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OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

ISSN: 1647-7251

Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013), pp. 30-48

INTEGRAÇÃO EUROPEIA, FEDERALISMO E O LUGAR DE PORTUGAL

(1960-2002)

Paulo Carvalho Vicente

pjc.vicente@gmail.com Doutorado em Ciência Política (2012) pela Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa e licenciado em História pela Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra (2004). Investigador associado do Observatório Político e do Centro de História da Cultura (Portugal), conta com presença em vários colóquios nacionais e internacionais. As suas áreas de investigação e publicação centram-se na história e teoria da integração europeia, história contemporânea, instituições e processos políticos e teoria das relações internacionais

Resumo

A adesão de Portugal à CEE em 1986 constituiu uma etapa natural e decisiva do realinhamento na cena internacional, uma vez perdido o império e normalizadas as estruturas político-partidárias do período pós-revolucionário. Todavia, a aproximação ao movimento europeu não se processa em exclusivo a partir de 1976, isto é, durante o Estado Novo são dados importantes passos que abrem caminho ao diálogo com a Europa, ainda que visando o estreitamento de laços económicos, numa estratégia eminentemente pragmática. O acordo comercial de 1972, delineado durante o consulado marcelista, é o sucedâneo natural da EFTA, vista por Salazar e principalmente pelo seu ministro Corrêa d’Oliveira como o complemento da extensão internacional do regime, seguindo as pisadas da velha aliada Inglaterra e, sobretudo, salvaguardando os interesses coloniais. Debelados os intentos das formações mais extremistas e com os militares regressados aos quartéis, os sucessivos governos constitucionais, dos quais destacamos os liderados por Mário Soares em 1976 e 1983 (Bloco Central) e Sá Carneiro (1980), batem-se por posições mais firmes quanto ao lugar que deve estar reservado a Portugal na CEE, avançando com o processo negocial em curso desde 1977. Os governos de Cavaco Silva e António Guterres, em contextos diferentes, também procuram evidenciar o papel militante do país na Europa, não ignorando ainda assim a nossa condição periférica. Compreender a posição de Portugal na União Europeia (UE) requer ainda que se debruce sobre a natureza desta organização, de que damos conta no início deste artigo. A UE é um sistema político em mutação que tem merecido uma atenção especial pelos especialistas em ciência política e relações internacionais. Neste debate, o nosso foco é a especificidade do federalismo europeu e correspondente clarificação das posições do Estado português.

Palavras chave:

Portugal; União Europeia; Federalismo; Integração política; Estado

Como citar este artigo

Vicente, Paulo Carvalho (2013). "Integração europeia, federalismo e o lugar de Portugal (1960-2002)". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 4, N.º 1, Maio-Outubro

2013. Consultado [online] em data da última consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n1_art3

Artigo recebido em 24 de Janeiro de 2013 e aceite para publicação em 12 de Abril de 2013

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Integração europeia, federalismo e o lugar de Portugal (1960-2002)

Paulo Carvalho Vicente

INTEGRAÇÃO EUROPEIA, FEDERALISMO E O LUGAR DE PORTUGAL

(1960-2002)

Paulo Carvalho Vicente

A integração europeia é antes de mais um processo político, pelo que reduzir a sua capacidade de intervenção às esferas financeira e económica é produzir um rude golpe nas expectativas dos que crêem que a União Europeia (UE) é o derradeiro reduto da paz e prosperidade no Velho Continente nos últimos sessenta anos. A força da globalização parece ser imparável, as potências emergentes (expressão já anacrónica) mostram toda a sua pujança, a coberto de uma agenda política cujos contornos se vão definindo. O processo de integração europeia conheceu a luz do dia no período pós- 1945 e teve como desígnio primeiro o reordenamento dos equilíbrios políticos e económicos que conduziram à Segunda Guerra Mundial. O exemplo europeu, pioneiro e inovador, serviu de modelo para várias experiências de integração regional hodiernas em muitas áreas do globo.

De acordo com Philippe Schmitter, qualquer que seja a tarefa e quaisquer que sejam os poderes da organização funcional, a integração permitirá aos actores nacionais e regionais envolvidos: desenvolverem relações de confiança mútua; desfrutarem de melhor status em diferentes planos; extraírem dividendos e crédito político por via da cooperação; gerarem prémios materiais significativos; participarem os Estados maiores e menores numa condição de igualdade formal; distribuírem os benefícios iniciais da cooperação e da interdependência de forma harmoniosa, de modo a evitar a desproporção entre o que é posto ao alcance de Estados maiores e Estados mais pequenos e economicamente mais vulneráveis (Schmitter, 2010). Com a adesão de Portugal à então CEE em 1986, o país tentará reposicionar-se no quadro europeu integrando uma organização muito específica. Essa especificidade espelha-se no estudo da qualificação do sistema político da União Europeia, dos efeitos políticos da integração (europeização), do papel dos Estados-membros, da dinâmica dos interesses e do papel das instituições europeias.

Neste paper procuramos clarificar as posições dos sucessivos governos portugueses quanto ao federalismo europeu, na aproximação às Comunidades Europeias ainda durante o período salazarista até ao início do presente século, isto é, já em período de consolidação da democracia portuguesa. Deste modo, identificamos e interpretamos os momentos mais significativos da integração de Portugal no processo de unificação europeia desde 1960 (adesão à EFTA) até 2002 (fim do consulado de António Guterres). Dos alvores da integração europeia até ao momento presente, o federalismo europeu tem marcado presença nos debates políticos à escala comunitária: os seus

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cultores continuam a pugnar pelo seu reconhecimento constitucional pleno; os seus detractores, pelo contributo insubstituível dos Estados-membros, com sensibilidades e interesses próprios. A aproximação de Portugal às Comunidades é realizada por imperativos de reinserção internacional do país na cena internacional. A reflexão sobre a (eventual) natureza federal das Comunidades tem sido uma constante desde a sua formação e, assim, interessa-nos esclarecer as posições dos sucessivos governos portugueses, concretamente em momentos marcantes que determinaram o seu rumo, tais como a revisão dos tratados. Com efeito, partimos da hipótese segundo a qual os governos portugueses reconheciam as implicações da integração política, mormente do federalismo europeu, e que Portugal seria chamado a dar o seu contributo igualmente relevante à semelhança dos demais Estados-membros.

O presente estudo está dividido em duas partes. No primeiro momento procedemos a uma análise do federalismo europeu, mais especificamente das diferentes denominações de que tem sido sujeito porque estudar a história da integração europeia pressupõe igualmente o estudo de um federalismo muito específico. Nesta primeira parte não olvidamos que as duas teorias concorrentes que emergiram das relações internacionais para dominar o debate sobre os desenvolvimentos recentes na integração europeia foram o neo-funcionalismo e o intergovernamentalismo (Bache and George, 2006), razão pela qual merecem alguma atenção. No segundo momento sintetizamos algumas das posições dos governos portugueses no processo de integração europeia desde o Estado Novo, ao processo negocial e à adesão, até aos governos de Cavaco Silva e António Guterres. Neste sentido, a nossa abordagem é estrutural e fornecemos uma visão de conjunto de Portugal rumo e nas Comunidades.

A União Europeia como modelo político

A construção europeia delineada nos escombros da Segunda Guerra Mundial foi pensada como um processo cumulativo que teria como fim a formação de uma federação europeia. Para chegar a esse passo, muitos outros teriam de ser dados atempadamente, já que era difícil congregar múltiplas vontades numa Europa culturalmente rica mas não homogénea (Steiner, 2005) e que no plano político é prenhe de tradições, que de modo algum se pode descartar para responder aos anseios de um grupo de homens, certamente visionários, que propunham uma união política a prazo.

Os especialistas na temática dos estudos europeus continuam a interrogar-se sobre a natureza e a finalidade do projecto europeu. Este debate parece não ter fim, pois continua a não conseguir avançar-se firmemente no aprofundamento da UE, em vésperas de novo alargamento. A este título, as relações internacionais têm participado neste confronto teórico, o que uma vez mais vem justificar a excepcionalidade da integração regional, neste particular na Europa, e o carácter sui generis da organização internacional em causa, um ente a que falta uma classificação unânime ou pelo menos não tão polémica. Porque é também na nomenclatura que reside o busílis da questão, e já não nas evidências, o que, como veremos, não deixa de ser surpreendente.

Muitos têm sido os contributos para a qualificação do federalismo na UE. Os partidários do neo-confederalismo reconhecem a União Europeia como uma entidade com um ethos específico, ou seja, mais que uma simples união de Estados, todavia ainda longe de uma união de indivíduos, marca d’água nas federações tradicionais (Burgess, 2000:

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41-42). Não obstante na prática o funcionamento da UE, os desafios colocam-se no plano teórico, materializando um «labirinto intelectual» (Schmitter, 2000: 40-47). Outros questionam se a UE não será uma entidade neo-federal (Camisão e Lobo- Fernandes, 2005: 55-60; Pinder, 1993: 45-66).

A integração europeia tem também sido analisada na perspectiva do federalismo cooperativo, que é o mesmo que dizer que se põe em evidência as responsabilidades partilhadas entre os níveis supranacional e nacional, o que significa que estamos na presença de um projecto comum que requer o empenho de ambas as partes (Vandamme, 1998: 128-137). Uma outra perspectiva é a do federalismo regulatório, cuja parceria é ancorada num processo de socialização transnacional que se consolida com a passagem do tempo. Os decisores e burocratas nacionais são instruídos para resolver os problemas nacionais, à escala doméstica, e são conduzidos por estes ao encontro de soluções comunitárias, na arena supranacional. O processo de decisão é alimentado por iniciativas que vêm de baixo para cima, isto é, os promotores são agências de regulação e agentes informais, de tal modo que são estes agentes que providenciam os impulsos que estão na origem da tomada de decisão pelos políticos (Majone, 1996; Cunha, 2005: 1053-1063).

A UE é interpretada outrossim como uma federação desprovida de Estado, reclamando uma refundação constitucional da integração europeia. Esta perspectiva poderá causar perturbação junto daqueles que advogam que subjacente àquela noção está a criação de uma entidade análoga a um Estado. A solução passa por olhar para o desenvolvimento da UE como uma federação que não deu lugar ao nascimento de um Estado federal. De acordo com Koslowski, a União Europeia já é uma federação, embora não seja um Estado federal, transformação que foi realizada através de um processo de ponderada engenharia constitucional (Koslowski, 1999: 561-578). Mckay qualifica o desenvolvimento da integração europeia como federalismo altamente periférico (McKay, 2002: 93), na medida em que aos Estados-membros está reservado um papel muito influente, ao passo que a capacidade de afirmação das instituições supranacionais é limitada. Da análise que produziu aos momentos mais marcantes da UE ao longo da década de 1990, não deixando de fazer um paralelo com o nascimento dos EUA, McKay considera que a UE é um «quase Estado federal», dado que os impostos estão ausentes do catálogo de competências supranacionais e a política orçamental está descentralizada (McKay, 1999: 154). Os elementos de descentralização, lembra Vila Maior, são um dos eixos da peculiaridade do federalismo europeu. A categoria de federação desprovida de Estado contém elementos importantes que não podem ser menosprezados, mormente a rejeição da dimensão estadual da UE, apontando numa direcção diferente, continuando a ter sempre em conta os elementos de especificidade que fazem da UE uma entidade diferente: uma federação de Estados, não um Estado federal (Vila Maior, 2007: 58-59).

Podem observar-se actualmente quatro estratégias de apropriação do federalismo na UE: a primeira é apelidada de constitucional, com origem na lei constitucional e inspirada pela jurisprudência expansiva do Tribunal de Justiça Europeu, cuja análise se escora na indagação da constitucionalização dos tratados (Sweet, 2004; Maduro, 2006); a segunda é denominada de desagregante, na exacta medida que considera que a UE não pode ser vista como uma federação acabada – antes exibe algumas características de uma entidade federal em algumas políticas concretas, inspiradas pelo federalismo regulatório e federalismo fiscal (Mastromarino, 2010; Scharpf, 1999); a

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terceira é classificada de distributiva, ocupando-se da distribuição de poder entre o centro e as unidades componentes, bem como entre as próprias unidades componentes. Com o desenvolvimento de competências pouco claras e a proclamação da subsidiariedade em Maastricht, esta estratégia de recuperação do federalismo conheceu um impulso deveras significativo (Pollack, 1994: 95-145; Swenden, 2004: 371-392); a quarta é designada de essencialista, pois o que se procura é captar a essência do conceito de federalismo, urge investigar que tipo de federalismo representa a UE ou como a compreensão corrente de federalismo devia ser reconfigurada para ajustar o caso da UE e outros potenciais casos que lhe são semelhantes. De acordo com esta estratégia, é necessário afastar a associação mental entre federalismo e estatismo, que se arrastou do domínio normativo para o campo analítico (Elazar, 1995: 5-18; Kelemen and Nicolaidis, 2006: 304-307).

Contrapondo à unidade federal americana, a UE não se funda na utopia de um povo único nem sequer de que a ideia da sua criação o tornaria real. Os especialistas em política de identidade na Europa reconhecem que o sentimento de pertença europeu pode ser temperado com identidades nacionais e subnacionais para formar identidades múltiplas mais pronunciadas (Risse, 2010). Concomitantemente, outros autores sugerem que a diversidade de identidades culturais e políticas na Europa não é contrária a uma visão federal, se tal visão é entendida como uma união federal (em vez de um Estado federal) e procura desenvolver uma nova interpretação da democracia (Nicolaidis, 2004: 97-110).

Na União Europeia, contrariamente ao que sucede nos EUA, os níveis supranacional, nacional e subnacional cooperam num sistema de «governação conjunta» (Marks, Hooghe and Blank, 1996: 341-378; Amaral, 1998). James Caporaso está entre os autores que sustentam que o processo de integração europeia criou uma estrutura equivalente a um «Estado internacional». O autor invoca três motivos para essa classificação: 1) a UE desempenha um importante papel de mediação entre os Estados- membros; 2) as instituições supranacionais podem agir sem dependerem da fiscalização exercida pelos Estados-membros; 3) as instituições supranacionais procuram estender as suas relações e influências para além do conjunto dos governos nacionais, tendo em vista relacionar-se com interesses privados (ONG’s, grupos de pressão…). O propósito da UE enquanto «Estado internacional» é o de acomodar as externalidades internacionais que os Estados-membros, isoladamente, são incapazes de mitigar à escala doméstica (Caporaso, 1996: 29-52).

Explorando o filão, a evolução da integração europeia não se desvincula do estigma do «Estado vestefaliano», tal como foi erigido depois de 1648. Em contraste com esta visão, e de um modo algo ingénuo, Jan Zielonka mostra que a UE alargada se assemelha cada vez mais a um império neo-medieval em detrimento de um clássico Estado (federal) de tipo vestefaliano. Para este autor, no futuro as fronteiras da UE serão cada vez menos territoriais, menos físicas e menos visíveis, dado que as fronteiras passam a ser zonas onde as pessoas e as identidades se misturam. O conceito linear de fronteira era desconhecido na Idade Média, pelo que as fronteiras eram tratadas mais como zonas geográficas do que linhas e eram bastante abertas.

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Acresce ainda que dificilmente naquele período havia algum tipo de sobreposição entre as fronteiras administrativas, económicas, militares e culturais (Zielonka, 2007)1.

Para Isabel Camisão e Luís Lobo-Fernandes, a UE constitui uma entidade intermédia entre o Estado-nação e o sistema internacional, a macrorregião política, que ultrapassa as clássicas soberanias vestefalianas como nova fórmula territorial nas relações internacionais (que faz dela um novo actor internacional). A macrorregião política implica inevitavelmente o preenchimento de um conjunto de condições, tais como uma identidade regional, a moeda única e um sistema de defesa integrado. Para caber dentro do conceito de macrorregião avançado pelos autores, a UE tem de melhorar substancialmente a sua coordenação, accionar a implementação de políticas comuns e aumentar o número de áreas consideradas no processo de integração (Camisão e Lobo- Fernandes, 2005: 241-242).

Na primeira fase da integração europeia, o neo-funcionalismo parecia levar a melhor no debate teórico. Com efeito, procurou explicar como e por que razão os Estados se juntam e associam voluntariamente com os seus vizinhos sabendo que perderão parte da sua soberania enquanto que adquirem novas técnicas para a resolução de conflitos entre si. Destacam-se quatro linhas-chave do argumento neo-funcionalista: i) o conceito de “Estado” é mais complexo do que os realistas haviam sugerido; ii) as actividades dos grupos de interesse e actores burocráticos não são confinadas à cena política doméstica; iii) os actores não estatais são importantes na política internacional; iv) a integração europeia é alcançada através de pressões do tipo “spillover”.

De acordo com o conceito de “spillover”, uma vez dados os primeiros passos pelos governos nacionais com vista à integração, o processo toma uma vida própria e apresenta-se irreversível. Como escreveu Lindberg,

«in its most general formulation, “spillover” refers to a situation in which a given action, related to a specific goal, creates a situation in which the original goal can be assured only by taking further actions, which in turn create a further condition and a need for more action, and so forth» (Lindberg, 1963: 10).

No entanto, o desenrolar dos acontecimentos, e concretamente a assunção pelos Estados-membros do que estava em causa com o reforço da integração europeia ditou o fim do estado de graça desta corrente de pensamento. Assim, o uso do veto por De Gaulle que conduziu à crise da «cadeira vazia» em 1965-66 significou um forte revés para o neo-funcionalismo (Bache and George, 2006: 8-12) na sua acepção original. Os governos nacionais arrogam-se a partir de então como os responsáveis por levar adiante a integração europeia, determinando a sua natureza e alcance (para o trabalho seminal sobre neo-funcionalismo, Haas, 1968).

1Seja-nos permitido aqui fazer uma curta referência à obra de Rui Cunha Martins que nos últimos anos tem estudado o conceito de fronteira nos planos histórico, jurídico e político. Num dos seus mais recentes trabalhos (Martins, 2008), recupera a essência do conceito, chamando a atenção para a sua mutabilidade e operabilidade, o seu potencial demarcatório inestimável, bem como a capacidade para se constituir um mecanismo de resistência contra o totalitarismo das sociedades incapazes da produção de limites.

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Hoffmann rejeitou a visão neo-funcionalista de que os governos seriam em último caso oprimidos por pressões das elites dos grupos de interesse para integrar. Hoffmann partiu do argumento do realismo clássico, segundo o qual os Estados eram tratados como actores racionais unos, com pouca importância associada à política doméstica. A posição intergovernamentalista de Hoffmann era mais avançada que a dos realistas a este respeito e a sua consciência política era também mais aguda do que a dos neo- funcionalistas que pretendiam adoptar antes uma visão pluralista simplificada dos processos políticos. Para o autor, a integração europeia era apenas um aspecto do desenvolvimento da política internacional e, como os realistas, insistia nas limitações externas da autonomia: os Estados eram vistos como actores independentes, mas os seus governos eram constrangidos pela posição do Estado no sistema mundial (Hoffmann, 1966: 862-915).

Andrew Moravcsik chama a atenção para a complexidade do processo político comunitário, argumentando que são necessárias mais teorias que expliquem as respostas nacionais à interdependência internacional. O intergovernamentalismo liberal

–tal como a abordagem de Hoffmann – postulava que os Estados eram actores racionais, mas partia do realismo tradicional ao não tratar o Estado como uma caixa negra. Um processo político doméstico determinava a sua definição do interesse nacional. Uma vez clarificado, era com este que se preparava a negociação internacional e, numa segunda fase, como os interesses nacionais em conflito eram reconciliados na arena negocial do Conselho de Ministros. A visão de política doméstica de Moravcsik, que chamava de visão liberal, era essencialmente a mesma da dos neo- funcionalistas, a chamada visão pluralista. A causa determinante das preferências de um governo era o equilíbrio entre os interesses económicos no plano doméstico. Moravcsik foi frequentemente criticado por esta visão restrita do processo político doméstico (Bache and George, 2006: 14; Ver o artigo pioneiro sobre intergovernamentalismo liberal em Moravcsik, 1993: 473-524).

A Europa foi ao longo destas últimas décadas o palco de uma reconceptualização do poder das relações internacionais, na perspectiva de José Manuel Pureza, que levou a considerar-se a si própria como campeã de uma ordem mundial pós-realista (Pureza, 2003). Joschka Fischer sustenta esta auto-representação da Europa, na medida em que se rejeitou, pós-1945, um sistema que prolongasse a doutrina de Vestefália; Romano Prodi chama a atenção para o papel que a Europa tem a desempenhar na governação mundial e que passa por replicar a sua experiência à escala global; Chirac defende o reforço da unidade europeia, mas salvaguardando o carácter intergovernamental desta organização; Miliband identifica um poder modelo na Europa mas não projecta um superpoder na UE; Eduardo Lourenço entende que a Europa não passa actualmente de Europa de Nações, estando por cumprir o velho sonho de uma Europa-Nação. Uma Europa de “razões”, mas igualmente desencantada e às voltas com o seu destino, uma obra inacabada (Lourenço, 2003)2.

Se na construção europeia encontramos também os Estados como actores a que importa dar voz e tendo Portugal uma experiência já rica neste processo que não se limita ao período pós-1986, viramos agora o nosso olhar para a visão do processo a

2Num contexto de profunda incerteza e aparente incapacidade de reacção, Eduardo Lourenço não identifica um centro na Europa, razão pela qual não consegue ser um actor. Eduardo Lourenço em entrevista ao Público (caderno P2), de 5 de Abril de 2010. Entrevista conduzida por Teresa de Sousa.

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partir de dentro e em concreto a algumas posições políticas tomadas pelo país em momentos charneira.

O Estado Novo e a aproximação às Comunidades

O regime de Salazar era uma ditadura de direita, nacionalista e católica, com algumas afinidades com o fascismo, à semelhança de outros regimes da Europa do Sul e da Europa Oriental do período entre as duas guerras. Ao aparato ideológico, marcadamente autoritário, cuja estrutura assentava no partido único, na censura e na construção do homem novo, havia que dar suporte económico. Da premissa autárcica ao «orgulhosamente só», o país vê-se na contingência de promover uma abertura económica, ainda que limitada, e a prazo encetar uma revisão do modelo de desenvolvimento. É o que está em jogo da passagem da EFTA à CEE.

A proposta britânica de uma zona de comércio livre apresentada em Julho de 1956 foi entendida pelos seis e entre outros membros da OECE como uma tentativa de pôr em causa os resultados produzidos em Messina. Tal suspeita confirmou-se em Setembro de 1956, quando os britânicos avançaram com a proposta de fusão das negociações da CEE e da zona de comércio livre. Na ocasião da apresentação na OECE da zona de comércio livre, as autoridades britânicas informam as congéneres portuguesas de que o projecto incluiria somente os países industrializados da Organização e que, naturalmente, Portugal não poderia fazer parte dessa zona. Tendo em conta o tecido económico português, e tratando-se de uma zona de comércio livre para a indústria, que excluía, deliberadamente, a agricultura, parecia não ser de interesse para Portugal.

Não obstante estes condicionalismos, o governo português manifesta a vontade de estar representado nas negociações. De acordo com Costa Pinto e Severiano Teixeira, Portugal aceita o objectivo político geral de liberalização do mercado; ao contrário de outros países periféricos, não tinha problemas financeiros. Por fim, a questão das colónias, que poderia revelar-se um assunto melindroso, acaba, nesta conjuntura, por jogar a favor de Lisboa, na medida em que a Inglaterra, interessada em incluir a Commonwealth, via neste particular Portugal como um potencial aliado (Pinto e Teixeira, 2005: 23).

Um dos objectivos fundamentais da EFTA era negociar com a CEE como um bloco. Dada a ausência de resposta da CEE, a Grã-Bretanha foi dando cada vez mais sinais de pretender negociar bilateralmente (Wilkes, 1997). A Suíça e Portugal foram os países que mais obstáculos levantaram a esta nova posição, alegando que era necessário salvaguardar os direitos de outros membros da EFTA. O volume das exportações e importações portuguesas nas trocas com a CEE, em 1957-1958, correspondeu, respectivamente, a 32% e 44% do comércio externo. Caso a Grã-Bretanha entrasse para a CEE, estas percentagens aumentariam para 49,3% e 68,3%. O que estas estatísticas oficiais relativas àquele biénio mostram é que as trocas com outros países da EFTA não eram relevantes. À semelhança do que acontecia com outros membros da EFTA, a mudança da política europeia da Grã-Bretanha comprometia seriamente o futuro de Portugal (Leitão, 2007: 127-128).

Ao nível económico, Portugal tinha de garantir um regime específico a fim de salvaguardar o seu desenvolvimento económico. O volte-face do governo português em relação à adesão à CEE deveu-se ao facto de o governo não ter outra alternativa em

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termos de política europeia senão seguir o exemplo britânico. Nicolau Andresen Leitão refere que

«a inexistência de uma alternativa está bem patente no facto de Corrêa d’Oliveira ter aceite à partida que, de início, seria apenas a metrópole a pedir a adesão e que a pauta exterior comum teria, provavelmente, de ser aplicada. Embora o ministro responsável pela política europeia falasse em unidade política e económica entre Portugal e as suas colónias, estes conceitos fundamentais do governo de Salazar seriam sacrificados publicamente no altar da necessidade maior de garantir o desenvolvimento económico através da adesão ou associação à Comunidade» (Leitão, 2007: 130).

Assim, os motivos que explicam esta mudança de atitude em relação à CEE eram internos.

A abertura ao mercado externo e a intensificação das relações comerciais com os países da zona, em detrimento do comércio colonial, conduziram ao esbatimento do proteccionismo e do condicionalismo, permitindo o fomento de relações económicas até então pouco exploradas, como a criação de empresas estrangeiras em Portugal e o investimento externo. A adesão à EFTA teve um impacto assinalável sobre o comércio, com um aumento em percentagem de 52% para as exportações e de 40% para as importações, enquanto que para os restantes Estados-membros não ultrapassaram os 30%. Em resultado da adesão à EFTA, o crescimento económico português descolou entre 1960 e 1973, vindo a ser o período de maior crescimento do produto e do rendimento por habitante da história de Portugal (Alípio, 2006: 93-94).

Marcelo Caetano recebe em mãos no Verão de 1968 um país mais europeu em termos de trocas comerciais, esboçando de início algum ímpeto liberalizador. Não sendo nem um democrata, nem um liberal, Marcelo Caetano era um reformista dentro do regime desde o final da Segunda Guerra Mundial, salientando a capacidade do regime para se adaptar às circunstâncias ocorrentes, mas incapaz de resistir ao ambiente da época. Caetano tornar-se-ia o corifeu dessa facção reformista, mas estritamente legalista, que ansiava operar mudanças adaptativas do regime, sem alguma vez formular a sua negação ou superação.

O que preocupava verdadeiramente Caetano era o Ultramar e a tentativa de envolver a sua defesa num quadro mais amplo de defesa da Europa ou mesmo do Ocidente, cujo cerco pelo comunismo internacional se apertava, precisamente a partir das colónias portuguesas de África. Trata-se assim de uma maneira não só de justificar a política colonial portuguesa como até de procurar apoios no quadro da NATO, por definição uma organização consagrada à defesa do Ocidente (Castilho, 2000: 120).

Na senda das anteriores negociações europeias, designadamente para a criação de uma zona de comércio livre (1956-1958) e para a expansão da Comunidade (1961-1963), o governo nomeou em Março de 1970 uma comissão de estudos para a integração económica europeia, tendo esta apresentado o seu relatório em Setembro seguinte. A Comunidade é referida como o elemento mais preponderante à escala europeia, em contraponto à EFTA, capaz de congregar num bloco político-económico a totalidade dos

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recursos europeus não comunistas. O documento reconhecia a possibilidade de a Comunidade constituir o primeiro estádio na formação da federação dos Estados Unidos da Europa3.

Segundo o relatório, a associação era a forma mais apropriada para regular as relações entre Portugal e a Comunidade. Esta era a opção mais convincente para economias cujo estado de desenvolvimento não permitem a adesão imediata. A associação levantaria problemas políticos, na medida em que um relatório recente do Parlamento Europeu apontara reservas sobre a admissão de países não democráticos, mencionando o caso particular da Espanha e, eventualmente, de Portugal. Um parecer da Comissão Europeia, datado de 1969, estabelecia a distinção entre os países aptos a celebrar acordos de associação e os que somente teriam a oportunidade de celebrar acordos comerciais, dando a entender claramente que este seria o caso dos países ibéricos. O relatório particularizava que os acordos de associação consubstanciariam a primeira etapa de uma futura adesão.

Em 22 de Julho de 1972 foi assinado um acordo de comércio livre entre Portugal e a Comunidade. Dada a especificidade do caso português e a prática comunitária nestas circunstâncias, o acordo incluía uma cláusula evolutiva que apontava para «a possibilidade de desenvolverem e aprofundarem as suas relações quando, no interesse das respectivas economias, for julgado útil alargá-las a domínios não abrangidos pelo presente acordo» (esta cláusula foi importante depois de 1974 para a Comunidade prestar apoio financeiro e aliviar as condições comerciais impostas a Portugal no acordo de 1972).

O trajecto português rumo à Europa, quer no salazarismo quer no marcelismo, as linhas de «aproximação» ao movimento da unidade europeia, designadamente à CEE, foram ditadas por um puro pragmatismo. Esta tendência encontra o seu apogeu na escolha operada em Julho de 1972, pois o acordo comercial, a entrar em vigor em Janeiro seguinte, não estabelecia qualquer vínculo político – o propósito era a troca de mercadorias, especificamente de produtos industriais. Norteado pela continuidade, pode dizer-se que a distância entre Portugal e a Europa não era de todo diferente da que existia em Janeiro de 1960 (adesão formal à EFTA) e em Julho de 1972 (assinatura dos Acordos Comerciais entre Portugal e a CEE e a CECA) (Castilho, 2000: 228; Silva, 2000: 62).

Portugal democrático na Europa: que papel para mais integração política?

Ultrapassadas as diplomacias paralelas do Período Revolucionário em Curso (PREC), a radicalização do discurso e das acções políticas no terreno no Verão Quente de 1975, as hesitações dos EUA quanto ao resgate do país depois da inoculação de que falava Kissinger, a verdade é que a «saliência internacional» de que se reveste o caso português em muito contribuiu para a transição democrática. Prova disso é o envolvimento da Comunidade, de alguns Estados europeus, em particular a República Federal da Alemanha e a França, de organizações internacionais, de partidos políticos moderados e ainda dos EUA.

3AHD-MNE, relatório da Comissão de Estudos sobre a Integração Económica Europeia, Setembro de 1970, pp. 3-6.

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A «opção europeia» foi assumida politicamente pelo I Governo Constitucional de Mário Soares, com José Medeiros Ferreira como ministro do Negócios Estrangeiros. O primeiro passo foi o pedido de adesão ao Conselho da Europa em Agosto de 1976, que se concretizou logo em Setembro do mesmo ano. Uma vez membro do Conselho da Europa, reconhecida internacionalmente a consolidação da democracia, esboçava-se então o passo decisivo: o pedido de adesão à CEE. Portugal assumiu a partir de 1976 a sua condição de país ocidental, simultaneamente atlântico e europeu. As boas relações com os EUA, no plano bilateral, e o reforço da participação na NATO, no plano multilateral, constituíram a expressão mais clara do vector atlântico. Por sua vez, a «opção europeia» assume-se como opção estratégica e projecto político, terminada que está a perspectiva meramente pragmática e económica que moldou o regime autoritário. Depois de um périplo pelas capitais europeias para consciencializar os seus homólogos da normalização do processo democrático em Portugal, do comprometimento para a adesão ao clube europeu, ainda para mais após um parecer positivo das Comunidades, obtido em Maio de 1978, os anos que se seguem até 1985 são marcados grandemente pelo processo negocial encetado com mais ou menos empenho pelos sucessivos governos portugueses.

Em entrevista ao The Times, Soares confessa-se

«um patriótico mas também partidário de uma Europa verdadeira e não uma associação de Estados apenas baseada no progresso económico ou preocupações económicas. (…) Sou por uma Europa política com reais instituições supranacionais de tal modo que calculo que a entrada dos países do Sul da Europa representa uma enorme contribuição para esta Europa».

E afirma ainda a propósito das dificuldades negociais que se avizinham:

«Mas numa comunidade de Nações livres, deve haver uma certa solidariedade que estaria antes de critérios estritamente nacionais e egoístas».

Se a Europa recusar Portugal no seu clube isso seria um «desastre» para o povo português e para a democracia, pelo que «nas actuais dificuldades financeiras a recusa poderia conduzir a um renascer do autoritarismo. Se a Europa nos fechasse a porta, teria que sofrer uma pesada responsabilidade no que respeita ao nosso futuro e da própria Europa4». Em entrevista a O País, Soares é peremptório: a entrada de Portugal na CEE é o corolário lógico para o desenvolvimento, cumprida a descolonização e feita a democratização da vida política5.

A década de 1970 é frequentemente retratada como uma década perdida na história da integração europeia. Todavia, deve ser antes vista como uma década de preparação para o impulso político-económico registado nos anos de 1980. Existem explicações

4Entrevista de Mário Soares ao The Times, 11 de Fevereiro de 1977. Fonte: Fundação Mário Soares.

5Entrevista de Mário Soares a O País, 18 de Fevereiro de 1977. Fonte: Fundação Mário Soares.

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para o suposto fenómeno da «eurosclerose» que são mais plausíveis. Estas incluem a desintegração do sistema monetário internacional no princípio dos anos setenta, a crise petrolífera de 1973 e a estagflação que se seguiu e ainda o intenso obstrucionismo britânico na CEE à medida que sucessivos governos se dispunham a resolver a questão orçamental britânica. Isoladamente, estes factores seriam suficientes para explicar os destinos flutuantes da CEE na década de 1970 e nos primeiros anos da década seguinte, com ou sem o impacto acrescido de um Tribunal Europeu cada vez mais activo e autorizado. O determinismo histórico não começa ou termina no momento de tomada de decisão. Deste modo, o simples facto de que nada de muito relevante tenha sido decidido nesses anos não deve ser entendido como um período marcado pelo vácuo. Griffiths defende que os desenvolvimentos dos anos 70 prepararam o caminho para o renovado “dinamismo” da Comunidade no final dos anos 80, sob a forte liderança do Presidente da Comissão, Jacques Delors (Griffiths, 2006: 172).

Na intervenção no debate parlamentar do programa do VI Governo Constitucional, o Vice-Primeiro-Ministro e ministro dos Negócios Estrangeiros, Freitas do Amaral, alega que a condução da política externa no último ano e meio foi motivo de dúvida e perplexidade para a maioria dos portugueses e aliados de Portugal. O MNE português declara então que

«… a nossa política externa será uma política claramente pró-europeia e pró-ocidental. Não haverá nela, por conseguinte, qualquer traço de terceiro-mundismo, de não-alinhamento ou de reserva ou distanciamento face às nossas solidariedades atlânticas conscientemente aceites e livremente mantidas6».

A rápida e completa integração de Portugal na Comunidade Económica Europeia, como membro de pleno direito, passará daí em diante a constituir a «prioridade das prioridades» da política externa portuguesa. Pela primeira vez em Portugal foi criado no elenco governativo o cargo de Secretário de Estado da Integração Europeia e se concentrou nas mãos de um mesmo ministro as responsabilidades da política externa e da integração europeia.

Em entrevista ao Tempo, o primeiro-ministro, Sá Carneiro, deixa um alerta e uma certeza quanto ao devir da construção europeia:

«há uma tendência para ver na CEE, na Europa das Comunidades, hoje, uma Europa das dificuldades. (…) Seria trágico para o Mundo que a Europa deixasse de acreditar em si própria, não resolvesse as suas dificuldades internas e rapidamente se não alargasse aos Doze. Estou convencido que essas dificuldades serão vencidas, o alargamento feito rapidamente. A Europa reestruturada e alargada tomará um novo élan. Acredito com uma grande confiança no novo impulso, na nova dimensão

6A política externa portuguesa. Intervenção do Vice-Primeiro-Ministro e ministro dos Negócios Estrangeiros, Prof. Diogo Freitas do Amaral, no debate parlamentar do Programa do VI Governo Constitucional, em 15 de Janeiro de 1980, Secretaria de Estado da Comunicação Social, Direcção-Geral da Divulgação, 1980, p. 9.

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da Europa, no grande papel que a Europa do Mercado Comum e dos outros países europeus que dele não fazem parte venha a ter no mundo, em contacto com os nossos aliados, em contacto com os países árabes, em contacto com a China e com o Japão7».

Em Dezembro de 1980 foi assinado o Acordo Portugal-CEE sobre uma «ajuda de pré- adesão» a favor de Portugal, no montante global de 130 milhões de euros actuais, a que acresceram mais 65 milhões na segunda fase em 1984. Estes foram os primeiros «fundos comunitários» vindos de Bruxelas para Portugal, a alguns anos de nos tornarmos membros efectivos da Comunidade Europeia.

Num quadro político-partidário ainda não inteiramente apaziguado, o IX Governo Constitucional (conhecido como Bloco Central) conduzirá o processo negocial com vista

àadesão de Portugal como membro de pleno direito da CEE ao seu término. É durante este período de 1983-85 que se conclui a negociação da maioria dos dossiers técnicos e em Outubro de 1984 torna-se irreversível a adesão de Portugal à CEE, para a qual contribuíram neste período o empenho de figuras como Jaime Gama, António Marta e Ernâni Lopes. Para quebrar o atraso em que se encontra, defende Mário Soares, Portugal precisa do «choque da integração na CEE». A Europa dos Pais Fundadores da

CEE

«era uma Europa das complementaridades, um espaço económico solidário, politicamente unido, com uma voz unívoca e independente, em que os valores e os contributos próprios de cada Estado seriam motivo de enriquecimento e não razão de fraqueza, de unidade na pluralidade».

Soares vê o futuro do seu país como «intimamente ligado ao alargamento e à construção de uma Europa transnacional, pois é nessa via que Portugal quer realizar-se na plenitude das suas potencialidades e em comunhão com os povos a que a ligam séculos de convivência e uma indestrutível solidariedade8».

A adesão de Portugal e Espanha à CEE em 1986 constitui uma decisão com implicações políticas, económicas e até simbólicas para os dois países e para a CEE, numa fase de fulgor na vida comunitária. A implementação do Acto Único Europeu e a criação de um mercado interno acarretam consequências não olvidáveis que influenciarão os passos seguintes da integração europeia, pelo que é vital assegurar a coesão económica e social numa Comunidade que cresce (Silva, 2002: 179). Cavaco Silva não ignora que com o reforço da união política avançado pelo Tratado de Maastricht, com mais comprometimento das instituições comunitárias e numa tentativa de esclarecer o papel geopolítico da Europa, poderia conduzir à adesão de teses federalistas, contra as quais se posiciona: «(…) para uma adequada coerência da acção externa da Comunidade – que é fundamental – deveremos avançar de forma pragmática e gradual, procurando áreas de política externa e de segurança comuns que correspondam basicamente a

7Francisco Sá Carneiro em entrevista ao Tempo, de 18 de Setembro de 1980.

8Mário Soares, «A Construção da Europa e o Futuro de Portugal». Discurso pronunciado no Clube Diplomático de Genebra, em 25 de Janeiro de 1984. Fonte: Fundação Mário Soares.

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interesses também comuns dos Estados-membros» (Silva, 1991: 284). O primeiro- ministro lembrará a seu tempo que a integração europeia se pauta também pelo gradualismo no avançar para o modelo final de organização política na Europa, mas que «consagrar, neste momento, qualquer solução de modelo final, seria tão inoportuno quanto inadequado» (Silva, 1995: 69).

O alargamento é um desafio para Portugal e o MNE português, Durão Barroso, sustenta que a reforma institucional da Comunidade Europeia só poderá ocorrer após o alargamento. Com o alargamento em vista da UE e da nova ponderação de votos que os países sub-representados reclamam, Barroso advoga que a União não é um Estado federal9. Mas é na condição de país pequeno e periférico, em que o referencial desenvolvimento é a pedra angular do esforço com vista à adesão à CEE, que faz dela uma autêntica política pública (Vicente, 2008), que os governos de Cavaco Silva dela retirarão proveito (Franco, 1994).

Os anos de governação de António Guterres correspondem a um período menos efusivo do projecto europeu, na medida em que há a preocupação de preparar o alargamento dos países de Leste, a reforma das instituições e tornar exequíveis as políticas comunitárias no contexto de muitas sensibilidades nacionais. O Tratado de Amesterdão e o de Nice são a prova do muito que estava por agilizar no plano comunitário e o muito que ficava por concretizar. A segunda presidência portuguesa do Conselho das Comunidades Europeias, que constituiu um marco importante do compromisso português, e o ímpeto inicial da Estratégia de Lisboa, que inspirou a elaboração da Estratégia 2020 em vigor, são o testemunho vivo da acção de Portugal na Europa, a par das interessantes reflexões do Secretário de Estado dos Assuntos Europeus, Francisco Seixas da Costa. Profundo conhecedor dos meandros da política e diplomacia europeias, Seixas da Costa lamenta que

«o dia-a-dia demonstra que as grandes prioridades dos Estados membros mais poderosos tendem frequentemente a impor-se aos restantes e isso só não acontece mais pelo facto de, não raramente, se verificarem contradições bloqueantes entre esses mesmos Estados. A deriva para o directório, seria, assim, cada vez mais inevitável, e a introdução das votações por maioria qualificada, no quadro das novas «estratégias comuns» da PESC [Política Externa e de Segurança Comum], tenderia ainda a agravar este cenário. Retomando um velho clássico, dir-se-ia que essa visão tende a considerar que a União funciona como o conselho de administração dos interesses comuns dos países dominantes na Europa» (Costa, 2002: 49-50).

As palavras de José Magone a propósito da estratégia negocial portuguesa nestes anos são concludentes:

9José Manuel Durão Barroso, «Alargar a Europa sem enfraquecer a Europa», entrevista ao Público, em 25 de Junho de 1995.

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«(…) the position of Portugal within the negotiation has improved considerably. Although Portugal is not one of the main players of the European integration process, it was able to upgrade its ability to make an impact on the whole process. This can be said particularly for the introduction of a social dimension and employment policy onto the agenda of the IGC 1996 and 2000 in conjunction with other countries as well as the Charter of Fundamental Rights of European Citizens. The main trend was a gradual overcoming of the isolationist position of preserving national sovereignty towards one of shared sovereignty. One can speak therefore of a limited bottom-up Europeanization which is highly flexible and open for negotiations» (Magone, 2004: 42).

Com efeito, Portugal só tem a ganhar se tiver uma estratégia e uma ideia para a Europa.

Conclusão

A história da integração europeia, e as vicissitudes dos Estados-membros que dela fazem parte, é de tal modo rica que, também devido às especificidades do seu modelo, os politólogos desenvolvem inúmeros estudos sobre a integração regional e continuam a observar a UE como uma estrutura capaz de ser replicada, com as devidas distâncias, a outras áreas do globo. Apesar de não conseguirmos classificar unanimemente este objecto político, conseguimos antes percepcionar a importância que os Estados- membros lhe atribuem, em particular países como Portugal que isoladamente não se conseguiriam projectar política e economicamente, não obstante a UE ser não menos vezes o bode expiatório para medidas impopulares que os governos nacionais têm de implantar.

O período temporal que serviu de objecto a esta análise é marcado por avanços e recuos no projecto europeu. De um modo geral, os diferentes governos portugueses, em ditadura ou democracia, reconheciam na integração europeia um processo político que não estava encerrado pelo que mais integração poderia significar a abdicação de parcelas de soberania que vários governos não estariam dispostos a alienar. A estratégia europeia de Salazar e Caetano é essencialmente norteada pelo vector económico, uma vez que é na Europa, e já não nas colónias, que se efectua o grosso das trocas comerciais, daí o acordo comercial assinado em 1972. O período de 1977-85

éparticularmente intenso, com destaque para um punhado de políticos, na condução do processo negocial com vista à adesão à CEE (destaque-se ainda assim algumas reflexões de Mário Soares, Jaime Gama ou a intervenção fugaz de Sá Carneiro). Os governos de Cavaco Silva correspondem ao período de ouro da integração europeia, coincidindo com lideranças fortes, algumas delas identificadas com o reforço do federalismo europeu. Cavaco Silva não era propriamente um entusiasta do federalismo europeu e colocava o Estado nacional no centro da dinâmica comunitária. Já num período diferente da vida europeia, os governos de António Guterres intensificam o comprometimento com o projecto europeu, com novas propostas e com a firme convicção que a UE é de todos os Estados-membros, grandes e pequenos, e que o alargamento obrigava a reformas institucionais profundas, sucessivamente adiadas.

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