ocultado por um manto de legitimidade conferido pelo Direito Internacional.
3.2. Um Discurso Liberal Universalizador
Atualmente, têm persistido algumas críticas duras ao TPI relativas aos seus
fundamentos e que, de alguma forma, refletem uma inquietação com a imposição de
soluções ético-normativas “ocidentais” de matriz liberal (Kowalski, 2011). Destacam-se
aqui duas ordens de críticas: uma relativamente à seletividade das situações em
apreciação pelo TPI, em que o “Ocidente liberal” surge sempre como o acusador e
nunca como o réu; outra no que diz respeito à relação entre os domínios politico –
prevalecente – e judicial.
Relativamente à primeira ordem de críticas, uma acusação grave que se tem feito ouvir
essencialmente ao nível político-diplomático e que tem gerado alguma hostilidade por
Estados Africanos relativamente ao TPI respeita a um aspeto factual: até ao presente
todas as oito situações submetidas ao TPI são relativas apenas a África
9
. Tal denotaria
seletividade na ação do Tribunal. Esta constatação, factual e indesmentível, tem
fomentado a acusação de que o TPI não é imparcial no estabelecimento da sua
jurisdição, acompanhada de denúncias, pelo menos implícitas, de neocolonialismo
10
11
As motivações para estas críticas são essencialmente políticas. O discurso radicado no
universalismo de matriz liberal responde-lhes com critérios de estrita observância do
Estatuto do TPI no qual são Parte trinta e quatro Estados Africanos, fazendo deste o
grupo mais representado. Logo, se o Tribunal iniciou procedimentos criminais no
âmbito daquelas situações em Estados Africanos fê-lo porque ou foram os próprios
Estados a referir a situação – o que acontece na maioria das situações
.
O argumento é o de que a acusação e emissão de mandados de detenção
relativamente a líderes africanos implica um agravamento da ameaça à paz e
segurança internacionais, assim afirmando implicitamente que se está perante um
conflito entre paz e justiça.
12
9
Situações no Uganda, na República Democrática do Congo, na República Centro Africana, no Sudão
(Darfur), no Quénia, na Líbia, na Costa do Marfim e no Mali.
– ou porque
10
Estas acusações têm congregado o protesto de vários Estados de África, mais ou menos unidos numa
posição comum, que se tem manifestado essencialmente através da União Africana. Por exemplo, na
sequência da emissão do mandado de detenção pelo TPI contra Omar Al Bashir tem-se assistido a uma
reação dura contra a tentativa do Tribunal em julgar líderes Africanos, designadamente de Estados que
não são Parte no Estatuto do TPI. Noutro exemplo, em 2011, a emissão de um mandado de detenção pelo
TPI contra o líder Líbio Muammar Gaddafi levou a União Africana a pedir aos seus Estados Membros que
ignorassem aquele mandado.
11
Como que sintetizando as preocupações de vários Estado Africanos, o então Presidente da Comissão da
União Africana, Jean Ping, referiu que o TPI é discriminatório porque apenas se ocupa de crimes
cometidos em África, ignorando os cometidos pelas “potências ocidentais” no Iraque, Afeganistão e
Paquistão - vide Associated Press “African Union calls on Member States to Disregard ICC Arrest Warrant
Against Libya’s Gadhafi”, 2 July 2011.
12
As situações no Uganda, da República Democrática do Congo, da República Centro Africana, da Costa do
Marfim e do Mali.
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existiam indícios fortes da prática de crimes graves de relevância para toda a
comunidade internacional e os Estados com jurisdição primacial não quiseram ou não
puderam genuinamente julgar. Neste caso não estará tanto em causa a justeza dos
casos em apreciação relativos a situações em África mas antes a injustiça de outras
situações permanecerem impunes
13
A segunda ordem de críticas aponta para a relação entre ação jurisdicional e lógica
política, como um desvirtuamento da função do TPI e da sua independência. Várias
organizações não-governamentais de defesa dos direitos humanos têm, aliás,
denunciado uma certa “promiscuidade” entre ação jurisdicional e lógica política como
sendo prejudicial para a justiça penal internacional (Bourdon, 2000). São aqui
especialmente ilustrativas as críticas que apontam para o facto da ação do TPI se
encontrar excessivamente dependente do Conselho de Segurança e que, portanto, é
em larga medida determinada por critérios políticos e não por critérios jurídicos de
atribuição de competência. Esta é uma preocupação que remete para um aspeto
estatutário. Efetivamente, o poder do Conselho de Segurança sobre a ação do TPI
encontra-se previsto no Estatuto do Tribunal, nomeadamente nos seus artigos 13.º e
16.º.
.
O artigo 13.º, al. b) estabelece que o Conselho de Segurança pode submeter ao
Procurador uma situação em que existam indícios de terem sido cometidos crimes
graves de competência do TPI. Assim, das oito situações em apreciação, duas foram
submetidas por aquele órgão
14
Qualquer destas críticas tem subjacente a ideia de que a submissão de casos ao TPI
está sujeita a critérios de decisão política diferente dos critérios de admissibilidade
próprios de um órgão jurisdicional como o TPI. A tudo isto acresce o facto de dos cinco
membros permanentes do Conselho de Segurança, três deles – a China, os Estados
Unidos da América e a Rússia – não serem Parte no Estatuto do Tribunal. Uma vez que
dispõem de direito de veto
. Este poder conferido ao Conselho de Segurança tem
merecido, desde os trabalhos preparatórios do Estatuto do TPI, várias objeções: desde
a denúncia da perda de independência e credibilidade do Tribunal que tal significa,
passando pela defesa de que o Conselho de Segurança não tem competência em
matéria de justiça penal internacional nos termos da Carta das Nações Unidas ou até
pela acusação de que tal cria uma situação de seletividade no estabelecimento da
jurisdição (Yee, 1999).
15
13
A existência de conflitos armados é um bom indicador relativamente à potencialidade de ocorrência de
crimes graves de relevância internacional. Neste sentido, em 2012, encontravam-se a decorrer 32
conflitos armados, com maior incidência em África, Ásia e Médio Oriente; destes 32, seis tinham a
intensidade de “guerra” (com mais de 1000 baixas num ano civil): Afeganistão, Iémen, Paquistão, Síria,
Somália e Sudão (Themnér e Wallensteen, 2013). É de notar igualmente que o Gabinete da Procuradora
do TPI se encontra examinar a título preliminar as seguintes situações: Afeganistão, Geórgia, Guiné,
Colômbia, Honduras, Coreia do Norte e Nigéria. Estas situações em avaliação preliminar incluem factos
eventualmente praticados por forças oficiais e pró-governamentais, forças de oposição ao governo e
forças estrangeiras (OTP, 2013). Ainda, de realçar que dos cinco membros permanentes do Conselho de
Segurança das Nações Unidas, a China, os Estados Unidos da América e a Rússia não são Partes no
Estatuto de Roma. De acordo com dados de 2012, estes três Estados são destacadamente aqueles com
maiores gastos militares anuais (Perlo-Freeman et al., 2012).
, qualquer situação que ocorra no seu território ou que
envolva nacionais seus nunca teria, certamente, qualquer possibilidade de ser
submetida ao Tribunal por esta via. O que reforça a ideia de que o exercício da
14
As situações no Sudão (Darfur) e na Líbia.
15
Vide artigos 27.º, n.º 3 da Carta das Nações Unidas e 13.º, al. b) do Estatuto do TPI.
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jurisdição do Tribunal pode ser seletivo, em função das dinâmicas próprias do Conselho
de Segurança.
O poder do Conselho de Segurança previsto no artigo 16.º do Estatuto é, todavia,
aquele que tem sido apontado como constituindo a ingerência política mais grave. Nos
termos daquela disposição, o Conselho de Segurança pode decidir suspender um
inquérito ou procedimento criminal em curso no TPI por um período de doze meses
renovável. O Conselho de Segurança chegou mesmo a aprovar resoluções conferindo
imunidade em abstrato a pessoas envolvidas em operações de paz ao serviço de um
Estado que não seja Parte no Estatuto do TPI
16
. Pode mesmo ser argumentado que se
trata de uma modificação do Estatuto de Roma pelo Conselho de Segurança (Jain,
2005). O que, por um lado, choca com o propósito de combate à impunidade pelos
mais graves crimes internacionais e, por outro, demonstra todo o alcance da
intervenção que o Conselho de Segurança está disposto a empreender
17
No caso do crime de agressão, o papel do Conselho de Segurança vai ainda mais longe.
A conferência de revisão do Estatuto do TPI, que decorreu em Kampala, em 2010,
introduziu o crime de agressão – não definido inicialmente no Estatuto – estabelecendo
que o exercício de jurisdição pelo Tribunal depende de uma prévia determinação pelo
Conselho de Segurança de que houve um ato de agressão
.
18
A esta perspectiva crítica do papel do Conselho de Segurança face ao TPI está
subjacente uma preocupação com o exercício de funções por um órgão executivo,
centrado no círculo restrito dos seus membros permanentes e sem verdadeiros
mecanismos de controlo político ou jurisdicional (Kowalski, 2010). Preocupação para a
qual o próprio discurso de matriz liberal não fornece outro argumento para além
daquele que assinala que a intervenção do Conselho de Segurança no TPI resulta de
um consenso necessário para a edificação do Tribunal.
.
3.3. Elementos de Pluralidade
O Estatuto de Roma reflete um entendimento que, pelo menos do ponto de vista
formal, se centra na proteção e promoção de uma base ética mínima comum a toda a
humanidade. A missão de combate à impunidade e de promoção da justiça é confiada
ao TPI pelo Estatuto numa perspectiva de ultima ratio e procurando assegurar a
diversidade de sistemas jurídicos ou de atores sociais participantes.
Em primeiro lugar, os crimes sob jurisdição do TPI assumem um consenso ético-penal
universal relativamente a um restrito conjunto de atos apresentados como inaceitáveis
em qualquer código ético de uma qualquer comunidade: o genocídio
19
16
Vide, por exemplo, as Resoluções S/RES/1422, de 12 de Julho de 2002, e S/RES/1487, de 12 de Junho de
2003.
, os crimes contra
17
O TPI encontra-se a apreciar a situação da violência pós-eleitoral no Quénia em 2007-2008 no curso da
qual terão sido cometidos crimes contra a humanidade. Entre os acusados estão Uhuru Kenyatta e William
Ruto, respetivamente Presidente e Vice-Presidente do Quénia. O Quénia, na sequência de uma decisão da
União Africana, solicitou ao Conselho de Segurança o adiamento por 12 meses de qualquer procedimento
no TPI relativo à situação no Quénia, nos termos do artigo 16.º do Estatuto do TPI. Em reunião de 15 de
novembro de 2013, o Conselho de Segurança não adotou a decisão de adiamento pela margem de apenas
um voto.
18
Vide UN Depository Notification C.N.651.2010.TREATIES-8, 29 November 2010. O Tribunal poderá
exercer a sua jurisdição se o Conselho de Segurança não se pronunciar num prazo de seis meses após a
notificação pelo Procurador da sua intenção em abrir um inquérito relativo a um ato de agressão.
19
Corresponde a atos praticados com intenção de destruir, no todo ou em parte, um grupo nacional, étnico,
racial ou religioso (artigo 6.º do Estatuto de Roma).
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27
a humanidade
20
e os crimes de guerra
21
22
. São estes os crimes sob jurisdição do TPI e
que o Estatuto de Roma assume como «os crimes de maior gravidade que afetem a
comunidade internacional no seu conjunto»
23
. Por isso também, O Estatuto de Roma
afasta qualquer regime de imunidades que impeça o exercício da jurisdição do TPI
relativamente a estes crimes
24
. Trata-se de uma exceção (que apesar de tudo não
recolhe unanimidade) em comparação com outros regimes internacionais de
imunidades penais
25
É no sistema social, e portanto na(s) sua(s) ordem(ns) axiológica(s), que deve ser
procurada a fonte última legitimadora da ordem jurídico-penal (Figueiredo Dias, 1996).
Conforme refere Saraiva a propósito dos crimes tipificados no Estatuto de Roma, «a
violência e a crueldade têm uma dimensão universal e intemporal» (2013: 48). O
catálogo dos crimes sob jurisdição do TPI decorre, assim, do mínimo ético comum
possível de consensualizar entre as várias sociedades, permitindo identificar “interesses
da comunidade global” que legitimam uma ação comum e universal para a sua
proteção e prossecução
.
26
Em segundo lugar, o Estatuto de Roma afirma a precedência do dever de todos os
Estados exercerem a respetiva jurisdição penal sobre os responsáveis por crimes
internacionais. O que significa que o TPI é um tribunal de último recurso que apenas
exerce a sua jurisdição subsidiariamente.
– a dignidade da pessoa humana e os seus direitos
fundamentais e da comunidade em que se insere, bem como a justiça.
A complementaridade é pois um princípio estruturante do exercício da jurisdição pelo
TPI. Significa, nos temos do artigo 1.º do Estatuto de Roma, que o TPI é complementar
das jurisdições penais nacionais – que gozam, portanto, da competência principal –,
exercendo a sua jurisdição apenas quando aquelas não queiram ou não tenham
capacidade genuína para julgar
27
28
Em terceiro lugar, não é despiciente assinalar que existe uma preocupação para que os
vários sistemas ético-jurídicos estejam representados no TPI. De facto, um dos critérios
. Esta posição subsidiária face às jurisdições
nacionais pretende igualmente incentivar os Estados a iniciar procedimentos criminais
quando estejam em causa crimes de extrema gravidade (Kleffner, 2008). O princípio da
complementaridade do TPI garante a sua subsidiariedade face aos sistemas
jurisdicionais locais e, logo, um relativo afastamento em relação a uma sua posição
hegemónica.
20
Corresponde a atos cometidos no quadro de um ataque, generalizado ou sistemático, contra qualquer
população civil, resultando na violação do Direito Internacional dos Direitos Humanos (artigo 7.º do
Estatuto de Roma).
21
Corresponde a atos que resultem na violação do Direito Internacional Humanitário, em particular quando
cometidos como parte integrante de um plano ou de uma política ou como parte de uma prática em larga
escala desse tipo atos (artigo 8.º do Estatuto de Roma).
22
Apesar de o crime de agressão se encontrar igualmente elencado no artigo 5.º do Estatuto de Roma, a
sua definição e inclusão na jurisdição do TPI ainda não aconteceu. A conferência de Kampala para revisão
do Estatuto, de 2010, conseguiu acordar numa definição e critérios de jurisdição para o crime de
agressão. Contudo aquelas emendas ainda não se encontram em vigor.
23
Vide parágrafo 9.º dos considerandos do preâmbulo do Estatuto de Roma.
24
Artigo 27.º do Estatuto de Roma.
25
Por exemplo, o regime previsto na Convenção sobre Relações Diplomáticas, adotado em Viena, a 18 de
abril de 1961.
26
A título de exemplo, o Tribunal Internacional de Justiça, no seu parecer relativo ao caso Reservas à
Convenção sobre o Genocídio, afirmou que a Convenção sobre o Genocídio expressava um interesse
comum da comunidade e não interesses individuais dos Estados (ICJ, 1951).
27
Este princípio de complementaridade contrapõe-se à primazia de que gozam v.g. os tribunais ad hoc para
a ex-Jugoslávia e para o Ruanda face às respetivas jurisdições penais nacionais.
28
Importa aqui assinalar que o “não ter capacidade para julgar”, que pode determinar a intervenção
complementar do TPI, inclui os casos em que os suspeitos hajam sido abrangidos por uma amnistia
(Cassese, 2008).
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para a eleição dos 18 juízes do Tribunal é a necessidade de assegurar que se
encontram representados os principais sistemas jurídicos do mundo
29
. Contudo, é
também verdade que se trata de um sistema jurisdicional penal essencialmente de
índole acusatória mais próximo da realidade judicial anglo-saxónica. Outros critérios
como a representação geográfica equitativa
30
e a representação equitativa de juízes do
sexo feminino e do sexo masculino
31
Por seu turno, organizações e indivíduos da sociedade civil têm deixado uma marca
decisiva no Tribunal, contribuindo para o funcionamento do TPI de forma algo mais
independente relativamente a considerações simplistas de poder e interesses políticos
estaduais. Desde logo, ao nível da constituição do TPI, é significativo que na
conferência diplomática que adotou, em 1998, o Estatuto do Roma, estivessem
acreditadas duzentas e trinta e sete organizações não-governamentais provenientes de
todo o mundo
traduzem a diversidade de perspectivas presentes
no Tribunal.
32
. Aquelas organizações tiveram mesmo influência direta na redação de
algumas das disposições do Estatuto através de uma atuação comunicativa nos
trabalhos (Struett, 2008). Depois, as organizações não-governamentais sempre
tiveram um contacto muito próximo e imediato com violações graves de direitos
humanos, documentando-as e denunciando-as. O seu contributo para a denúncia e
para a investigação de alguns casos pode ser decisivo (HRF, 2004).
4. Conclusão
O foco na dimensão ética da organização da sociedade internacional implica
necessariamente uma crítica e superação de um universalismo de base racional. Até
porque construir o universal com fundamento apenas num processo humano
puramente racional e único é um erro epistemológico – esquece a dimensão subjetiva
que caracteriza qualquer fenómeno humano. Um erro que conduz facilmente à disputa
sobre quem tem competência para estabelecer quais são os axiomas verdadeiros. Uma
disputa que, por sua vez, é inevitavelmente ganha por quem (Estados, organizações,
universidades, indivíduos, empresas, redes…) tenha maior poder para exportar as suas
visões para o mundo e impor os seus interesses – com mais ou menos coercibilidade. O
termo é “hegemonia”. Hegemonia não só ética mas também como corte moral em que
aponta as periferias como únicos párias e o centro desenvolvido como o farol moral e
da correção de comportamentos.
Ora, fazer assentar a ação concertada internacional num mínimo ético comum – um
processo de maior complexidade e indeterminação, pouco “amigo” de soluções
imediatas (e por isso potencialmente simplistas) frequentemente exigidas no quotidiano
– é um antídoto contra-hegemónico. A ideia assenta em duas preposições conjugadas:
as diferenças não-redutíveis; e os fenómenos comuns que exigem uma resposta
coletiva de alcance potencialmente universal dependendo do alcance do próprio
fenómeno. O universalismo respeita também a uma base ética comum que possa ser
operacionalizada através da capacidade comunicativa do ser humano, incluindo no
quadro de uma arquitetura multinível que inclua um nível de âmbito universal. Tratar-
se-á no fundo de um sistema pluralista de fundamento ético com inflexões
29
Artigo 36.º, n.º 8, al. a.i) do Estatuto de Roma.
30
Artigo 36.º, n.º 8, al. a.ii) do Estatuto de Roma.
31
Artigo 36.º, n.º 8, al. a.iii) do Estatuto de Roma.
32
Vide UN Document A/CONF.183/INF/3, 5 June 1998.
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universalistas relativamente a uma base ética comum – socialmente identificada e não
hegemonicamente imposta ou difundida – e a fenómenos transversais a toda a
humanidade que se manifestam num mesmo tempo histórico: a natureza cooperativa e
solidária do ser humano pode implicar em certas circunstâncias uma ação comum
universal. O combate à impunidade quando estejam em causa os crimes mais graves
de relevância internacional, como o genocídio, os crimes contra a humanidade ou os
crimes de guerra, exige efetivamente uma ação penal de dimensão universal. Uma
ação que parte do reconhecimento de que a dignidade humana e a justiça integram o
acervo do mínimo ético comum.
O TPI corre em águas turbulentas onde nem sempre é possível separar uma
abordagem universalizadora de matriz liberal de uma outra abordagem universal de
base ética. Por um lado, a sua qualidade de órgão quasi constitucional que facilmente
se integra na narrativa da “ordem jurídica universal” assim como a sua excessiva
dependência face ao Conselho de Segurança das Nações Unidas e a outros poderes (de
cuja cooperação depende) situam o Tribunal numa abordagem universal racional de
matriz liberal. Os ainda poucos casos de sucesso contribuem para alimentar a
desconfiança sobre se o Tribunal alguma vez cumprirá o seu papel ou até sobre se não
se trata de um calmante de consciências com suficientes lacunas para garantir a
impunidade dos mais poderosos. Por outro lado, a ordem de valores fundamentais e
aparentemente partilhados universalmente que convoca nos crimes que tipifica, o facto
de se tratar de um tribunal de último recurso, ou ainda a procura a espaços de garantia
da diversidade tradições jurídicas ou de atores, situam o TPI numa abordagem mais
próxima do universalismo de base ética.
Voltando agora à questão de partida enunciada no início, será possível afirmar que o
TPI, mesmo que possa parcialmente e a espaços servir como veículo hegemónico, é,
ainda assim, informado essencialmente pela dimensão de universalização do combate à
impunidade por referência a um mínimo ético comum. A universalização da aplicação
de certos princípios e valores pode até ser positiva. Mas, para que possa ser legítima
fora de uma hegemonia político-económica com capa ética, deve estar assente noutros
paradigmas. O TPI não pode ser visto de outra forma que não um (bom) caminho na
defesa e promoção da dignidade humana e da justiça, que sempre exigirá a necessária
cautela relativamente a uma sua instrumentalização.
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A UCRÂNIA, A UE E A RÚSSIA: SOFTPOWER VERSUS REALPOLITIK?
Pedro Barata
silva.barata@marinha.pt
Capitão-tenente, Oficial da Marinha (Portugal), Comandante do navio hidrográfico N.R.P. D.
Carlos I, Mestre em Estudos da Paz e da Guerra nas Novas Relações Internacionais
Resumo
O relacionamento entre a Ucrânia e a União Europeia (UE) fica marcado pela assinatura do
Acordo de Parceria e Cooperação em 1998. Posteriormente em 2003 integrou a Política
Europeia de Vizinhança e a partir de 2004 a UE já representava o maior parceiro comercial
da Ucrânia, ultrapassando a Rússia. Perante a aproximação de algumas das ex-repúblicas às
estruturas Euro Atlânticas, e a consequente perda de influência no seu near abroad, a
Rússia de Putin lançou em 2011 a União Económica Euro-asiática, um bloco económico,
formado por alguns dos seus Estados satélites - Bielorrússia e Cazaquistão - e através de
uma política de carrot and stick, tentou cativar a Ucrânia e o Quirguistão, de forma a fazer
frente ao crescente desenvolvimento da economia chinesa, e de se impor no mercado
regional e global. Em novembro de 2013, durante a 3ª Cimeira da Parceria Oriental da UE
em Vilnius, na Lituânia, a Ucrânia do Presidente Viktor Yanukovych surpreendeu o mundo ao
recusar-se a assinar o Acordo Comercial, voltando as costas à integração na UE. Em troca,
obteve da Rússia a promessa duma redução nos preços de venda do gás natural e um
empréstimo de quinze mil milhões de dólares, lançando a Ucrânia numa quasi guerra civil, e
colocando a UE e a Rússia de costas voltadas. Face a este cenário, o que restará à Ucrânia?
Manter-se como satélite russo ou direcionar-se para o espaço geopolítico Euro Atlântico?
Este artigo pretende analisar à luz do conceito de segurança multidimensional de Barry
Buzan, a situação vivida na Ucrânia, observando as diferentes posturas assumidas por cada
um dos atores - UE e a Rússia - as quais têm variado entre a complementaridade e a
divisão. O objetivo desta análise é contribuir para o debate académico sobre as dinâmicas
securitárias entre a UE, a Rússia e a Ucrânia no período pós-URSS, argumentando que na
disputa geopolítica pelo espaço pós-soviético onde a Ucrânia se insere a Real Politik da
Rússia prevalece sobre o softpower da UE.
Palavras-chave
Segurança; União Europeia; União Económica Euro-asiática; Política Europeia de Vizinhança;
Ucrânia; Rússia; RealPolitik
Como citar este artigo
Barata, Pedro (2014). "A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik".
JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 5, N.º 1, Maio-Outubro 2014.
Consultado [online] em data da última consulta,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art3
Artigo recebido em 19 de Fevereiro de 2014 e aceite para publicação em 25 de Março
de 2014
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A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik
Pedro Barata
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A UCRÂNIA, A UE E A RÚSSIA: SOFTPOWER VERSUS REALPOLITIK?
Pedro Barata
Introdução
Após a sua independência em 1991, a Ucrânia, um aliado natural da Rússia, optou por
uma política de aproximação ao Ocidente. A assinatura do Acordo de Parceria e
Cooperação em 1998 com a UE oficializou a aproximação da Ucrânia aos valores
partilhados pela União, e sublinhou a estratégia da UE em promover a estabilização da
região e a segurança dos seus projetos económicos, comerciais, em particular,
energéticos (Barata, 2013: 158). Desta forma, a Rússia viu o seu near abroad
encolher, numa clara ameaça à manutenção do seu heartland e contribuindo para
relações marcadamente tensas entre as partes (Feire, 2011: 92). A Rússia pós-URSS
tenta a todo o custo manter o domínio numa região que lhe possibilite profundidade
geográfica estratégica, assim como assegurar-lhe o acesso aos portos de águas
quentes
1
Nesta nova organização do sistema internacional, a internacionalização dos fluxos de
capitais e das economias nacionais atingiu a sua plenitude
.
2
, surgindo novas ameaças
de cariz não militar, as quais alteraram a abordagem da segurança segundo um
conceito estritamente militar para um conceito multidimensional contemplando
ameaças políticas, económicas, ambientais e societais, característico da Escola de
Copenhague
3
Este artigo pretende analisar à luz da abordagem securitária multidimensional de Barry
Buzan as relações entre a UE, a Rússia e a Ucrânia, observando as diferentes posturas
assumidas por cada um dos atores, as quais têm variado entre a complementaridade e
a divisão. O autor argumenta que a situação securitária atualmente vivida na Ucrânia
, encabeçado por Barry Buzan e Ole Weaver.
1
As independências da Geórgia e da Ucrânia levaram a que o acesso da Rússia ao Mar Negro se
restringisse ao porto de Novorossiysk . Por outro lado, os melhores portos estão na Geórgia - Batumi, Poti
e Ochamchira, e na Ucrânia, em Odessa e Sebastopol.
2
Na América do Norte, assiste-se à formação da North Atlantic Free Trade Agreement (NAFTA) liderada
pelos Estados Unidos; na Europa, a Alemanha unificada estabelece a ligação entre o leste e o oeste; no
Pacífico, o Japão centraliza uma vasta área de influência (Office of the United States Trade
Representative, S/D).
3
Segundo Barry Buzan e Lene Hansen em The Evolution of International Security Studies a Escola de
Copenhaga olha para as ameaças e para os objetos da segurança, em especial da segurança societal, e
com particular atenção ao nível regional, com especial enfoque na securitização, ou seja, nos processos
sociais através dos quais grupos de pessoas constroem algo como sendo uma ameaça, e desta forma
ampliando a agenda de segurança, uma vez que aumentam os objetos de segurança (Buzan, B., Hansen,
L., 2009: 36).
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A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik
Pedro Barata
35
resulta da disputa geopolítica entre o softpower da UE e a aplicação da Real Politik por
parte da Rússia no seu near abroad. Assim, procurar-se-á responder à seguinte
questão: de que forma a atuação da Rússia e da UE na Ucrânia molda as dinâmicas de
segurança regional?
O artigo encontra-se organizado da seguinte forma: na primeira parte analisa-se a
situação da Ucrânia desde a sua independência, com especial atenção para a situação
política e económica. A segunda parte analisa a Política Europeia de Vizinhança da UE,
os seus objetivos e como pretende ser opção para a Ucrânia. Seguidamente, e em
contraponto, analisaremos o projeto russo de estabelecimento da União Económica
Euro-asiática e a tentativa de Moscovo em chamar a si a Ucrânia. Por fim analisaremos
as relações entre a UE e a Rússia, e de que forma se podem constituir como elementos
catalisadores ou não para a estabilização da situação vivida à data na Ucrânia.
1. A desintegração da URSS: Quo Vadis Ucrânia?
O período que se seguiu à independência da Ucrânia em agosto de 1991 trouxe a
afirmação da identidade ucraniana e a expectativa da criação de um modelo de Estado
assente em estruturas basilares robustas e na economia de mercado, longe do modelo
soviético - com independência do poder legislativo face aos outros poderes, executivo e
judicial – a promoção do Estado de direito, da liberdade de imprensa, a realização de
eleições livres, permitindo-lhe aproximar-se dos valores do Ocidente, rumo ao
desenvolvimento sustentável (Lutsevych, 2013: 2). Todavia, a realidade mostrou ser
algo diferente, uma verdadeira ameaça à segurança política
4
Entre 1991 e 1994 a Ucrânia foi governada pelo regime semi-autoritário de Leonid
Kravchuk, numa estrutura de poder hierarquizada, a qual construiu uma economia à
imagem da economia centralizada soviética, e o resultado da sua governação foi uma
quebra do Produto Interno Bruto de cerca de 50% (Wilson, 2013: 1), o que provocou
novas eleições em 1994, e a eleição de Leonid Kushma, o qual se manteve em funções
até 2004. Os dez anos de mandato de Kushma significaram o emergir de elites –
governativas e de oposição – e a instalação de um sistema oligárquico baseado em clãs
com poder económico e financeiro, algumas vezes com ligações ao crime organizado, e
capaz de exercer influência nas políticas ucranianas, dificultando assim a
implementação de reformas estruturais rumo ao desenvolvimento (Matuszak, 2012:
13)
, económica e energética
ucraniana, senão vejamos:
5
4
Barry Buzan considera que as ameaças políticas são uma ameaça constante ao Estado, e que são as mais
difíceis de identificar – entre elas identificam-se a competição pelas diferentes ideologias ou os ataques à
Nação, sendo que Buzan distingue entre as ameaças políticas de forma intencional e aquelas que surgem
estruturalmente, resultantes do impacte de alternativas externas à liberdade dos Estados (Buzan, 1991:
120).
. O ano de 2004 revelou-se um ano de mudança, já que o período conturbado que
se seguiu às eleições alegadamente fraudulentas ficou marcado pela vontade clara de
5
Por exemplo, Rinat Akhmetov, tido como o homem mais rico da Ucrânia e principal apoiante financeiro do
regime de Viktor Yanukovych era até há pouco tempo membro do parlamento ucraniano, em 2014 os
seus negócios asseguraram cerca de 31% dos negócios do Estado ucraniano e controla cerca de 50
deputados no parlamento ucraniano, com todos os privilégios que daí podem advir. Outro exemplo é o do
magnata do gás natural Dmitry Firtash, que juntamente com o Vice-Primeiro Ministro lidera o “Grupo
Firtash” que inclui cerca de 30 deputados (Lutsevych, 2014). Finalmente, o próprio filho de Yanukovych,
Oleksander Yanukovych, assegurou durante o período de presidência do seu pai 2010 e 2013 cerca de
50% dos contratos do estado ucraniano. Em 2007 tinha uma fortuna avaliada em 24 milhões de dólares,
e à data de novembro de 2013 de 770 milhões de dólares (Grey, 2014)
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transformação e de legitimação popular, no que ficou conhecido como a “Revolução
Laranja”. As eleições opuseram Viktor Yushchenko, ex-Primeiro Ministro de Kushma,
com uma clara orientação pró-ocidente
6
, a Viktor Yanukovych, com orientação e apoio
russo. A revolução veio a revelar-se pouco eficaz no que respeita à implementação de
reformas (Freire, 2008: 3). Yushchenko venceu, nomeou como Primeiro-ministro Yulia
Tymoshenko e apesar da sua orientação pró-Kremlin, a opção Europa manteve-se no
discurso da política externa ucraniana, como que numa postura bipolar, qual Janus,
7
de
difícil conciliação e concretização entre uma Ucrânia virada a Leste e outra virada a
Ocidente, postura essa muitas vezes geradora de tensão. A governação de Yushchenko
ficou marcada pela instabilidade política e pelas lutas de poder entre as diferentes
elites políticas
8
, tendo o governo de Tymoshenko colapsado em setembro de 2006,
provocando eleições parlamentares, as quais foram ganhas pela coligação Yushchenko-
Yanukovych, tendo este último, para regozijo de Vladimir Putin, sido nomeado
Primeiro-ministro
9
A chegada em 2008 da crise económica global à Ucrânia provocou uma queda de
14,8%
. Em 2007, após Yushchenko ter convocado eleições como resposta à
tentativa de Yanukovych de diminuir os poderes do Primeiro-ministro e de afastar
Yushchenko, o país caiu numa nova crise política, e Tymoshenko foi reeleita.
10
do PIB na parca economia ucraniana, acompanhada nos primeiros três meses
de 2009 por uma diminuição de 49% das exportações e de um aumento da taxa de
desemprego para valores superiores a 9% (Wilson, 2013: 8). Como se a situação
económica não bastasse, o regresso de Tymoshenko ao governo não significou a
estabilidade política, e ao nível da política externa declarações como “O despertar
ucraniano para o povo e não para os políticos”
11
As pressões a que Moscovo sujeitou a Ucrânia, nomeadamente através do aumento dos
preços e dos cortes no fornecimento do gás natural, pondo em risco a segurança
económica e energética
ou “o curso da Ucrânia para a
integração das estruturas Euro atlânticas não é uma alternativa à construção de
relações com a Federação Russa” em nada vieram amenizar as relações entre a
Ucrânia e a Rússia (Ukraine Government Portal, 2014).
12
6
Embora não querendo contudo cortar com o regime de Moscovo.
ucraniana abriram caminho para a rutura da presidência de
7
Deus Romano das portas e das janelas, começos e fins, representado por duas faces olhando em direções
distintas.
8
Quando em 2008 Tymoshenko regressou ao governo e direcionou os apoios do Estado aos apoiantes do
seu partido, o BYuT - Bloc of Yulia Tymoshenko, deixando de fora as empresas dos oligarcas do Partido
das Regiões. Desta forma, parte do Partido das Regiões com ligações financeiras a Rinat Akhmetov, teve
de negociar politicamente com o BYuT por forma a poder aceder a alguns desses fundos. Assim, o ano de
2008 viu algumas dessas negociações serem iniciadas, com um princípio de coligação entre os dois
partidos, a redação de uma nova Constituição, e a alteração do sistema político, passando o Presidente a
ser nomeado pelo Parlamento (Matuszac, 2012: 33).
9 “Putin congratulates Yushenko on ending stalemate”. Disponível em:
http://morigin.rferl.org/a/1070390.html, consultado em 7 de fevereiro de 2014.
10
De acordo com o Banco Mundial.
http://data.wo1rldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG/countries/UA?display=graph consultado em 7
de fevereiro de 2014.
11
" Ukrainian breakthrough: for People, but not for Politicians" Disponível em:
http://www.kmu.gov.ua/control/en/publish/article?art_id=106080712&cat_id=244315174. consultado em
7 de fevereiro de 2014.
12
A segurança económica de um Estado prende-se com a possibilidade de aceder aos recursos materiais,
financeiros e aos diferentes mercados, de forma a assegurar o crescimento económico capaz de garantir o
financiamento das atividades do Estado, e por conseguinte, do bem-estar da sua população (Buzan,
1991: 445). Atrasos no desenvolvimento e a dependência financeira de instituições para os orçamentos
de funcionamento dos Estados, como sejam o Fundo Monetário Internacional ou o Banco Mundial, podem
conduzir à incapacidade de assegurar as condições básicas de vida das populações (Ibid: 446). Embora a
energia não esteja inserida na abordagem multidimensional de Barry Buzan, é um aspeto transversal a
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Yushchenko, e em fevereiro de 2010 Yanukovych foi eleito presidente da Ucrânia, em
nova viragem da Ucrânia para Leste.
A par com os aspetos económicos e políticos, a questão da identidade das populações é
outro fator a considerar na moldura securitária da Ucrânia. Perante o clima de
instabilidade política, e fazendo uso do peso do legado histórico, os processos de
independência foram aproveitados pelos nacionalistas para potenciar a diferenciação
étnica, social e para dificultar a edificação das estruturas do Estado e a definição das
novas fronteiras (Simão, 2011: 44). Falamos de ameaças à segurança societal, a qual
segundo Barry Buzan se refere às ameaças à identidade da sociedade - tradições,
costumes, religiões, língua (Buzan et al 1991: 433). Por outro lado, e parafraseando
Svante Cornell, esta etnicidade tem uma componente política, naquilo que o autor
designa de “politização da etnicidade”, ou seja, as comunidades não aceitam, e até
revelam alguma hostilidade, em ser governadas por pessoas de etnias diferentes, e
este sentimento tem na sua base, o medo das consequências que daí podem advir,
exacerbando os nacionalismos e contribuindo para a instabilidade na região, e que
facilmente pode extravasar fronteiras e adquirir uma dimensão global (Cornell, 2011:
40-41). Exemplo disso foi a recente crise da Crimeia, a qual culminou com a
intervenção da Rússia de Putin em território ucraniano, sob pretexto da defesa das
populações russas, aliás como já tinha ocorrido em 2008 com as regiões autónomas
georgianas da Abecásia e da Ossétia do Sul. O resultado foi a realização de um
referendo votado por cerca de 96% dos seus habitantes, e perante a inépcia da
comunidade internacional, a integração da Crimeia na Rússia
13
.
2. A UE, a Ucrânia e os objetivos da Política Europeia de Vizinhança
O relacionamento entre a Ucrânia e a UE ficou marcado pela assinatura do Acordo de
Parceria e Cooperação em 1998
14
(EUR-Lex, 2014), tendo como objetivo o diálogo
político, o desenvolvimento de relações comerciais e económicas, e a implementação
de reformas do estado. Para a Ucrânia a PEV significa a cooperação com as instituições
europeias, a liberalização da economia rumo a uma economia de mercado, fomentando
o investimento estrangeiro e o seu desenvolvimento sustentável
15
todos níveis e setores - militar, político, económico, societal - importa fazer uma referência à segurança
energética. A energia representa para os Estados o garante da vitalidade da sua economia, e por
consequência, do seu desenvolvimento, permitindo-lhes utilizá-la como instrumento político. A este título,
relembrar as palavras de Barry Buzan e de Ole Weaver na obra “Region and Powers: the Structure of
International Security” “The main prize in the geopolitics of Central Asia and the Caucasus is control of
the transportation of oil and gas. For some is about energy, for others mostly about the economic
implications, to others again it is mainly a way to gain influence and/or preventing others from doing so”
(Buzan,B., Weaver, O., 2003: 422).
. Aliás, a Ucrânia foi o
primeiro dos quinze NEI da ex-URSS a desenvolver uma parceria deste tipo, em 2003
integrou a Política Europeia de Vizinhança e a partir de 2004 a UE já representava o
maior parceiro comercial da Ucrânia, ultrapassando a Rússia (Freire, 2008: 17). A
13
Disponível em: http://www.reuters.com/article/2014/03/16/us-ukraine-crisis-idUSBREA1Q1E820140316,
consultado em 3 de abril de 2014.
14
Decisão do Conselho e da Comissão de 26 de Janeiro de 1998 relativa à celebração do Acordo de Parceria
e de Cooperação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados-membros, por um lado, e a Ucrânia,
por outro. Disponível em:
http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/PT/ALL/;jsessionid=BJGPTQ5JYLvTQcRJt13pFrMYmTR1lztvBbypMJlDH3dhVW2TvY44!-
1679440255?uri=CELEX:31998D0149, consultado em 4 de abril de 2014.
15
Partnership and Cooperation Agreement between the European Union and Their member states, and
Ukraine.
Disponível em:
http://ec.europa.eu/world/agreements/downloadFile.do?fullText=yes&treatyTransId=659
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questão que se coloca é: será a Ucrânia importante para a UE como os restantes
Estados incluídos na PEV? Ou o legado histórico, a proximidade com a Rússia e a
segurança, em particular a energética tornam-na um ator primordial na PEV da UE? A
resposta é sim, a Ucrânia é um parceiro diferente. Encontra-se nas principais rotas
comerciais entre a Europa e a Ásia, faz fronteira com Estados que pertencem à UE mas
também à NATO – Polónia, Eslováquia, Hungria e Roménia – pelo que,
estrategicamente, a Ucrânia é um ator importante na arquitetura securitária da UE.
A UE olha para Leste como uma área de oportunidade de reforço da sua segurança
económica e energética, e através da sua política de softpower procura continuar a
cooperação ao nível político, económico e de segurança no caminho da boa governação,
de uma economia de mercado, e do desenvolvimento sustentável. E de facto tem
razões para o fazer. Segundo a Comissão Europeia, em 2012, a UE representou o maior
parceiro comercial da Ucrânia – 33.7% do total de importações e exportações, seguido
da Rússia com 21.6% (Comissão Europeia, 2013: 9). No que respeita aos fluxos
comerciais dentro da Parceria Oriental, em 2013, também a Ucrânia foi o maior
parceiro comercial da UE - 58% das exportações, seguida da Bielorrússia com 21%, e
44% das importações, seguida do Azerbaijão com 39% (Eurostat, 2013).
No que respeita à segurança energética, importa referir que a desintegração da URSS
trouxe para a agenda política e económica internacional a disputa pelos recursos
energéticos, em particular pelo gás natural e pelo petróleo, introduzindo um novo
capítulo naquilo que ficou conhecido em tempos como o “Grande Jogo”
16
pelo controlo
da Eurásia (Barata, 2013: 18). A UE detém apenas cerca de 2% das reservas
energéticas mundiais de gás natural
17
, tendo a sua dependência em termos de
fornecimento externo atingido os 53.8%, e destes, 60.8%, são relativos a gás natural.
De acordo com o Statistical Pocketbook de 2012, se as tendências se mantiverem tal
como tem acontecido desde 1990, o nível de dependência energética da UE do exterior
deverá aumentar
18
A Rússia exporta para a UE, através da Ucrânia, cerca de 80% do seu gás natural
(Freire, 2008: 25). Os cortes de gás natural a que a Rússia submeteu a Ucrânia em
2006 e 2009 por alegado incumprimento dos compromissos financeiros assumidos
pelos ucranianos e numa tentativa russa de aumentar a participação da petrolífera
Gazprom na petrolífera ucraniana Naftohaz, com implicações para alguns Estados
Europeus, como foi o caso da Alemanha, são o exemplo claro da vulnerabilidade
securitária da UE, bem como da politização
.
19
16
O termo “Grande Jogo” é atribuído a Arthur Conolly. Oficial do exército britânico, utilizou o termo para
descrever a disputa entre o Império Britânico e o Império Russo pela Ásia Central entre o início do século
XIX e 1907. O termo foi materializado no primeiro volume de dois que escreveu sobre as suas campanhas
– Journey to the North of India.Overland from England, through Russia, Persia and Afghanistan (British
Empire, 2014),
da energia por parte da Rússia, que vê
nas receitas energéticas uma forma de assegurar a sua estabilidade económica e
17
Em 1997 foram extraídos 223.2 milhões de Toneladas Equivalentes de Petróleo (TEP, em inglês TOE),
representando cerca de 12% mundial. A maior parte destas reservas estão localizadas na Holanda e na
Grã-Bretanha. (European Commission GREEN PAPER - Towards a European strategy for the security of
energy supply, 2000: 18).
18
De acordo com o relatório da UE, desde o ano 2000, as importações de petróleo (em Mtep) têm sido as
seguintes: 532,76 em 2000, 600,37 em 2005 e 560,98 em 2010. Em relação ao gás natural os números
são os seguintes: 192,53 em 2000, 257,29 em 2005 e 275,53 em 2010 (Statistical Pocketbook, 2012:
115).
19
Questão que faz parte da política pública e portanto carece de decisão por parte do Governo
(Khrushcheva, 2011: 217).
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A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik
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política
20
. Esta interdependência energética existente entre a Ucrânia e a Rússia e entre
a Rússia e a UE têm contribuído para a securitização
21
Em março de 2003, no âmbito do alargamento da UE a vinte cinco, foi lançada a
da energia, acrescentando
incertezas adicionais a esta relação tripartida.
Política Europeia de Vizinhança (European Union External Action Service, 2014),
consubstanciando um novo enquadramento para as relações entre a UE alargada e os
países vizinhos a Leste (Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Geórgia, Moldávia e Ucrânia)
e a sul (Argélia, Autoridade Palestiniana, Egito, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia,
Marrocos, Síria e Tunísia), permitindo um grau de integração económica e de
relacionamento político mais profundo. A Rússia, embora seja um país vizinho da UE,
não faz parte do conjunto de países parceiros
22
, sendo as suas relações desenvolvidas
no quadro de uma Parceria Estratégica
23
Em 2009, na Cimeira de Praga, a UE lançou a iniciativa da Parceria Oriental
(Ministério das Finanças, 2010). A PEV
permitiu a estes novos parceiros, através de cooperação ao nível político, da
segurança, económico e cultural, participar em diversas atividades da UE. Os objetivos
desta política estão materializados nos Planos de Ação e nos Acordos Europeus de
Vizinhança estabelecidos com cada um dos vizinhos, documentos políticos que
estabelecem os objectivos estratégicos da cooperação entre os países vizinhos e a UE e
que contêm uma lista global de prioridades fixadas de comum acordo por cada um dos
países e a UE.
24
com o
objetivo de apoiar a Arménia, o Azerbaijão, a Bielorrússia, a Geórgia, a Moldávia, e a
Ucrânia nas suas reformas de transição e de consolidação da democracia, de promoção
da integração gradual da economia, ao mesmo tempo que, promovendo a mobilidade
de cidadãos, a associação política e fomentando a cooperação. Esta iniciativa baseia-se
no principio more for more – more support for more progress – e pressupõe como
valores o respeito pelos direitos humanos, pelo Estado de direito, pela democracia e
pelo comprometimento na implementação de uma economia de mercado (Conselho
Europeu, 2013)
25
20
Mais tarde, em 2009, Tymoshenko renegociou um acordo possível com a Rússia ficando obrigada a
importar cerca de cinquenta e dois mil milhões de metros cúbicos por ano, e a Rússia passado a pagar
uma quantia diminuta pelo facto de usar o sistema de transporte energético ucraniano (
.
Shumylo-Tapiola,
2012). A Ucrânia paga um dos valores mais elevados de gás natural - 400 dólares por mil metros cúbicos,
em contraponto, por exemplo, aos 160 dólares pagos pela Bielorrússia (Ibid).
21
O termo securitização foi introduzido pela Escola de Copenhaga e baseia-se no speech-act. Pressupõe
uma ameaça, um agente e um objeto de segurança, e traduz-se na forma como, socialmente, cada
Estado (ou agente) constrói publicamente uma ameaça, existente ou não, à sua segurança, a qual implica
uma intervenção imediata para além das medidas políticas rotineiras (Buzan, et al, 1998: 23-24).
22
Segundo as palavras do então (2004) Vice Ministro dos Negócios Estrangeiros russo, Vladimir Chizhov,:”
this [the ENP] is an attempt to reduce to the least common denominator groups of countries and
individual states that are entirely different in their level of development and that, in addition to this, have
different objectives with respect to the EU itself – objectives that are oftentimes incompatible with one
another., “Russia is a large self-sufficient country with its own views on European and Euro-Atlantic
integration. In contrast to some smaller Eastern European or South Caucasus countries striving for EU-
membership Russia is neither a subject nor an object of the European Neighbourhood Policy.”Ou seja, a
Rússia sentiu-se insultada ao ser comparada com outros Estados mais pequenos, como por exemplo a
Moldávia ou Marrocos, tendo insistido para que fossem estabelecidas relações bilaterais entre as duas
regiões, vistas de igual para igual, com vista à parceria estratégica (Haukkala, 2009: 2-3).
23
“The EU has a coherent European Neighbourhood Policy to direct relations with its eastern and southern
neighbours. A
Strategic Partnership based on four Common Spaces is the framework for relations with
Russia, which is not part of the ENP”(European Commission, 2014).
24
A Parceria Oriental (European Union External Action Service (2014b).
25
“ Cimeira da Parceria Oriental prepara assinatura de acordos de associação”, Disponível em:
http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/eastern-partnership-summit-prepares-
signing-of-association-agreements?lang=pt, consultado em 13 de fevereiro de 2014.
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A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik
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Em dezembro de 2012 a UE definiu como pré-requisitos para a assinatura do Acordo de
Associação com a Ucrânia a implementação de reformas estruturais, a realização de
eleições livres e, segundo os padrões do Ocidente, e a independência dos três poderes
do Estado – legislativo, executivo e judicial. Ficou de igual forma claro, que o
cumprimento destes pré-requisitos aproxima a Ucrânia de uma futura e possível
integração, mas não significa, per se, a sua admissão como membro do espaço
europeu (European Union External Action Service, 2014c)
26
. Significa sim a política dos
três M’s: money, markets and mobility i.e., mais recursos através da necessidade da
Ucrânia ter mais e melhor Estado, embora sem a promessa de integração –
membership. Ora, este tipo de cooperação com a Ucrânia é visto pela Rússia como uma
ameaça aos seus interesses regionais, pois uma eventual integração de alguns dos
Estados participantes nas estruturas Euro atlânticas - como seja o caso da Ucrânia ou
da Geórgia - retira-os da sua esfera de influência, o que é percepcionado pela Rússia
como uma clara estratégia de isolamento.
27
Do lado da UE, a sua política de softpower tem um objetivo, manter ativa a sua política
de vizinhança, instrumento fundamental para a arquitetura securitária europeia - em
todas as suas dimensões - por forma a permanecer como ator na região. O
afastamento da Ucrânia, a instabilidade vivida no Cáucaso do Sul, e a morosidade das
reformas na Moldávia esvaziam a influência da UE na região, reforçando a influência da
Rússia de Putin (Osica, 2013: 47).
Na 3ª Cimeira da Parceria Oriental de Vilnius realizada em 28 e 29 de novembro de
2013 a UE propunha-se a rever os processos de integração de alguns dos parceiros da
UE nos Acordos de Associação e no Deep and Comprehension Free Trade Area
Agreement
28
, entre eles, os da Geórgia e da Moldávia, embora mantendo as
negociações da Ucrânia em cima da mesa
29
26
Council Conclusions on Ukraine. Disponível em:
. Para isso, importava analisar se os pré-
requisitos definidos em dezembro de 2012 tinham sido assegurados, uma vez que se
constituem como condição sine qua non para a assinatura dos acordos. Perante um
cenário de adiamento do Acordo Comercial por parte de Yanukovich uma semana antes
do início da Cimeira de Vilnius, os protestos pró-Ocidente, inicialmente pacíficos, saíram
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/134136.pdf
27
Zbigniew Brzezinski terá dito em tempos que a Rússia sem a Ucrânia era uma Estado-Nação, mas com a
Ucrânia era um Império. Charles Tannok in “Ukraine’s path not taken” (2013). Disponível em:
http://www.project-syndicate.org/commentary/charles-tannock-asks-why-ukraine-has-rejected-the-eu-
and-considers-what-the-west-should-do-about-it#irTD40WiS0MjFLIw.99, consultado em 5 de abril de
2014.
28
Este acordo está inserido na Política Europeia de Vizinhança e visa alargar as relações comerciais com
alguns dos Estados parceiros numa perspetiva holística, e permitir uma integração do Cáucaso do Sul no
mercado da UE – facilitar os mecanismos aduaneiros, diminuir os impostos de transação, a aplicação das
normas sanitárias da UE, entre outros (European Commission, 2012). O Azerbaijão ficou de fora, pois
ainda não é membro da Organização Mundial do Comércio, condição imposta pela UE para integrar o
DCFTA.
29
No caso concreto da Arménia, o seu Presidente Serzh Sargsyan anunciou no dia 3 de setembro de 2013
que a opção arménia seria pela adesão à União Euro asiática, o que segundo a UE é incompatível com a
assinatura dos Acordos de Associação (European External Action Service, 2014d). De facto compreende-
se esta decisão, a Rússia é o principal parceiro económico da Arménia e o seu garante em termos de
segurança. Desde maio de 1992 que a Arménia é membro da Organização do Tratado de Segurança
Coletiva da CEI, e desde agosto de 1997 que se encontra ligada à Rússia através do Treaty of Friendship,
Cooperation and Mutual Assistance – prevê a intervenção da Rússia em caso de qualquer ataque contra a
Arménia, a cooperação ao nível da política externa por forma a fomentar a paz e a estabilidade no
Cáucaso do Sul (Tamrazian, 2012). No caso do Azerbaijão, a Cimeira da Parceria Oriental em Vilnius em
novembro de 2013 significou a assinatura do acordo de facilitação de vistos, e o sublinhar da UE em
prosseguir com a assinatura dos Acordos de Associação com o Azerbaijão após a sua entrada na
Organização Mundial de Comércio (Council of the European Union, 2013).
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A Ucrânia, a UE e a Rússia: Softpower versus Realpolitik
Pedro Barata
41
às ruas de Kiev na tentativa de pressionar o presidente ucraniano a repensar a sua
decisão e assinar o acordo. Contudo, embora tremendo - o Primeiro-ministro Mykola
Azarov demitiu-se - Yanukovich resistiu, alinhou com a Rússia, e anseia que esta
decisão lhe garanta uma vitória nas próximas eleições presidenciais de 2015 (Sarna,
A., Wierzbowska-Miazga, A., 2013).
Após dois meses de conflitos centrados fundamentalmente na capital, Kiev, e dezenas
de mortos, o Presidente Yanukovich e a oposição decidiram negociar as tréguas. À data
da realização deste artigo, o acordo mediado pela UE na pessoa dos Ministros dos
Negócios Estrangeiros Alemão e Polaco compreendia: a formação de um governo de
unidade nacional e o regresso à Constituição de 2004; a reformulação dos poderes do
Presidente, governo e parlamento; a convocação de eleições presidenciais após a
entrada em vigor da Constituição de 2004 – nunca antes de dezembro de 2014; a
condução de uma investigação aos atos de violência por parte duma equipa formada
pelas autoridades, oposição e pelo Conselho Europeu; o refrear da violência por parte
das autoridades ucranianas e da oposição, e por fim, a entrega de todas as armas
ilegais ao Ministério da Administração Interna (BBC, 2014). Neste triângulo de relações
UE-Ucrânia-Rússia, a Ucrânia vive internamente pressionada a tomar uma decisão
quanto à linha de integração que deve seguir, num modelo política e economicamente
incompatível. A diversidade étnica
30
e política existente entre Russos (cerca de 17.3%)
pró-União Euroasiática, e ucranianos (cerca de 77.8%), pró-União Europeia constitui
um desafio que ultrapassa as questões económicas e energéticas mas que não deve ser
impeditivo quanto ao alcançar de uma solução cooperativa em ambos os sentidos –
Leste e Oeste.
3. A União Económica Euro-asiática: rumo à hegemonia russa
Em outubro de 2011, o ainda Primeiro-ministro Vladimir Putin, durante a campanha
eleitoral para as eleições presidenciais propôs a criação de um bloco económico que
permitisse aos seus Estados membros a integração regional, com vista à liderança do
comércio global. A este bloco, construído com base na experiência adquirida com a
Comunidade de Estados Independentes (CEI), com a Comunidade Económica da Euro
Ásia e com a União Aduaneira entre a Rússia, o Cazaquistão e a Bielorrússia, Putin
designou como União Económica Euro-Asiática.
Com esta política a Rússia pretende manter o controlo sobre os mercados regionais e
fortalecer a sua posição numa região que nunca deixou de ser a sua área de influência.
Este fortalecimento tem sido conseguido à custa dum relacionamento próximo com a
Bielorrússia e com o Cazaquistão, e de uma Realpolitik
31
de carrot and stick com a
Ucrânia e com o Quirguistão. No caso da Bielorrússia, a aproximação iniciou-se em
1997 através da criação da União Rússia-Bielorrússia - designada após o ano 2000 por
União de Estados
32
30
Ministry of Economic Development and Trade, disponível em:
. Contudo, o facto de não dispor de recursos energéticos que
http://ukrexport.gov.ua/eng/about_ukraine/population/ukr/179.html, consultado em 8 de abril de 2014.
31
A Real Politik é um termo cunhado no século XIX, revisitado por Henry Kissinger no século XX e que
exprime a política ou a diplomacia dos Estados baseada primariamente no poder e nos aspetos práticos e
materiais para o atingir, em detrimento dos aspetos morais, ideológicos ou éticos.
32
Disponível em: http://mfa.gov.by/en/courtiers/russia/, consultado em 4 de abril de 2014.
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alimentem a sua indústria, e de estar dependente dos subsídios russos,
33
faz com que
não crie alternativas económicas que possam precaver uma retração da economia
russa, e que a sua política externa seja controlada pela Rússia (Voloshin, 2012). O caso
do Cazaquistão é diferente. As suas reservas energéticas abundantes e a posição
geoestratégica como elo de ligação entre a Europa e a Ásia - bem no Heartland de
Mckinder
34
A Ucrânia constitui a preocupação russa para o sucesso da União Euro-asiática. A sua
postura de bipolaridade, dividida entre a admissão nas estruturas Euro Atlânticas e a
manutenção da ligação à Rússia soviética constitui um entrave às aspirações de
hegemonia regional do governo de Moscovo. Em primeiro lugar, porque desde os
longínquos tempos de Catarina II que a Ucrânia possui uma importante base naval
russa na Península da Crimeia - Sebastopol - que permite a Moscovo manter a sua
presença no Mar Negro e a segurança das suas fronteiras a Sul. Aliás, a importância da
Crimeia e desta base naval para a Rússia ficou explícita, em primeiro lugar quando em
abril de 2010 os dois Estados anunciaram que estariam a negociar a renovação do
acordo de leasing assinado em 1997 e que terminaria em 2017. O objetivo era a
extensão do contrato por mais vinte e cinco anos, até 2042, e em contrapartida a
Ucrânia veria reduzido 30% o valor de mercado do gás natural, comprometendo-se, a
partir de 2011, a aumentar anualmente para quarenta mil milhões de metros cúbicos
- permitem à Rússia promover os seus interesses económicos com o Médio
Oriente e com o Golfo Pérsico, bem como assegurar a segurança das suas fronteiras a
Sul. E o que dizer da Ucrânia?
35
a sua importação de gás natural russo (Martins, V., Conde, P., 2010). Desta forma, ao
manter em funcionamento Sebastopol, a Rússia pretendia bloquear qualquer aspiração
ucraniana de admissão na NATO, uma vez que dificilmente esta aceitaria ter na Aliança
um membro que integrasse no seu território uma base militar russa que aloja a
Esquadra do Mar Negro. Esta questão ficou definitivamente resolvida quando no final
de fevereiro de 2014, na sequência dos três meses de distúrbios centrados na capital
Kiev entre manifestantes pró-UE e forças de segurança, sob pretexto de proteção da
população russa residente, tropas russas entraram na Crimeia e em poucos dias
controlaram edifícios governamentais, bases militares e aeroportos, culminado com a
integração da Crimeia na Rússia em 21 de março de 2014. Em segundo lugar, porque o
mercado energético ucraniano representa 46 milhões de potenciais consumidores, e
pelo facto de a Ucrânia se encontrar na rota de passagem dos projetos energéticos
para a Europa, uma vez que, por razões históricas, a Polónia e os Estados do Báltico
estão fora de questão no que ao trânsito energético diz respeito
36
33
Em 2011 Putin prometeu ao governo bielorrusso o empréstimo de quatro mil milhões de dólares,
cimentando a sua dependência económica (Voloshin, 2012).
(Voloshin, 2012). Por
fim, importa ainda reforçar que a Rússia se constitui como um importante parceiro
económico: em 2012 representou cerca de 26% das exportações e de 33% das
importações ucranianas (World Trade Organization, 2013), que dentro do espaço da
34
Halford Mackinder em The Geopolitical Pivot of History defendia que o heartland, onde as massas
continentais da Eurásia se concentram, constituía o pivot de todas as transformações geopolíticas na
grande Ilha do Mundo. Esta centralidade geográfica constituía vantagem geopolítica, pelo que o ator que
dominasse o heartland dominaria a grande Ilha do Mundo, e o planeta (Mackinder, 1904).
35
Mais do que importou nos anos de 2009 e 2010 (Chow, 2010).
36
O território da Polónia foi alvo de três divisões por parte da Rússia (e da Prússia e Áustria) durante o
século XVIII (1772, 1793 e 1795). Mais tarde, em setembro de 1939, no início da Segunda Guerra
Mundial, a Rússia voltou a invadir a Polónia (Cienciala, 2004). No que respeita aos Estados do Báltico,
poucos Estados conhecem a Rússia melhor, dado que pertenceram ao Império Russo durante centenas de
anos, e subjugados pela União Soviética durante cerca de 50 anos (Economist, 2014).
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CEI a Ucrânia representa um total acumulado de cerca de 38% do investimento
externo russo, e que este espaço geoeconómico significa cerca de 40% do total das
exportações ucranianas, não sendo por isso conveniente à Rússia hostilizar a Ucrânia
(Fânzeres, 2013).
A admissão da Ucrânia à União Euro-asiática representa uma redução de um terço nas
tarifas do gás natural, as quais serão revistas por Moscovo (leia-se Gazprom) de quatro
em quatro meses, e um empréstimo de quinze mil milhões de dólares a serem pagos
em três anos (Reuters, 2014). Ou seja, enquanto o Ocidente acena com dinheiro em
troca de reformas, a Rússia oferece dinheiro a troco de subserviência e da continuação
de uma forte dependência (Sherr, 2013: 4).
4. UE-Rússia: divisão ou complementaridade?
Os dias de hoje pautam-se pela rivalidade entre a UE e a Rússia, e é bem possível que
esta aumente nos próximos anos, pondo em perigo os vinte anos de parceria
estratégica existente desde 1994
37
Por um lado, porque a Rússia continuará a influenciar as elites políticas ucranianas no
sentido de as manter afastadas de uma possível integração nas estruturas Euro
Atlânticas, sob pena de eventuais sanções como retaliação do desenvolvimento de
políticas que possam por em perigo a sua influência neste seu near abroad. Aliás, o
Primeiro-ministro russo Dmitry Medvedev deixou isso bem claro, quando, no início de
novembro de 2013 fez ver ao então Primeiro-ministro ucraniano, Mykola Azarov, que
as probabilidades de assinatura do Acordo de Associação eram nulas, porque, caso
contrário, a Ucrânia passaria a ter que pagar antecipadamente o fornecimento de gás
natural. Para além disso, a Rússia exigiria o pagamento das dívidas existentes até ao
momento, pelo que seria conveniente que a Ucrânia começasse a procurar
financiamento para as suas necessidades energéticas junto da UE (Havlik, 2013). Por
outro lado, porque a Ucrânia tem uma forte dependência económica russa, e para além
disso, a integração da Crimeia na Rússia
, menosprezando um mercado que representa cerca
de quinhentos milhões de consumidores, fazendo acreditar que o futuro próximo trará
divisão em vez de complementaridade, e moldando a arquitetura securitária regional.
aos olhos de uma comunidade internacional
incrédula, numa clara demonstração de poder, veio deteriorar as já tensas relações
entre a UE e a Rússia. Enquanto Putin faz jus à afirmação de Colin Gray:”the exercise
of contínuous influence or control requires the physical presence of armed people in the
area at issue” (Kaplan, 2013: 33)
38
, a comunidade internacional, em particular o
Ocidente, responde com sanções económicas e diplomáticas, as quais, até ao
momento, parecem ter sido inócuas
39
E o que é que se pode esperar da União Europeia, voltar as costas ou manter-se na
prossecução dos seus interesses estratégicos?
.
A decisão deverá passar por reforçar a sua presença a Leste, e para isso deverá
assegurar ao governo ucraniano em posse financiamento internacional, demonstração
37
Em 1994 teve início do acordo de Parceria e Cooperação (1994 Partnership and Co-operation Agreement
(PCA)).
38
Colin S.Gray in Robert D. Kaplan “The Revenge of Geography”.
39
Em resposta às sanções económicas a Rússia de Putin (GAZPROM) respondeu com o aumento do preço do
gás natural. Durante a semana de 31 de março a 6 de abril os preços do gás natural registaram um
aumento de 40% (Reuters, 2014b).
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de que se constitui como opositora de uma eventual politização dos preços do gás
natural por parte da Rússia. Ao mesmo tempo, deverá repensar as políticas de
desenvolvimento da democracia, do estado de direito e securitárias, com o intuito de
assegurar um ambiente estável e seguro na sua vizinhança, que lhe permita, em
conjunto com os seus parceiros, colher benefícios deste espaço comum (Dempsey,
2014). Para tal, o tempo joga a seu favor, e isso ficou bem marcado nas declarações de
Herman Van Rompuy, Presidente do Conselho Europeu, na Conferência de Segurança
em Munique no passado dia 1 de fevereiro: “Our biggest carrot is our way of life; our
biggest stick: a closed door” (Conselho Europeu, 2014). Para a UE será importante
manter a assinatura do Acordo de Associação ucraniano como objetivo estratégico
europeu que lhe permite a aproximação a novos mercados com cerca de 46 milhões de
consumidores
40
, o acesso a novos recursos, em particular os energéticos, e uma
posição geográfica chave para a Ásia Central e para o Médio Oriente. Deverá pois
cultivar a proximidade com a Ucrânia, em detrimento de procurar explicações e de
tentar colher dividendos sobre o que poderá ter corrido menos bem na Cimeira de
Vilnius. A Cimeira veio demonstrar que a UE deverá repensar a sua estratégia para a
Parceria Oriental, incluindo a Rússia, e promovendo a cooperação em áreas como o
comércio e a mobilidade (Popescu, 2014: 4).
Conclusões
A decisão do Presidente ucraniano em não assinar o Acordo Comercial com a UE na
Cimeira da Parceria Oriental em Vilnius veio colocar a descoberto um conjunto de
fragilidades no regime de Kiev, e igualmente, veio reforçar a intenção de Putin em
projetar poder para a região mantendo a influência russa num espaço geopolítico que
sempre considerou como o seu near abroad.
A assinatura de um acordo no dia 20 de fevereiro de 2014 entre o Presidente
Yanukovich e a oposição
Para a Ucrânia, a instabilidade governativa, as deficientes políticas sociais, uma
economia débil e fortemente dependente da Rússia, os níveis de corrupção e a
politização das elites, governantes e da oposição, têm provocado divisões na sociedade,
as quais se tem vindo a sentir um pouco por todo o Leste da Ucrânia, com especial
incidência nas regiões de maior expressão étnica russa - Donetsk, Luhansk e Karkhiv -
mostrando ameaças de natureza não militar, como por exemplo as políticas, as
económicas, as societais ou as energéticas.
pôs fim ao conflito que assolou a Ucrânia, em especial Kiev,
desde final de novembro de 2013. O cumprimento de todos os pontos do acordo, em
particular a realização de eleições presidenciais constituirão um momento importante
no futuro ucraniano e nas suas relações quer com a UE quer com a Rússia.
O clima de competição entre a UE e a Rússia pela região do espaço pós-soviético onde
a Ucrânia se insere tem moldado as dinâmicas de segurança na região, nas suas
diversas dimensões, naquilo que já é considerado por muitos como a nova Guerra Fria
pós Perestroika. Para a UE a Ucrânia, estrategicamente colocada nas principais rotas
comerciais e energéticas de ligação à Ásia Central, é um parceiro económico
importante, que se constitui como fundamental na sua arquitetura de segurança.
40
De acordo com o State Statistics Committee of Ukraine, disponível em:
http://2001.ukrcensus.gov.ua/eng/, consultado em 6 de abril de 2014.
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Todavia, o seu soft power tem demonstrado ser pouco eficaz. Perante a entrada de
dezenas de milhares de militares russos na Crimeia, ao que se seguiu a ocupação de
edifícios governamentais, bases militares e aeroportos, a UE em particular (e a
comunidade internacional em geral) respondeu com diplomacia e sanções económicas à
Rússia de Putin.
A Rússia é, e continuará a ser, um importante parceiro económico da Ucrânia, em
especial no que respeita à segurança energética. Embora sendo provável que a Rússia
continue a pressionar a Ucrânia para aumentar os fluxos comerciais com o Leste, em
troca de tarifas de gás mais baratas, sob pena de eventuais represálias - bloqueios
económicos ou cortes energéticos - não será de descurar que também a UE o faça
acenando com more for more. Como forma de travar a expansão do Ocidente para
Leste, a Rússia promoveu a criação da União Euro Asiática, numa clara intenção de
facilitar as ligações comerciais, a livre circulação e o mercado empresarial entre os seus
vizinhos, numa política de comércio quasi imperial, com uma postura de carrot and
stick, onde cada um dos Estados participantes validará, única e exclusivamente, as
decisões entretanto tomadas por Moscovo. Contudo, é fundamental para este projeto
que a Rússia mantenha a Ucrânia na sua esfera de influência, de modo a evitar em
definitivo uma viragem ucraniana para a Europa, o que simbolizaria o game-over
regional para a Rússia, numa clara ameaça aos seus interesses, no seu espaço de
influência preferencial. A implementação da União Euro Asiática permitirá à Rússia
aspirar à hegemonia regional, vinte anos após a queda do Império Soviético e fará tudo
para o conseguir. Até ao momento, a sua Realpolitik tem estado direcionada para a
securitização energética, mas a securitização militar não será de descartar.
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ÁSIA CENTRAL: OS MEANDROS DA HISTÓRIA E DA GEOGRAFIA
Paulo Duarte
duartebrardo@gmail.com
Doutorando em Relações Internacionais no ISCSP (Portugal). Investigador no Instituto do Oriente
em Lisboa. A sua pesquisa tem como foco a presença chinesa na Ásia Central, a segurança
energética, a competição entre as Grandes Potências pelo acesso ao petróleo
e gás natural na Ásia Central, entre outros assuntos
Resumo
O presente artigo tem como objetivo destacar as principais caraterísticas históricas e
geopolíticas da Ásia Central, uma região que leva autores como Brzezinski (1997: 30) a
afirmar que “quem controlar esse espaço, governará o planeta”, ligando, por outro lado, a
durabilidade da hegemonia norte-americana à política de Washington na região. Por que é a
Ásia Central importante no quadro do sistema internacional? O argumento central é o de
que esta é uma região de grande importância na conjuntura económica atual, em resultado
da sua história, geografia e posição estratégica enquanto elo de ligação entre o Ocidente e o
Oriente, espaço de afirmação e competição das grandes potências.
Palavras-chave
Ásia Central; História; Geopolítica; Espaço pós-soviético; Repúblicas centro-asiáticas
Como citar este artigo
Duarte, Paulo (2014). "Ásia Central: os meandros da História e da Geografia". JANUS.NET
e-journal of International Relations, Vol. 5, N.º 1, Maio-Outubro 2014. Consultado [online]
em data da última consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art4
Artigo recebido em 28 de Fevereiro de 2014 e aceite para publicação em 7 de Abril de
2014
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Ásia Central: os meandros da História e da Geografia
Paulo Duarte
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ÁSIA CENTRAL: OS MEANDROS DA HISTÓRIA E DA GEOGRAFIA
Paulo Duarte
Introdução
O presente artigo tem como objetivo destacar as principais caraterísticas históricas e
geopolíticas da Ásia Central. O argumento central é o de que esta é uma região de
grande importância na conjuntura económica atual, em resultado da sua posição
estratégica enquanto elo de ligação entre o Ocidente e o Oriente, espaço de afirmação
e competição das grandes potências.
A Ásia Central é uma das regiões-pivô do mundo. Está localizada no núcleo do espaço
eurasiático continental e constitui uma ligação crucial entre várias economias robustas
e dinâmicas, como as da China, União Europeia, Índia, Japão e Rússia (Competitiveness
Outlook, 2011). Segundo Khwaja, “a Ásia Central deve a sua importância ao vasto
potencial económico e localização geoestratégica de que é dotada, tendo vindo a
converter-se, progressivamente, num centro económico mundial” (2003: 7). Em 1998,
“[uma] previsão inicial otimista”, apontava para que “a quantidade comprovada ou
recuperável de reservas petrolíferas existentes na região do Cáspio e Ásia Central”
fosse de “200 biliões de barris”, embora “a maioria dos geólogos aceite a estimativa de
40 a 60 biliões de barris para a base de reservas da região” (U.S. Congressional Record
1998). Cerca de 15 anos depois da previsão acima mencionada, um relatório especial
preparado para a região do Cáspio e Ásia Central, mantém, praticamente, os mesmos
números, ou seja, “estima-se que o total das reservas de petróleo, da região, seja
superior a 60 biliões de barris, sendo que algumas previsões apontam, inclusive, para
200 biliões de barris” (Global Business Reports, 2012: 1).
No contexto do novo atlas energético, a Ásia Central situa-se numa região estratégica,
com fortes vínculos às regiões vizinhas.
O seu desenvolvimento depende, antes de
mais, dos acessos ao resto do mundo. A Ásia Central é uma parte importante do
sistema político e económico mundial, sendo “rodeada por algumas das economias
mais dinâmicas do mundo, entre as quais, três dos chamados BRICs (Rússia, Índia e
China)” (Central Asia Competitiveness Outlook, 2011: 10). Como sublinha Armando
Marques Guedes (2011), “a Ásia Central é, de algum modo, uma zona charneira”, a
qual tem vindo “a reganhar, indubitavelmente, importância conjuntural estrutural
extraordinária”. De acordo com este especialista, “se houve três grandes marcas do
século XXI, conflitos que tiveram impacto efetivo na reconstrução e criação de uma
nova ordem internacional, estes foram o do Afeganistão, o do Iraque e a invasão da
Geórgia pela Federação Russa” (Guedes, 2011). Curiosamente, segundo o autor, “estes
três conflitos ocorreram na Ásia Central” (Guedes, 2011). De notar ainda que se há
“um conflito que a humanidade receia atualmente”, este envolve o Irão, que não é
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Ásia Central: os meandros da História e da Geografia
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mais que “a extensão sul da Ásia Central” (Guedes, 2011). Durante séculos, a Ásia
Central tem sido o cruzamento da Eurásia, ou, como observa Jack Caravelli (2011), “a
interseção entre o Oriente e o Ocidente”, o que torna, segundo este autor, a região
“interessante”. Efetivamente, ela é o ponto de confluência de quatro civilizações que
têm, simultaneamente, controlado e sido controladas pelos povos centro-asiáticos
(Asimov e Bosworth, 1998). Por outro lado, como constata Xiaojie Xu, “as civilizações
que dominam a região têm sido capazes de exercer a sua influência em outras partes
do mundo” (1999: 33).
Os meandros da história e da geografia
Antes da chegada dos russos, a Ásia Central era uma entidade integrada ao nível
cultural, linguístico e religioso (Dani e Masson, 1992). O processo de colonização,
iniciado pela Rússia czarista, constituiu o ponto de partida para a fragmentação da
região, tendo sido especialmente concebido para apoiar a estrutura de poder do
colonizador (Bacon, 1966). Esta lógica de fragmentação foi continuada e reforçada
pelos sovietes (Encyclopædia Britannica, 2013). Fourniau explica que, do ponto de vista
histórico, “a região fora quer integrada em Impérios-mundo, durante períodos muito
curtos, quer dividida durante longos períodos” (2006: para. 22). As várias entidades
que compõem a Ásia Central correspondem, frequentemente, a “Estados sucessores
desses Impérios-mundo (como os Estados soberanos da atualidade são os sucessores
das Républicas Soviéticas)” (Fourniau, 2006: para. 22).
Segundo Gleason, “os primeiros habitantes da Ásia Central eram nómadas, que se
deslocaram do norte e do leste para ocidente e para sul” (1997: 27). Os nomes
regionais ‘Transoxiana’ ou ‘Ma Wara’un-Nahr’, entre outras designações para a Ásia
Central, resultaram das invasões estrangeiras (Dani e Masson, 1992). À governação
árabe, durante os séculos 9.º e 10.º, sucedeu a dinastia Samanid da Pérsia (Esengul,
2009). A era do Grande Khan dos Mongóis, Chingis Khan, teve início no século XIII
(Esengul, 2009). O império de Chingis Khan deixou um legado de línguas túrquicas,
que substituíram o Persa e o árabe (Carrere d’Encausse, 1967). Os mongóis destruíram
os principais centros de aprendizagem e comércio persas e árabes, o que contribuiu
para que as línguas túrquicas se tornassem dominantes na região (Dani e Masson,
1992). Depois do falecimento do Grande Khan em 1227, os seus descendentes
dividiram a Ásia Central, e a região permaneceu dividida até à governação de Timur, ‘o
coxo’, o qual uniu as pequenas tribos turcas a meio do século XIV (Dani e Masson,
1992). Segundo Hye Lee “os russos tiveram um primeiro contato com a Ásia Central
em 1715 quando Pedro o Grande enviou a primeira expedição militar russa para a
estepe cazaque, porém, o verdadeiro esforço para conquistar a região teve lugar no
século XIX, por volta de 1860” (2012: para. 5). A partir de então, os vales da Ásia
Central foram divididos em três canatos: Bukhara (oásis de Zerafshan), Khiva (a
jusante do Amur-Darya) e Khokand (Vale de Fergana) (Gleason, 1997).
As invasões estrangeiras não se limitavam a atos de conquista, na medida em que
geravam uma vasta interação cultural. Proporcionando uma fusão de culturas, línguas,
religiões e pessoas, elas contribuíram para que a noção de identidade na região se
tornasse extremamente complexa (Dani e Masson, 1992). As principais instituições
informais centro-asiáticas que provaram resistir à passagem do tempo foram as tribos
e os clãs (Esengul, 2009). Não surpreende, por conseguinte, que cada vez mais
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especialistas em assuntos centro-asiáticos realcem a importância da política de clãs no
que respeita ao controlo que estes exercem na economia e política da região (Collins,
2006). Entre os centro-asiáticos, a lealdade para com a família ou a aldeia é a mais
importante ao nível sub-étnico (Dani e Masson, 1992). Esta lealdade baseia-se no
núcleo da organização política da sociedade: a família (Dani e Masson, 1992).
Do ponto de vista histórico, a Ásia Central era denominada de Turquestão, cuja
tradução literal do Persa significa ‘a terra dos turcos’ (Encyclopædia Britannica, 2013).
O grupo linguístico dominante do Turquestão era formado pelas línguas túrquicas,
como o turquemeno, o uzbeque, o quirguiz ou o cazaque (Bruchis, 1984). Em termos
geográficos, o território do Turquestão estendia-se desde a área a leste do Mar Cáspio
até às Montanhas Altay, e desde as fronteiras da Pérsia e do Afeganistão, no sul, até às
terras russas no norte (Encyclopædia Britannica, 2013). Ele fora dividido em duas
partes: Turquestão ocidental e Turquestão oriental (Dani e Masson, 1992). Os russos
ocupavam os três canatos, tendo, porém, anexado apenas o canato de Khokand, e
atribuíram o estatuto de protetorados aos canatos de Khiva e Bukhara (Rywkin,1963).
Assim, o Turquestão ocidental, que se tornou parte do império russo em 1867 e era
conhecido como Turquestão russo, englobava a maioria das terras habitadas pelos
povos túrquicos (turquemenos, uzbeques, quirguizes e cazaques), mas não
compreendia oficialmente os protetorados de Bukhara e Khiva (Bacon, 1966). Por sua
vez, o Turquestão oriental (também conhecido por Turquestão chinês) referia-se à
parte mais oriental da região, englobando terras no noroeste da China, isto é, o
território da Região Autónoma do Xinjiang (Bacon, 1966).
De 1860 até ao colapso da União Soviética em 1991, a Ásia Central esteve sob domínio
russo durante pouco mais que um século (Rywkin,1963). Mark Dickens sugere alguns
fatores que contribuíram para a conquista da Ásia Central. Destaquemos “um impulso
instintivo com o objetivo de preencher a lacuna geopolítica criada pelo colapso da
Grande Horda Tártara...”; “um espírito histórico de reconquista a respeito dos
territórios conquistados pela Horda...”; “uma postura tradicional anti-turca, que
facilmente se traduzia em atitudes anti-islâmicas”; e “a perceção de que as poucas
pessoas que habitavam as áreas asiáticas do leste e sudoeste da Rússia… eram um
alvo fácil para o controlo e exploração assim que a região fosse conquistada” (1989: 2).
Sob a liderança russa que era, fundamentalmente, colonial, os habitantes locais
experienciaram importantes transformações (Bacon, 1966). Com o tempo, a
designação ‘Turquestão’ fora substituída pelo termo ‘Srednaya Azia’ (do russo Ásia
Interior ou Central) (Encyclopædia Britannica, 2013). Daniel Pipes considera que “à
semelhança de outros mestres coloniais, o governo cazarista acreditava na
superioridade esmagadora da sua cultura”, sendo que “os russos insistiram em utilizar
a sua própria língua, desprezaram os hábitos e a cultura locais, em especial o Islão, e
revelaram atitudes caraterísticas de todos os colonizadores europeus no Terceiro
Mundo” (1983: para. 6).
O período de domínio russo fora não só marcado pela transição política e económica,
mas, acima de tudo, pelo domínio da cultura e língua russas. Na prática, a língua do
‘ocupante colonial’ converteu-se em língua franca para o povo centro-asiático
(Rywkin,1963). A popularização ‘imposta’ da língua russa era um dos elementos-chave
no grande plano de engenharia social desenhado por Moscovo, o qual havia sido
realizado, em diferentes níveis, nas repúblicas soviéticas (a chamada Russificação ou
Russifikatsia) (Bacon, 1966). Note-se que mais tarde, os soviéticos viriam a
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desenvolver uma teoria segundo a qual à medida que a sociedade socialista avançasse
em direção ao verdadeiro comunismo, as nações tenderiam a aproximar-se, ao mesmo
tempo que uma nova cultura soviética emergeria (Dickens, 1989: 4). A este respeito
Bennigsen e Broxup explicam que:
“Um novo ser humano ‘o Homem Soviético (Sovetskiy chelovek)
tenderá a emergir, libertado do passado, livre e feliz. Não haverá
diferenças espirituais, intelectuais ou mesmo físicas entre russos e
uzbeques, estónios e quirguizes; eles partilharão a mesma cultura,
acreditarão no mesmo Marxismo-Leninismo, comerão a mesma
comida e adorarão os mesmos líderes. A cultura do Homem
Soviético consistirá numa mistura harmoniosa dos melhores
elementos de todas as outras culturas” (1983: 3).
De entre os motivos que explicam o fim do domínio cazarista, sublinhemos as
condições socioeconómicas adversas sentidas em todo o império, agravadas pelas
realidades e exigências da Primeira Guerra Mundial (Encyclopædia Britannica, 2013). A
insensibilidade dos russos face às necessidades dos habitantes locais, a sua relutância
em se adaptar à cultura local, e a sua preocupação com os ganhos pessoais deram
origem a uma atmosfera de constante hostilidade entre os povos indígenas e o
colonizador russo (Bacon, 1966).
A União Soviética foi edificada sobre o que restava do império russo, tendo prosseguido
o mesmo caminho colonialista do seu predecessor (Mandel, 1942). Portanto, a União
Soviética, viria a reforçar e completar os processos iniciados pela Rússia czarista,
introduzindo, ao mesmo tempo, alguns conceitos e projetos novos, caraterísticos da
doutrina comunista (Silver, 1974). No momento em que os Bolcheviques haviam
vencido a Guerra Civil, todo o antigo império russo, os seus protetorados e colónias
encontravam-se numa situação socioeconómica extremamente difícil (Encyclopædia
Britannica, 2013). A fome que se seguiu à guerra causou a morte de milhares de
pessoas. Tais condições eram ainda mais graves no Turquestão, que havia sido
colonizado pelo império russo (Wheeler, 1977). Face a tais circunstâncias, segundo
Chinara Esengul, “a estratégia - mais amistosa e inclusiva - das autoridades soviéticas
que procuravam implementar um processo de korenizatsia (‘assimilação’) parecia ser
promissora” (2009: 47). De acordo com a autora, “o principal objetivo da política de
korenizatsia consistia em incorporar os quadros locais juntamente com os russos, no
processo de gestão, bem como em outras áreas da produção e indústria” (2009: 47).
Este processo foi limitado pelo baixo nível de alfabetização, mesmo entre as elites
regionais. A criação das Repúblicas, em 1924, constituiu uma tentativa, por parte de
Moscovo, para ‘matar dois coelhos de uma só cajadada’ (Rywkin, 1963). Por outras
palavras, tal passava por pacificar as massas e elites nacionalistas na Ásia Central,
concedendo-lhes autonomia formal e independência, retendo, ao mesmo tempo, o
controlo sobre a política e economia da região (Rywkin, 1963). Esta delimitação era
uma continuação do princípio ‘dividir para reinar’, adotado anteriormente pela Rússia
czarista a respeito do Turquestão (Mandel, 1942). O processo de edificação de novas
Repúblicas visava impedir os centro-asiáticos de se unirem numa única entidade pan-
túrquica ou pan-islâmica (Encyclopædia Britannica, 2013).
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O período soviético era caraterizado por um processo intensivo de ‘construção do
Estado’… o Estado soviético (Anderson, 1997). Ao mesmo tempo, a construção da
nação foi bem planificada pelo centro que atribuiu aos novos Estados “línguas e cultura
formais, e estruturas administrativas” (Anderson, 1997: 47). No entanto, o processo de
criação de uma identidade ‘étnico-nacional’ era limitado por e subordinado a políticas
orientadas para o desenvolvimento da identidade supranacional: o ‘povo soviético’
(Mandel, 1942). A política de nacionalidades soviética preconiza uma eventual fusão
numa cultura soviética (Carrere d'Encausse, 1978). Segundo Mark Dickens, “embora a
sovietização e a russianização fossem, em teoria, dois processos distintos, na prática
eles pareciam coincidir com frequência” (1989: 5). Os russos percebiam-se a si
mesmos enquanto agentes civilizadores na Ásia Central durante a era czarista, sendo
que essa autoperceção pouco mudaria na era soviética (Wheeler, 1966). Todavia,
Dickens alerta para “a importância de se reconhecer que os soviéticos realizaram
bastantes feitos notáveis [na Ásia Central]: reduziram a iliteracia, o ensino superior
tornou-se acessível a uma maior percentagem da população, os serviços médicos
melhoraram significativamente, e a produção agrícola e industrial elevou o padrão de
vida comparativamente a qualquer outro lugar no mundo islâmico” (1989: 5).
Desde o início que o Islão se havia revelado a questão mais sensível na relação de
Moscovo com os habitantes locais, sendo percebido pelos soviéticos como não
compatível com a doutrina marxista (Thrower, 1987). Foram ralizados esforços
consideráveis para erradicar o culto do Islão (Mandel, 1942). Afinal, este era
considerado uma potencial força política unificadora contra a governação russa, e visto,
a partir de então, como uma ameaça ao domínio soviético e à doutrina comunista
(Rywkin, 1963). Porém, a destruição das mesquitas e a proibição total do culto no final
da década de 20 não produziram os resultados esperados (Encyclopædia Britannica,
2013). Pelo contrário, forçaram as pessoas “a viver uma vida dupla durante a era
soviética; fingindo reverenciar publicamente os seus líderes comunistas, ao mesmo
tempo que, em privado, cultivavam a sua cultura pré-comunista” (Olcott, 2002: 7).
Do ponto de vista económico, a região, que havia sido transformada numa fonte de
matérias-primas sob a liderança czarista, manteve-se enquanto tal na era soviética. O
‘ouro branco’ (algodão) continuou a captar o interesse dos soviéticos em termos de
economia regional (Mandel, 1942). Estes não foram particularmente ativos no que
concerne ao desenvolvimento da indústria na região, sendo que as economias centro-
asiáticas eram totalmente dependentes de doações provenientes do centro, bem como
de outras Repúblicas no que respeitava a alimentos básicos (Encyclopædia Britannica,
2013). Uma tal política económica “afetou seriamente o ambiente da região”
(Anderson, 1997: 116). Com efeito, a utilização excessiva de fertilizantes e de recursos
hídricos para melhorar as colheitas de algodão viria a saldar-se num desastre
ambiental, como atesta a degradação do Mar de Aral (Regional report of the Central
Asian States, 2000).
As últimas décadas de domínio soviético foram importantes por dois motivos:
a) as iniciativas de liberalização (1985-1991) de Mikhail Gorbachev; a perestroika e
a glasnost estabeleceram “o contexto político imediato e o elemento catalisador
para as primeiras etapas da transição de regime na Ásia Central [e em outras
repúblicas soviéticas]” (Collins, 2006: 103);
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b) este período é caraterizado pela “negociação de pactos entre as principais forças
políticas em cada Estado centro-asiático” (Collins, 2006: 50). Este fora um tempo
de mudança na configuração do poder.
É interessante constatar o modo como a visão do domínio russo afetou a escrita da
história durante a era soviética (Dani e Masson, 1992). Antes de 1930, “a linha oficial
era a de que a conquista russa das áreas não-russas havia sido ‘um mal absoluto’
(absoliutnoe zlo)” (Dickens, 1989: 6). Assim, aqueles que resistiram às forças czaristas
foram considerados heróis patrióticos. Durante as décadas de 30 e 40, “a expansão
russa passara a ser vista como um ‘mal menor’ (naimen'sheie zlo), em comparação
com o que poderia ter sucedido às populações caso os turcos, os persas, ou os
britânicos as tivessem conquistado” (Dickens, 1989: 6). Por volta de 1950, “a visão
oficial era a de que a conquista russa fora ‘um bem absoluto’”, sendo que aqueles que
haviam lutado contra ela seriam agora denunciados (Dickens, 1989: 6).
A era pós-soviética mostraria que a política na Ásia Central não tem que ver com
ideologia, mas com o controlo de recursos económicos por parte dos principais clãs.
Uma das razões que levaram ao descontentamento da maioria dos centro-asiáticos é
económica, na medida em que “as Repúblicas centro-asiáticas eram altamente
subsidiadas por Moscovo” (Esengul, 2009: 52). Por outro lado, “não existia um forte
sentimento nacionalista (cívico ou étnico)”, o que “condicionou a passividade da
sociedade em termos de participação política e mobilização social durante os anos
1990-1991” (Esengul, 2009: 52). A lealdade dizia respeito às identidades subnacionais,
ligadas aos clãs e à família (Encyclopædia Britannica, 2013). Quanto ao Islão, depois
dos esforços dos soviéticos em erradicá-lo, este já não seria mais uma força política
suscetível de mobilizar as pessoas (Encyclopædia Britannica, 2013). Teçamos, de
seguida, breves considerações sobre a geografia e geopolítica da região.
De acordo com Olivier Roy, “a Ásia Central é uma área de geometria variável, podendo
referir-se, simplesmente, à Transoxiana ou, então, ao espaço cultural definido pelas
civilizações turco-persas, que se estende desde Istambul até ao Xinjiang” (2000: 1). A
Ásia Central é delimitada pelo Mar Cáspio, Sibéria, Mongólia, Tibete e o Hindu Kush.
1
Na opinião de Doris Bradbury (2011), a Ásia Central é “uma região mais estável que o
Afeganistão, o Irão e o Médio Oriente, em geral”, embora, como refere a autora, uma
grande parte das pessoas demonstre “desconhecimento face a esta região”, que se
situa “entre algumas das potências políticas mais importantes”.
Trata-se, como explica Rafael Kandiyotti, de “uma região interior, rodeada por uma
enorme massa de terra que cobre um vasto território de estepes, desertos e
montanhas, ocupando um espaço superior ao da Europa Ocidental e cerca de metade
da área dos Estados Unidos” (2008: 76). Do ponto de vista geográfico, a Ásia Central
inclui o Cazaquistão, o Quirguistão, o Tajiquistão, o Turquemenistão e o Uzbequistão,
enquanto a Eurásia Central agrupa os referidos países mais os três Estados do sul do
Cáucaso (Arménia, Azerbaijão e Geórgia).
2
1
O Hindu Kush é uma cordilheira no Afeganistão e no Paquistão Ocidental, com cerca de 1200Km de
extensão.
De entre as várias
caraterísticas comuns às Repúblicas centro-asiáticas, é de salientar o facto de “todos
eles serem Estados ‘interiores’” (Fourniau, 2006: para.17). Aliás, como sublinha
2
Doris Bradbury é Presidente-Executiva da American Chamber of Commerce no Cazaquistão.
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Vincent Fourniau, “não deixa de ser curioso notar que a Ásia Central é a região do
mundo com mais Estados interiores/isolados (ou landlocked, se preferirmos), se se
juntar aos cinco Estados da Ásia Central pós-soviética, o Afeganistão e a Mongólia”
(2006: para.17). O Uzbequistão, por exemplo, é “um país duplamente isolado”, uma
vez que “é rodeado de Estados que são, eles próprios, isolados” (Fourniau, 2006:
para.18). O facto de as Repúblicas centro-asiáticas não beneficiarem de um acesso
direto ao oceano, exerce uma influência importante no seu desenvolvimento
económico, sendo, por conseguinte, um tema de grande interesse. Tal não significa que
a Ásia Central seja um ‘beco sem saída’ no mundo globalizado. A região, que integra a
“Grande Rota da Seda”, é, como refere Levent Hekimoglu, “um cruzamento de rotas
mundiais, provenientes, essencialmente, de todos os cantos do planeta” (2005: 76).
Regressando a Fourniau, este autor sublinha que “ao contrário dos povos indianos,
chineses, otomanos ou russos, a Ásia Central não resulta de uma grande construção
política, anterior ou atual” (2006: para.22). Com efeito, este especialista salienta que
“nunca existiu registo, na História, de um único Estado centro-asiático” e, por outro
lado, “a unificação da região ficou a dever-se a forças de conquista, maioritariamente
exógenas” (2006: para. 22). De acordo com Abdul Hafeez Khan, “a Ásia Central tem
sido, por diversas vezes, dividida, fragmentada e conquistada, mas, raramente, tem
servido enquanto sede do poder a um qualquer império ou Estado influente” (2011:
62). Por conseguinte, este autor considera que “a região se tem revelado, acima de
tudo, um campo de batalha para as potências externas, do que, propriamente, um
poder em seu próprio direito” (Khan, 2011: 62).
A Ásia Central é uma região que, em bom rigor, só começou a ser analisada, do ponto
de vista geopolítico, em termos de pesquisa de campo, pelos estudiosos ocidentais, a
partir de 1991, na sequência do colapso da União Soviética (Banuazizi e Weiner, 1994;
Ferdinand, 1994; Fuller, 1990; Mesbahi, 1994). O termo Ásia Central carateriza um
vasto conjunto histórico, articulado em torno de várias subunidades, bem como uma
amálgama de situações económicas, políticas, culturais, de processos identitários e
comunidades étnicas. O facto de constituir um importante ponto de encontro de
interesses económicos, geopolíticos, religiosos e etnolinguísticos, faz da Ásia Central
uma zona dotada de uma profundidade histórica extraordinária, no coração dos
grandes desafios da atualidade mundial.
A divisão territorial e o estatuto administrativo das unidades que constituem a região,
atestam uma certa heterogeneidade. A atual definição de Ásia Central, que concebe a
mesma como sendo formada pelas Repúblicas que, outrora, integravam a URSS (isto é,
o Cazaquistão, o Quirguistão, o Uzbequistão, o Tajiquistão e o Turquemenistão), foi
elaborada em meados do século XX, com o intuito de distinguir estas cinco Repúblicas
centro-asiáticas. Pouco depois da sua independência, mais concretamente em 1993,
“esta definição foi oficialmente reconhecida pelas Repúblicas centro-asiáticas, bem
como pela comunidade internacional” (Malik, 1994: 4).
Por sua vez, para a UNESCO, a Ásia Central agrupa “as cinco antigas Repúblicas
soviéticas (o Turquemenistão, o Quirguistão, o Cazaquistão, o Uzbequistão e o
Tajiquistão)”, mas também “o Afeganistão, a Mongólia, a China ocidental e várias
partes do Paquistão, Irão e Índia” (Asimov, 2001: para. 2). Importa notar, à
semelhança de Michael W. Cotter (2008), que não obstante a heterogeneidade
económica e política da região, a Ásia Central é, para todos os efeitos, considerada uma
‘entidade geopolítica’. Vários estudos pós-soviéticos continuam a interpretar a Ásia
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Central como sendo limitada a cinco ex-Repúblicas soviéticas: o Quirguistão, o
Cazaquistão, o Tajiquistão, o Uzbequistão e Turquemenistão (Menon, 2007). Tal
conceção deixa, assim, de fora as áreas acima mencionadas, ainda que estas estejam
profundamente interligadas do ponto de vista geográfico e histórico (Naby, 1994). Na
era soviética, a região era designada por “Sredniaia Azia” (o que, traduzido, quer dizer
Ásia do Meio), compreendendo “o Tajiquistão, o Turquemenistão, o Quirguistão, o
Uzbequistão”, e deixando de fora o Cazaquistão (Lewis e Wigen, 1997: 179).
É interessante sublinhar que enquanto os especialistas ocidentais utilizam o termo ‘Ásia
Central’, os autores russos, por sua vez, não abandonaram (ainda) a velha expressão
‘Ásia do Meio’, embora, contrariamente ao passado, esta inclua, hoje, o Cazaquistão
(Ismailov e Papava, 2010). O facto de existirem múltiplas interpretações relativamente
ao conceito de Ásia Central, atesta, portanto, a ausência de consenso acerca deste.
As fronteiras da região foram definidas e delimitadas pelos soviéticos em 1924, numa
altura em que as nações centro-asiáticas eram referidas nos documentos soviéticos
como “uma questão muçulmana/turca” (Koichiev, 2003: 48). Tais referências eram
relativamente frequentes. Na verdade, segundo Petra Steinberger, o Islão era
percebido como “um fator de diferenciação entre a população local e os estrangeiros
recém-chegados, como os russos, os ucranianos e outros colonos, durante o domínio
czarista e soviético” (2003: 235). Assim, com a chegada dos russos à Ásia Central, o
Islão tornou-se uma categoria etno-religiosa, porque estes consideravam todos os
povos da Ásia Central como muçulmanos. Antes da chegada dos russos, várias etnias
da região, tais como os quirguizes, os cazaques, os uzbeques, os uigures, os Dungan,
haviam coexistido em “canatos e impérios multiétnicos” (Lowe, 2003: 108). Tal
coexistência sob estas entidades supraétnicas pré-modernas apenas era possível
devido à lealdade demonstrada pelos vários povos relativamente à identidade
supraétnica, o Islão.
Segundo Chinara Esengul, “durante quase sete décadas de domínio soviético, os povos
centro-asiáticos estavam económica, política e socialmente unidos como cidadãos de
um único Estado (homo sovieticus)” (2009: 3). Contudo, em 1924, antes da unificação
sob o regime soviético, eles haviam sido divididos, por Moscovo, em cinco Repúblicas
soviéticas. Por um lado, como refere Chinara Esengul, “esta estratégia - ambígua -
tinha criado, artificialmente, unidades políticas baseadas na etnia”; por outro, “a
lealdade deveria pertencer à unidade supranacional: o Estado soviético” (2009: 3). Por
conseguinte, “nenhum destes elementos havia sido bem desenvolvido; a existência do
supra-Estado Soviético suspendeu, durante várias décadas, o processo de construção
da nação”; além disso, esta política de delimitação nacional teve graves consequências,
visto que “estes Estados foram 'artificialmente' criados, em vez de se desenvolverem
de forma orgânica” (Esengul, 2009: 3).
Acrescente-se a tudo isto, o facto de a infraestrutura da região operar, do ponto de
vista económico, sob o estrito controlo de Moscovo, em benefício da economia
centralizada. Havia pouco comércio entre as próprias Repúblicas centro-asiáticas, e a
suas economias eram, consideravelmente, subsidiadas pelo orçamento central. No
início dos anos 90, os subsídios do centro, constituíam “um quinto do Produto Interno
Bruto (PIB) do Uzbequistão”, e “um sétimo dos PIBs do Cazaquistão e do Quirguistão”
(Sarygulov
,
1999: 240).
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Dito isto, o colapso da União Soviética trouxe às nações centro-asiáticas não só uma
independência e uma liberdade que elas nunca haviam experienciado, mas, acima de
tudo, o fim dos subsídios, bem como “um impacto económico negativo generalizado na
vida da maioria das pessoas, nesta vasta região do mundo” (Linn, 2004: 1). Este foi o
momento em que uma série de clivagens políticas emergiram entre os Estados da Ásia
Central. Além da democratização da estrutura do Estado (Tolipov, 2007), das minorias
étnicas e das fronteiras, e do colapso do sistema de segurança comum, “um dos
assuntos mais urgentes na região é a questão do extremismo e do terrorismo
religioso”, analisada, entre outros autores, por Mariya Omelicheva (2010). O problema
do tráfico de droga é, também, premente na região, e bem ilustrado, entre outros, pelo
estudo de Timothy
Desde o colapso da URSS, que as Repúblicas centro-asiáticas têm sido minadas pela
instabilidade. Com uma história baseada, em grande parte, na vida dos clãs, uma
liderança inexperiente e relativamente recente, e um potencial incalculável de recursos
energéticos, a Ásia Central tem experienciado, como nota Philip Shishkin, “problemas
significativos de corrupção, de abuso de direitos humanos, conflito e agitação civil”
(2012: 4). Receosos das divisões históricas no interior de cada país, fruto da pertença a
clãs, e do crescimento de movimentos fundamentalistas islâmicos em países vizinhos,
como o Irão, o Iraque e o Afeganistão, os líderes centro-asiáticos converteram-se em
ditadores sob o pretexto de manter a estabilidade a todo o custo (Diuk e Karatnycky,
1993). Porém, como já referia o The New York Times, num artigo de 1999, mas de
grande atualidade, “este tipo de estabilidade artificial e temporária termina, muitas
vezes, em agitação explosiva” (1999: para.1). O Tajiquistão, o Uzbequistão e o
Quirguistão têm sido particularmente afetados por conflitos internos, embora, como
constata Philip Shishkin, “de todas as Repúblicas centro-asiáticas, o Tajiquistão é
aquela que, provavelmente, enfrenta o conjunto de ameaças mais preocupante no que
respeita à sua estabilidade” (2012: 14).
Krambs (2013). Erika Marat sublinha, a este respeito, que “à
semelhança do que se verifica em outras esferas do crime organizado, as Repúblicas
centro-asiáticas não estavam preparadas para lidar com o aumento do tráfico de
estupefacientes, e com os problemas a este associados” (2006: 45-46). Por sua vez, a
temática da gestão dos recursos hídricos ocupa o primeiro lugar entre os problemas
económicos e ambientais da região, já que como referem, por exemplo, Mañé Estrada e
Campins Eritja, “a Ásia Central é uma região transnacional com um uso da água
compartilhado, mas com uma distribuição assimétrica de recursos” (2012: 2).
Os regimes políticos estabelecidos nas Repúblicas centro-asiáticas são, todos eles,
autoritários, ainda que os níveis de autoritarismo variem de acordo com os países em
questão. Para sermos precisos, como refere Alexander Warkotsch, “o Cazaquistão, o
Quirguistão e o Tajiquistão são Estados semi-autoritários, enquanto o Uzbequistão e o
Turquemenistão são dirigidos por regimes autoritários, senão mesmo ditatoriais”
(2008: 62). A Ásia Central é, com efeito, uma das regiões mais autoritárias e corruptas
do mundo, como demonstram as avaliações levadas a cabo, por exemplo, pela
Freedom House e pela Transparency International. Com efeito, a Freedom House
(2012) classifica o Cazaquistão, o Turquemenistão e o Uzbequistão como “não livres”
no que concerne a direitos políticos e liberdades civis. Por outro lado, estes três países
ocupam as últimas posições do Corruption Perception Index da Transparency
International (2012). A caraterística central e unificadora destes Estados consiste, na
prática, no caráter patrimonial dos seus regimes. Na verdade, a principal dinâmica
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política (ainda que informal) é representada pela relação entre os Chefes de Estado e
certos grupos de interesse, em vez de pelo Estado de Direito, ou pela relação entre o
Governo e o seu povo. Por outras palavras, “o poder do governo resulta do patrocínio
de redes poderosas, magnatas do mundo dos negócios e grupos regionais” (Azarch,
2009: 65-66). Por conseguinte, “a manutenção do status quo na região é do interesse
fundamental dos Governos centro-asiáticos”, uma vez que “a transformação das
estruturas político-sociais poderá, inevitavelmente, acarretar a perda de poder dos
regimes atuais” (Azarch, 2009: 66).
Todas estas Repúblicas que integram a região comungam de um presente
relativamente recente (cerca de duas décadas de independência) enquanto Estados
autónomos, pese embora tenham diferido quanto ao rumo das suas políticas,
autoritarismo, desenvolvimento, e forma de lidar com os desafios resultantes do
colapso da União Soviética.
Embora localizadas num mesmo espaço regional, as várias unidades, neste caso, os
Estados que a compõem, estão longe de formar um todo homogéneo suscetível, à
partida, de facilitar a compreensão dos processos e realidades políticas, económicas e
culturais a um qualquer curioso pela região. Ao invés, elas tendem a confundir um
espírito impreparado e ingénuo que possa querer vislumbrar realidades e
mundividências semelhantes em Estados que seguiram caminhos diferentes, findo o
fator agregador, isto é, a União Soviética. Por outro lado, e segundo esta ordem de
ideias, sublinhe-se que “qualquer consideração geral em matéria de política sobre a
Ásia Central deve tomar em conta a natureza dos regimes no poder, bem como os
interesses específicos de cada um deles” (Esengul, 2012). Se, por um lado, é
demasiado evidente que o papel da liderança é importante, por outro, a relação pessoal
entre cada um dos líderes não deixa, também ela, de ser fundamental.
Num espaço onde nada está definido e tudo se joga, persiste uma certa nostalgia geral,
mais ou menos evidente, no Homo Sovieticus (fruto de uma mesma cultura e dotado
de uma personalidade singular) face aos tempos de ouro em que ele não tinha de se
preocupar com nada, visto que o ‘sistema’ se encarregava de tudo. Contrariamente ao
passado, os ‘emancipados’ centro-asiáticos estão, hoje, entregues a si próprios, filhos
da Ásia Central, uma sub-região desprovida de acesso ao oceano, mercê da ‘boa
vontade’ da cooperação dos Estados vizinhos, entre os quais uma Rússia e uma China,
para acederem ao resto do mundo. E, é interessante notar como os próprios têm
consciência da sua posição de dependência face a esta ‘boa vontade’ alheia, como
atesta o desabafo de Meruert Makhmatova (2011), investigadora cazaque: “não somos
jogadores principais, mas parte do jogo”. Contudo, uma parte importante, capaz,
também ela, paradoxalmente, de frustrar as ambições das potências externas, em
resultado do seu poder funcional. Atente-se, por exemplo, na singularidade da política
uzbeque, umas vezes pró-russa, outras contra, o que faz de Karimov um parceiro
imprevisível, dependendo dos interesses que melhor convêm ao Uzbequistão.
Em suma, as Repúblicas centro-asiáticas são, hoje, marcadas por diferentes tipos de
transformações políticas, económicas e sociais, diferentes ritmos, diferentes conceções
sobre o significado do devir histórico. Elas convergem na vontade de maximizar os
benefícios decorrentes dos grandes e pequenos jogos regionais, mas demonstram
muita incapacidade em estabelecer estratégias comuns e cooperar para a resolução dos
grandes e pequenos problemas regionais.
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A região tem vindo, nos últimos anos, a atrair a atenção de investidores estrangeiros,
devido à existência de importantes reservas de petróleo e de gás natural em três
Estados: Cazaquistão, Turquemenistão e Uzbequistão (Babak, 2006; Kenisarin, 2004).
Em 2010, a produção petrolífera na região rondou, em média, os 3 milhões bpd
3
, dos
quais cerca de 2.5 milhões foram exportados (BP, 2011). Weiss et al informam que tais
exportações representam “uma parte importante no comércio de petróleo mundial”,
equivalente a “cerca de 10% do total de exportações de combustível líquido”, por parte
dos Estados-membros da OPEP (2012: 9). A produção de petróleo e as exportações, a
partir do Cáspio, tenderão a crescer substancialmente, isto é, a mais do que duplicar ao
longo dos próximos 25 anos, segundo a Agência Internacional de Energia (2011). Para
tal, muito contribuirá o aumento significativo, nos próximos anos, da produção
petrolífera do campo de Kashagan (localizado no norte do Mar Cáspio), que se acredita
ser uma das descobertas [energéticas] mais importantes (em julho de 2000) do
mundo, nos últimos 30 anos (The Astana Times, 2011; ENI, 2012). De acordo com
Robert M. Cutler
, “o campo petrolífero offshore de Kashagan é, geralmente, classificado
como o 5.º ou 6.º maior do mundo, e possui as maiores reservas de qualquer campo
petrolífero situado fora do Médio Oriente” (2011: para. 2). As suas reservas estão
avaliadas em “38 biliões de barris”, dos quais se estima que 11 a 13 biliões sejam
recuperáveis” (Cutler, 2011: para. 2). Inicialmente previsto entrar em produção em
2005, esta data tem sido continuamente prorrogada devido a “dificuldades técnicas
ligadas à exploração da jazida”, e por causa de “querelas sobre a natureza da
participação da KazMunaiGaz” (Cutler, 2011: para. 2). Segundo o Global Business
Reports, a região do Cáspio possui “reservas comprovadas de gás natural de mais de 6
triliões de metros cúbicos”, a maior parte das quais detidas pelo Turquemenistão e
Uzbequistão (2012: 1). Por outro lado, a Rússia é um ator fundamental no que respeita
ao setor do gás natural centro-asiático, sendo que “ao importar este recurso da região,
Moscovo pode protelar a sua própria (e mais dispendiosa) produção de gás em Yamal e
nos mares de Barents e de Kara, sem sofrer perdas nas exportações e no consumo”
(Azarch, 2009: 61). De acordo com a Energy Information Administration, “o
Turquemenistão está, atualmente, posicionado entre os seis países detentores das
maiores reservas de gás natural do mundo, e entre os 20 maiores Estados produtores
de gás natural do mundo”, possuindo “reservas de aproximadamente 7 triliões de
metros cúbicos em 2012, um aumento considerável face a cerca de 2 triliões de metros
cúbicos, em 2009” (Country Analysis Briefs - Turkmenistan, 2012: 4). Segundo
Vladimir Socor (2012), o Turquemenistão produziu 59.5 biliões de metros cúbicos
(bmc) de gás natural em 2011 - uma pequena fração de um vasto potencial ainda por
explorar - sendo que as exportações de gás turquemeno, nesse ano, foram de 10 bmc
para a Rússia, outros 10 bmc para o Irão e 14 bmc para a China.
Notas finais
As Repúblicas centro-asiáticas, com o seu considerável potencial energético e humano
são, como refere Johannes Linn, confrontados, simultaneamente, com “um desafio e
uma oportunidade”, na medida em que “o espaço económico eurasiático é parte ativa
de uma nova fase de integração global” (2007: 5). Na verdade, a Ásia Central é, no
entendimento de Guo Xuetang, “a região onde os efeitos da geopolítica e da
3
Bpd (do inglês barrels per day: barris por dia, também dito bbl/d).
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competição entre as grandes potências mais se têm feito notar, comparativamente a
qualquer outra parte do mundo” (2006: 117). Efetivamente, segundo este autor, “os
conflitos étnicos e religiosos, a competição energética, o posicionamento estratégico
dos vários atores e a agitação política na região, têm-se revelado uma caraterística
recorrente no contexto regional centro-asiático” (Guo Xuetang, 2006: 117-118).
No entendimento do cônsul Fernando Melo Antunes (2012), existem três razões
fundamentais que explicam “a importância da Ásia Central para as grandes potências”.
Em primeiro lugar, “[a região] possui recursos energéticos, em quantidades
assinaláveis, tanto em petróleo, como em gás natural” (Antunes, 2012). A este
respeito, Zehra Akbar (2012: para. 14) afirma que “os Estados regionais e
transregionais estão bem cientes da importância do potencial energético da Ásia
Central”. A região está, de facto, prestes a tornar-se “um grande fornecedor mundial
de energia”, em particular, “nos setores do petróleo e do gás natural” (Akbar, 2012:
para. 14). Voltando a Fernando M. Antunes (2012), o segundo motivo de importância
da região para as grandes potências, deve-se ao facto de os seus vizinhos,
“nomeadamente a China, a Rússia, o Cáucaso e a Europa”, se depararem com
“problemas de transporte” (entenda-se de caráter logístico), suscetíveis de ser
resolvidos e/ou mitigados pelos “países da Ásia Central”. Por fim, a região é
importante, uma vez que é composta por países que, tendo conquistado a
independência há cerca de 20 anos, “apresentam um potencial de crescimento
económico bastante significativo” (Antunes, 2012).
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OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 5, n.º 1 (Maio-Outubro 2014), pp. 67-86
PAÍSES MANGANÊS
Maria Sousa Galito
maria.sousa.galito@hotmail.com
Investigadora de pós-doutoramento no Centro de Estudos Africanos, Asiáticos e Latino-
americanos (CEsA) do Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG) da Universidade de Lisboa
(Portugal). Doutorada e Pós-Graduada em Ciências Políticas e Relações Internacionais pelo
Instituto de Estudos Políticos da Universidade Católica de Lisboa (Portugal); Mestre em Economia
pela Universidade de Nantes (França): licenciada em Economia pela Universidade de Évora
(Portugal); concluiu o Curso de Defesa Nacional no Instituto de Defesa Nacional (Ministério dos
Negócios Estrangeiros). Participa regularmente em conferências nacionais e internacionais.
Autora de artigos em revistas científicas nacionais e internacionais com revisão por pares. As
suas principais áreas de investigação são a geopolítica, o terrorismo e a economia.
Resumo
Cheickna Bounajim Cissé escreveu um artigo em Março de 2013 na revista Les Afriques N.º
237, propondo um novo acrónimo, MANGANÊS, para os nove países africanos (Argélia,
Angola, Egipto, Etiópia, Gana, Marrocos, Namíbia, Nigéria e África do Sul) que, na sua
opinião, irão crescer rapidamente nos próximos anos. O artigo testa a relevância do
acrónimo, discute a ideia de agrupar estes países comparando alguns indicadores
socioeconómicos, o facto de estes países terem problemas, alguns deles relacionados com o
tráfico de droga e terrorismo, que podem colocar em risco a sua sustentabilidade presente e
futura.
Palavras-chave
Manganês, economias emergentes, terrorismo, drogas, tráfico.
Como citar este artigo
Galito, Maria Sousa (2014). "Países Manganês". JANUS.NET e-journal of International
Relations, Vol. 5, N.º 1, Maio-Outubro 2014. Consultado [online] em data da última
consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art5
Artigo recebido em 2 de Dezembro de 2013 e aceite para publicação em 31 de Janeiro
de 2014
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Países Manganês
Maria Sousa Galito
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PAÍSES MANGANÊS
Maria Sousa Galito
Introdução
Cissé (2013) escreveu um artigo na revista Les Afriques, em que propôs um novo
acrónimo para nove países africanos, MANGANÊS, baseando-se no seu rápido
crescimento económico, crescimento esse que irá continuar nos próximos anos. Os
países incluídos eram a Argélia, Angola, o Egipto, o Gana, Marrocos, a Namíbia, a
Nigéria e a África do Sul.
Considerando que esta é uma perspetiva suficientemente interessante para merecer
uma análise detalhada, o presente artigo divide-se em cinco partes: a primeira analisa
algumas estatísticas sobre África, comparando este continente com outras áreas
geoeconómicas de interesse; a segunda discute a pertinência do acrónimo e alguns
indicadores socioeconómicos; a terceira debruça-se sobre alguns indicadores
sociopolíticos.
Após debater se os níveis de crescimento económico destes países são sustentáveis,
também do ponto de vista sociopolítico (se alguns destes países são, ou não, países
falhados), na quarta e quinta partes o artigo foca questões de segurança, considerando
o nível de ameaça terrorista e a relação entre terrorismo e tráfico de droga nestes
Estados.
Este artigo analisa estatísticas do Fundo Monetário Internacional (FMI),do Fundo para a
Paz e do Institute for Economics and Peace, e apresenta tabelas e mapas para uma
melhor compreensão e visualização da realidade dos países em questão.
África - um grande continente; novos desafios
O grupo africano das Nações Unidas é constituído por 54 Estados-membro. África é o
segundo maior continente do mundo, tanto em área como em população (a seguir à
Ásia) com cerca de 20% do território do planeta. A Tabela 1 permite analisar algumas
estatísticas básicas sobre África.
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Tabela 1: Potencial Económico Futuro da África
Nome de Grupo de
Países
Descritores de assunto
2000
2005
2010
2013*
2015*
Mundo
PIB pc (%)
4,8
4,6
5,2
3,3
4,4
Zona Euro
PIB pc (%)
3,8
1,7
2,0
-0,3
1,4
Zona Euro
BPI PPC (% mundo)
18,3
16,5
14,5
13,2
12,5
União Europeia
PIB pc (%)
4,0
2,3
2,0
0,0
1,7
União Europeia
BPI PPC (% mundo)
24,9
23,0
20,4
18,7
17,8
Médio Oriente e
Norte de África
PIB pc (%)
5,7
5,8
5,5
3,1
4,5
Médio Oriente e
Norte de África BPI PPC (% mundo) 4,3 4,9 5,3 5,2 5,2
África Subsaariana
PIB pc (%)
3,6
6,2
5,4
5,6
5,9
África Subsaariana BPI PPC (% mundo) 2,0 2,2 2,4 2,6 2,7
Fonte: FMI (2013)
*(previsões)
O FMI tem disponíveis dados sobre o Médio Oriente e o Norte de África em conjunto, o
que pode levar a algum desvio na sua interpretação. De qualquer modo, o Produto
Interno Bruto a preços constantes (PIBpc) para esta grande região até 2010 era mais
alta do que a média mundial; espera-se que as taxas de crescimento desçam um pouco
mas que continuem acima dos 3% no fim de 2013 e cheguem aos 4,5% em 2015 se
ceteris paribus. O produto interno bruto baseado na paridade de poder de compra no
mundo (PIB PPC % mundial) era 4,3% em 2000, chegou a 5,3% em 2010 e espera-se
que continue a ser cerca de 5,3% em 2013 e 2015.
A Tabela 1 mostra que as estatísticas para o PIBpc para a África Subsaariana estavam
abaixo da média mundial em 2000. Mas em 2005, 2010 estavam acima do
desempenho padrão e espera-se que continuem assim no fim de 2013 e 2015. No
entanto, os países subsaarianos representam uma pequena percentagem do comércio
mundial (2% em 2000, 2,2 em 2005, 2,4 em 2010, sendo expectável que cresça
gradualmente em 2013 e 2015).
Este comportamento económico é especialmente interessante quando comparado com
as taxas de crescimento europeias. A Zona Euro (17), por exemplo, tinha 3,8% PIB pc
em 2000; 1,7 em 2005; e 2,0 em 2010; espera-se que cresça negativamente como
grupo em 2013 (-0,3%), representando uma cada vez menor proporção relativamente
ao total mundial de PIB pc (de18,3 em 2000 para 13,2 esperados em 2013).
Enquanto a União Europeia e, em particular, a Zona Euro, estão a perder a sua quota
no mercado mundial, o Médio Oriente e o Norte de África, e especialmente a África
Subsaariana, estão a tornar-se mais atrativos com base numa boa dinâmica de
crescimento.
Mas a África é demasiado vasta para ser analisada como um todo. É considerado um
continente desafiante e heterogéneo, tanto em termos de padrões como de riscos. No
século XXI, nem todos os países enfrentam os mesmos desafios económicos, políticos e
sociais, e os próximos 25 anos serão determinantes para perceber se pelo menos os
mercados africanos mais fortes irão corresponder às suas potencialidades.
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«A tendência desde a independência nos anos sessenta do século
XX é de que o continente se torne mais heterogéneo e não há
dúvida de que essa tendência permanecerá nos próximos 14
anos. Mais países irão ruir sob o peso de perturbações civis, da
bancarrota económica e da doença. No entanto, há também a
possibilidade de que alguns países comecem a consolidar a
ordem política, se integrem na economia global e desenvolvam
práticas de governação que permitam que os seus cidadãos
prosperem.» (Herbst and Mills, 2006: 2)
Os "outros países" a integrar na economia global poderiam ser Marrocos, Angola,
Namíbia, Gana, Argélia, Nigéria, Egipto, África do Sul e Etiópia. Este é o argumento
utilizado por Cissé (2013) num artigo de Março de 2013, publicado na revista Les
Afriques N.º 237, propondo um novo acrónimo para estas nove economias emergentes
(os países MANGANÊS) que poderão evidenciar-se na África do futuro com base nos
seus atuais índices de crescimento. Cissé (2013) propõe um interessante critério
unificador baseado na comparação do desempenho de crescimento desde o início do
milénio. Cissé (2013) é um economista reconhecido mas, embora Les Afriques, fundado
em 2007
1
Assim, será que se trata de uma bomba jornalística com um título forte para promover
a venda do jornal? O assunto em questão requer uma análise crítica e alguma reserva.
É verdade que as ideias de Cissé (2013), apesar de originais e interessantes, devem
ser testadas de modo mais sistemático no contexto atual. E "Será que estamos a
caminhar para um mundo às avessas?” (Cissé, 2013: 40) é a pergunta colocada pelo
banqueiro, ao mesmo tempo que defende que as principais potências mundiais
enfrentam restrições sociais e económicas pressionadas pela crise económica
internacional (também na Zona Euro) enquanto a África (ou mais especificamente,
alguns países africanos) cresce após várias décadas de fraqueza. Vamos analisar estra
possibilidade para verificar se se trata de um cenário provável.
, se intitule o primeiro jornal financeiro pan-africano, não deixa de ser um
semanário em formato de tabloide.
O acrónimo manganês e indicadores sócio-económicos
MANGANÊS é o acrónimo sugerido por Cissé (2013) para agrupar nove países
africanos: a Argélia, Angola, o Egipto, a Etiópia, o Gana, Marrocos, a Namíbia, a Nigéria
e a África do Sul. Mas qual a razão para a escolha desta palavra? Será que estes países
são os maiores produtores de manganês? Será que têm as maiores reservas mundiais
deste mineral?
1
Gbadamassi, Falila (2007). “Les Afriques”: Nouveau Journal de la Finance Africaine. In Afrik.com, 11
Juillet. Disponível online em:
http://www.afrik.com/article12098.html, consultado em Maio 2013.
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Tabela 2: Produção Mineira e Reservas Mundiais de Manganês
País
Reservas
Produção Mineira
2011
2012
África do Sul
150.000
3.400
3.500
Ucrânia
140.000
330
310
Brasil
110.000
1.210
1.100
Austrália
97.000
3.200
3.400
Birmânia NA 234 230
Gabão
27.000
1.860
2.000
Índia 49.000 895 810
Cazaquistão
5.000
390
390
Malásia NA 225 230
México
5.000
171
170
Outros Países Pequenos 1.740 1.700
Total mundial
630.000
16.000
16.000
Fonte: Corathers (2013)
O manganês é o décimo segundo componente mais comum da crosta terrestre (Virga
et al., 2012, p. 11) mas as suas reservas não estão espalhadas pelo mundo ou mesmo
por África. Cerca de 75% da reserva mundial está na África do Sul. Simultaneamente,
dos nove países sugeridos por Cissé (2013) para serem incluídos no acrónimo
MANGANÊS, só a África do Sul aparece na lista dos Estados como produções mineiras e
reservas mais elevadas (Tabela 2). Assim, talvez o acrónimo represente bem a África
do Sul mas não os outros oito países.
Neste ponto, colocamos de novo a questão relativa à escolha desta palavra para definir
o grupo. Porquê esta palavra? Talvez a resposta assente na análise de alguns
indicadores socioeconómicos.
A Tabela 3 mostra alguns indicadores como a percentagem de alteração no Produto
Interno Bruto a preços constantes (PIB pc), o Produto Interno Bruto Baseado na
Paridade do Poder de Compra (PIB PPC) e a população dos nove países africanos
selecionados: Marrocos, Angola, Namíbia, Gana, Argélia, Nigéria, Egipto, África do Sul e
Etiópia. Com base nos dados, todos estes mercados estão em rápido crescimento
económico.
De acordo com as previsões do FMI (na Tabela 3), o crescimento económico da Argélia
e de Marrocos pode continuar elevado. Na última década, Marrocos estabilizou os
preços, melhorou a sua posição internacional e lançou um programa ambicioso de
reformas estruturais mas terá de acelerar o seu crescimento económico e criar mais
emprego para conseguir evitar problemas sociais. Na Argélia, o envolvimento do Estado
na economia aumentou e há empresas paraestatais envolvidas no sector do petróleo e
do gás (pouco menos de metade do PIB), na banca e telecomunicações e na indústria
pesada.
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Tabela 3: Indicadores Socioeconómicos
País
Descritores de assunto
2000
2005
2010
2013*
2018*
Algéria
PIB pc%
3,8
5,9
3,6
3,3
3,9
GDP PPC (PIB per capita)
4438,8
6068,0
7059,6
7736,9
9541,4
População
30,5
32,9
35,4
37,0
39,9
Angola
PIB pc%
3,0
20,6
3,4
6,2
6,0
GDP PPC (PIB per capita)
2243,9
3328,6
5.748.9
6650,3
8481,6
População
14,4
16,6
19,1
20,8
24,1
Egipto
PIB pc%
5,4
4,5
5,1
2,0
6,5
GDP PPC (PIB per capita)
3912,1
4762,1
6343,9
6652,9
8748,0
População
63,3
70,0
78,7
84,2
93,8
Etiópia
PIB pc%
5,9
12,6
8,0
6,5
6,5
GDP PPC (PIB per capita)
474,7
636,1
1041,5
1258,6
1713,4
População
65,6
74,3
82,9
88,9
99,1
Gana
PIB pc%
4,2
6,0
8,0
6,9
5,8
GDP PPC (PIB per capita)
1443,0
2030,0
2732,6
3501,5
4603,9
População
18,4
20,9
23,7
25,6
29,0
Marrocos
PIB pc%
1,6
3,0
3,6
4,5
5,8
GDP PPC (PIB per capita)
2667,1
3585,1
4782,7
5537,5
7582,2
População
28,5
30,2
31,9
32,9
34,5
Namíbia
PIB pc%
4,1
2,5
6,6
4,2
4,3
GDP PPC (PIB per capita)
4064,4
5532,2
6967,9
8159,9
10683,8
População
1,8
2,0
2,1
2,2
2,3
Nigéria
PIB pc%
5,3
5,4
8,0
7,2
6,7
GDP PPC (PIB per capita) 1129,8
1795,5
2419,8 2883,4 3908,1
População
119,0
136,3
156,1
169,3
193,9
África do
Sul
PIB pc%
4,2
5,3
3,1
2,8
3,1
GDP PPC (PIB per capita)
6643,1
8653,7
10562,6
11750,4
14393,7
População
44,5
46,9
50,0
51,8
55,0
Fonte: Base de dados do FMI
População (milhões)
*(previsões)
GDP PPC (Current international dollar).
A Nigéria, de todo o grupo MANGANÊS, é o país com maior população. As suas receitas
são maioritariamente provenientes dos sectores do petróleo e da energia que
empregam muita da mão-de-obra. A segunda maior economia africana tem tido um
dos desempenhos mais consistentes do continente nos últimos anos, tendo o produto
interno bruto crescido entre 5% (2005) e 7,2% (esperado para 2013). O comércio e a
agricultura são os responsáveis por grande parte da expansão económica. A perspetiva
macroeconómica a curto prazo é, no geral, razoavelmente forte, com uma inflação
provavelmente baixa e uma acumulação e um crescimento contínuo de reservas
(espera-se 6,7% em 2018).
Angola está em expansão económica há uma década, após o fim da guerra civil em
2012. A indústria petrolífera é predominante e ajuda a manter a estabilidade
macroeconómica. No entanto, o alto nível de corrupção, as barreiras tarifárias ou não-
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73
tarifárias ao comércio internacional representam limitações para um mercado com
taxas de crescimento mais baixas. Mas se o crescimento continuar, assim como a paz e
a estabilidade social, Angola pode tornar-se uma forte potência regional e
inclusivamente já foi convidada para o encontro dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China
e África do Sul) que se realizou em Durban em 2013.
Moçambique, muito mesmo competitivo, com potencial por exemplo no gás, foi um
mercado atrativo até a instabilidade política voltar em Outubro de 2013 (a paz dará
lugar à guerra?)
A Namíbia e a África do Sul são dois dos países com o mais alto PIB PPC PIB per capita
em África. As perspetivas da Namíbia a médio prazo permanecem favoráveis, espera-se
que o crescimento do PIB continue a recuperar através da manufatura, das colheitas,
da construção e da criação de gado, mas a reduzida procura de minerais (urânio,
diamantes, zinco, prata, chumbo e tungsténio) numa economia global fraca pode ser
uma limitação.
A África do Sul tem o nível de crescimento de PIB pc mais baixo do grupo mas tem o
PIB PPC PIB per capita mais alto de todos eles. Para além disso, é membro dos BRICS.
A sua lucrativa indústria mineira foi recentemente assolada por tumultos com mortes
devido a salários, o que prejudicou mercados exportadores e alienou investidores
estrangeiros. Tem também muito desemprego e grandes desigualdades de
rendimentos.
O Gana, o primeiro país da África colonial a obter a independência, é uma democracia
estável desde 1992. É um país rico em recursos minerais como diamantes, minério de
manganês e cacau, ouro e produção de petróleo. O seu sector industrial é
provavelmente um dos mais desenvolvidos de entre os países do grupo. Espera-se que
a economia do Gana continue forte, com base na credibilidade internacional na
sequência de um ambiente comercial estável e forte aumento dos preços das matérias-
primas e um governo democrático.
O Egipto enfrenta um período de transição após a chamada Primavera Árabe de 201,
que levou a uma alteração do regime e a um abrandamento económico com
volatilidade na moeda, saída de capitais e enfraquecimento da situação fiscal. Dado a
alteração política e económica, a economia do Egipto tem passado por um longo
período de instabilidade e incerteza. Algumas reformas políticas foram adiadas e, na
ausência de programas de estabilização macroeconómica, a situação irá continuar a
deteriorar-se, traduzindo-se num baixo crescimento e aumento do desemprego e da
inflação.
A Etiópia, o segundo país mais populoso do grupo MANGANÊS, tem cerca de noventa
milhões de habitante e é atualmente a quarta maior economia africana e a maior da
África Oriental. A maior parte do seu crescimento baseia-se no sector público, cujos
novos e melhorados serviços nas áreas da educação, da saúde, da água potável e da
agricultura, promovem o desenvolvimento e não apenas o crescimento económico, o
que é muito importante para a população.
Mas será que estes esforços são o suficiente? «Os países pobres com alto crescimento
da população só tem hipóteses de desenvolvimento se o crescimento abrandar e as
taxas de natalidade baixarem» (Sippel, Kiziak, Woellert and Klingholz, 2011: 4). Os
países MANGANÊS registam taxas de crescimento fortes e, em geral, têm recursos
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naturais que atraem interesse mundial, mas enfrentam desafios demográficos. As taxas
de crescimento demográfico em África, especialmente nos países subsaarianos, são
muito elevadas, exigindo maior cooperação ao nível das políticas educativas, de saúde
e de planeamento familiar (Sippel, Kiziak, Woellert and Klingholz, 2011: 5) de modo a
promover o desenvolvimento e afastar a população de tensões sociais.
Assim, a África do Sul tem o PIB PPC PIB per capita mais alto do grupo, tem uma
percentagem de crescimento do PIB pc sustentável e é um grande mercado consumidor
de 51,8 milhões de pessoas em 2013. A África do Sul é um país MANGANÊS. Quanto
aos outros países, é algo que ainda está por provar. Mas iremos utilizar o acrónimo
para efeitos de argumentação.
Indicadores sócio-políticos
Os países MANGANÊS estão distribuídos pela África, o que implica que não estão
concentrados no Norte ou no Sul (áreas de referência típicas). Com recursos naturais
disputados e impressionantes taxas de crescimento económico, estes países parecem
ter boas condições para prosperidade e estabilidade. A verdade, no entanto, é que
estes elementos não são o suficiente. Fora das principais cidades não há muito
crescimento de grande escala e as populações rurais são frequentemente pobres. Para
além da insegurança em termos alimentares e de disputas sobre recursos naturais
como a água, o petróleo e o gás, as elevadas taxas de desemprego e falta de
esperança podem causar graves problemas sociais. O investimento estrangeiro é
atraído pelo lucro mas não é fácil fazer negócio nos países MANGANÊS devido às
alterações internas. Quais os desafios? Neste momento, é importante saber se os
países MANGANÊS são estáveis, estruturados e democráticos ou se há tendência para
um Estado fraco, em que a capacidade de fornecer bens públicos é volátil num contexto
de violência já de si frágil.
Não é a intensidade da violência que define um "Estado falhado", mas sim o carácter
duradouro dessa violência (como nos casos de Angola, Burundi e Sudão) e se a
hostilidade é dirigida contra o governo ou regime estabelecido, assim como a força das
exigências políticas ou geográficas relativamente à partilha de poder ou à autonomia
que racionaliza ou justifica essa violência.
O conceito de "Estado falhado" não é consensual
2
Este indicador é liderado pela Somália (1º), pela República Democrática do Congo (2º)
e pelo Sudão do Norte (3º). Os primeiros catorze países são considerados os Estados
mais falhados do mundo. Existe ainda um segundo grupo muito problemático entre as
, mas é publicado anualmente pelo
Fundo para a Paz um índice que nos ajuda relativamente a esta importante questão. O
Índice de Estados Falhados (FSI) para 2012 estabelece uma listagem de “1º” (o pior) a
177º (o melhor). O FSI dos países MANGANÊS está patente na Tabela 4.
2
«O conceito de estados falhados atraiu a atenção de muitos especialistas e existem 3 grandes polos de
opinião. Alguns pensadores aceitam, de forma acrítica, este conceito como uma alteração do paradigma
de política internacional, o que tem implicações sobre como consideramos e lidamos com a insegurança.
Assim, 'estados fracos e falhados tornaram-se o problema isolado mais importante da ordem
internacional'. Outros analistas têm uma posição cética relativamente ao valor analítico do conceito com
base em argumentos epistemológicos; na sua opinião, é difícil definir, identificar e analisar estados
falhados de modo objetivo e com rigor metodológico. Um outro argumento da literatura rejeita a ideia de
estados falhados como um conceito politizado, etnocêntrico e hegemónico com conotações
intervencionistas.» (Newman, 2009: 421)
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posições 15º (Guiné Bissau) e 33º (República do Congo); e um terceiro grupo difícil
entre as posições 34º e 67º.
Tabela 4: Índice de Estados Falhados 2012 para Países Produtores de Manganês
Ranking
País
Total
14º
Nigéria
101,1
17º
Etiópia
97,9
31º
Egipto
90,4
48º
Angola
85,1
77º
Argélia
78,1
87º
Marrocos
76,1
106º
Namíbia
71,0
112º
Gana
67,5
115º
África do Sul
66,8
Fonte: Fundo para a Paz (2012)
A Tabela 4 mostra apenas o ranking dos países MANGANÊS. A Nigéria pertence ao
primeiro grupo, a Etiópia e o Egipto pertencem ao segundo e Angola ao terceiro.
Angola, a Etiópia e a África do Sul são países que, há algumas décadas atrás, poderiam
ser considerados "países falhados", mas Angola, depois de 2002 (acordos de paz), a
África do Sul, depois do fim do apartheid, e a Etiópia, depois de 2000 (fim do conflito
entre a Eritreia e a Etiópia), são Estados provavelmente menos vulneráveis e
sociedades mais estáveis do que anteriormente.
Mas Angola faz fronteira com a República Democrática do Congo, conhecida por um
longo ciclo de morte e sofrimento que justifica o recurso às forças da paz das NU desde
a sua independência em 1960 e com indicadores de desenvolvimento dos piores do
mundo. A África do Sul faz fronteira com o Zimbabwe, governado pelo presidente
Robert Mugabe (após resultados eleitorais ambíguos), um país com muitos problemas
estruturais internos causado por má gestão e corrupção. Por outro lado, a Etiópia faz
fronteira com países não sustentáveis como a Somália, o Sudão do Norte e o Sudão do
Sul, para além de que as relações entre a Etiópia e a Eritreia são muito provavelmente
tensas. Assim, o futuro de economias emergentes como Angola, a África do Sul e a
Etiópia não é seguro.
Duas décadas após o colapso do apartheid, a África do Sul é um país empenhado no
estado de direito. É uma democracia pluralista com uma imprensa livre e poder judicial
independente.
A Namíbia, localizado entre Angola e a África do Sul, é um país rico em urânio. A elite
da Namíbia, uma sociedade classista, é acusada de gastar os recursos do país. O
governo tentou implementar algumas reformas mas a falta de um poder judicial
independente e justo enfraquece o estado de direito, a liberalização económica não tem
sido consistente e a economia do país tem ficado aquém do esperado a muitos níveis
importantes.
O Estado do Gana habitualmente não discrimina os investidores estrangeiros exceto em
sectores chave. No entanto, em geral, o regime de investimento é pouco eficiente e
pouco transparente. O Gana tem também um historial positivo na promoção dos
direitos humanos e boa governança e em tornar-se, tanto quanto possível, um país
modelo em África.
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Angola está em paz desde 2002, após 27 anos de guerra civil (provavelmente um dos
conflitos mais longos em África no século XX). Mas o sistema de distribuição de
rendimentos não é transparente, mas sim baseada em lutas de poder, influências e
regras ambíguas.
«Angola tem falta de quatro importantes, nomeadamente: uma
elite determinada e guiada por uma visão de modernizar toda a
nação; um Estado independente de grupos de interesses; uma
burocracia económica competente isolada de interesses especiais e
a capacidade para uma gestão eficiente de interesses económicos
provados. Angola te, no entanto (...) uma sociedade civil fraca e
subordinada e uma mistura de repressão, falta de direitos
humanos e legitimidade.» (Sogge, 2009: 24)
Na Nigéria, o estado de direito é fraco em todo o país e há cada vez mais tensões
sociais entre grupos étnicos, políticos e religiosos rivais que ameaçam a estabilidade e
a sustentabilidade da nação.
A Etiópia tem grandes problemas fronteiriços com os países vizinhos. Na sequência da
guerra com a Eritreia nos anos noventa, a missão de paz das NU estabeleceu-se na
fronteira entre os dois países. A missão terminou em 2008 mas as relações entre os
dois países mantêm-se tensas. Os ataques terroristas são um grave problema e o país
está no Top 20 do FSI de 2012.
A Argélia é o quarto maior exportador de gás natural e tem a oitava maior reserva de
gás e a décima sexta maior reserva de petróleo. Embora os protestos da "Primavera
Árabe" nas vizinhas Tunísia e Líbia terem incentivado algumas reformas
governamentais no país, a fraqueza institucional continua a minar as perspetivas de um
desenvolvimento económico sustentado de longo prazo.
Marrocos é uma monarquia constitucional, governada pelo Rei Mohammed VI, que
introduziu algumas reformas institucionais depois de 2011 e da Primavera Árabe, de
modo a satisfazer alguns dos movimentos populares e promover estabilidade social no
país. O rei propôs uma nova constituição que dá maior independência ao Primeiro-
ministro e aos poderes legislativos e judiciais.
O Egipto é um dos dez países que piorou no ranking: entre 2011/12 era 45º e, após as
alterações ao regime, está em 31º. A primeira eleição democrática do presidente no
Egipto é um marco histórico para o país. Mas, e mesmo por causa disso, o país
enfrenta desafios graves, imediatos e de longo prazo, em termos de tensão
política/social.
Na Nigéria, o estado de direito é fraco em todo o país e há cada vez mais tensões
sociais entre grupos étnicos, políticos e religiosos rivais que ameaçam a estabilidade e
a sustentabilidade da nação. E as tensões podem facilmente tornar-se conflitos se
houver descontrolo. Devem ser evitados os choques violentos na Nigéria e na África em
geral devido aos resultados drásticos que podem ter. Os países africanos conhecem
bem este risco graças à sua história.
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"O conflito não pode ser força motora do continente. Os
sangrentos anos noventa do seculo XX ensinaram duas coisas aos
países africanos. Primeiro, conflito nos países têm um efeito
devastador em todos os diretamente envolvidos no combate e nos
países vizinhos. (...) Segundo, o fim da guerra depende apenas
dos países africanos. A comunidade internacional é inconstante
quanto a decidir envolver-se nos conflitos africanos e não estão
suficientemente envolvidos para levar questões políticas difíceis a
uma conclusão satisfatória" (Herbst and Mills, 2006: 5).
Assim, as nações MANGANÊS são muito heterogéneas para serem consideradas um
grupo, são Estados frágeis com muitos problemas fronteiriços não resolvidos e têm de
lidar com muitas tensões internas e problemas sociais que podem, em última análise,
minar a sua estabilidade e sustentabilidade futuras.
Países produtores de manganês e terrorismo
Após analisar alguns indicadores, incluindo o ranking dos Estados fracos (uma vez que
nem todos são "Falhados"), a nossa conclusão é que o acrónimo MANGANÊS tem as
suas fraquezas. A análise é ainda mais complexa do ponto de vista da segurança nos
nove países (Argélia, Angola, Egipto, Etiópia, Gana, Marrocos, Namíbia, Nigéria e África
do Sul).
A Tabela 5 lista os países MANGANÊS de acordo com o Índice de Terrorismo Global de
2011. A Nigéria é o primeiro dos nove países. Acima da linha laranja estão também a
Argélia, o Egipto, a Etiópia e Marrocos. Angola surge na 65ª posição. Os três restantes
países (a África do Sul, a Namíbia e o Gana) não têm, em 2011, nenhum registo ou um
registo reduzido de ataques terroristas, o que é positivo.
Tabela 5: Índice de Terrorismo Global 2011 para Países Produtores de Manganês
Ranking
País
Total
7º
Nigéria
7,242
15º Argélia 5,831
27º
Egipto
4,576
37º
Etiópia
3,732
40º
Marrocos
3,599
65º
Angola
1,696
111º
África do Sul
0,054
116º
Namíbia
0,000
116º
Gana
0,000
Fonte: The Institute for Economics & Peace (2012)
As redes transnacionais de terrorismo (incluindo a Al-Qaeda e redes associadas como a
AQIM) também parecem encarar os outros países MANGANÊS como a Argélia e a
Nigéria, assim como o Egipto, a Etiópia e Marrocos, um terreno favorável para espalhar
o extremismo e o terrorismo com o objetivo de estabelecerem um novo califado.
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«Não há dúvida que o Norte de África permanece uma área crítica
para a expansão do Islamismo radical (jidahismo salafista) que
afeta cada país do Norte de África idiossincrática e
transnacionalmente. Ao longo dos últimos 20 nos, a ameaça de
terrorismo foi reforçada pela emergência de redes organizacionais
e institucionais de movimentos Islamitas radicais nacionais com
ligações na Europa e no Médio Oriente, em particular o grupo mais
ativo no Norte de África, a AQIM (Al-Qa‘ida in the Islamic
Maghreb)» (Roussellier, Jacques: 4).
Em primeiro lugar, o Corno de África (a Etiópia, o Djibuti, a Eritreia e a Somália) foi
durante muito tempo considerado a linha da frente na guerra global contra o terrorismo
e o governo dos Estados Unidos investiu no desmantelamento das atividades da Al-
Qaeda na região enquanto outras áreas do continente africano, como a Nigéria e a
Africa do Sul, eram consideradas menos críticas em termos de terrorismo. Esta ideia
poderá estar a mudar devido às necessidades sentidas. (Lyman and Morrison, 2004:
75-76).
Em segundo lugar, o Egipto há muito que é uma incubadora da militância islamita. O
líder da Al-Qaeda, Ayman al-Zawahiri, é egípcio. O presidente Hosni Mubarak enfrentou
violência de militantes, incluindo uma insurreição islamita, mas a segurança diminuiu
bastante desde a sua queda em 2011. Islamitas e rebeldes estão a aumentar na
península de Sinai. A militância é menos evidente no Delta do Nilo, onde a maioria dos
egípcios vivem e onde a vigilância é um pouco mais alta.
Em terceiro lugar, Marrocos ocupa grande parte de um território no noroeste de África,
maioritariamente deserto, que se chama Saara Ocidental. Assim, a luta contra grupos
de autodeterminação, que começou há décadas, ainda continua. É o caso da Frente
Polisário, que declarou a República Democrática Árabe do Saara (SADR) a 27 de
Fevereiro de 1976 e anunciou o seu primeiro governo a 4 de Março. Esta reivindicação
não foi reconhecida por Marrocos que, por sua vez, acusa a Frente Polisário de cometer
ataques terroristas. As relações entre Marrocos e a Argélia são tensas desde que Argel
expressou o seu apoio aos rebeldes, e declarou ser a favor da autodeterminação contra
o colonialismo em África. Em Marrocos há também o problema do radicalismo contra os
expatriados marroquinos:
«A monarquia há muito declarou que a legitimidade dos
proclamados descendentes do Profeta Maomé era um Escudo
contra a militância islamita. Esta opinião foi posta em causa na
última década, dado que expatriados marroquinos têm estado
envolvidos em terrorismo no exterior e Marrocos tem sofrido
ataques terroristas no seu seio. (...) Inúmeras células pequenas,
isoladas, taticamente limitadas, adeptas da ideologia Salafiya
Jihadiya (Guerra Santa Reformista/Jihadista), são vistas como a
maior ameaça à segurança interna de Marrocos» (Arieff, 2012: 5-
6).
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Em quarto lugar, os países em volta do chamado arco de instabilidade no Saara
Africano/Sahel, como é o caso da Argélia, são particularmente vulneráveis aos
terroristas e militantes ligados à Al-Qaeda, incluindo a AQIM. As montanhas do Atlas,
na Argélia, são zonas pobres do outro lado da fronteira da Tunísia, onde polícias e
soldados procuram radicais islamitas e terroristas. A AQIM, no entanto, inclui várias
brigadas que operam em diferentes regiões do país. Assim, embora as raízes do grupo
forem encontradas no centro da Argélia, este estende-se pelo deserto e pelas áreas
menos ocupadas do Sahel (a Mauritânia, o Mali e o Níger). Têm líderes nativos e
espalham o medo através de ataques suicidas.
«A Al-Qaeda no Magreb islâmico, estabelecido em Janeiro de 2007,
é o último de uma longa lista de grupos jihadistas argelinos. Como
muitas organizações terroristas, a AQIM tem uma exposição
mediática a nível global em websites de ativistas mas, ao contrário
de outros parentes da Al-Qaeda, tem conseguido manter a
liderança nativa. O grupo tornou-se conhecido pelos seus ataques
suicidas, algo que era anteriormente desconhecido na Argélia, mas
não conseguiu incorporar as aparências jihadistas dos vizinhos
Marrocos e Tunísia. A AQIM tem-se concentrado no norte do
Saara, conseguindo criar locais seguros para si e ameaçando as
fracas forças governamentais (...)» (Filiu, 2009: 1).
Em quinto lugar, a Nigéria é um país cada vez mais problemático, com mortes
regulares devido a questões relacionadas com o petróleo, assim como raptos e
assassínios cada vez mais atribuídos a grupos de islamitas rebeldes como o Boko
Haram.
"O número de mortos na Nigéria tem constantemente aumentado
ao longo da última década e um crescimento acelerado em 2011,
com 165 mortos, enquanto em 2010 morreram 57 pessoas. Até há
pouco tempo atrás, a maioria da atividade terrorista estava
associada à disputa do Delta do Níger e à extração e exploração de
petróleo. O grupo mais ativo nesse período era o Movimento para
a Emancipação do Delta do Níger. Nos últimos anos, Boko Haram,
um grupo terrorista islamita, tem operado no norte/noroeste do
país onde despoletou uma onda de ataques contra igrejas cristãs e
escolas locais" (The Institute for Economics & Peace, 2012: 19).
Apesar da violência brutal dos ataques, considerar Boko Haram um grupo terrorista não
é algo consensual; este é muitas vezes visto como um mero grupo de criminosos ou de
combatentes pela liberdade em nome de interesses religiosos. Apesar de tudo, parecem
estar dispostos a utilizar todos os meios, incluindo assalto à mão armada e
bombardeamento, para implementar a Sharia no país.
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Angola e a Nigéria são frequentemente associados, pois ambos são grandes
exportadores de petróleo. No entanto, o terrorismo em Angola não é uma possibilidade
muito discutida em termos académicos. Após anos de guerra colonial (1961/1975) e da
guerra civil depois da independência (1975/2002), o país considera-se em paz. A
verdade é que a província de Cabinda, rica em petróleo, tem estado no centro de
conflitos entre combatentes pela autodeterminação da região e as Forças Armadas
Angolanas (FAA). A chamada Frente de Libertação do Enclave de Cabinda (FLEC) e
outros grupos de milícia na região são acusados de levar a cabo ataques terroristas que
ameaçam a segurança do país. A 8 de Janeiro de 2010, a FLEC reclamou a autoria dos
ataques à equipa de futebol do Togo e "Foram acusados de «crimes terroristas contra a
segurança do Estado»." (Ojakorotu, 2011: 103-104) Não há registo de quaisquer
ataques desde essa data.
O Mapa 1 ajuda a visualizar as tendências terroristas discutidas neste artigo, que se
baseiam nos dados incluídos no Índice de Terrorismo Global para o período de
2002/11. A parte vermelha assinala os ataques terroristas.
Mapa 1: África – Índice de Terrorismo Global 2002/2011
Fonte: The Institute for Economics & Peace (2012)
A distribuição de pontos vermelhos no mapa confirma a tese de que os países
MANGANÊS, embora com número diferente de ataques terroristas e de intensidades
diferentes, têm enfrentado este tipo de ameaça no seu território ou no dos países
vizinhos. A zona vermelha é mais evidente no mapa na zona do norte e sul da Argélia,
na Etiópia e em toda a Nigéria.
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Terrorismo e tráfico de droga
O ataque à fábrica de gás de Amenas, no sul da Argélia, perto da fronteira com a Líbia,
levou à morte de muitos trabalhadores argelinos e estrangeiros após terem estado
reféns durante os quatro dias do ataque em Janeiro de 2013, prova a relação entre o
crime organizado e o terrorismo na África Ocidental. Isto tem grandes implicações para
a comunidade internacional e exige maior apoio aos governos da região.
A ameaça terrorista em África junta extremismo político, religioso e ideológico e crime
organizado. Diferenças históricas e culturais dificultam esforços para resolver o
problema.
Alguns rebeldes lutam por questões políticas, outros por causas políticas mas a maioria
deles têm interesses económicos/financeiros e usam o contrabando, o tráfico e a
lavagem de dinheiro de recursos naturais e centros de produção locais. Porquê? Os
grupos terroristas precisam de dinheiro para as suas atividades e o tráfico de droga é
um negócio lucrativo. "O tráfico de drogas ilícitas, uma das grandes atividades do crime
organizado a nível mundial, beneficiam da deficiente cooperação internacional, das
inconsistências legais, de obstáculos políticos e falta de governança relativamente aos
mercados financeiros globais." (Comissão Europeia, 2011: 11)
Mapa 2: Principais Rotas do Tráfico de Cocaína
Fonte: EMCDDA e EUROPOL (2013)
O aumento do tráfico de droga, na produção e consumo de droga, está rapidamente a
revelar-se o maior desafio para a prossecução da paz, da estabilidade e da segurança.
O tráfico de droga está entre as atividades primárias de grupos de crime organizado
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nos países MANGANÊS. As rotas mais conhecidas a partir da América Latina passando
por África até à Europa são as da cocaína, como indicadas no Mapa 2.
O Mapa 2 mostra as diferentes Rotas de Tráfico de Cocaína, algumas por via marítima
(a azul escuro), outras por via aérea (a vermelho e amarelo) e outras ainda por via
terrestre (a azul claro). Uma coisa é clara: África parece ser o objetivo pelo Ocidente e
pelo Sul - as drogas entram pela África Ocidental e seguem pela região do Sahel por via
terrestre até à Europa, ou então seguem através da África do Sul utilizando rotas do
Norte/Sul.
Mapa 3: Terrorismo e tráfico de droga
Fonte: Yonah Alexander (2011)
O Mapa 3 mostra o terrorismo com as rotas de cocaína que usam a África Ocidental e a
região do Sahel para os seus crimes. Mostra o tráfico ilegal de terroristas como a Al-
Qaeda e seus associados africanos como a AQIM. Nestas rotas, os lucros obtidos com
as drogas ilegais compram armas para conflitos regionais. Por esta razão, o Sahel
representa um enorme arco de instabilidade na região do Norte de África.
«O envolvimento potencial da AQIM com o comércio de cocaína
que entra na Europa Ocidental vindo da América Latina através da
África Ocidental é um outro fator crítico. Se esta tendência se
confirmar, as capacidades de expansão operacional da AQIM, em
conjunto com perturbações e uma situação de segurança volátil no
Magrebe, podem piorar a instabilidade em toda a região.»
(Roussellier, 2011: 8)
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O conflito no Mali projetou internacionalmente a luta dos rebeldes Tuaregues nas áreas
desertas do Mali, Níger, sul da Argélia e sul da Líbia, mas o arco estende-se ao Chade,
ao Sudão do Norte e ao Sudão do Sul, à Etiópia e à Somália, razão pela qual a atenção
está agora voltada para os países MANGANÊS como a Argélia e a Etiópia.
A corrupção ligada ao tráfico de droga e lavagem de dinheiro evidenciam a pobreza
crónica de Estados da África ocidental, perturbam o eficaz governo económico ao
mesmo tempo que alguns grupos rebeldes e importantes organizações criminosas
traficam narcóticos pela África ocidental e fazem o transbordo de narcóticos da América
Latina através da África até à Europa, fazendo pequenas fortunas com o negócio. Mas
estas rotas de tráfico não são feitas por extremistas apenas. Numa região onde as
taxas de desemprego e de pobreza são elevadas, jovens africanos são atraídos para o
tráfico de droga com o objetivo de ganhar muito dinheiro num curto espaço de tempo.
Os países aparentemente mais ricos em recursos naturais ou até mesmo economias
emergentes como as nações MANGANÊS não estão livres da corrupção e de relações
criminosas de cruzarem o seu território. O Mapa 4 ilustra a situação geral em África,
assim como as rotas do Sul do tráfico de droga.
Mapa 4: Tráfico de Droga em África
Fonte: Riccardo Pravettoni (2010)
O Mapa 4 mostra que os países MANGANÊS como Marrocos, a Argélia, o Egipto, a
Nigéria e a África do Sul, Angola e a Namíbia estão no centro do tráfico de droga. Em
2007, foram apreendidas grandes quantidades de haxixe e cocaína em Marrocos e na
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Argélia e de haxixe (maioritariamente) no Egipto. A marijuana é contrabandeada
essencialmente na Nigéria e na África do Sul, assim como na Namíbia e em Angola. Em
Angola e na Nigéria foi apreendida alguma cocaína. No continente da Nigéria também
foram apreendidos heroína e opiáceos.
Conclusão
Cissé (2013) escreveu um artigo sobre os países MANGANÊS, um acrónimo que juntava
nove economias emergentes: Marrocos, Angola, Namíbia, Gana, Argélia, Nigéria,
Egipto, África do Sul e Etiópia. De acordo com o autor, estes Estados devem ser
analisados em conjunto porque, com base no seu crescimento, se irão destacar no
futuro. No entanto, este artigo não compreende a relevância de juntar países tão
diferentes uns dos outros em termos de indicadores socioeconómicos e sociopolíticos,
utilizando uma nomenclatura que parece apenas ter significado para a África do Sul
(que tem as maiores reservas e a maior produção mineira de elementos de manganês).
Os argumentos caiem por terra se tomarmos em consideração outras variáveis também
ou ainda mais importantes do que as taxas de crescimento económico, como é o caso
das taxas de crescimento demográfico, do índice de Estados falhados, do terrorismo e
do tráfico de droga.
A Argélia e Marrocos, de acordo com as previsões do FMI, possivelmente continuarão a
ter altas taxas de crescimento mas algumas da mais importantes rotas de tráfico e de
terrorismo internacional atravessam as suas fronteiras, o que implica que o seu futuro
é incerto. A Argélia e a Etiópia estão sob o arco de instabilidade do Sahel. Angola e a
África do Sul recebem agora menos atenção mediática mas nos últimos anos também
sofreram episódios de violência que poderiam ser classificados como ataques
terroristas.
O Gana e a Namíbia são provavelmente os dois menos vulneráveis dos nove países
MANGANÊS numa avaliação global que inclua o crescimento económico, o crescimento
demográfico, o índice de Estados falhados, o terrorismo e o tráfico de droga.
Entretanto, a África do Sul e Angola são provavelmente aqueles que irão ganhar mais
poder político e regional em África nos anos futuros, se a Nigéria se desintegrar
internamente.
Em geral, o crescimento demográfico pode ser a maior ameaça à estabilidade e
sustentabilidade das taxas económicas, especialmente quando as políticas de
desenvolvimento não se centram no planeamento familiar, na saúde e na educação de
modo a melhorar as políticas públicas e diminuir a tensão social. Simultaneamente, o
terrorismo e o tráfico de droga são máquinas de fazer dinheiro que seduzem ou
intimidam populações famintas e revoltadas que não têm emprego ou esperança no
futuro. A agenda criminosa de grupos rebeldes políticos/religiosos/étnicos ameaçam o
normal funcionamento do estado de direito, em particular em Estados como a Nigéria,
a Argélia, o Egipto e a Etiópia. A corrupção e a violência são variáveis capazes de minar
a segurança nestes territórios, ou pelo menos nas suas fronteiras, um ambiente que
não atrai investidores estrangeiros e afeta negativamente o normal progresso dos
mercados, o que enfraquece governos e populações.
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Assim, um futuro brilhante não é garantia para alguns dos nove países selecionados
por Cissé (2013), como é o caso do Egipto, da Etiópia e da Nigéria, essencialmente por
motivos geopolíticos. Um país MANGANÊS é provavelmente a África do Sul, mas
mesmo este Estado enfrenta desafios socioeconómicos e sociopolíticos que não devem
ser vistos com ligeireza. Mas outros países podem ser considerados uma esperança em
África e associados ao xadrez deste "mundo ao avesso" apresentado pelo autor, onde
as maiores potências mundiais enfrentam restrições sociais e económicas impostas pela
crise económica internacional enquanto alguns países africanos crescem e têm boas
perspetivas depois de décadas de grande fraqueza. Estes três Estados são Angola, o
Gana e a Namíbia. O futuro o dirá.
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UMA ESTRATÉGIA NO CONTEXTO DA PRIMAVERA ÁRABE PARA O
REFORÇO DA SEGURANÇA ENERGÉTICA PORTUGUESA FACE À
IMPORTAÇÃO DE HIDROCARBONETOS DA ARGÉLIA
Emanuel H. dos S. Silva Sebastião
emanuel.sebastiao@gmail.com
Major do Exército, licenciado em Engenharia Militar, pela AM, com o Curso de Estado-Maior
Conjunto, pelo IESM, pós-graduado e mestre em Estudos da Paz e da Guerra nas Novas Relações
Internacionais, pela UAL. Atualmente desempenha funções de coordenador das áreas de
infraestruturas e ambiente na Divisão de Recursos do Estado-Maior do Exército.
Resumo
A energia desempenha um papel fundamental na sobrevivência do atual modelo
civilizacional humano, assim como as disputas pelo seu controlo constituem um desafio
permanente para a segurança dos Estados.
Portugal apresenta uma elevada dependência energética do exterior, adicionalmente, em
2011 a Argélia foi o sexto maior exportador de Petróleo e o segundo maior exportador de
Gás Natural para Portugal. Face a esta conjuntura e aos efeitos da Primavera Árabe no norte
de África, reconhece-se a necessidade de analisar a situação com vista a identificar
estratégias para reduzir o risco para Portugal.
O artigo subdivide-se numa breve introdução e em três capítulos. Inicia-se justificando a
relevância do tema, seguidamente, apresentam-se os conceitos de segurança e segurança
energética, depois, caracteriza-se a situação portuguesa e argelina na atualidade e, no
capítulo final, propõe-se uma estratégia para Portugal contribuir para a estabilização da
Argélia e fazer face à situação de redução/interrupção do abastecimento argelino de
Petróleo e Gás Natural, apresentando-se três Linhas de Ação Estratégica para reforço da
segurança energética portuguesa relativamente à importação de hidrocarbonetos da Argélia,
no contexto da Primavera Árabe.
Para Portugal salvaguardar a segurança energética face ao abastecimento argelino de
hidrocarbonetos deve fazer uma abordagem crítica, focada em influenciar a Argélia no
sentido do progresso, do aprofundamento da democracia e da estabilidade, através do
desenvolvimento económico, social e político e uma abordagem neo-realista, baseada na
diversificação das fontes de abastecimento de hidrocarbonetos, incremento da utilização de
recursos endógenos renováveis, manutenção e desenvolvimento de reservas estratégicas e
planeamento de alternativas para o abastecimento energético.
Nesse sentido, identificam-se três Linhas de Ação Estratégica (LAE): LAE 1 - Apoiar o
desenvolvimento argelino e melhorar a balança comercial portuguesa; LAE 2 - Investir nos
recursos endógenos para produção de energia; LAE 3 – Alargar as opções para importação
de Gás Natural. A melhor opção para a situação portuguesa é uma abordagem integrada
através da adoção de políticas que permitam atuar simultaneamente nas três LAE
identificadas..
Palavras chave:
Segurança energética; hidrocarbonetos; Argélia; Portugal; Primavera Árabe
Como citar este artigo
Sebastião, Emanuel (2014). "Uma estratégia no contexto da Primavera Árabe para o reforço
da segurança energética portuguesa face à importação de hidrocarbonetos da Argélia".
JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 5, N.º 1, Maio-Outubro 2014.
Consultado [online] em data da última consulta,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art6
Artigo recebido em 9 de Fevereiro de 2014 e aceite para publicação em 10 de Março de
2014
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Uma estratégia no contexto da Primavera Árabe para o reforço da
segurança energética portuguesa face à importação de hidrocarbonetos da Argélia
Emanuel Sebastião
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UMA ESTRATÉGIA NO CONTEXTO DA PRIMAVERA ÁRABE PARA O
REFORÇO DA SEGURANÇA ENERGÉTICA PORTUGUESA FACE À
IMPORTAÇÃO DE HIDROCARBONETOS DA ARGÉLIA
Emanuel H. dos S. Silva Sebastião
Introdução
A energia desempenha um papel fundamental na sobrevivência do atual modelo
civilizacional humano, assim como as disputas pelo seu controlo constituem um desafio
permanente para a segurança dos Estados.
“Primavera Árabe” foi o nome atribuído a uma série de revoltas populares que em 2011
transpuseram o Norte de África e o Médio Oriente, e que teve como catalisador
específico o ato de desespero do jovem vendedor ambulante Tarek al-Tayeb Mohamed
Bouazizi, que a 17 de dezembro de 2010 se imolou na Tunísia, e com isso tornou-se
símbolo do descontentamento da população contra a pobreza, o desemprego, a
ditadura e a corrupção (catalisador geral). Devido a esses acontecimentos, os regimes
ditatoriais da Tunísia, Egito e Líbia foram suspendidos e os seus líderes Zine al-Abidine
Ben Ali, Hosni Mubarak e Muammar Gaddafi, depostos por movimentos populares.
Estas revoltas árabes, populares, alastraram a outros países, tais como o Iémen e a
Síria, bem como originaram sublevações na República Democrática e Popular da
Argélia.
Atualmente, os novos poderes instituídos debatem-se com a tentativa de constituir
novas organizações e definir estratégias para o futuro, sem quaisquer garantias de
sucesso. Nos países em que as revoltas árabes tiveram sucesso, ocorreram impactos
profundos e vão ser necessários diversos anos para restabelecer o seu equilíbrio. No
caso da Líbia, a situação ainda é extremamente instável, podendo mesmo vir a
transformar-se num Estado falhado, e contribuir para a instabilidade no Magrebe.
Considerando que de 2000 a 2011 a Líbia foi o quinto maior exportador de Petróleo
para Portugal (7,3%) e que face à guerra civil, em 2011 não houve exportações de
Petróleo desse país (DGEG, 2012), pode constatar-se o impacto que revoltas populares
desta natureza podem ter no abastecimento energético nacional.
No que respeita a Portugal, uma vez que apresenta uma elevada dependência
energética do exterior (de acordo com as estatísticas provisórias de 2011: 77,1%) e
em 2011, a Argélia foi o sexto maior exportador de Petróleo para Portugal (9,6%) e o
segundo maior exportador de Gás Natural (36,9%) (DGEG, 2012), reconhece-se a
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necessidade de aprofundar o conhecimento da situação com vista a identificar
estratégias para reduzir o risco para Portugal.
Os conceitos de Segurança e Segurança Energética
As primeiras referências ao termo “segurança” tiveram lugar nos Estados Unidos da
América (EUA) e dizem respeito aos anos que se seguiram à II Guerra Mundial. Como
todos os conceitos complexos, este também possui mais do que um sentido, sendo
adequado limitar a abrangência, mas sem perder de vista as suas dimensões.
Durante o período da Guerra Fria (1945 a 1989), existiam três conceções fundamentais
de segurança: a dominante, que se pode designar por “segurança estatal-militar”; a
escola de “defesa alternativa”, com posições críticas face à dominante e a escola de
“segurança do terceiro mundo”, desenvolvida por autores não pertencentes à América
do Norte, Europa Ocidental e Ásia “desenvolvida”. A conceção dominante, realista,
focava-se no Estado e na segurança militar externa deste, essencialmente nos assuntos
militares e nucleares. A escola de segurança alternativa era fundamentalmente crítica
do pensamento realista, afirmando que este é uma fonte da insegurança internacional e
que é necessária justiça social, democracia e desarmamento, entre outros aspetos,
para que se possa incrementar o grau de segurança mundial. Finalmente, a perspetiva
da segurança da escola do terceiro mundo, apresenta-se como crítica das anteriores,
afirmando que estas se limitavam à análise Este – Oeste ignorando os outros atores
mundiais e a relevância da estabilidade económica e do desenvolvimento, na equação
da segurança. (Fernandes, 2011: 195 a 199)
Com o desmembramento da ex-União Soviética e o fim da Guerra Fria (que teve início
em 1989 com o derrube do muro de Berlim), resultou o fim da bipolaridade mundial.
Face à nova conjuntura internacional, a segurança passou a ser uma realidade de
definição complexa.
Na última década do Século XX, os conceitos de segurança passam a enquadrar-se
dentro de três grandes grupos: A tendência neo-realista, que prolonga a visão
estatocêntrica da segurança, mas alargada a novas dimensões; a tendência realista
civilizacional, baseada na segurança das civilizações; e as tendências críticas
multiculturalistas e humanitárias, que têm em comum o ideal pós-positivista da
segurança do indivíduo e dos diversos grupos que constituem a sociedade civil
(Fernandes, 2011: 200).
No pós Guerra Fria, a abordagem neo-realista à segurança, deve-se essencialmente a
Barry Buzan, que alargou o conceito da dimensão militar, às dimensões individual,
estadual, regional e sistémica, numa conceção integrada dos domínios político, militar,
económico, social e ambiental. Contudo, o Estado continua a ser o principal ator na
cena internacional e o objeto da segurança (Fernandes, 2011: 201 a 203).
No que respeita à conceção realista-civilizacional, pode afirmar-se que deriva das ideias
apresentadas na obra The Clash of Civilizations. Remaking of World Order (1996) de
Samuel Huntington. Esta conceção de segurança anti personalista e anti universalista
defende que o universalismo ilusório dos Direitos Humanos instiga o mundo Ocidental à
intervenção nos assuntos das outras civilizações, promovendo a instabilidade mundial.
Para Huntington, as dimensões político-militares e culturais, conjugadas com a
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dimensão económica, são centrais para a ocorrência de conflitos (Fernandes, 2011:
203 a 204).
As conceções críticas, multiculturalistas e humanitárias; que são alvo de inúmeros
autores e correntes (unidos pela crítica à posição realista tradicional), podem
subdividir-se em dois grandes grupos: o da abordagem multiculturalista, baseada em
ideais humanitários; e o dos estudos críticos da segurança. A primeira abordagem
defende uma nova preocupação com a segurança das pessoas, bem como com a paz, o
desenvolvimento sustentado e a democratização, com preocupações ambientais, sociais
e de cidadania. A segunda abordagem: Os estudos críticos da segurança, é inspirada na
Escola de Frankfurt, Adorno, Horkheimer, Marcuse e Habermas, e defendida por Ken
Booth; na qual o Estado passa a ser considerado como mais um ator na cena
internacional, alargando a análise a uma realidade mais complexa e abrangente, onde
se salientam os indivíduos, os grupos da sociedade civil e as componentes externa e
interna dos Estados (Fernandes, 2011: 205 a 207).
Na sequência dos modelos teóricos de análise do conceito de Segurança em RI
apresentados, e face à atualidade do pensamento de Ken Booth, o modelo adotado
será a “critical theory of security” da sua obra “Theory of World Security” (Booth,
2007). Esta opção surge inspirada pela afirmação de Karl Marx, de que “os filósofos
apenas interpretam o mundo de formas diferentes e o importante é mudá-lo”, pelo que
a ideia de abordar este trabalho numa perspetiva crítica, prende-se com o desejo de
contribuir para promover a mudança no sentido do crescimento sustentável.
A segurança energética também é um conceito que está longe de ser interpretado de
forma consensual, segundo Daniel Yergin (Yergin, 2011: 264 a 283), pode definir-se de
forma simplificada como “o abastecimento fiável a preços razoáveis”, todavia, face à
complexidade do que é necessário concretizar para a atingir, devem ser consideradas
as seguintes dimensões:
1. A segurança física – proteção dos ativos, das infraestruturas, das redes de
abastecimento e rotas de tráfego, bem como a manutenção de reservas para
situações de crise;
2. A disponibilidade de energia – a habilidade de fisicamente, contratualmente e
comercialmente garantir o acesso à energia;
3. O sistema de segurança energética – composto pelas políticas nacionais e as
instituições internacionais, que estão coordenadas para ajudar a manter o fluxo
contínuo de abastecimentos e responder a emergências;
4. O investimento – sem o qual não é possível garantir os abastecimentos
adequados e infraestruturas disponíveis no momento certo, e para o qual são
necessárias políticas e um clima empresarial adequados que motivem
investimentos que só têm retorno a longo prazo.
Devem também ser enumerados os seguintes princípios chave para a criação de um
sistema de emergência e que permitem aumentar a segurança energética em todas as
suas dimensões:
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1. Diversificação das fontes de abastecimento – utilizar múltiplas fontes de
abastecimento e fontes energéticas, reduzindo o impacto das disrupções, facultando
alternativas, servindo os interesses do consumidores e dos produtores através da
estabilidade a longo prazo;
2. Resiliência – através da manutenção de capacidade sobrante de produção, reservas
estratégicas e da manutenção de uma capacidade adequada de stocks de produto e
sobressalentes críticos ao longo da cadeia de abastecimentos, bem como do
planeamento antecipado de resolução de crises;
3. Integração – existe apenas um mercado mundial de Petróleo, que move 90 milhões
de barris por dia e é complexo. Uma disrupção no abastecimento num determinado
local tem impacto global, pelo que a segurança reside na estabilidade deste mercado
como um todo;
4. Informação – fundamental para o funcionamento dos mercados, gera confiança e
permite o investimento contínuo. A Agência Internacional da Energia (AIE) e o
Fórum Internacional da Energia (FIE) contribuem decisivamente para este aspeto;
5. Mercados – se forem grandes, flexíveis e a funcionar adequadamente, contribuem
para a segurança absorvendo choques e permitindo que a oferta e a procura
respondam mais rapidamente e com a máxima “ingenuidade” possível do que dentro
de um sistema controlado. Os mercados respondem mais vezes com eficiência e
eficácia do que uma gestão centralizada.
Outro fator digno de referência, são os cyber ataques, principalmente os que são
orientados para as infraestruturas elétricas, atualmente geridas por sistemas
informáticos suscetíveis de interferências de hackers. Adicionalmente, a segurança
energética ainda tem de ser expandida para responder às mudanças nas infraestruturas
das tecnologias da informação e da economia mundial, bem como tem de ser abordada
não apenas na vertente do abastecimento de energia, mas também ao longo de toda
a cadeia de abastecimento, desde a captação inicial até ao utilizador final.
Face ao referido, a segurança energética contribui de forma indelével para a segurança
no sentido lato do termo. Qualquer interrupção no fluxo de fornecimento de energia a
um país prejudica diretamente a sua economia e o bem-estar dos seus cidadãos com
consequências na estabilidade política e social. Grande parte da humanidade no século
XXI está dependente da energia, quer sob a forma de combustível para os veículos,
como pela utilização da eletricidade que coloca em marcha todo o tipo de equipamentos
facilitadores da vida quotidiana. Deve ainda considerar-se o funcionamento da
indústria, dos transportes e do Estado, que são os maiores consumidores de energia.
Assim sendo, o abastecimento satisfatório e contínuo de energia é uma pré-condição
para o crescimento económico, para a legitimação de uma entidade política e para o
progresso das sociedades.
Atualmente, a perceção de segurança dominante continua a assentar na faculdade que
os Estados e as sociedades possuem para manter a sua independência e integridade.
Ou seja, a contenção das ameaças aos valores adquiridos por essas sociedades e que
lhes proporcionam condições à existência humana. Desta se depreende que a incerteza
relativamente à disponibilidade e possibilidade de utilização de fontes primárias de
energia compromete a segurança na medida em que coloca em risco esses valores.
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segurança energética portuguesa face à importação de hidrocarbonetos da Argélia
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Caracterização da situação
Portugal não tem produção doméstica de Carvão, Petróleo e Gás Natural, bem como
não produz energia elétrica com recurso a centrais nucleares. As fontes primárias de
energia de origem doméstica são a hidroelétrica, eólica, solar e biomassa, havendo
atualmente um “embrião” da produção de energia com recurso à energia cinética das
ondas. Contudo, é feita refinação, armazenagem e distribuição de produtos petrolíferos
e armazenagem, gaseificação e distribuição de Gás Natural em território nacional.
De acordo com a DGEG (DGEG, 2012), o consumo de Energia Primária em Portugal tem
vindo a decrescer aproximadamente 3% ao ano de 2005 a 2010, sendo que no mesmo
período houve um decréscimo de aproximadamente 7% ao ano de consumo de Petróleo
bruto. Relativamente ao Gás Natural, de 2001 a 2010 houve um aumento gradual de
aproximadamente 4% ao ano, acompanhado pelo crescimento do consumo de fontes
renováveis com uma taxa de 3% ao ano. Esta alteração deveu-se por um lado ao início
da produção de energia elétrica utilizando Gás Natural bem como à política de
investimentos em energias renováveis, no sentido de aproveitar os recursos
energéticos endógenos, e assim reduzir a dependência energética do exterior.
Relativamente ao consumo de produtos energéticos, na última década observou-se
uma mudança de paradigma, houve um crescimento do consumo de Gás Natural
(100%), gasóleo de aquecimento (45%) e GPL (25%), acompanhado de uma descida
do consumo dos petróleos (menos 85%), fuel (menos 80%), gasolina 98 (menos 75%)
e de menos 30% no Carvão, gás butano, gás propano e gasóleo colorido. No que
respeita à gasolina IO 95 e ao gasóleo rodoviário, houve apenas uma ligeira tendência
de subida do consumo, com um pico nos anos de 2004 e 2005, mantendo-se de uma
forma geral estável. Pode afirmar-se que houve um aumento da utilização dos veículos
a gasóleo, bem como um alargamento do parque automóvel, mas acompanhado de um
aumento da eficiência energética dos motores, com a consequente redução dos
consumos, situação que permitiu a ligeira tendência de aumento de consumo dos
combustíveis mais correntes. Também se identifica uma maior difusão da utilização de
veículos a GPL, face à poupança que proporciona (fundamentalmente pelo regime fiscal
aplicado ao GPL) e de gasóleo de aquecimento, face ao aumento do poder de compra
dos portugueses durante o início da primeira década do milénio.
Quanto à origem do Petróleo bruto, de 2000 a 2011 os 5 países de onde Portugal
importou mais quantidade desta fonte primária de energia foram a Nigéria (18,1%), a
Arábia Saudita (12,2%), o Brasil (8,7%) a Argélia (8,3%) e a Líbia (7,3), totalizando
54,6% do total das importações de 24 países diferentes. Neste intervalo de tempo, os
únicos países que forneceram Petróleo de forma continuada a Portugal, foram a Nigéria
e a Arábia Saudita. O Brasil é fornecedor desde 2001 e a Argélia e o Cazaquistão
desde 2004. Em 2011, os 5 maiores fornecedores de Petróleo bruto a Portugal foram
Angola (20,0%), Arábia Saudita (14,%), Brasil (13,2%), Cazaquistão (13,1%) e Nigéria
(11,7%), totalizando 72,0% do total das importações entre 12 países. A Argélia vem
logo de seguida, com um contributo de 9,6% (os outros 6 países foram o Azerbaijão,
Camarões, Guiné Equatorial, México, Noruega e Rússia). Salienta-se que neste ano não
houve importação de Petróleo da Líbia, país que em 2010 tinha sido responsável por
13,82% das importações Portuguesas. Esta alteração deveu-se aos conflitos que
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ocorreram no país nesse ano, mas Portugal adaptou-se reforçando as importações de
Angola (mais 34,6%), Arábia Saudita (mais 23,3%), Brasil (mais 20,3%), Argélia
(mais 48,4%) e Rússia (mais 76,5%). Face ao apresentado, pode afirmar-se que existe
uma elevada probabilidade de Portugal continuar a importar Petróleo bruto da Nigéria,
Arábia Saudita, Brasil, Argélia e Cazaquistão, desde que estes países mantenham as
condições da última década.
No que respeita à origem do Gás Natural, de 2000 a 2011 os países de onde Portugal
importou mais quantidade desta fonte primária de energia foram a Argélia (54,6%) e
a Nigéria (41,6%), totalizando 96,2% das importações de 6 países diferentes. Neste
intervalo de tempo foram esses países que forneceram Gás Natural a Portugal sem
interrupções. Em 2011 os 2 maiores fornecedores de Gás Natural a Portugal foram a
Nigéria (54,9%) e a Argélia (36,6%), totalizando 91,5% das importações entre 3
países. Comparando com a diversidade de fornecedores de Petróleo, reconhece-se
que existe uma elevada concentração de países de origem para as
importações de Gás Natural, identificando-se a necessidade de diversificação,
através da aquisição a outros países.
Desde 2005 o consumo de Energia Primária tem vindo a diminuir, conjugando este
decréscimo com o aumento gradual da produção doméstica, baseada em fontes
primárias de energia, renovável, também tem havido uma redução gradual da
dependência do exterior, que passou de 88,8% em 2005, para 77,1% em 2011.
Considerando a inexistência em território nacional de fontes primárias de energia não
renováveis, economicamente viáveis, e a consequente dependência energética do
exterior, pode afirmar-se que os parceiros energéticos são essenciais para o Estado
manter o nível de vida dos cidadãos e aspirar ao crescimento económico.
As vulnerabilidades que Portugal apresenta relativamente à Argélia na conjuntura da
sua segurança do abastecimento energético, são a inexistência de Petróleo e Gás
Natural em território nacional e a elevada dependência das importações de Gás Natural
da Argélia. Esta última é maximizada pela atual tendência de aumento do consumo de
Gás Natural para produção de energia elétrica
1
As ameaças mais relevantes para a estabilidade do fornecimento de hidrocarbonetos
argelinos são os ataques terroristas a infraestruturas energéticas; o surgimento de
novas tecnologias de extração de hidrocarbonetos, que reduzam a competitividade do
Petróleo e Gás Natural Argelinos; a redução continuada do preço do Petróleo e Gás
Natural; o aumento de tensões políticas entre Estados do Magrebe, resultantes do
eventual colapso do Estado na Líbia, ou com Marrocos resultantes do conflito fronteiriço
ou do conflito do Saara Ocidental; e a instabilidade política resultante de divisões no
seio da elite dirigente em torno da sucessão do regime argelino com a saída de
Abdelaziz Bouteflica.
, indústria e consumo privado. A
interrupção continuada do fornecimento dessa fonte primária de energia implicará
necessariamente a procura de alternativas, quer através da rede de gasodutos da
Península Ibérica, quer via terminal de GNL de Sines.
A interrupção de fornecimento de energia devida a ataques terroristas poderá numa
primeira fase originar a utilização das reservas e, caso os seus efeitos perdurem no
1
Em 2013 a abundância de precipitação e vento originou o aumento da produção de energia procedente de
fontes renováveis, pelo que as centrais de ciclo combinado (utilizadoras de gás natural) tiveram uma
produção reduzida, contudo, num horizonte alargado a tendência de aumento do consumo mantem-se.
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tempo, obrigar à pesquisa de alternativas. O surgimento de novas tecnologias de
extração, “não convencionais” poderá criar alternativas à importação de
hidrocarbonetos devido à utilização de recursos endógenos, ou de recursos de países
mais estáveis e localizados a distâncias mais curtas. Quer a redução da procura dos
hidrocarbonetos argelinos, quer a redução continuada dos preços dos hidrocarbonetos,
implica a diminuição da capacidade do governo argelino manter o estatuto através da
repressão das sublevações, do aumento da despesa pública, dos vencimentos dos
funcionários do Estado, das subvenções aos bens de primeira necessidade e do acesso
ao crédito bonificado por parte dos jovens, com consequências nefastas para o
equilíbrio económico e social do país e, consequentemente, aumento do risco para
Portugal.
O aumento de tensões políticas entre Estados do Magrebe face à situação na Líbia ou
com Marrocos relativamente ao Saara Ocidental poderão obrigar a Argélia a alterar a
atitude relativamente à cooperação em segurança e defesa, e à não ingerência em
assuntos internos de outros Estados, no sentido da participação em forças de coligação
entre Estados do Magrebe e/ou com forças europeias, no combate aos grupos
terroristas atuando fora das suas fronteiras, bem como obrigar a canalizar recursos
para este fim, em detrimento da sua aplicação no desenvolvimento do país.
A eventual instabilidade interna face à sucessão do regime, entre outras, pode ter a
seguintes consequências: nomeação de um presidente do regime, com a manutenção
do status quo; a subida ao poder de um líder alternativo, com capacidade para
reformar a política e a economia do país; ou a desagregação do Estado com desfecho
imprevisível (muito pouco provável, face à hegemonia dos militares nas estruturas de
poder).
Apesar de todos os acontecimentos, as consequências da Primavera Árabe ainda não
atingiram a Argélia e as principais razões que têm desmotivado a revolta generalizada
dos argelinos são a disponibilidade financeira que advém da abundância de
hidrocarbonetos, a aversão ao envolvimento noutra guerra civil e a hipótese de
recrudescimento do radicalismo islâmico. Na prática, a elevada capacidade e
experiência das forças de segurança no controle de tumultos sem provocar baixas e a
falta de organização e de objetivos comuns dos revoltosos, aliados ao incremento da
despesa pública, subsídios a bens de primeira necessidade e acesso mais fácil ao
crédito jovem, têm sido fatores determinantes para apaziguar os Argelinos.
Na vertente de política externa, os atuais níveis de conflitualidade no Mali e na Líbia
não devem ser ignorados, pelo impacto que podem vir a ter nas relações entre os
Estados do Magrebe, e pelos apoios que podem proporcionar a grupos terroristas
através de pessoal, abrigo, treino e armamento.
Uma estratégia para Portugal
A médio e longo prazo, para melhorar as condições de vida dos argelinos e reduzir a
conflitualidade interna é necessário que o Estado argelino invista na formação
técnica dos cidadãos, com especial ênfase nas camadas mais jovens e nas seguintes
áreas: extração, transformação, transporte e distribuição de hidrocarbonetos; extração,
transformação, transporte e distribuição de minério de ferro, fosfatos, urânio, chumbo
e zinco; produção, transformação e distribuição de produtos agrícolas; construção civil
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(materiais de construção, infraestruturas e edifícios), turismo, educação e formação,
saúde, indústria e serviços; diversifique a economia, essencialmente nas áreas já
abordadas na formação técnica, com recurso a apoio externo, mas envolvendo sempre
cidadãos argelinos, pelo potencial multiplicador que daí advém; e aprofunde a
democracia, começando pela separação efetiva dos poderes executivo, legislativo e
judicial, redução da influência dos militares na política, responsabilização dos políticos e
aumento da participação pública na política. Todas estas medidas têm de ser
sincronizadas, para que por um lado a diversificação da economia se efetue
maioritariamente com recurso a ativos nacionais (que necessitam de formação técnica)
e por outro o aprofundamento da democracia seja gradual, em função do aumento da
disponibilidade de recursos humanos com formação e educação adequadas aos cargos
políticos, e da melhoria de condições de vida dos argelinos. O aprofundamento efetivo
da democracia só poderá efetuar-se após a melhoria das condições gerais de vida dos
argelinos e da redução do desemprego, dado que estes fatores são determinantes para
a redução do espaço de manobra dos radicais islâmicos nas suas atividades
subversivas.
Face ao apresentado, propõem-se duas abordagens distintas para Portugal
salvaguardar a segurança energética face ao abastecimento argelino de
hidrocarbonetos:
• Uma abordagem crítica, focada em contribuir para influenciar a Argélia no sentido
do progresso, do aprofundamento da democracia e da estabilidade, contribuindo
para a segurança dos seus cidadãos através do desenvolvimento económico, social e
político para que no médio e longo prazo estes possam atingir a igualdade de
direitos políticos, económicos e sociais (emancipar-se), e simultaneamente sejam
garantidos a segurança física da cadeia de abastecimento e o reforço do
investimento em infraestruturas energéticas, permitindo o fluxo contínuo do
abastecimento de Petróleo e Gás Natural a Portugal, e aos outros países
importadores;
• Uma abordagem neo-realista, baseada na diversificação das fontes de
abastecimento de hidrocarbonetos, incremento da utilização de recursos endógenos
renováveis, manutenção e desenvolvimento de reservas estratégicas e antevisão de
soluções para as crises com pré planeamento de alternativas para o abastecimento
energético de Portugal.
Nesse sentido, identificam-se três Linhas de Ação Estratégica (LAE) para salvaguardar
a segurança energética de Portugal face a eventuais impactos das revoltas árabes na
Argélia, com implicações no abastecimento de hidrocarbonetos a Portugal, a primeira
no âmbito da abordagem crítica e as duas últimas no âmbito da abordagem neo-
realista:
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LAE 1: Apoiar o desenvolvimento argelino e melhorar a balança comercial
portuguesa
As boas relações diplomáticas entre Portugal e a Argélia, e o facto de pertencer à União
Europeia (UE), conjugados com o relançamento de programas Europeus orientados
para o desenvolvimento económico e social do Magrebe, facilitam o fluxo de pessoas e
bens, a internacionalização das empresas portuguesas e permitem a Portugal fortalecer
o quadro de cooperação com a Argélia no seio da UE. Nestas vertentes, Portugal pode
facilitar o relacionamento entre UE e a Argélia, aprofundar a interdependência dos dois
países e melhorar a balança comercial, através da promoção do aumento da
exportação de bens e serviços, contribuindo simultaneamente para o desenvolvimento
económico argelino pela diversificação da sua atividade económica nos setores agrícola,
industrial e dos serviços. Também pode apoiar na formação de quadros em áreas
técnicas, gerando emprego e melhorando as condições de vida dos argelinos. A médio
prazo, medidas desta natureza, podem contribuir para reduzir o espaço de manobra
dos grupos terroristas em território argelino e os potenciais impactos nefastos da
redução do preço dos hidrocarbonetos para a economia argelina.
Considerando a política de internacionalização das empresas portuguesas do setor
energético e o interesse do governo argelino em realizar parcerias com empresas
portuguesas, o aprofundamento do envolvimento da PARTEX, e o começo do
envolvimento da GALP no upstream argelino podem ser vantajosos para a balança
comercial portuguesa e para as empresas energéticas. Igualmente, face à conjuntura
que o mercado da construção atravessa atualmente, identifica-se a oportunidade de
internacionalização da indústria portuguesa de construção civil, contribuindo para a
melhoria das condições de vida dos argelinos através da construção de infraestruturas
e edifícios de habitação e edifícios industriais, concorrendo assim para aumentar a
estabilidade social no país.
Outra vertente que pode ser explorada com vantagem para ambos os países é a
experiência portuguesa em energias renováveis, através da exportação e montagem de
painéis fotovoltaicos e aerogeradores, diversificando as fontes energéticas argelinas,
melhorando a sustentabilidade ambiental do país e do mundo.
Face à conjuntura económica e financeira atual e à reduzida disponibilidade financeira
portuguesa para investimentos estruturantes, a elevada disponibilidade financeira da
Argélia, é uma oportunidade a explorar em conjugação com o referido anteriormente,
por exemplo para financiar o aperfeiçoamento da tecnologia de produção de energia
utilizando fontes renováveis, com vantagens para ambos os países.
LAE 2: Investir em recursos endógenos para produção de energia
Devido à carência de fontes primárias de energia não renováveis, Portugal tem uma
elevada dependência energética do exterior, todavia, desde 2005 o consumo tem vindo
gradualmente a reduzir-se. Conjugando este decréscimo do consumo com o aumento
gradual da produção doméstica, baseada em fontes primárias de energia renovável,
tem havido uma redução gradual da dependência do exterior, que passou de 88,8% em
2005, para 77,1% em 2011.
A política de investimento em fontes de energia renováveis, do tipo hídrico, eólico,
solar e biomassa, tem sido muito importante para a redução da dependência
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energética, tendo-se revelado um bom investimento de médio e longo prazo. De acordo
com a Direção Geral de Energia e Geologia (DGEG h), 2012; 12), em 2011 Portugal
obteve o terceiro maior contributo de fontes de energia renovável para a produção de
energia elétrica da Europa (45,3%) logo atrás da Suécia (57,2%) e da Áustria (56,3%).
Considerando que a média da UE 15 foi de 21,7%, e que ao nível global, apenas a
Nova Zelândia (73,3%) e o Canadá (63,7%) apresentam maiores contributos das
renováveis, Portugal está na vanguarda da utilização de fontes de energia renováveis
para produção sustentável de energia elétrica.
Com a atual crise económica e financeira, Portugal não possui disponibilidade para
fazer grandes investimentos estruturantes em sistemas energéticos, contudo, a
descarbonização da economia, pela via do aumento da eficiência energética nos
transportes, habitações e indústria, e através do investimento em energias renováveis,
são o caminho mais seguro, porque embora obriguem a investimentos, numa
perspetiva de longo prazo o aumento da eficiência energética e a utilização de fontes
renováveis de energia são as medidas mais sustentáveis económica e ambientalmente,
contribuindo decisivamente para a redução da dependência energética do exterior e
para a proteção ambiental.
Quanto à prospeção de hidrocarbonetos, pese embora ainda não tenham sido
encontradas fontes economicamente viáveis em território nacional, o país deve
continuar a dinamizar a sua procura no onshore e offshore português.
LAE 3: Alargar as opções de importação de Gás Natural
Na perspetiva da necessidade de substituição dos hidrocarbonetos argelinos no mix
energético português, Portugal tem de colmatar a lacuna importando Petróleo e o Gás
Natural de outros países. O caso do Petróleo não é de difícil resolução, já que em 2011
Portugal importou apenas 9,6% do Petróleo da Argélia, o país importa esta fonte
primária de energia de inúmeras origens, e demonstrou recentemente (durante a
guerra civil da Líbia), que tem flexibilidade suficiente para se adaptar, dividindo a
procura por outros países exportadores. No que respeita ao abastecimento de Gás
Natural, a solução é mais complexa, na medida em que até à data, a Argélia foi
globalmente o maior fornecedor a Portugal havendo necessidade de procurar outras
alternativas.
Após a concretização das redes transeuropeias de energia propostas pela Comissão
Europeia, o terminal de GNL de Sines, conjugado com o sistema de refinação,
armazenagem e distribuição de produtos petrolíferos e armazenagem e distribuição de
Gás Natural existentes em Portugal, podem ser explorados como alternativa aos
gasodutos para entrada de hidrocarbonetos na Europa central, assim como Portugal
pode utilizar essa rede para importar hidrocarbonetos do norte da Europa.
Adicionalmente, Portugal deve alargar as importações de GNL no mercado spot a países
da CPLP como o Brasil e Moçambique, outros países atlânticos, como a Venezuela e
os EUA e a países do médio oriente, como o Qatar e a Arábia Saudita, em função das
condições oferecidas por esses fornecedores.
A opção mais favorável para a situação portuguesa é uma abordagem integrada
através da adoção de políticas que permitam atuar simultaneamente nas três LAE
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identificadas, fazendo o esforço principal na abordagem crítica com vista a contribuir
para a redução da conflitualidade e melhoria da ordem mundial.
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OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
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EL PESO DE LA “TRADICIÓN” EN LAS NEGOCIACIONES
MULTILATERALES DE COMERCIO
EL CASO DE ARGENTINA DURANTE LA RONDA DOHA
Julieta Zelicovich
julieta.zelicovich@fcpolit.unr.edu.ar
Magister in International Trade Relations. Ph.D. candidate in International Relations. Scholar of
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina. Assistant
professor and researcher at Universidad Nacional de Rosario, Rosario (Argentina). Her research
areas are multilateral trade negotiations and Argentinean trade foreign policy
Resumen
El artículo estudia el impacto de la “tradición” como variable dentro de los análisis de política
exterior. Considera para ello un caso particular, cual es el de la participación Argentina en
las negociaciones multilaterales de comercio. El argumento central señala que para la
Argentina la tradición negociadora ha tenido un papel importante como orientador en las
acciones de política externa en materia de las negociaciones multilaterales de comercio,
especialmente en los momentos de crisis. Y que dentro de esta tradición, la principal
variable en la configuración de las opciones de Argentina ha sido la de la estrategia de
desarrollo.
Palabras claves:
Tradición; Política Exterior; Negociaciones comerciales; OMC; Argentina
Como citar este artículo
Zelicovich, Julieta (2014). "El peso de la «tradición» en las negociaciones multilaterales de
comercio. El caso de Argentina durante la Ronda Doha". JANUS.NET e-journal of
International Relations, Vol. 5, N.º 1, Mayo-Octobre 2014. Consultado [online] en la fecha
de la última visita, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art7
Artículo recebido el 18 de Febrero de 2014 y aceptado para publicación en 13 de Marzo
de 2014
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El peso de la "tradición" en las negociaciones multilaterales de comercio.
El caso de Argentina durante la Ronda Doha
Julieta Zelicovich
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EL PESO DE LA “TRADICIÓN” EN LAS NEGOCIACIONES
MULTILATERALES DE COMERCIO
EL CASO DE ARGENTINA DURANTE LA RONDA DOHA
Julieta Zelicovich
Las teorías liberales y neoliberales de las relaciones internacionales ponen el acento en
cómo los condicionantes domésticos influyen a la hora de definir las políticas externas
de los Estados. En el estudio de las posiciones y estrategias en las negociaciones
internacionales como las de comercio, los condicionantes económicos han sido los más
ampliamente desarrollados dentro del conjunto de variables domésticas específicas de
tal política exterior (Rodrik 1995; Milner 1999; Frieden y Martin, 2001; Moravcsik
1997). No obstante otros elementos, menos tangibles, también han contribuido a la
toma de decisiones, y permiten explicar las conductas de los Estados, especialmente en
las instancias iniciales de los procesos de negociación.
A partir del análisis del caso Argentino, en este artículo, buscamos entrever cómo uno
de estos elementos intangibles, la “tradición” negociadora, conformada a partir de los
imaginarios, ideas, y el peso de la historia, han orientado las decisiones de los policy
makers en una de las negociaciones más importantes del inicio del siglo XXI, cual ha
sido la de la Ronda Doha en la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Esta negociación resulta relevante no sólo por la ambiciosa agenda que presenta en
materia comercial, sino también como proceso distintivo de los cambios acaecidos
durante la primera década del siglo XXI en materia de relaciones comerciales
internacionales. Permite ver la reconfiguración de las relaciones de poder tanto entre
países desarrollados y países emergentes, como entre estos últimos y el resto de los
países en desarrollo. Además ilustra cómo las variaciones en los precios de los
commodities y en las formas de producción y comercialización terminaron influyendo
para la configuración de la agenda en temas sensibles, prioritarios, o excluidos.
La Argentina es un país de recursos medios, que tuvo una incorporación tardía al
régimen multilateral de comercio, pero que a partir de la década de los 80 fue
incrementando su activismo negociador en las distintas “rondas”. Para este país la
negociación de Doha en sus comienzos era centralmente agrícola y podía implicar un
crecimiento de hasta el 29% de las exportaciones, y de un 5% del Producto Bruto
Interno (MRECIC, 2003). No obstante, producto de la crisis doméstica que tuvo
epicentro en diciembre de 2001, los recursos e instrumentos técnicos, políticos, y
económicos para la negociación se encontraron limitados. En consecuencia, Argentina
comenzó la Ronda Doha con una acotada posibilidad de tener una participación activa y
con altos niveles de incertidumbre.
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El peso de la "tradición" en las negociaciones multilaterales de comercio.
El caso de Argentina durante la Ronda Doha
Julieta Zelicovich
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Nuestras hipótesis son que para la Argentina la tradición negociadora ha tenido un
papel orientador importante en las acciones de política externa en materia de las
negociaciones multilaterales de comercio, especialmente en los momentos de crisis. Y
que dentro de esta tradición, la principal variable en la configuración de las opciones de
argentina ha sido la de la estrategia de desarrollo.
En los siguientes apartados se exponen algunas consideraciones teóricas y
metodológicas respecto a la “tradición” como variable para el análisis; luego se expone
su conformación a lo largo de la historia negociadora argentina y finalmente se analiza
el papel que ésta jugó en las definiciones primarias de la posición y estrategia
negociadora argentina en los momentos iniciales de la Ronda Doha, de la OMC.
1. La “tradición negociadora” en los análisis de política exterior
La pregunta sobre cómo se configura la política exterior de un país es el interrogante
central de la perspectiva de los análisis de política exterior. Éstos comenzaron a
desarrollarse con mayor intensidad desde los años 70 y 80, llegando a convertirse en
un “sub-campo” dentro de la disciplina (Hudson, 2005). Se caracterizan por su foco
específico en el actor (actor-specific focus), por oposición al sistema (Hudson, 2005), y
sostienen que toda relación internacional y transnacional se basa en decisiones
humanas, individuales o grupales. Ello lleva pues a considerar, para la comprensión de
la conducta del Estado, quiénes toman tales decisiones, cuáles son los determinantes,
nacionales e internacionales que pesan sobre ellas, y cómo se desarrolla su
implementación
Una de las variables que se incorpora en estos análisis remite a los factores históricos,
culturales y sociales, y al papel de éstos en la configuración de una tradición que
resultará influyente para los policy makers. Según autores como Van Klaveren (1992)
“los valores pueden generar demandas de acción por restringir las opciones disponibles
para los actores que toman decisiones”. En efecto estos elementos intangibles se
constituyen en mapas mentales para las acciones, los cuales afectan la selección de
resultados ante múltiples opciones, constituyen instituciones, y conforman identidades
(Goldstein y Keohane, 1999). En última instancia estos elementos confluyen en la
noción de identidad, en cuanto a la auto-percepción que los actores tienen respecto de
su lugar en el mundo y las expectativas de acción que surgen de ello. Acorde a Merke
“toda política exterior necesita darle un sentido a la situación y construir sus objetos
más relevantes. Para esto la política exterior acude a un repertorio de atributos de
identidad que sirven para hacer posible algunas acciones y restringir otras. [De tal
modo] la identidad aparece al mismo tiempo como la precondición de la acción y como
reproducida por esa misma acción” (Merke 2009:75). En tanto tal ésta tiende a
prevalecer en el tiempo y ser un orientador más o menos constante de la política.
Cuando estos elementos se reiteran en el devenir de las acciones diplomáticas se
conforma entonces una “tradición”, en nuestro caso tradición negociadora, que tendrá
tal función orientadora. Coincidimos en ello con la idea de que la identidad política se
constituye en referencia a un sistema temporal, que articula la acumulación de las
experiencias e interpretaciones de las acciones pasadas, con la proyección al futuro,
otorgándose en ello el significado de la acción (Aboy Carlés, 2001 en Pereyra Doval,
2013: 88).
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Por su parte, los valores y la historia también se configuran en elementos del poder
blando de los Estados, contribuyendo a la percepción que otros Estados tengan de la
propia acción en materia de política externa, en particular en negociaciones. Como
señala Breuning (2007) el poder blando de los Estados está asentado en la continuidad
de los valores que orientan las acciones de gobierno, en el plano doméstico, en las
organizaciones internacionales y en la política exterior.
Dentro de las políticas comerciales la relevancia de este tipo de estudios que focalizan
en variables intangibles ha sido puesta en evidencia por el trabajo de Krueger, al dar
cuenta de la variación de las ideas relativas al comercio y al desarrollo económico como
entidad explicativa de los cambios en las políticas comerciales de los últimos tiempos
(Milner 1999). Tussie (2009) y Botto (2007) también desarrollaron la vinculación de las
ideas y los conocimientos en la formulación de políticas comerciales externas, de cara a
las negociaciones. Asimismo, Odell (1988) ha puesto de manifiesto la importancia de
las ideas y presupuestos prevalecientes entre los decisores a la hora de explicar la
selección de una determinada posición y estrategia de negociación. De manera más
amplia Pereyra Doval (2013) ha analizado el peso de esta variable, la tradición, en
análisis de casos, como el de la política exterior de Brasil.
Así, en la literatura se identifica cierta línea de continuidad al considerar el papel de
esta variable intangible en los análisis de política comercial externa, y/o participación
en negociaciones internacionales. También se observa una conexión entre la manera
que se conforma esta tradición e identidad y las bases materiales, a partir del papel
jugado por las ideas o ideologías en torno al modelo o estrategia de desarrollo. En
efecto, el modelo o estrategia de desarrollo resulta clave para la comprensión de la
participación negociadora de un Estado. El mismo establece una definición respecto a
qué posicionamiento adoptar en el entorno internacional, cómo obtener ventajas en
éste, y al mismo tiempo cómo reducir la vulnerabilidad a la cual el Estado se encuentra
expuesto frente a los impactos de la globalización (Stiglitz, 1998). De este modo, el
conjunto de experiencias históricas vinculadas a la articulación entre modelo de
desarrollo y participación negociadora, configura un imaginario de “tradición” que
resulta ordenador de los mapas mentales de los agentes negociadores en el plano
individual.
En el siguiente apartado se expone de qué manera ello ha sido así en el caso Argentino,
en las negociaciones comerciales multilaterales.
2. Diseño metodológico para el análisis de la tradición negociadora en
el caso Argentino
Como se desprende de las argumentaciones teóricas presentadas supra, la tradición
negociadora como objeto de investigación constituye un elemento complejo, de difícil
operacionalización. Ésta consiste en la identificación y reconstrucción, en un período
histórico de referencia (las negociaciones durante el GATT primero, y luego las de
Ronda Doha), del conjunto de valores, percepciones identitarias, e ideas predominantes
que los negociadores y policy makers han sostenido en torno al modelo de desarrollo,
la estrategia de inserción y el rol asignado a las negociaciones comerciales en dicha
articulación. Para ello fue necesario adoptar un enfoque de estudio de caso único
(Gundermann Koll, 2001), que permitió indagar en profundidad en el conocimiento del
caso argentino.
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La metodología aplicada para este trabajo fue así de carácter cualitativo. Se han
recurrido a diversas fuentes de carácter bibliográfico, documental y estadístico, las
cuales se referencian a lo largo de los siguientes apartados. Adicionalmente se han
realizado entrevistas semi-estructuradas a funcionarios argentinos involucrados en las
negociaciones tanto de la Ronda Uruguay como de la Ronda Doha
1
. La técnica de
análisis implementada en todos los casos ha sido la de análisis de contenidos,
orientados al desarrollo de una descripción densa del fenómeno en cuestión (Dey,
1993:30).
3. Los orígenes de la participación argentina en las negociaciones
multilaterales de comercio del GATT, y la identificación de la
“tradición negociadora”.
Previo al lanzamiento de la Ronda Doha, Argentina ya había desarrollado cierta
participación real
2
Tal como se indicó anteriormente, en la configuración de esta tradición, elementos del
debate en torno a las estrategias de desarrollo han ido condicionando las decisiones a
lo largo de los años. En la Argentina el modelo de desarrollo ha sido una variable
volátil, sujeta a las variaciones macroeconómicas del país, signadas por décadas por el
ciclo del “stop and go” (Gerchunoff, 2006). Históricamente, el desarrollo del sector
industrial y del agrícola habían estado en pugna, expresando en las oscilaciones del tipo
de cambio y en la restricción externa, el dilema distributivo central de la economía del
país. Como resultado ha existido un oscilante movimiento pendular entre posiciones
liberales y desarrollistas, las cuales habían encontrado eco tanto en los partidos
políticos predominantes, peronismo y radicalismo, como en el sector militar, quien en
distintas ocasiones a lo largo del siglo XX asumió el mando del poder ejecutivo de la
nación
en las negociaciones multilaterales de comercio. En la literatura se
destaca en particular la conducta desempeñada por este país en la Ronda Uruguay
(Tussie, 1993; Miller, 2000). No obstante, es posible identificar una presencia relevante
del país desde casi 40 años antes. Tales experiencias configurarían la tradición
negociadora, en la cual se enmarcaron muchos de los diplomáticos responsables del
proceso de Ronda Doha.
3
A pesar de haber participado en la Conferencia de la Habana, Argentina no fue un
miembro fundador del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) sino que se
. La participación más activa en las negociaciones multilaterales ha estado más
cercana a la opción liberal, conformando la tradición negociadora a estudiar.
1
Se entrevistó a Taiana (Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la Argentina,
2005-2010), Dumont (Representante de la Argentina ante los Organismos Internacionales en Ginebra,
1999-2010), Chiaradia (Representante ante los Organismos Internacionales en Ginebra y la OMC, 2002-
2010) Taboada (Misión permanente de la República Argentina en ante los Organismos Internacionales en
Ginebra 2002-2008), y Petri (responsable de la Unidad de Políticas Agropecuarias en el Ministerio de
Economía, 2004-2008). Las entrevistas fueron realizadas entre septiembre y noviembre de 2012.
2
Este concepto de Peña (1968) refiere a los contenidos, el activismo, y la eficacia que se logre en el plano
internacional en el desarrollo de la conducta negociadora: refiere a las herramientas y acciones (como la
presencia en instancias claves, la presentación de documentos, la conformación de grupos de presión,
etc.) que conducen a buscar influenciar en la adopción de decisiones referidas a los principios, normas,
reglas y procedimientos de dicho régimen, conforme a los objetivos del negociador (o posición
negociadora).
3
Véase Romero (2001).
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convirtió en parte contratante de dicho acuerdo recién el 11 de octubre de 1967, bajo
el gobierno de Onganía
4
Conforme señala Russell, “En nombre de la independencia económica, el gobierno de
Perón se abstuvo “totalmente” de votar el documento final de la extensa Conferencia
de Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo, celebrada en La Habana desde el 21 de
noviembre de 1947 hasta el 24 de marzo de 1948, que proponía la creación de una
Organización Internacional del Comercio” (Russell, 2001: 128). Detrás de dicha
abstención se encontraban razones tanto de índole política -sostiene este autor que
para el peronismo el GATT era “un proyecto hecho a medida de los intereses
norteamericanos” (Russell, 2001: 128)- como de índole económica –fundamentalmente
debido a la exclusión temprana de las negociaciones del abordaje de los productos
agrícolas alimenticios
.
5
Del 1945 a 1990 la política económica (y la política económica exterior) argentina osciló
entre un modelo económico basado en la sustitución de importaciones y otro que
apuntaba hacia experiencias liberales aperturistas. Fue en el marco de uno de tales
giros “liberales” que se produjo la adhesión a las instituciones multilaterales financieras
(Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial
.
6
), durante la llamada “Revolución
Libertadora”. Más tardíamente, durante otra “revolución”, la “argentina”, bajo el
gobierno de Onganía fue que se produjo la mencionada suscripción al GATT
7
Según Russell (2001) “Los pasos dados por el gobierno de Onganía hacia una mayor
apertura comercial, en el marco del plan económico conducido por el ministro de
Economía, Adalbert Krieger Vasena, que incluía una reducción generalizada y
programada de aranceles, llevaron a la Argentina en forma natural a adherirse
formalmente al acuerdo en 1967” . A este factor “doméstico”, autores como Baldinelli
(1997) agregan elementos externos e intermésticos: (i) el alejamiento de los convenios
bilaterales de comercio y pagos
.
8
, (ii) la insistencia del gobierno de Brasil para que la
Argentina se adhiriera al acuerdo, y (iii) el interés en poder aprovechar una cuota de
acceso para la venta de carnes vacunas a la Comunidad Económica Europea, quien
mantenía un trato preferencial hacia sus ex colonias
9
4
Argentina participó de la Conferencia de La Habana, y de las charlas preparatorias en las que había
impulsado un proyecto de resolución alternativo. En total presentó “más de noventa modificaciones a un
total de 42 artículos”. Sin embargo la evolución de las negociaciones resultó contraria a “la política
económica del gobierno nacional”, lo que motivó que el país terminara no adhiriendo al acuerdo (Lanús,
1984: 348-351).
.
5
Durante el GATT los temas agrícolas fueron sistemáticamente excluidos de las negociaciones, bajo el
fundamento de ser considerados un sector especial. Si bien durante la negociación de listas por listas, por
productos específicos, algunos temas agrícolas entraron en la agenda, en la Ronda Dillon (1960-62) fue
cuando aparecieron por primera vez en forma sistemática, reduciéndose aranceles en soja, algodón
hortaliza y frutas de conserva. No obstante estos avances, en la 4ta ronda los EEUU obtuvieron un waiver
para aplicar sobre este sector restricciones cuantitativas, lo cual dejo en efecto gran parte de la cuestión
agrícola fuera del GATT. Recién en la Ronda Uruguay los temas agrícolas fueron abordados de manera
integral, derivando en el Acuerdo sobre Agricultura.
6
El 31 de agosto de 1956, mediante el decreto ley 15.970.
7
El protocolo de Adhesión fue firmado el 11 de septiembre de 1967 e internalizado el 28 de Junio de 1968
mediante Ley Nº 17799.
8
Conforme señala Baldinelli (1997) estos acuerdos se originaron en la década de 30, donde se favoreció “el
intercambio con países limítrofes mediante rebajas de derechos no extensibles a terceros”. También se
suscribieron acuerdos con países europeos y americanos no limítrofes. Tras la Segunda Guerra Mundial, a
estos acuerdos se le adicionaron convenios específicos de pagos, a través de los cuales los bancos centrales
desarrollaban un control de cambio entre las exportaciones e importaciones recíprocas.
9
El peso del lobby agroexportador sobre la política exterior durante el gobierno de Onganía fue muy fuerte.
Entre otros, ello puede apreciarse en los últimos años del régimen militar, cuando según Rapoport “la
política exterior experimentó un vuelco al abandonarse la idea de las “fronteras ideológicas” -que
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Se produjo así el ingreso de la Argentina al GATT durante la Ronda Kennedy. Para ese
entonces, las exportaciones argentinas alcanzaban los 1.464,5 millones de dólares
(Rapoport 2010, 284), lo que representaba aproximadamente el 0,8% del comercio
mundial (United Nations Commodity Trade Statistics Database, 1962). Inicialmente el
perfil negociador argentino dentro del foro fue más bien reactivo, debido al rol
secundario que las relaciones comerciales internacionales tenían para el país (Makuc y
Ablin, 1994), a la escasa voluntad de ceder soberanía sobre las normas aplicadas en la
política comercial externa, y al carácter voluntario con el cual se regía entonces el
régimen multilateral de comercio.
Esta poca relevancia relativa que tenían asignadas estas negociaciones dentro de la
agenda de la política externa argentina era compensada, sin embargo, por el lugar que
ocupaban otros foros internacionales, como el de la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), y los debates en torno al “nuevo orden
económico internacional” (NOEI), donde la Argentina desarrolló un accionar más activo.
En particular en la UNCTAD Argentina encontró un espacio para el desarrollo de una
política exterior activista. Así, “La Argentina dio letra y participó en los debates
internacionales sobre la transformación de las relaciones económicas internacionales
desde posiciones moderadas que fueron consonantes con su status de país de jerarquía
media en el mundo y alta en la región” (Russell 2010, 252). A modo de ejemplo, y
coincidiendo con el citado autor en cuanto a la importancia de Argentina como un país
regionalmente relevante, puede señalarse la firma de la Carta de Alta Gracia, en la
cumbre realizada en el país previa a la propia conferencia de UNCTAD, en el marco de
la Comisión Especial de Coordinación de América Latina (CECLA). En dicho encuentro
el país tuvo un papel destacado tanto en la organización como en los debates allí
impulsados. En su análisis Simonoff señala que “La firma del acta de Alta Gracia en
marzo de 1964 fue un elemento importante de esta política multilateral del gobierno.
Se trató de una exigencia de los países del sur del continente que pretendían ‘una
rectificación en el nivel de los países dominantes del comercio internacional’ y no ‘una
ayuda exterior’ (Zavala Ortiz, 1976:22)” (Simonoff, 2007: 80).
Esta preferencia por otros foros no fue sin embargo un obstáculo. Conforme señalan
Makuc y Ablin “Paradójicamente, la participación de los representantes argentinos en el
GATT resultó siempre destacada, excediendo probablemente la prioridad otorgada al
organismo por las autoridades de Buenos Aires”
10
(Makuc y Ablin 1994: 2).
Coincidiendo con esta observación, puede encontrarse en Tussie (1993) referencias a la
presencia argentina dentro de coaliciones de países menos desarrollados dentro del
GATT para el año 1963 cuando ésta aún no había alcanzado a completar su adhesión
plena al acuerdo
11
caracterizó la gestión de Onganía-, establecerse relaciones con China Popular y Cuba y firmarse un
convenio comercial con la Unión Soviética”. Sostiene este autor que “Entre los factores que alentaban esos
cambios puede mencionarse a los intereses agroexportadores, afectados por las restricciones que
encontraban en los mercados mundiales” (Rapoport, 2009: 37).
.
10
Agregan “Efectivamente, más allá de la representatividad ejercida por las sucesivas delegaciones
argentinas en la vida del organismo, las definiciones y contenidos de la política comercial externa argentina
continuaron condicionados, durante la primera década de actuación en el GATT, por el modelo económico
dominante en el país; es decir, la industrialización sustitutiva de importaciones en su etapa de decadencia
o crisis” (Makuc y Ablin, 1994 – subrayado propio).
11
En el marco del proceso de reforma del GATT centrado en los hallazgos del Informe Harberler, Tussie
señala la participación de Argentina, en 1963 dentro de “un grupo de 21 PMD [que] adoptó una línea
menos radical (...). En lugar de reformar la regla, este grupo pedía la extensión de las reglas existentes a
algunos productos excluidos. Se proponía un programa de acción, que instara a las partes contratantes
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Durante la Ronda Tokio (1973-1979) la participación de la Argentina se centró en el
abordaje de las excepciones que dentro del GATT se aplicaban al sector agrícola.
También participó en la búsqueda de una excepción para los países en desarrollo,
plasmada al finalizar la ronda en la Cláusula de Habilitación.
Durante ese período se sucedieron cambios importantes en la política doméstica –y
externa argentina- con el traspaso primero de los gobiernos de Cámpora y Perón al de
Isabel, tras la muerte de aquel. Y luego con la irrupción del régimen de la junta militar,
durante los años comprendidos entre 1976 y 1983. Estos cambios traerían consigo una
aproximación a la ortodoxia económica. El imaginario que primó a partir de entonces
fue el de “la Argentina "abierta al mundo" de la época agroexportadora que había
construido la generación de 1880” (Rapoport, 2009: 39). Otro rasgo profundo de
transformación fue la liberalización del sector financiero, que incrementó el proceso de
endeudamiento. Paulatinamente se fue adoptando una perspectiva cada vez más
cercana a la ideología (neo)liberal, que llegaría a su consolidación con el gobierno
neoliberal de Carlos Menem. Este viraje político e ideológico significaría un quiebre en
la política exterior y llevaría a que, conforme señalan Makuc y Ablin (1994:4) “la
evolución de la política económica argentina, y especialmente su apertura al exterior,
coincida por primera vez conceptual y fácticamente con la filosofía orientadora del
sistema multilateral”. Tal sintonía en el pensamiento económico permitiría generar
permisividad para el accionar en las instancias finales de la Ronda Uruguay.
En el frente externo la década del 80 signada por la crisis incrementó el interés del país
en el foro y así fue que, de cara la Ronda Uruguay, el GATT comenzó a ocupar lugares
cada vez más relevantes en la agenda de la política económica exterior
12
Así, durante la Ronda Uruguay Argentina pasó de tener una postura opositora y
periférica a desarrollar una participación destacada dentro del proceso negociador,
centrándose especialmente en el abordaje del área agrícola. Conforme señala la
investigación de Carina Miller de cara a la Ronda los objetivos del país eran amplios:
“incluir la agricultura en las negociaciones y someterla a reglas comerciales estrictas,
ganar oportunidades para que sus productos agropecuarios tengan mejor acceso a los
mercados extranjeros, prohibir o restringir las políticas domésticas que fomentaban la
competencia desleal con sus exportaciones, etc.” (Miller 2000: 140).
. En particular
la implementación de crecientes medidas de subsidio a productos agrícolas por parte de
los países desarrollados, como Estados Unidos y la Comunidad Europea, motivó una
participación más activa en tales negociaciones. Cabe recordar que para ese momento,
debido a los constreñimientos internos del modelo de desarrollo, el crecimiento de la
economía argentina dependía de la liquidez que las exportaciones agrícolas pudieran
aportar, lo que hacía que la remoción de las medidas mencionadas fuera un elemento
de vital importancia.
Para el alcance de estas metas la Argentina se valió de estrategias como la de negociar
en coaliciones y participar de grupos claves (como el grupo Morges, el Grupo de los
Ocho y el grupo informal de los 36, y el más conocido de todos, el Grupo Cairns, todos
vinculados al impulso de las negociaciones agrícolas). Además, Argentina recurrió a
desarrolladas a adoptar medidas sobre las exportaciones de los países menos desarrollados” (Tussie,
1993:41)
12
Hay que destacar que primeramente la Argentina se había opuesto al lanzamiento de una nueva ronda, sin
embargo a medida que el tema agrícola y el textil fueron incluidos en la agenda, la posición de este país
viró hacia un interés activo en las negociaciones.
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declaraciones para posicionarse dentro de las negociaciones
13
Así, durante la Conferencia de Punta de Este, Argentina fue autora de uno de los tres
documentos en discusión como propuestas de Declaración Ministerial. Además, a lo
largo de los ocho años que comprendieron las negociaciones, desarrolló una
participación protagónica dentro las coaliciones arriba mencionadas, y en casos como
los de la reunión de Montreal, consiguió influir en la conducta negociadora de otros
países en desarrollo, generando presiones sobre los líderes del proceso negociador para
que se avanzara en la materia agrícola y textil de las negociaciones, y para que, en
ello, se preservara una mirada equilibrada del comercio global
; a la elaboración de
informes técnicos; y a la presentación de propuestas y documentos para las
negociaciones. También recurrió a la amenaza de bloqueos (ejemplo, no votar nada
hasta que no se llegara a un acuerdo en el área agrícola) como forma de generar poder
(Croome 1998; Miller 2000; Tussie 1993; Tettamanti, 1990).
14
Durante este período Argentina fue parte también de dos casos dentro del mecanismo
de solución de diferencias del GATT, vinculados a Malvinas. En 1982 y en 1983, con la
Comunicada Económica Europea, por el embargo a las Islas, y la aplicación del artículo
XXI. Ello motivó a que durante las negociaciones de la Ronda Uruguay impulsara una
revisión de tal artículo relativo a las excepciones en razón se seguridad
.
15
Estas experiencias condujeron a resultados que fueron considerados positivos a la luz
de los objetivos iniciales del país (Miller, 2000) y en su conjunto sirvieron como proceso
de aprendizaje para las siguientes negociaciones que iría afrontando el país en la
década siguiente.
.
4. La “tradición negociadora” Argentina en el lanzamiento de la Ronda
Doha
Como vimos en el apartado anterior, durante la Ronda Uruguay la tradición
negociadora argentina en las relaciones comerciales internacionales dio un giro
importante. Modificando la conducta negociadora imperante hasta entonces, el país
adoptó una participación activa, sobre una base técnica sólida, y con estrategias de
negociación que asumían los riesgos de ejercer las opciones de veto, y que priorizaban
las acciones de convergencia en coaliciones negociadoras.
Así, al momento del lanzamiento de la Ronda Doha, Argentina retenía cierto liderazgo
heredado de la Ronda Uruguay, que entraba en tensión con la situación de crisis
económica política y social que condicionaba al país. En efecto, desde hacía varios
meses la Argentina se encontraba inmersa en una crisis que atravesaba todas las
dimensiones del Estado y que llevaba a limitar la agenda externa del país. La
13
Incluso durante la crisis de las negociaciones del año 1992 el Presidente Carlos Menem envió una misiva a
al Presidente Clinton, de los EEUU, a los presidentes del Consejo Europeo y al Primer Ministro Kiichi
Miyazawa de Japón, en nombre del Grupo De la Paix, con el objetivo de solicitarles a estos tres el ejercicio
de un liderazgo más decidido a favor de la conclusión de las negociaciones (Croome, 1998: 301).
14
En una entrevista publicada en 1990, por la Revista América Latina/Internacional de FLACSO Argentina, el
Embajador Tettamanti, representante argentino ante los Organismos Internacionales en Ginebra, relata la
centralidad del tema agrícola dado por el país a estas negociaciones, y describe la perspectiva “pragmática”
con la que se ha decidido llevar adelante las negociaciones, lo que ha permitido impulsar una conducta
negociadora destacada en relación a otros PED, impulsando iniciativas puntuales en los diversos temas en
agenda, y no temiendo “negar el apoyo” al conjunto negociado si los resultados no ofrecían un mínimo
aceptable a las ambiciones nacionales.
15
Véase Croome, 1998 p.82 y p 187.
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negociación de la deuda externa era el imperativo central del gobierno. Producto de ello
la anunciada IV Conferencia Ministerial de la OMC no resultaba prioritaria para la
gestión del entonces presidente De la Rúa, más allá del peso que esta negociación
podría tener para el país y del liderazgo que Argentina podría desarrollar en ella.
En efecto, en el mes de noviembre de 2001, la Presidencia argentina realizó una misión
a Alemania, y dispuso la presencia del canciller en tal encuentro en vez de la
Conferencia de Doha. Así la delegación argentina ante la OMC, quedó a cargo de
funcionarios de segundo rango, y perdió la posibilidad de ejercer la vice-presidencia
que se había obtenido meses antes en las negociaciones de la previa a Doha. Mientras
que el entonces vicecanciller Horacio Chighizola presidió la delegación, junto con el
Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca, Regúnaga, fue el embajador Néstor
Stancanelli el encargado de defender la posición argentina. Tal decisión redujo la
participación de Argentina y depreció la importancia de la delegación en su conjunto a
la hora de sentarse en los comités exclusivos de ministros
16
Los meses siguientes, donde se sucedieron cinco Presidentes, estuvieron impregnados
de la incertidumbre propia de la inestabilidad institucional en la que el país se
encontraba inmerso. A la vez, fueron los meses centrales para la construcción y
primera puesta en juego de las posiciones negociadoras en el plano multilateral. Y fue
allí donde la “tradición” jugó un papel relevante, en las definiciones de las prioridades
que adoptaría Argentina y en la selección de las estrategias emprendidas.
.
De esta forma, Argentina en las negociaciones inicialmente se resguardó en las
prácticas y posicionamientos negociadores que había desarrollado con anterioridad. Y
los negociadores, basados en tal tradición y pasado de prestigio, pudieron ejercer cierta
influencia, reduciendo el impacto de la crisis doméstica en el plano internacional.
En particular, la tradición negociadora identificada se plasmó en conductas como la
pertenencia al grupo Cairns, coalición de países exportadores agrícolas competitivos
que no subsidian sus exportaciones, y la priorización del reclamo por el acceso a
mercados y la liberalización del comercio en materia de agricultura, por sobre otros
bienes. Ello se ilustra en la plena adhesión al documento Vision Statement pronunciado
por esta coalición en 1998, y también en la identificación de Australia y Nueva Zelanda
como socios claves en esta etapa inicial del proceso de negociación.
También en otros instrumentos, como el activismo a través de la presentación de
documentos de carácter técnico estuvo influido por tal tradición negociadora, observada
supra. En ello merece destacarse que Argentina fue autora, individual o colectivamente,
del 20% del total de los documentos discutidos en el comité agrícola en el período de
marzo 2000 a noviembre 2001: presentó, al menos, tres comunicaciones individuales:
sobre subvenciones a las exportaciones, preocupaciones no comerciales legítimas, y
una declaración general sobre el proceso negociador; cuatro propuestas con el grupo
Cairns, y dos propuestas conjuntas en el marco del MERCOSUR: una sobre empresas
comercializadoras del Estado, y otra referida a disciplinas a los créditos a las
16
En efecto, la jerarquía diplomática es un elemento de importancia en las negociaciones. “Sin Ministro no
se entra al Green Room” sostuvo Taiana en una entrevista realizada durante la investigación. La figura
ministerial es la que tiene capacidad para comprometer la posición del país y firmar el acuerdo, siendo
éste el fundamento de dicha jerarquía. De hecho de los 153 países que participaron en las negociaciones
de Doha solo 19 delegaciones estatales no estuvieron encabezadas por Ministros (Argentina, Belice,
Bolivia, Chile, Dominica, Islas Fiji, Gambia, Guinea Bissau, Jamaica, Kuwait, Madagascar, Moldava, Níger,
Paraguay, Perú Rumania, Santa Lucia, Islas Salomón y Trinidad y Tobago). Contrarrestando tal situación
los funcionarios argentinos tenían una experiencia desde la Ronda Uruguay.
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exportaciones de los productos agropecuarios (uno a propuesta de Brasil y otro a
propuesta de Argentina).
A través de estas acciones se buscaba desplegar una diplomacia técnica, asentada en
las bases de la tradición negociadora. Al posibilitar a través de tales documentos una
interpretación de los efectos de cada una de las medidas que se iban incluyendo en las
negociaciones, esta diplomacia ayudaba a ejercer cierta influencia sobre otros países,
especialmente en desarrollo. Ello solo resultaba posible debido a los recursos humanos
técnicos con los que se contaba, amparada en la tradición reseñada anteriormente; así
como en el poder blando que esta tradición generaba en forma de prestigio para los
negociadores que impulsaban tales documentos en los planos multilaterales o en las
coaliciones.
Si bien posteriormente, el país analizado fue enriqueciendo su participación en las
negociaciones, con la incorporación de elementos novedosos, como el interés en las
cuestiones industriales, y la participación en otro tipo de coaliciones (ej. NAMA-11),
creemos que es en los momentos de mayor crisis, como la del 2001, cuando la
tradición sirvió de guía orientadora para la acción, sentando las bases de las acciones
posteriores.
En efecto, desde el año 2003, a medida que el país se fue recuperando en sus bases
económicas y políticas, aumentó su capacidad de gestión sobre la agenda externa,
especificó su posicionamiento y se volvieron más frecuentes e intensivas las
participaciones en las diferentes instancias de las negociaciones. Como consecuencia a
medida que avanzó la Ronda Doha resultó posible observar una intensificación en la
concurrencia a reuniones miniministeriales, y green-rooms, así como en la presentación
de documentos y propuestas, y en la participación en coaliciones. En ello las cuestiones
agrícolas y los elementos estratégicos identificados supra siguieron siendo el pilar
central de Argentina en la OMC.
5. Reflexiones finales
De esta forma queda de manifiesto que la “tradición negociadora” ha jugado un papel
relevante en la orientación de las acciones dentro de las negociaciones comerciales
externas. Esta variable, que no ha sido tan profundamente estudiada como otras,
demuestra poder brindar explicaciones plausibles sobre la conducta de los estados en
materia de política exterior, así como de sus recursos de poder al considerarse una
fuente de poder blando.
En el caso de Argentina, el imaginario de país “granero del mundo”, propio del modelo
de desarrollo liberal, ha estado presente en cada una de las participaciones del país en
el plano multilateral, y ha orientado las acciones diplomáticas aún en la Ronda Doha. La
tradición negociadora ha ido in crescendo fortaleciendo un patrón de acciones que
identifican al país como un actor activo en las negociaciones, de gran basamento
técnico, y con orientación hacia las coaliciones negociadoras agrícolas. Identidad que, a
fin de cuentas, persiste a pesar de las inestabilidades que vuelve a enfrentar el país.
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Vol. 5, n.º 1 (Maio-Outubro 2014), pp. 101-113
El peso de la "tradición" en las negociaciones multilaterales de comercio.
El caso de Argentina durante la Ronda Doha
Julieta Zelicovich
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APLICAÇÃO DA “ANÁLISE TEMÁTICA” A UM CONJUNTO DE CASOS
EMPRESARIAIS DE SUCESSO EM PROCESSOS DE INTERNACIONALIZAÇÃO
Gonçalo Nuno Rodrigues Brás
goncalo.bras@ipleiria.pt
Economista, Docente do Instituto Politécnico de Leiria
RESUMO
O presente trabalho constitui um exemplo de aplicação da metodologia da “análise
temática” a um conjunto de casos de empresas ditas com sucesso em processos de
internacionalização, case studies esses que se assume, como hipótese, constituírem
discursos obtidos de forma adequada a permitirem sintetizar e relacionar algumas das
características basilares inerentes à internacionalização dessas empresas. Os resultados
mostram a prevalência de estímulos intrínsecos à empresa, em detrimento dos estímulos
extrínsecos, e a menor incidência com que as empresas expõem as suas barreiras à
internacionalização. No domínio da internacionalização de empresas, confirma-se a
associação de características empreendedoras e o cariz, essencialmente exportador, do
tecido empresarial.
Palavras chave:
Internacionalização; Empreendedorismo; Exportação; Inovação
ABSTRACT
The present work is an example of application of the methodology of "thematic analysis" to
a set of business success stories in internationalization processes. It is assumed that these
cases, as a hypothesis, constitute discourses obtained appropriately to allow synthesize and
relate some of the basic features inherent in the internationalization of companies. Results
showed the prevalence of stimuli intrinsic to the company, to the detriment of extrinsic
stimuli, and lower incidence that companies expose their barriers to internationalization. In
the area of internationalization of firms, it confirms the association of entrepreneurial
characteristics and the essentially exporter nature of business companies.
Keywords:
Internationalization; Entrepreneurship; Export; Innovation
Como citar este artigo
Brás, Gonçalo Nuno Rodrigues (2014). "Aplicação da «análise temática» a um conjunto de
casos empresariais de sucesso em processos de internacionalização". JANUS.NET e-journal
of International Relations, Vol. 5, N.º 1, Maio-Outubro 2014. Consultado [online] em data da
última consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_art8
Artigo recebido em 6 de Maio de 2013 e aceite para publicação em 4 de Janeiro de
2014
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Aplicação da "análise temática" a um conjunto de casos empresariais de sucesso
em processos de internacionalização
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APLICAÇÃO DA “ANÁLISE TEMÁTICA” A UM CONJUNTO DE CASOS
EMPRESARIAIS DE SUCESSO EM PROCESSOS DE INTERNACIONALIZAÇÃO
Gonçalo Nuno Rodrigues Brás
Introdução
Na atualidade, observa-se, em diversos setores da economia nacional, um apelo
generalizado à internacionalização do tecido empresarial português. Se tal desígnio tem
como finalidade o mercado externo, no plano interno grassa o apelo ao
empreendedorismo. Serão tais apelos complementares? Urge perceber, além da
caracterização genérica do processo de internacionalização – estímulos, barreiras e
formas de presença internacional -, se, de facto, existem características
empreendedoras nas empresas que iniciaram o seu processo de internacionalização.
Podemos descrever o trabalho efetuado como um exemplo de aplicação da metodologia
da “análise temática” a um conjunto de casos de sucesso de empresas portuguesas, na
hipótese de que estes constituam discursos obtidos de forma adequada a permitirem
sintetizar e relacionar algumas das características basilares inerentes à sua
internacionalização. Com recurso à análise temática, avaliou-se o impacto de
indicadores das diversas variáveis latentes num conjunto de casos empresariais de
sucesso no âmbito da internacionalização
1
O número reduzido de empresas objeto de análise, bem como o possível enviesamento
de conteúdo nos casos de sucesso – inobservância das metodologias usuais do
“paradigma quantitativo” –, constituem as principais limitações desta recensão.
(AICEP, 2011).
O trabalho é constituído por três partes que se complementam. Na primeira parte é
realizada a revisão bibliográfica sobre os conceitos de internacionalização e
empreendedorismo, a qual determinará a composição de indicadores (ou variáveis
observáveis) das variáveis latentes. Na segunda parte, com o objetivo de sistematizar o
trabalho desenvolvido, são descritos os aspetos metodológicos da investigação. A
última componente do trabalho refletirá a apresentação dos resultados e a sua
discussão sumária. Os aspetos mais importantes da pesquisa serão dirimidos nas
conclusões.
Revisão bibliográfica
Tal como em tantos outros conceitos, também no que se refere ao conceito de
internacionalização não existe consenso académico. Uma das definições de
internacionalização que parece colher alguma consistência académica é o conceito
1
Documento disponível online:
http://www.portugalglobal.pt/PT/PortugalNews/Documents/Revistas_PDFs/Portugalglobal_n36.pdf
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em processos de internacionalização
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mencionado por Beamish (1990: 78): Internacionalização é o processo pelo qual as
empresas se tornam sensíveis à influência direta e indireta que as transações
internacionais têm no seu futuro e, nesse sentido, estabelecem e conduzem transações
com outros países. O crescimento do comércio internacional das últimas 3 décadas,
justifica o esforço académico com o intuito de descodificar as razões que levam as
empresas a enveredar pela aventura da internacionalização, pelo que são inúmeros os
trabalhos desta natureza (Albaum, Duerr & Stransdskov, 2005; Altinay, 2005;
Anderson, 1993; Cavusgil, 1980; J. H. Dunning, 1980; Erramilli, 1990, entre outros
autores).
Os estímulos que motivam a ambição de internacionalização poderão ser intrínsecos à
empresa ou extrínsecos a esta. Relativamente aos estímulos intrínsecos, estes residem
na atitude da empresa face ao processo de internacionalização (Freeman & Cavusgil,
2007). Neste sentido, Simões (1998) enuncia uma série de fatores motivacionais,
intrínsecos à empresa, que ajudam a classificar a sua atitude no processo de
internacionalização: (i) necessidade de crescimento da empresa, (ii) aproveitamento da
capacidade produtiva disponível, (iii) obtenção de economias de escala, (iv) exploração
de competências/tecnologias e (v) diversificação de riscos.
Como razões extrínsecas às empresas, apontam-se, frequentemente, o aumento da
concorrência, a integração e liberalização dos mercados e o risco financeiro associado
(Croué, 1994; Douglas, Craig & Sleuwaegen, 1992; Viana & Hortinha, 2005). Outros
fatores, como os custos de mão-de-obra, a cadeia de abastecimento (fornecedores) e o
potencial de mercado, no caso de serem favoráveis no país de destino, poderão
constituir estímulos à internacionalização (Calof & Beamish, 1995; Disdier & Mayer,
2004).
Também Dunning (1994) foca um conjunto de razões que, segundo o autor, levam as
empresas a iniciar o seu processo de internacionalização, a saber: (i) procura de
recursos, (ii) procura de mercados, (iii) procura de eficiência, (iv) procura estratégica.
Tal como os estímulos poderão ser intrínsecos ou extrínsecos à empresa, também as
barreiras à internacionalização o poderão ser. Os diversos obstáculos à
internacionalização poderão dissuadir as empresas da legítima pretensão de
internacionalização do seu negócio. De facto, diversos autores elencam barreiras de
ordem interna e externa à organização.
As razões de ordem externa frequentemente apontadas prendem-se com a insuficiência
de incentivos financeiros e com a ausência de políticas externas concertadas, porquanto
que as razões de ordem interna prendem-se, sobretudo, com: a falta de capacidade
para atuar no mercado externo, a satisfação face aos resultados no mercado de
origem, dificuldades financeiras para desencadear ações comerciais e dificuldades de
negociação (Bilkey & Tesar, 1977; Cavusgil & Nevin, 1981; Poliwoda & Thomas, 1998).
Dichtl, Koeglmayr, & Mueller (1990) sugerem que os principais obstáculos ao processo
de internacionalização residem no seio da própria empresa (desconhecimento do
processo de internacionalização, perceção do risco, afastamento cultural),
secundarizando as limitações externas. Nesta ordem de razões, também os países
periféricos, pela sua proximidade e pelo efeito que advém da distância psicológica
(Benito & Gripsrud, 1992), poderão constituir um estímulo à internacionalização
(Johanson & Wiedersheimpaul, 1975).
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Contrariamente, Teixeira & Diz (2005) enfatizam os obstáculos de índole externa como
sendo bastante relevantes para o entrave à internacionalização, destacando: diferenças
políticas, financeiras (Lu & Beamish, 2001; Rothaermel, Kotha & Steensma, 2006),
económicas e culturais; menor possibilidade de controlo das atuações dos concorrentes
e convivência com diversos sistemas monetários.
Em síntese, como revelam Shaw & Darroch (2004), as barreiras à internacionalização
podem ser categorizadas em cinco grandes áreas: barreiras financeiras, barreiras de
gestão, barreiras de mercado (interno e externo), barreiras específicas da indústria e
da empresa. No que respeita especificamente ao mercado nacional, Raposo (1994),
Simões & Castro (1999) e Simões (1997), assinalam as seguintes barreiras no acesso a
mercados internacionais: falta de cobertura dos riscos internacionais, défice de apoios à
internacionalização, intensidade da concorrência externa e carências na política de
preços. Por sua vez, a falta de conhecimento do mercado e as diferenças culturais entre
nações são duas das barreiras à internacionalização apontadas por Barkema (1996) e
Zahra, Ireland, & Hitt (2000). Estas duas razões, segundo Insch & Steensma (2006),
levam a que muitas empresas que se pretendem internacionalizar o façam através de
alianças ou parcerias de forma a minorar substancialmente o seu efeito. Nesta linha, as
formas de entrada no mercado internacional revestem-se de particular importância
para a empresa (Yip, Loewe & Yoshino, 1988), poderão ter impacto na sua
competitividade externa
2
Segundo Root (1994), podemos classificar as formas de entrada em mercados
internacionais em três grupos base (conforme se observa no Quadro 1). No primeiro
grupo enquadra-se a exportação – produção fora do país alvo, sendo, de seguida,
transportada a mercadoria. No segundo grupo enquadram-se as entradas contratuais
em que, como o nome indica, a empresa se associa a outras pela via contratual,
existindo partilha de know-how, técnicas e recursos. Por último, no terceiro grande
grupo surge o investimento direto estrangeiro (IDE) no qual a empresa detém total
controlo sobre os seus recursos, cuja transferência para o país de destino tem como
objetivo a produção e venda local.
e, por inerência, no seu desempenho (Green, Barclay &
Ryans, 1995).
Quadro 1 – Formas de internacionalização
Exportação
Indireta (via agentes)
Direta (com canais de distribuição próprios)
Contratual
Licenciamento
Franchising
Subcontratação
Joint-ventures
Alianças (consórcios, etc.)
Investimento Direto
Aquisições
Investimentos de raiz
Fonte: Adaptado de Teixeira & Diz (2005)
A exportação é tida como a forma mais recorrente de entrada nos mercados
internacionais (Teixeira & Diz, 2005), bem como a que comporta menores riscos e
2
Entre outros autores, Caves & Porter (1977) defendem que, em regra, os primeiros a entrar num
determinado mercado adquirem e exploram vantagens competitivas sobre os demais concorrentes.
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custos (Root, 1994; Terpstra & Sarathy, 1994). Seguindo as premissas do Modelo
Uppsala, é encarada pelo tecido empresarial como a primeira alternativa para entrar no
mercado externo (Root, 1994). Poderá ser efetuada de forma direta, quando a empresa
vende diretamente ao cliente final ou a um distribuidor localizado num país estrangeiro,
ou de forma indireta, quando decorre da venda através de intermediários domésticos
(agências de importação-exportação, empresas de trading, intermediários de
exportação ou piggybacking
3
Alternativamente à exportação, é possível estabelecer algumas formas contratuais na
abordagem aos mercados externos: “contratos de licença, contratos de franchising,
contratos de gestão, contratos de fornecimento de infraestruturas, contratos de
prestação de assistência técnica, contratos de prestação de serviços de engenharia,
alianças, fabricação sob contrato e subcontratação” (Root, 1994: 26).
), ou seja, quando “os produtos são levados para o
exterior por outros” (Viana & Hortinha, 2005: 228).
Por último, segundo Chesnais (1996: 55), o IDE "designa um investimento que visa
adquirir um interesse duradouro numa empresa cuja exploração se dá noutro país que
não o do investidor, sendo o objetivo deste último influir efetivamente na gestão da
empresa em questão"
4
. O IDE poderá assumir duas formas distintas: o investimento de
raiz
5
Sinteticamente, pela leitura da Figura 1 e numa aceção muito simples, podemos
afirmar que a exportação, em sentido antagónico ao IDE, é a forma de
internacionalização que pressupõe um menor comprometimento (custos diminutos,
poucos recursos envolvidos, reduzido investimento), que envolve menor risco potencial
(que advém do reduzido envolvimento) e que possibilita um menor controlo sobre o
processo de internacionalização (o controlo é reduzido pela responsabilidade que
agentes, traders, intermediários ou distribuidores assumem no processo). As formas
contratuais, uma vez que supõem cooperação e colaboração entre, pelo menos, duas
entidades, situam-se numa posição intermédia face à exportação e IDE, em virtude da
partilha de risco, controlo e comprometimento.
(é criada uma nova empresa no mercado externo) ou o investimento por via
aquisitiva (quando o IDE tem por objeto a aquisição parcial ou total de uma ou mais
empresas no exterior).
Figura 1 - Entrada em mercados internacionais
Fonte: Adaptado de Nickels & Wood (1997).
3
Situação em que as empresas se comprometem reciprocamente a adquirir e a distribuir os produtos de
uma outra no seu país de origem (Simões, 1997).
4
O Banco de Portugal no Anexo VI da Instrução nº1/96 adota um conceito similar: “o IDE (…) tem por
objectivo a obtenção de laços económicos estáveis e duradouros dos quais resulte, directa ou
indirectamente, a existência de efectivo poder de decisão por parte do investidor directo (…)”.
5
Na terminologia anglo-saxónica são designados por greenfield.
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A crescente tendência internacional das economias e o esforço do tecido empresarial
nesse domínio poderá ser revelador de uma atitude empreendedora (Knight, 2000; Lu
& Beamish, 2001). Com epicentro no trabalho de McDougall & Oviatt (2000), emerge o
conceito de empreendedorismo internacional, o qual estabelece uma relação direta
entre as duas temáticas através da combinação da inovação, proatividade e risco
inerentes ao processo de internacionalização. Mais tarde McDougall & Oviatt (2005)
definem empreendedorismo internacional como o processo de descoberta, avaliação e
exploração de oportunidades nos mercados externos com vista à implementação futura
de bens e serviços.
Emergente e cada vez mais atual, o conceito de empreendedorismo, pela sua
transversalidade, heterogeneidade e subjetividade (Davidson, 2006), está, à
semelhança do conceito de internacionalização, longe de reunir consenso académico
(Berglann, Moen, Røed & Skogstrøm, 2011; Martin, Picazo & Navarro, 2010). Pese
embora a divergência académica vigente, parece existir algum consenso, em linha com
o pensamento Schumpeteriano, de que o empreendedorismo se manifesta através da
procura dinâmica de oportunidades de negócio pela via da inovação e da criatividade
(Bjørnskov & Foss, 2008).
Metodologia de investigação
Resenha prévia
Como entidade maior, do ponto de vista institucional representativa do tecido
empresarial português no domínio da internacionalização, parte-se do pressuposto
basilar de que os discursos promovidos pela AICEP foram obtidos de forma adequada e
apropriada para a prossecução deste ensaio.
À margem de outros tipos de pesquisa qualitativa importantes, como o são o estudo de
caso e a pesquisa etnográfica, foi conduzida uma pesquisa documental (com textos
selecionados em função da sua ligação às temáticas da internacionalização e do
empreendedorismo) com recurso a duas metodologias complementares: análise
temática (através da codificação dos temas e categorias) e análise de conteúdo (na
procura de significados e de uma perceção objetiva e incisiva do texto objeto de
análise).
No que respeita à concretização deste ensaio, através do recurso à análise temática e
em linha parcial com o que é defendido por Bardin (2009), foram percorridas diferentes
etapas: (i) leitura dos documentos de análise, (ii) identificação e sublinhado dos
conceitos ou expressões repetidas, (iii) à luz do referencial teórico definido,
agrupamento dos conceitos ou expressões repetidas em categorias e (iv) contagem do
número de vezes que o conceito ou expressão é repetida. Tal como referido pelo autor,
é efetuada uma pré-análise (com a seleção do(s) documento(s) objeto de análise),
explorado o material (através da operação de codificação) e são interpretados os
resultados.
Importa referir que a “investigação qualitativa” é geralmente utilizada como chapéu
para um conjunto de abordagens no domínio da investigação em ciências sociais (Flick,
2002), porquanto pode ser entendida como um processo que se foca no significado e
interpretações desconhecidas do fenómeno social (Sale, 2008). Nesta linha de
raciocínio, de forma a sistematizar o significado da informação de índole qualitativa, no
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documento objeto de análise, através da análise de conteúdo procurou extrair-se
informação quantitativa dos dados qualitativos, permitindo medir o conteúdo da
comunicação latente (Ceci & Iubatti, 2012).
Ao abrigo dos métodos sugeridos por Henry & Moscovici (1968), podemos classificar o
método de análise de conteúdo utilizado como um procedimento fechado, na medida
em que a codificação das variáveis latentes é prévia à análise a efetuar.
Quanto à classificação da análise de conteúdo, de acordo com os trâmites definidos por
Grawitz (1993), podemos defini-la como exploratória, essencialmente quantitativa e
direta. Contudo, pese embora a proeminência da análise quantitativa, a relevância do
tema em questão conduz-nos a inferências de índole qualitativa, mormente no capítulo
“Discussão”.
Genericamente, podemos elencar os estádios essenciais na metodologia de
investigação:
1. Identificação de categorias e definição de variáveis latentes;
2. Afetação das categorias às variáveis latentes anteriormente definidas;
3. Leitura dos resultados obtidos na perspetiva quantitativa;
4. Interpretação dos resultados na ótica qualitativa.
Sujeitos e instrumento
A análise incidiu sobre 18 casos de sucesso de empresas nacionais no decurso do seu
processo de internacionalização (AICEP, 2011). Para decompor, interpretar e
segmentar a informação optou-se pelo recurso ao software Maxqda (versão demo).
Para uma melhor visualização dos dados, o trabalho, efetuado através do software
Maxqda (versão demo), permite construir alguns gráficos, em termos relativos e
absolutos, que poderão ser observados aquando da apresentação dos resultados.
Procedimentos e análise de dados
Assente na revisão bibliográfica efetuada e com o objetivo claro de interpretar de forma
integrativa (Hambrick, 2007) as experiências de internacionalização de empresas
portuguesas recorreu-se à análise temática para codificação dos temas e variáveis.
A1 Estímulos à internacionalização []
A1.1 Extrínsecos
A1.1.1 integração/liberalização dos mercados [4]
A1.1.2 menor custo dos fatores de produção [0]
A1.1.3 saturação mercado interno [3]
A1.1.4 potencialidade do mercado externo [15]
A1.1.5 recursos do mercado externo [0]
A1.2 Intrínsecos
A1.2.1 diversificação [4]
A1.2.2 proximidade psicológica [6]
A1.2.3 aproveitamento de know-how [4]
A1.2.4 diluição de riscos [2]
A1.2.5 exploração de competências/tecnologia [14]
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em processos de internacionalização
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A1.2.6 economias de escala [2]
A1.2.7 capacidade produtiva disponível [2]
A1.2.8 crescimento da empresa [7]
A2 Barreiras à internacionalização
A2.1 Extrínsecas
A2.1.1 diferenças culturais [1]
A2.1.2 distância face ao mercado alvo [1]
A2.1.3 barreiras específicas da indústria [2]
A2.1.4 barreiras de mercado [4]
A2.1.5 diferenças modelo de gestão [0]
A2.1.6 apoios financeiros [0]
A2.2 Intrínsecas
A2.2.1 estrutura organizacional desadequada [1]
A2.2.2 estrutura financeira da empresa [0]
A2.2.3 dificuldades de negociação [0]
A2.2.4 perceção do risco [0]
A2.2.5 informação internacional insuficiente [0]
A3 Formas de presença internacional
A3.1 Investimento Direto Estrangeiro [6]
A3.2 Formas contratuais [13]
A3.3 Exportação [24]
A4 Empreendedorismo
A4.1 Dinamismo [18]
A4.2 Oportunidade [8]
A4.3 Criatividade [10]
A4.4 Assunção de Risco [1]
A4.5 Inovação [35]
O número vezes que os indicadores foram identificados ao longo dos casos analisados,
corresponde ao valor entre parêntesis retos pelo que é possível ter uma noção efetiva
das categorias mais referenciadas.
Resultados
Numa primeira análise, através da análise aos Gráfico nº1 e nº2, os resultados globais
mostram que as variáveis latentes mais referenciadas nos case studies analisados
foram o “empreendedorismo” (com 72 citações) e os “estímulos à internacionalização”
(com 63 citações). Com menor incidência, e por isso menos referenciados nos textos,
podemos observar as “formas de presença internacional” (com 43 citações) e as
“barreiras à internacionalização” (com 9 citações).
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Gráfico nº 1 - Incidência do número de citações nos case studies – dados absolutos
Fonte: Elaboração própria
Gráfico nº 2 - Incidência do número de citações nos case studies – dados relativos
Fonte: Elaboração própria.
No que respeita aos “estímulos à internacionalização”, foram identificadas 63
referências no conjunto dos casos de sucesso objeto de análise. Realce para o facto de
que, comparativamente aos estímulos extrínsecos, os estímulos intrínsecos serem mais
citados nos referidos casos de sucesso – Gráfico nº3.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Estímulos à
Internacionalização
Barreiras à
Internacionalização
Formas de presença
internacional
Empreendedorismo
34%
5%
23%
38%
Estímulos à Internacionalização
Barreiras à Internacionalização
Formas de presença internacional
Empreendedorismo
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Gráfico nº 3 - Estímulos à internacionalização
Fonte: Elaboração própria
Relativamente aos estímulos intrínsecos, através da sua decomposição em indicadores
observáveis, podemos observar que, nos case studies analisados, o principal motivo
para a internacionalização das empresas passa pela exploração de competências
próprias/tecnologia da empresa. Num patamar bastante distinto, podemos também
verificar que o crescimento da empresa e a proximidade psicológica são outros dos
estímulos com algum impacto no processo de internacionalização de empresas.
Gráfico nº 4: Estímulos intrínsecos à empresa
Fonte: Elaboração própria
Quanto aos estímulos extrínsecos à empresa, é possível verificar que a potencialidade
do mercado externo é claramente o estímulo mais citado pelas empresas na aventura
da internacionalização.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
A1.2.1 diversificação
A1.2.3 aproveitamento
de know-how
A1.2.5 exploração de
competências/tecnolog
ia
A1.2.7 capacidade
produtiva disponível
Nº de citações
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0
5
10
15
20
25
30
A3.1 Investimento Direto
Estrangeiro
A3.2 Formas contratuais
A3.3 Exportação
Nº de citações
0
2
4
6
8
10
12
14
16
A1.1.1
integração/liberali
zação dos
mercados
A1.1.2 menor
custo dos fatores
de produção
A1.1.3 saturação
mercado interno
A1.1.4
potencialidade do
mercado externo
A1.1.5 recursos do
mercado externo
Nº de citações
Gráfico nº 5 - Estímulos extrínsecos à empresa
Fonte: Elaboração própria
A incidência residual das “barreiras à internacionalização” nos casos de sucesso
analisados torna incipiente qualquer tipo de conclusão que se possa inferir pelo que
optou-se por omitir esta variável latente.
No que respeita às formas de presença internacional, através da leitura dos gráficos nº
6 e nº 7, podemos observar que a exportação se destaca claramente como modalidade
preferencial na relação com o mercado externo. As formas contratuais, como a
celebração de parcerias entre empresas, são outra das modalidades de
internacionalização bastante referenciadas pelas empresas. O IDE é a forma de
presença internacional menos referida pelas empresas participantes no estudo da
AICEP (2011).
Gráfico nº 6 - Formas de presença internacional – dados absolutos
Fonte: Elaboração própria
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Gráfico nº 7 - Formas de presença internacional – dados relativos
Fonte: Elaboração própria
Quanto ao empreendedorismo, através da leitura do Gráfico nº 8, os dados indicam que
a inovação e a dinâmica subjacente ao processo de internacionalização se destacam
das restantes variáveis observadas. Também a criatividade das empresas analisadas é
uma das características com impacto relativamente importante na atividade
empreendedora no âmbito do processo de internacionalização.
Gráfico nº 8 - Decomposição da variável latente “empreendedorismo”, dados absolutos
Fonte: Elaboração própria.
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Discussão
Genericamente, podemos afirmar que os casos de sucesso analisados, pela incidência
verificada, são reveladores relativamente aos traços empreendedores vigentes no
processo de internacionalização e no que respeita aos estímulos inerentes ao processo.
Neste pecúlio, o facto de os estímulos intrínsecos serem identificados em maior número
que os estímulos extrínsecos no processo de internacionalização denota, da parte das
empresas em causa, que os gestores reconhecem internamente
vantagens/potencialidades na abordagem ao mercado externo.
De todas as variáveis latentes observadas, a variável latente “barreiras à
internacionalização” observa uma menor incidência, possivelmente, devido ao facto de
o documento objeto de análise relatar casos de sucesso, nos quais é mais visível a face
positiva e proativa do processo de internacionalização.
No que respeita às formas de presença internacional, o facto de a exportação constituir
a modalidade preferencial na abordagem ao mercado externo confirma o cariz
exportador na internacionalização da nossa economia e, numa aceção teórica, o facto
de a exportação ser uma forma de presença internacional recorrentemente utilizada
pelo tecido empresarial (Teixeira & Diz, 2005). Daqui podemos inferir que grande parte
das empresas objeto de análise não terão um elevado grau de envolvimento ou
comprometimento face ao mercado externo.
Por seu lado, os dados referentes ao empreendedorismo vão ao encontro da aceção
Schumpeteriana, uma vez que a “inovação” e o “dinamismo” são as variáveis que mais
se destacam neste âmbito. Confirma-se ainda, de forma objetiva, a atitude
empreendedora das empresas no seu processo de internacionalização (Knight, 2000;
Lu & Beamish, 2001).
Conclusão
Em síntese, a análise de conteúdo, enquanto processo empírico, através da leitura e do
ato de interpretação, permite uma compreensão aprofundada dos documentos objeto
de análise. O mergulho por zonas menos claras que constituem o referido “contexto de
produção” da análise de conteúdo, uma vez que esta técnica procura dar sentido à
subjetividade de que se reveste um documento, é uma mais valia que possibilita ao
investigador uma posição mais ativa no processo de investigação. Neste âmbito, é
possível detetar algumas tendências genéricas das empresas no seu processo de
internacionalização.
Quanto aos estímulos à internacionalização, o documento da AICEP (2011) dá mais
visibilidade aos estímulos intrínsecos às empresas. Neste particular, o aproveitamento
de competências próprias/tecnologia é considerado como principal motivação inerente
ao processo de internacionalização. As potencialidades do mercado externo são, para
as empresas objeto de análise, o principal estímulo extrínseco à empresa para a
aventura da internacionalização.
Verifica-se claramente a preferência das empresas analisadas pela modalidade da
exportação enquanto forma de presença internacional. Tal será sintomático do menor
envolvimento de custos, recursos e comprometimento com o mercado externo.
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Os dados analisados permitem concluir que existe, nas empresas analisadas, um claro
predomínio de traços empreendedores no seu processo de internacionalização. Tal
constatação vai ao encontro de algumas das correntes teóricas citadas relativas à
associação dos dois conceitos, internacionalização e empreendedorismo. Neste pecúlio,
a inovação assume papel de destaque no processo de internacionalização.
Apesar das conclusões avançadas, o número de casos de sucesso analisados (18
empresas) é limitado, pelo que a análise efetuada se cinge às empresas referenciadas.
Uma outra limitação do presente estudo prende-se com o documento objeto de análise.
É que a informação alusiva aos case studies foi trabalhada pela AICEP, podendo
observar-se um possível enviesamento de conteúdo. Em trabalho futuro, como forma
de suplantar esta lacuna, a inclusão de entrevistas a representantes de empresas
presentes no mercado internacional talvez confira maior robustez ao estudo efetuado.
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OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
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Recensão Crítica
Gulbenkian Think Tank on Water and the Future of Humanity
(2014). Water and the Future of Humanity. Revisiting Water
Security. New York: Springer: 241 pp. ISBN: 978-3-319-01456-2;
ISBN eBook: 978-3-319-01457-9; DOI 10.1007/978-3-319-01457-9
por Brígida Rocha Brito
brigidabrito@netcabo.pt
Socióloga (Universidade Autónoma de Lisboa), Mestre e
Doutora em Estudos Africanos (ISCTE–IUL).
Professora Auxiliar no Departamento de Relações Internacionais da Universidade Autónoma de
Lisboa (Portugal) nas áreas de Ambiente e Relações Internacionais;
Cooperação Internacional e Mundo Contemporâneo,
Subdirectora de JANUS.NET, e-journal of International Relations.
Investigadora do OBSERVARE (UAL).
“Improved water supply and sanitation contributes to human
dignity, health, education, and economic development"
(Foreword, pp v)
No quadro da Década Internacional para a Acção "Água fonte de vida" (2005-15)
1
, o
Think Tank da Fundação Calouste Gulbenkian (FCG) sobre Água e o Futuro da
Humanidade editou no início de 2014 (edição conjunta FCG e Springer) o livro "Water
and the Future of Humanity. Revisiting Water Security". Esta obra é o resultado do
trabalho conjunto, de reflexão e debate, de onze peritos internacionais
2
A análise apresentada ao longo das 241 páginas do livro é centrada na identificação de
sete grandes regiões do Mundo que evidenciam disparidades no que respeita à procura
de reconhecido
mérito pelo trabalho que têm desenvolvido sobre as temáticas da gestão de recursos
hídricos e da gestão comunitária da água.
1
Para mais detalhas recomenda-se a consulta de http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/
(consultado online em 10-04-2014)
2
Os onze especialistas que participaram na reflexeção são oriundos de diferentes áreas geográficas,
nomeadamente: Aústria; Brasil; Canada; China; Estados Unidos da América; Holanda; Índia; Marrocos;
Portugal; Suécia; e Sri Lanka.
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Recensão Crítica
Brígida Rocha Brito
132
global de água para consumo. Mais do que áreas continentais, as sete regiões
consideradas são identificadas pelas características principais
3
Dado que a água é um recurso vital encontrando-se desigualmente disponível e
acessível a nível mundial, as preocupações no que respeita à sustentabilidade do
recurso são claramente evidenciadas já que o uso não planeado produz impactos que
requerem controle e regulação. De forma complementar, os recursos hídricos são
considerados como a base do desenvolvimento sócio-económico e ambiental. Contudo,
sempre que marcados pela escassez ou por indícios de degradação resultam em
constrangimentos para a efectivação do processo de mudança produzindo efeitos
agravados junto das populações pobres ou vulneráveis, representando de forma
consequente um risco sócio-económico, ambiental e político acrescido, incluindo na
dimensão internacional.
que apresentam dando
origem às seguintes tipologias: Rural; Villages; Urban; Metropolis; Large Cities; Towns;
e Secondary Cities. Estas desigualdades são evidenciadas por um conjunto de
desequilíbrios, entre os quais o crescimento demográfico, as tendências económicas e
tecnológicas com incremento da produção agrícola, o uso de recursos naturais, a
importância relativa das áreas urbanas, com influência directa da denominada urban
culture, a repartição e a disponibilidade de rendimento.
As principais áreas sectoriais que dependem da disponibilidade de água, requerendo
uma atenção particular e que, por esta razão, representam desafios - de âmbito
nacional, regional e internacional - são a segurança alimentar, a saúde, a energia, a
biodiversidade, a manutenção dos ecossistemas, a produção de bens de consumo,
incluindo produtos transformados, e as alterações climáticas.
Ao longo das 241 páginas do livro, a análise é apresentada seguindo uma orientação
prospectiva procurando-se apresentar uma definição de eventuais cenários futuros para
cada uma das seccções temáticas com clarificação de tendências. Neste sentido, é
levada em consideração a evolução do consumo de recursos hídricos ao longo do
tempo, a sua (in)disponibilidade e os impactos gerados.
Do ponto de vista metodológico, e dado que se trata de uma obra assumida pela
totalidade dos onze especialistas envolvidos na reflexão, no debate e nas análises,
independentemente da área geográfica em que têm desenvolvido trabalho, todo o texto
remete para uma abordagem conjunta centrada nos recursos partilhados.
A água é apresentada como um recurso comum sendo que a escassez, o stress e a
crise na disponibilidade se fazem também sentir de forma global, requerendo a
adopção e o seguimento de acções negociadas na procura do que é definido como uma
"prosperidade sustentável". Esta preocupação aparece particularmente evidenciada
pelo conceito da globalização, sobretudo na sua dimensão económica, que influencia e
condiciona a manutenção dos recursos hídricos, implicando, em alguns locais do
Mundo, a identificação e implementação de alternativas, como é o caso da
dessalinização.
O conceito de Water Governance é longamente descrito remetendo a análise para um
conjunto de factores de caracterização, anteriormente sistematizados e apresentados
3
Apesar da identificação das sete tipologias, ao longo do texto são apresentados exemplos de casos em
função das áreas temáticas analisadas.
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Recensão Crítica
Brígida Rocha Brito
133
pela OCDE
4
, e que têm implicações no relacionamento internacional entre países,
sobretudo nas situações em que estejam em causa recursos partilhados, como é o caso
da maioria das bacias hidrográficas. Entre os factores indicados destacam-se a
legitimidade, a transparência, a responsabilidade, a inclusividade, a justiça, a
integração, a capacidade individual e comunitária para a gestão da água e a
adaptabilidade. Estes critérios implícitos à "Governanção da Água" com um critério
mais global interligam quatro dimensões também sugeridas como fundamentais:
a) a dimensão social, que implica uma gestão e uso equitativos, e naturalmente
justos, dos recursos hídricos a nível mundial, tanto no que respeita à quantidade
disponível como à qualidade, independentemente de se tratar de áreas rurais ou
urbanas,
b) a dimensão económica, que é claramente apresentada em função dos conceitos
de eficácia e eficiência na promoção do crescimento económico e na valorização
das economias no contexto mundial com base na disponibilidade e formas de uso
da água,
c) a dimensão ambiental, que se centra na perspectiva da sustentabilidade, na
integridade dos ecossistemas, na manutenção de áreas, na conservação de
espécies em particular em habitat natural, concentrando formas de vida que na
totalidade dependem dos recursos hídricos,
d) a dimensão política, que implica atribuir e reconhecer a oportunidade aos
cidadãos e diferentes actores interessados de exercerem influência directa e
indirecta na tomada de decisões.
O livro está estruturado em nove capítulos principais, introduzidos por nota
introdutória, prefácio, prólogo e mensagem sobre a água e o futuro da humanidade,
que abordam o tema central da gestão da água, a saber:
1. Our Water; Our Future
2. Drivers of Water Demand, Course Changes, and Outcomes
3. Water Management in a Variable and Changing Climate
4. Water for a Healthy Environment
5. Integrated Urban Water Resources Management
6. Water and Food Security: Growing Uncertainties and New opportunities
7. Water and Energy
8. Water Projections ans Scenarios: Thinking About Our Future
9. Our Water Future: leadership and Individual Responsibility
4
OECD (2011). Water Governance in OECD countries. A multi-level approach. OECD Studies on water.
Paris: OECD
JANUS.NET, e-journal of International Relations
ISSN: 1647-7251
Vol. 5, n.º 1 (Maio-Outubro 2014), pp. 131-134
Recensão Crítica
Brígida Rocha Brito
134
Tratando-se de uma obra sustentada por dois anos de pesquisa desenvolvida por uma
equipa interdisciplinar e internacional, que inclui referências conceptuais e teóricas
relevantes, mas também dados estatísticos que retratam evoluções e tendências, bem
como infografia diversificada e adequada para a análise, tal como mapas, gráficos,
esquemas e imagens, Water and the Future of Humanity. Revisiting Water Security
reveste um interesse muito particular para o desenvolvimento de futuros trabalhos
académicos e científicos. O interesse da obra ultrapassa a simples abordagem dos
recursos hídricos e dos modelos de gestão associados, já que os temas
complementares analisados são múltiplos e de importância científica.
Como citar esta Recensão
Brito, Brígida Rocha (2014). Recensão Crítica de Gulbenkian Think Tank on Water and the Future
of Humanity (2014). Water and the Future of Humanity. Revisiting Water Security. New York:
Springer: 241 pp. ISBN: 978-3-319-01456-2; ISBN eBook: 978-3-319-01457-9; DOI
10.1007/978-3-319-01457-9, JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 5, N.º 1,
Maio-Outubro 2014. Consultado [online] em data da última consulta,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol5_n1_rec1