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OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

ISSN: 1647-7251

Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013), pp. 1-17

A REFORMA DOS INSTRUMENTOS MILITARES E DA AUTORIDADE DO

CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS NA IMPLEMENTAÇÃO DE

MEDIDAS COERCITIVAS MILITARES

Sofia Santos

sofiasantos@ymail.com Doutorada em Direito (Direito Internacional Público) pela Universidade de Saarland, Alemanha, tendo sido bolseira do Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD). Mestre em Direito Europeu e Direito Internacional Público pela Universidade de Saarland. Licenciada em Estudos Europeus, Inglês e Alemão pela Faculdade de Letras da Universidade do Porto. Professora Convidada no Curso de Mestrado em Direito e Segurança da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa (Portugal), onde colabora no Centro de Investigação e Desenvolvimento sobre Direito e Sociedade (CEDIS) na área do Direito Internacional da Segurança. Investigadora Integrada do Observatório de Relações Exteriores (OBSERVARE) da Universidade Autónoma de Lisboa na área da justiça penal internacional. É auditora do Curso de Defesa Nacional entre outros cursos do Instituto da Defesa Nacional e autora de publicações e comunicações sobre Direito Internacional, Organizações Internacionais, Defesa e Segurança Internacional.

Resumo

A inexistência de uma componente militar de facto representa uma insuficiência normativa e operacional considerável do sistema onusiano. As divergências existentes entre os membros permanentes do Conselho de Segurança, facto que remonta aos primórdios da Organização, impediram a efetivação das disposições previstas na Carta das Nações Unidas e a conceção de alternativas credíveis e eficazes. Quando está em causa a implementação de medidas coercitivas militares decididas pelo Conselho de Segurança ao abrigo do Capítulo VII, esta questão assume uma importância decisiva, dado serem medidas decididas ultima ratio no sentido de manter ou restabelecer a paz e segurança internacionais. Sem uma Comissão de Estado-Maior operacional, sem forças armadas permanentes e sem poder exercer a sua plena autoridade no processo de enforcement, o Conselho limita-se à mera aprovação de decisões e acaba refém das opções dos Estados-Membros, designadamente dos seus membros permanentes. Ignorar a premência de uma reforma nesta matéria significa perpetuar um duplo paradoxo: enquanto se exige veementemente que o Conselho de Segurança assuma a sua responsabilidade primordial, de crescente amplitude, consagrada no art. 24º e, neste contexto, no art. 42º, este órgão continua desprovido de instrumentos militares adequados; por outro lado, ao se correlacionar o almejado reforço da eficácia, legitimidade e implementação das decisões do Conselho exclusivamente com a reforma da sua composição e métodos de trabalho, descura-se o facto de esta transformação requerer uma reforma dos instrumentos militares e da sua autoridade no âmbito de um processo reformativo multidimensional deste órgão. Este artigo parte da análise do mecanismo de enforcement previsto na Carta, para em seguida abordar a problemática subjacente à delegação da implementação de medidas coercitivas militares. Por último, o artigo reflete sobre as propostas de reforma existentes, enunciando as linhas gerais e apontando possíveis soluções.

Palavras chave:

Reforma; Conselho de Segurança; Instrumentos Militares; Capítulo VII; Enforcement; Medidas Coercitivas Militares

Como citar este artigo

Santos, Sofia (2013). "A reforma dos instrumentos militares e da autoridade do Conselho de Segurança das Nações Unidas na implementação de medidas coercitivas militares". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 4, N.º 1, Maio-Outubro 2013.

Consultado [online] em data da última consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n1_art1

Artigo recebido em 15 de Janeiro de 2013 e aceite para publicação em 19 de Março de 2013

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A reforma dos instrumentos militares e da autoridade do Conselho de Segurança das Nações Unidas na implementação de medidas coercitivas militares Sofia Santos

A REFORMA DOS INSTRUMENTOS MILITARES E DA AUTORIDADE DO

CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS NA IMPLEMENTAÇÃO DE

MEDIDAS COERCITIVAS MILITARES

Sofia Santos

One of the achievements of the Charter of the United Nations was to empower the Organization to take enforcement action against those responsible for threats to the peace, breaches of the peace or acts of aggression.

However, neither the Security Council nor the Secretary-General at present has the capacity to deploy, direct, command and control operations for this purpose, except perhaps on a very limited scale.

I believe that it is desirable in the long term that the United Nations develop such a capacity (…).

Boutros-Ghali, Supplement to an Agenda for Peace, 1995.

1. Introdução

A alusão à temática da “reforma” do Conselho de Segurança das Nações Unidas remete comummente para a esfera da sua composição e, em menor dimensão dos seus métodos de trabalho1, com o objetivo de tornar este órgão “mais representativo, eficiente e transparente e assim reforçar a sua eficácia, bem como a legitimidade e a implementação das suas decisões” (World Summit Outcome, 2005: 32). É inquestionável que as estruturas de poder do Conselho necessitam de ser reformadas. Este facto prende-se com o anacronismo da sua composição estabelecida com base no art. 23º da Carta2 e com o requisito de uma maior representatividade da constelação geopolítica atual3. Contudo, a reflexão sobre esta temática não se deve esgotar nas duas esferas supracitadas, uma vez que o imprescindível repensar do sistema de

1O aumento da transparência e da responsabilização (“accountability”) dos Estados-Membros do Conselho de Segurança, designadamente dos membros permanentes, são os aspetos determinantes no âmbito da reforma dos métodos de trabalho.

2O Conselho de Segurança é constituído por quinze Estados-Membros. A China, a França, a Rússia, o Reino

Unido e os EUA são membros permanentes (art. 23º, nº 1). Os dez membros não permanentes são eleitos pela Assembleia Geral por um período de dois anos (art. 23º, nos 1 e 2).

3As potências vencedoras da Segunda Guerra Mundial adquiriram uma posição privilegiada no Conselho de Segurança que deveria corresponder ao seu peso político singular na ordem internacional e ao seu contributo para um sistema de segurança coletiva eficaz. Enquanto o Reino Unido e a França perderam poder político e económico desde a criação das Nações Unidas em 1945, o continente africano, a América Latina bem como Estados-Membros com uma significativa influência económica e política a nível regional e internacional como a Alemanha (3º maior contribuidor para o orçamento onusiano), o Japão (2º maior contribuidor), o Brasil, a Índia ou a África do Sul não se encontram representados de forma correspondente à sua relevância no sistema internacional. Ao mesmo tempo, o nº 3 do art. 27º da Carta consagra o direito de veto dos membros permanentes, o qual não só representa uma desigualdade jurídica como também constitui um desvio do princípio da igualdade soberana de todos os membros da Organização previsto no art. 2º, nº 1 da Carta. A maioria dos Estados-Membros e da literatura defende que o direito de veto é anacrónico e anti-democrático.

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segurança coletiva implica um repensar do papel do Conselho do Segurança (Santos, 2011).

Os apelos a uma “nova visão de segurança coletiva”, são, no contexto da reforma deste órgão, apenas associados a uma alteração da composição e dos métodos de trabalho − partindo do pressuposto que um maior envolvimento dos Estados-Membros que mais contribuem financeiramente, militarmente e diplomaticamente, dos Estados-Membros em vias de desenvolvimento e que um aumento da democraticidade e da responsabilização (“accountability”) dos membros do Conselho no processo decisório contribuirão para uma maior credibilidade, eficácia e propensão do Conselho para agir no sentido de fazer face às novas ameaças do século XXI4.

Esta perceção de “reforma” deve ser desconstruída, dado que o almejado reforço da “eficácia”, “legitimidade” e da “implementação das decisões” deste órgão defendido pelos Estados-Membros implica um processo reformativo multidimensional, no qual a reforma dos instrumentos militares e da sua autoridade deve ser um dos seus elementos estruturantes.

Sendo certo que a Carta coloca à disposição do Conselho de Segurança instrumentos militares a fim de poder cumprir a sua responsabilidade fundamental na manutenção da paz e segurança internacionais consagrada no art. 24º da Carta e a implementação das medidas coercitivas militares decididas de acordo com o art. 42º da Carta, não existe uma componente militar de facto que assegure a sua exequibilidade.

Esta insuficiência normativa e operacional do sistema onusiano tornou-se mais evidente desde da década de noventa do século XX, quando a paralisação do Conselho de Segurança foi superada e a natureza de determinados conflitos exigiu a execução de operações militares robustas para a manutenção ou restabelecimento da paz. Com efeito, sem uma Comissão de Estado-Maior operacional, sem forças armadas permanentes e sem poder exercer a sua plena autoridade no processo de implementação das medidas, persiste a limitação do papel do Conselho à mera aprovação de decisões, acabando este órgão refém das opções dos Estados-Membros, designadamente dos seus membros permanentes. Este facto é visível sobretudo ao nível da disponibilização de forças armadas e ao nível do comando e controlo destas operações militares.

Este artigo parte da análise do mecanismo de enforcement previsto na Carta, para em seguida, abordar a problemática subjacente à delegação da implementação de medidas coercitivas militares. Por último, o artigo reflete sobre as propostas de reforma existentes, sistematizando as linhas gerais e apontando possíveis soluções.

2. O Mecanismo de Enforcement da Carta das Nações Unidas

O mecanismo de enforcement que se encontra à disposição do Conselho de Segurança

éparte integrante do sistema de segurança coletiva das Nações Unidas, detendo um caráter complexo e multinível. A propósito desta competência do Conselho, Edward Luck afirmou:

4Cfr. UN Doc. A/59/565, A more secure world: Our shared responsibility, Report of the Secretary-General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2004, p. 6 e para. 245 e ss., pp. 66-69 e UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, para. 77, p. 24 e para.167 e ss., pp. 42-43.

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“it was Chapter VII and its enforcement provisions that were to give teeth to its potential. Decisions of the Council taken under Chapter VII were to be enforceable, not just legally binding” (2006: 22).

É, de facto, esta competência que lhe possibilita assumir de forma mais categórica a sua responsabilidade estatuída no art. 24º e que permitiu a sua imposição gradual como “law enforcer” da comunidade internacional (Frowein; Krisch, 2002: 707).

A aplicação de medidas desta natureza pressupõe a determinação da existência de uma ameaça à paz, rutura da paz ou ato de agressão nos termos do art. 39º e que as medidas provisórias de acordo com o art. 40º não se tenham revelado eficazes.

Conforme estabelecido no art. 41º, o Conselho pode decidir diferentes medidas coercitivas não militares e instar os membros das Nações Unidas a aplicar tais medidas5. Este tipo de sanções constitui um patamar com um menor grau de coercitividade relativamente às medidas decididas de acordo com o art. 42º. A sua ineficácia constitui a premissa determinante para que o art. 42º seja aplicável. Este artigo concretiza:

“Se o Conselho de Segurança considerar que as medidas previstas no artigo 41º seriam ou demonstraram ser inadequadas, poderá levar a efeito, por meio de forças aéreas, navais ou terrestres, a ação que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais. Tal ação poderá compreender demonstrações, bloqueios e outras operações, por parte das forças aéreas, navais ou terrestres dos membros das Nações Unidas”.

As medidas coercitivas militares decididas pelo Conselho deveriam ser executadas por forças armadas proporcionadas pelos respetivos Estados-Membros a pedido deste, com base em acordos especiais como prescrito no art. 43º6. Contudo, as divergências existentes entre os membros permanentes, facto que remonta aos primórdios da Organização, impediram a efetivação de acordos especiais (Frowein; Krisch, 2002: 763) e a operacionalidade de um outro instrumento militar estabelecido de acordo com a Carta, a Comissão de Estado-Maior (Novosseloff, 2008: 9). O no 2 do art. 47º estabelece o propósito da Comissão, composta pelos chefes de estado-maior dos membros permanentes (nº 1): orientar e assistir o Conselho, em todas as questões referentes às exigências militares, utilização e comando das forças armadas colocadas à sua disposição, em conformidade com o art. 43º. O nº 3 do art. 47º atribui, ainda, à

5O art. 41º determina que as medidas “poderão incluir a interrupção completa ou parcial das relações económicas, dos meios de comunicação ferroviários, marítimos, aéreos, postais, telegráficos, radioelétricos, ou de outra qualquer espécie, e o rompimento das relações diplomáticas”.

6O art. 45º prescreve que “os membros das Nações Unidas deverão manter, imediatamente utilizáveis, contingentes das forças aéreas nacionais para a execução combinada de uma ação coercitiva internacional”.

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Comissão a função, sob a autoridade do Conselho de Segurança, de direção estratégica das forças armadas que executam a missão.

Os contingentes nacionais estariam sujeitos a regulamentos próprios e respetivo comandante nacional. Este estaria, por sua vez, sob o comando de um líder operacional sob o controlo da Comissão de Estado-Maior. O Conselho de Segurança exerceria, assim, a sua autoridade e controlo em toda a sua plenitude através deste instrumento (Sarooshi, 2000: 142).

2.1. A Delegação da Implementação de Medidas Coercitivas Militares

A inexequibilidade dos desideratos de um exército das Nações Unidas com base em acordos negociados com os Estados-Membros e, consequentemente, de uma segurança coletiva sob o comando e controlo do Conselho de Segurança, coadjuvado por uma Comissão de Estado-Maior, levou à conceção de um sistema alternativo. Neste sistema, o Conselho de Segurança delega a execução do mandato decidido ao abrigo do Capítulo VII a um Estado ou a um de grupo de Estados, portanto, a coligações de Estados constituídas ad hoc (coalitions of the willing). Trata-se de uma implementação descentralizada em que as forças não se encontram sob o comando e controlo deste órgão, mas de um Estado-Membro pertencente à coligação.

Este modelo foi utilizado em situações de cariz distinto. Os EUA lideraram coligações com diferentes amplitudes. De referir, a operação com o objetivo de cooperar com o governo do Kuwait utilizando “all necessary means” na sequência da invasão deste Estado pelo Iraque7, a missão com o propósito de criação de um ambiente seguro para as operações de ajuda humanitária num conflito intraestadual na Somália8 e a missão com vista a assegurar o regresso do governo, eleito democraticamente, deposto por um golpe militar no Haiti9. Por sua vez, a coligação liderada pela França no Ruanda teve como objetivo a proteção dos deslocados, refugiados e civis10, a missão liderada pela Itália na Albânia visou garantir a segurança e a deslocação de organizações e agências internacionais de cariz humanitário11 e a coligação liderada pela Austrália em Timor Leste apoiou a missão da United Nations Mission in East Timor (UNAMET) e o auxílio humanitário12.

Se, por um lado, este sistema possibilita a execução de operações que de outra forma não seriam passíveis de implementação, por outro lado, revela várias fragilidades que minam a autoridade do Conselho de Segurança e do Direito Internacional.

Uma fragilidade prende-se com a disparidade existente entre a vertente decisória e a vertente operacional, facto que é percetível a vários níveis.

Após a emissão de um mandato, o caráter voluntário de prontificação de forças armadas pode traduzir-se numa indisponibilidade por parte dos Estados-Membros em fazê-lo ou numa morosidade de reação, justificada ou pela natureza política das negociações e/ou pela necessidade de aprovação pelos respetivos parlamentos nacionais. A forte dependência da disponibilidade das grandes potências, sobretudo dos

7SC Res. 678 (1990).

8SC Res. 794 (1992).

9SC Res. 940 (1994).

10SC Res. 929 (1994).

11SC Res. 1101 (1997).

12SC Res. 1264 (1999).

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EUA, que reside nas marcadas e crescentes assimetrias militares entre os Estados- Membros, pode estar subjacente a ambas situações13 e ter consequências dramáticas, por exemplo, no caso de graves violações dos direitos humanos.

Uma outra fragilidade manifesta-se no insuficiente grau de controlo exercido pelo Conselho de Segurança no processo de implementação de medidas coercitivas militares. Ao contrário do modelo de operações de manutenção de paz clássico, no qual os Estados-Membros estão mais dispostos a sujeitar-se ao comando e controlo das Nações Unidas, mais concretamente do Secretário-Geral, em operações desta tipologia, este facto não se verifica, sobretudo por parte dos EUA (Kaysen; Rathjens, 2003: 93)14.

Desta insuficiência decorre o risco dos Estados-Membros recorrerem a métodos que possam contribuir para um agravamento da situação, poderem distorcer os objetivos do mandato ou conduzirem arbitrariamente ações adicionais com base em interesses nacionais específicos15. De salientar que os Estados podem decidir retirar os seus contingentes sem que esta decisão constitua uma ilicitude à luz do Direito Internacional, como no caso dos EUA, em 1994− posteriormente dos restantes Estados-Membros face à escalação da violência− na missão da UNOSOM II na Somália16 após se registarem várias vítimas entre os soldados americanos.

Acresce, ainda, a possibilidade de interpretações divergentes das resoluções. Embora o Conselho tenha, na sequência das recomendações do relatório do Painel das Operações de Paz das Nações Unidas (o designado Relatório Brahimi (2000: 10-12)) decidido na resolução 1327 (2000) a elaboração de “mandatos claros, credíveis e exequíveis”, a linguagem vaga e inconsistente− as resoluções fazem referência a “all necessary measures”17 ou “all necessary means”18, a ausência de limites procedimentais e substantivos, ou seja, a ausência da determinação de objetivos concretos e, por vezes, de um limite temporal ou da obrigatoriedade da apresentação de um relatório periódico pode favorecer um abuso de direito por parte dos Estados-Membros. Atente-se que a elaboração de relatórios não é garante per se de imparcialidade ou fidedignidade sobre as ações conduzidas no terreno, o que justifica a necessidade de uma atuação complementar, isto é, a vários níveis de modo a suprir as diferentes fragilidades enunciadas neste artigo.

Pode-se dizer que através da autorização do Conselho de Segurança para o emprego de todas as medidas ou meios necessários, as coligações de estados recebem “um cheque

13Esta assimetria é visível através dos respetivos orçamentos de defesa: os EUA possuem o maior orçamento, 711 mil milhões de dólares, o que representa 41% da percentagem mundial. Enquanto que entre 2002 e 2011, os EUA registaram um aumento de 59%, o Reino Unido, país com o quarto maior orçamento – 62,7 mil milhões de dólares, apenas registou um aumento de 18%. No mesmo período, a França e a Alemanha reduziram o seu orçamento em 0,6% e 3,7%, ocupando o 5º e o 9º lugar, respetivamente. A Itália ocupa apenas o 11º lugar com uma redução de 21% entre 2002 e 2011. A China e Rússia ocupam o segundo, 143 mil milhões de dólares, e o terceiro lugares, 71,9 mil milhões de dólares. Entre 2002 e 2011, o aumento do orçamento de defesa foi de 170% e de 79%, respetivamente, The Top 15 Military Spenders in 2011, SIPRI Yearbook 2012, Stockholm International Peace Research Institute, <http://www.sipri.org>.

14V., a este propósito, Quigley, John (1996). “The “Privatization” of Security Council Enforcement Action: A

Threat to Multilateralism”. Michigan Journal of International Law. 17, nº 2: pp. 264-269.

15V., a este propósito, Wilson, Gary (2007). “The Legal, Military and Political Consequences of the “Coalitions of the Willing” Approach to UN Military Enforcement Action”. Journal of Conflict and Security Law. 12, nº 12: pp. 316-327.

16SC Res. 814 e SC Res. 837 (1993).

17V. a título de exemplo, SC Res. 1264 (1999), SC Res. 1973 (2011).

18V. a título de exemplo, SC Res. 678 (1990), SC Res. 929 (1994).

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em branco” (Dörr, 2006: 162). Além disso, se uma resolução não impõe um limite temporal, um membro permanente pode impedir o término de medidas coercitivas militares através da ameaça ou exercício do direito de veto, o que se designa por “reversed veto”. Neste caso, o período de vigência da autorização do Conselho não é claro. Por exemplo, os EUA e o Reino Unido rejeitaram a cessação das medidas decididas com base na resolução 678 (1990), o que lhes possibilitou prorrogar as medidas militares contra o Iraque (Stein; von Buttlar, 2012: 132). Note-se que mesmo sem estarem envolvidos na coligação, os membros permanentes podem impedir o término da operação com o propósito de proteger aliados que nela participam.

De modo idêntico, os problemas mencionados, ainda que em menor dimensão, podem surgir no âmbito da delegação de operações de enforcement a organizações regionais. A Carta contempla no nº 1 do art. 53º a possibilidade de organizações regionais conduzirem este tipo de operações com base num mandato do Conselho, instrumento a que as Nações Unidas têm recorrido em algumas situações no sentido de manter ou restabelecer a paz e segurança internacionais. Sobretudo a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) tem desempenhado várias operações coercitivas militares, ainda que as resoluções mencionem o Capítulo VII e não remetam explicitamente em todas as situações para o Capítulo VIII. Por exemplo, na Bósnia-Herzegovina19, com o propósito de apoiar a operação dos “capacetes azuis” em 1993 e assegurar a implementação dos acordos de paz de Dayton, em 1995, no Afeganistão20, liderando a missão da International Security Assistance Force (ISAF) desde 2003 e, mais recentemente, em 2011, na Líbia com o propósito de impor uma zona de exclusão aérea para proteção da população civil21.

Uma problemática que importa, aqui, salientar é a contratação de empresas de segurança privada pelos Estados-Membros, designadamente pelos EUA quer na esfera de coligações de Estados quer de missões da OTAN com um mandato do Conselho. Sendo certo que estas empresas de segurança apoiam as missões, frequentemente, colocam problemas jurídicos consideráveis devido à inobservância do Direito Internacional Humanitário e do mandato concedido. O desempenho destas empresas de segurança privada ao serviço dos EUA no âmbito da missão da ISAF no Afeganistão, com base na resolução 1368, constitui um caso ilustrativo. É-lhes atribuída uma série de incidentes como o ferimento e morte de civis, o apoio a talibãs, a subcontratação de líderes militares, prejudicando a imagem e os esforços da coligação (Schwartz, 2011: 15-16), o que levou o Major-General Nick Carter da ISAF a falar numa “cultura de impunidade” (cit. in Schwartz, 2011: 16) revelando, assim, as lacunas do sistema onusiano, que se encontram intimamente ligadas às deficiências do Direito Internacional nesta matéria22.

2.2. Propostas de Reforma dos Instrumentos Militares

A inexistência de instrumentos militares credíveis e eficazes à disposição do Conselho de Segurança é uma temática controversa e tem sido recorrente desde a criação das

19SC Res. 816 (1993) e SC Res. 1031 (1995).

20SC Res. 1386 (2001).

21SC Res. 1973 (2011).

22De salientar, aqui, a questão da imunidade, que pode emanar do acordo da ISAF com o governo interino do Afeganistão, V. Military Technical Agreement between the International Security Assistance Force and the Interim Administration of Afghanistan, Annex A, Section 1.

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Nações Unidas. Com o fim da Guerra Fria, esta insuficiência normativa e operacional tornou-se mais evidente, mormente quando a natureza de determinados conflitos exigiu a execução de operações militares robustas para a manutenção ou restabelecimento da paz. Por outras palavras, missões compostas por forças fortemente militarizadas, destacadas sem o consentimento das partes, com base num mandato do Conselho e que podem recorrer ao uso da força para além do exercício do direito de legítima defesa previsto no art. 51º da Carta com o objetivo, por exemplo, de impor acordos de paz, fazer cumprir o respeito por sanções impostas e conduzir operações militares contra um Estado invasor.

As propostas relativas às forças militares incluem uma multiplicidade de designações e conceções. No contexto de operações de enforcement importa salientar a proposta referente a unidades militares de reação rápida, ad hoc ou permanentes, compostas por voluntários recrutados pela Organização – seja numa dimensão e detalhe reduzidos e por esta razão não será objeto de análise neste artigo seja forças amplas que poderiam ser criadas nos mesmos moldes23.

No que concerne ao apoio militar e estratégico ao Conselho de Segurança são de referir duas propostas: a reativação da Comissão de Estado-Maior e a criação de um novo órgão subsidiário em sua substituição.

2.2.1. Forças Militares

Em 1992, o Secretário-Geral, Boutros-Ghali, apelou à implementação dos acordos especiais previstos no art. 43º não só numa base ad hoc, mas também permanente. A missão destas forças seria responder a uma agressão atual ou iminente. A rápida disponibilidade de forças poderia servir como dissuasor a ruturas da paz, dado que o potencial agressor saberia que o Conselho de Segurança poderia reagir com base neste mecanismo. Ainda que reconhecendo que estas forças poderiam não ser amplas ou não estar equipadas de forma a fazer face a uma ameaça colocada por um exército imponente e equipado com armas sofisticadas, Boutros-Ghali considera que poderiam ser úteis para fazer face a qualquer ameaça colocada por uma força militar de menor dimensão (1992: para. 43). O antigo Secretário-Geral defende, ainda, a criação de “unidades de imposição da paz” cuja principal função seria restabelecer ou manter um cessar-fogo e que deveriam ser utilizadas pelo Conselho em circunstâncias claramente definidas e com os seus termos de referência especificados antecipadamente. Tais unidades dos Estados-Membros compostas por voluntários, estariam em prontidão e fortemente armadas e teriam de passar por um treino preparatório amplo no seio das suas forças nacionais. Estas unidades de imposição de paz deveriam constituir uma

23Carl Kaysen e George Rathjens aludem a uma Legião composta por voluntários a fim de desempenhar operações entre o modelo de peacekeeping clássico e de enforcement que não teria uma grande dimensão e que deveria ser apoiada por forças amplas (“backup forces”) que poderiam estar fortemente armadas e que permaneceriam sob controlo nacional, treinadas e orientadas com base em critérios e doutrinas comuns. Kaysen, Carl; Rathjens, George (2003). “Towards a UN Standing Army”. Daedalus, 132, nº 1: pp. 92-100. Johansen considera que em crises amplas haverá a necessidade de forças amplas para além da criação de um “UN Emergency Service”. Johansen, Robert C. (ed.) (2006). A United Nations Emergency Peace Service, To Prevent Genocide and Crimes Against Humanity, Global Action to Prevent War, Nuclear Age Peace Foundation and World Federalist Movement, p. 32. Joseph E. Schwartzberg apela à criação de uma força ampla, composta por “globally recruited, all-volunteer, elite, highly-trained, multipurpose UN Peace Corps”. Schwartzberg, Joseph E. (1997). “A New Perspective on Peacekeeping: Lessons from Bosnia and Elsewhere”. Global Governance. 3, nº 1: p. 4.

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medida provisória com base no art. 40º e obter uma autorização prévia do Conselho (Ibid., para 44).

O insucesso do Conselho de Segurança em conter situações de genocídio como se verificou no Ruanda (1994), em Srebrenica (1995), no Kosovo (1999) e no Darfur (2004) reforçou a ideia referente à necessidade de uma capacidade de reação rápida. Esta conceção foi defendida por Estados-Membros24, Secretários-Gerais25 e grupos de trabalho da Organização, como o Painel das Operações de Paz das Nações Unidas no designado Relatório Brahimi e o Grupo de Alto Nível, bem como na literatura.

O relatório Brahimi de 2000 recomenda a definição de capacidades de destacamento rápidas e eficazes pelas Nações Unidas, o que significaria o seu destacamento após a adoção de uma resolução do Conselho de Segurança no caso de operações de enforcement num prazo de 90 dias (2000: 14-16). O relatório do Grupo de Alto Nível de 2004 salienta, igualmente, a necessidade de capacidades que permitam cumprir as missões decididas pelas Nações Unidas incluindo a imposição da paz (2004: 53). Neste sentido, os Estados-Membros que possuem capacidades globais ou regionais de transporte aéreo ou marítimo deveriam colocar à disposição da Organização de forma gratuita ou com base numa estrutura negociada assente numa quantia paga para reembolso de custos adicionais associados com o uso dessas capacidades por parte das Nações Unidas (2000: 59). Esta capacidade de destacamento possibilitaria obstar a graves violações dos direitos humanos e casos de genocídio (2000: 23).

Na literatura, vários autores defendem, ainda que com aspetos distintos, a criação de uma força de reação rápida.

Robert Johansen alude à criação de um “Emergency Peace Service” das Nações Unidas, uma força que seria permanente para proteger os indivíduos de guerras, genocídio e crimes contra a humanidade. Poderia ser um instrumento militar, designadamente na implementação da conceção “responsabilidade de proteger”, quando o Estado claramente não cumpre a responsabilidade de proteger a sua população civil. O autor considera que as medidas propostas pelo Grupo de Alto Nível possibilitariam um funcionamento mais eficaz do “UN Emergency Peace Service” enquanto este, por sua vez, poderia contribuir para a concretização dos objetivos definidos por este painel quer ao nível da proteção dos civis (genocídio) quer ao nível do aumento da capacidade de reação rápida. Esta força complementaria os esforços nacionais e regionais e onusianos, proporcionando proteção imediata e total em algumas crises e servindo como um instrumento de pacificação e preparando o caminho para a ajuda adicional subsequente; possibilitaria às Nações Unidas agir rapidamente sem que a decisão fosse obstruída por decisões a nível nacional. As forças concentrar-se-iam em locais designados pelas Nações Unidas, incluindo quartéis-generais móveis no terreno e seriam capazes de atuar imediatamente em situações de emergência. Estas forças seriam recrutadas individualmente entre voluntários de diferentes países, o que evitaria a morosidade de um sistema ad hoc ou a relutância dos Estados-Membros em disponibilizar as suas forças militares. As forças seriam selecionadas, treinadas e organizadas com base em critérios rigorosos a fim de deterem a perícia e o

24O Canadá, Dinamarca e Países Baixos foram os principais impulsionadores da criação de um “United Nations Emergency Peace Service” na sequência do genocídio do Ruanda em 1994.

25V. as posições de Kofi Annan e de Ban Ki-Moon, UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, para. 112, p. 31 e UN Doc. A/63/677, Implementing the Responsibility to Protect, 2009, para. 64, p. 27.

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equipamento para o sucesso da missão. Este serviço englobaria uma vasta série de competências profissionais no seio de uma estrutura de comando única, preparada para conduzir múltiplas funções em diversas operações, como as de enforcement, evitando divisões, confusões entre a cadeia de comando ou fragmentação funcional no sentido de mobilizar a capacidade militar. Embora este serviço não seja uma força ampla desenhada para conduzir combates militares de grande dimensão possibilitaria manter a segurança e estabilidade da população localizada na área de operações (2006: 23- 30)26.

Para Alexandra Novosseloff, uma força permanente de reação rápida poderia desempenhar as funções de prevenção inicial, de coerção, se a situação o exigir, e a imposição da paz. A autora enuncia alguns casos em que esta poderia ser aplicável: assistência a uma operação de manutenção de paz existente e que encontre dificuldades no terreno, colmatar o período de tempo que decorre da decisão do Conselho de Segurança e a chegada de “capacetes azuis”, melhorando o tempo de mobilização de uma operação de paz, impedir a escalação de uma crise ou a propagação de um conflito e redução de hostilidades como destacamento preventivo “musculado”. Na opinião da autora, o instrumento mais eficaz e mais rápido seria a criação de uma força composta por voluntários recrutados diretamente pela Organização na linha da proposta feita por Brian Urquhart (2003: 499-504). Este autor defendeu, em 1993, a criação de uma força, uma Legião ou uma Brigada, composta por voluntários recrutados a nível mundial:

“If the Security Council is to retain its credibility and relevance in the kind of low-level conflicts in which it is now widely involved, it urgently needs a capacity for immediate “peace-enforcement” action” (1993: 102).

Em 2006, Brian Urquhart reiterou esta ideia no âmbito da proposta da criação de um “UN Emergency Service”, dado que apenas uma força profissional e permanente, com uma formação especializada, pertencente às Nações Unidas, poderia responder de forma rápida numa situação de emergência. (2006: 9).

2.2.2. Reativação da Comissão de Estado-Maior?

Com o fim do conflito bipolar e na sequência do conflito entre o Iraque e o Kuwait, em 1990, foram depositadas grandes esperanças no sistema de segurança coletiva, no qual a Comissão de Estado-Maior desempenharia um papel essencial (Bryde; Reinisch: 775).

No seu relatório “Agenda para a Paz”, Boutros-Ghali recomendou que o Conselho de Segurança deveria iniciar as negociações de acordo com o art. 43º com o apoio da Comissão de Estado-Maior. O papel da Comissão deveria ser visto no contexto do

26Peter Langille considera que este serviço constitui “a promising proposal”. Langille, Peter (2012). Preparing for a UN Emergency Peace Service. New York: Friedrich Ebert Stiftung. p. 1.

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Capítulo VII e não se encontrar associado ao planeamento e condução de operações de manutenção de paz27.

Embora na Cimeira Mundial de 2005, os Estados-Membros tenham declarado:

“We request the Security Council to consider the composition, mandate and working methods of the Military Staff Committee” (2005: 38)

ainda não é reconhecida à Comissão por parte das Nações Unidas um papel significativo28.

Na literatura, inúmeros autores reconhecem a importância de um órgão militar que proporcione orientação militar e estratégica com vista a melhorar a tomada de decisão e um maior controlo sob as diferentes situações e operações, incluindo as medidas coercitivas militares de acordo com o art. 42º.

Max Hilaire defende um papel mais ativo da Comissão de Estado-Maior de forma a que a condução das operações implique uma aprovação prévia deste órgão (2005: 311). Carl Kaysen e George Rathjens argumentam que a Comissão deveria ser reativada e ampliada, incluindo os representantes dos Estados-Membros que são contribuidores importantes para a Organização e capazes de atuar a tempo inteiro sempre que uma operação se está a desenvolver (2003: 101). Alessandra Novosseloff reconhece que a reativação da Comissão seria difícil de concretizar, uma vez que os membros permanentes têm entendimentos diferentes sobre o que significa reativar a Comissão e que este facto envolveria, por exemplo, uma reexaminação dos regulamentos provisórios e o risco de longos debates. A autora apela, por isso, à criação de uma nova comissão militar, isto é, um órgão subsidiário estabelecido com base no art. 29º da Carta. Este órgão deveria ser criado com base numa resolução do Conselho de Segurança, a qual deveria estabelecer igualmente métodos de trabalho flexíveis de modo a permitir ultrapassar clivagens políticas. Esta Comissão poderia fornecer ao Conselho pareceres detalhados sobre as implicações militares das decisões tomadas por este − emitido s face a situações reais específicas− analisar as ideias, planos da operação e as regras da missão preparadas e apresentadas pelo Departamento de Operações de Manutenção de Paz, proporcionar orientações e propor emendas. A sua composição deveria incluir a totalidade dos membros do Conselho de Segurança ao nível dos conselheiros militares com uma participação dos contribuidores de tropas e financeiros. Estes últimos participariam na elaboração dos pareceres formulados de modo proporcional à sua contribuição com vista a auxiliar à decisão no início e no fim do processo envolvendo uma operação militar (2008: 83-85).

27UN Doc. A/47/277-S/24111, An Agenda for Peace, Preventive diplomacy, peacemaking and peace- keeping, 1992, para. 43 e s.

28De referir a posição do Grupo de Alto Nível, reiterada por Kofi Annan, que considerou que o art. 47º da Carta bem como todas as referências à Comissão de Estado-Maior nos arts. 26º, 45º e 46º deveriam ser suprimidas. O painel acrescenta, ainda, que o papel atribuído aos chefes de estado-maior dos cinco membros permanentes em 1945 já não é apropriado. Cfr. UN Doc. A/59/565, A more secure world: Our shared responsibility, Report of the Secretary-General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2004, para. 300, p. 77 e UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, para. 219, p. 52.

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Paul Kennedy considera a reativação da Comissão de Estado-Maior “politicamente impossível”, sobretudo devido a três razões: apreensão dos principais e habituais contribuidores em disponibilizar as suas forças à Comissão, dominada pelos cinco membros permanentes, apreensão dos Estados do G-77, que temem que as grandes potências ajam de forma a favorecer os seus interesses nacionais e, por último, a recusa de alguns Estados de relevo, como os EUA, relativamente a acordos de junção de forças sob o comando de um comandante estrangeiro e o receio que os objetivos da missão fiquem em risco devido às exigências efetuadas pelos aliados. Este autor salienta a importância da existência de um “organismo militar profissional”. Este teria como função a realização de um trabalho preparatório prévio ao envio dos contingentes, o estabelecimento de um sistema de informação no sentido de apreender as condições dos locais, a criação de cadeias de comando eficientes, garantindo o contínuo o fluxo de abastecimentos logísticos e a definição do papel do exército no terreno. (2009: 284-285).

2.2.3.Reflexões sobre as propostas e necessidade de reforma dos Instrumentos Militares e da Autoridade do Conselho de Segurança

Admitindo-se a justeza da proposta relativa ao recrutamento de voluntários e a sua respetiva formação especializada pelas Nações Unidas, propõe-se neste artigo, a criação de duas tipologias de forças militares permanentes, destacadas com base da dimensão da missão e do grau de coercitividade exigido. Na linha das propostas referentes à criação de uma força de reação rápida, considera-se que esta opção poderia contribuir para o restabelecimento da paz e segurança internacionais numa fase inicial de um conflito com dimensões limitadas, mas que exija o recurso ao uso da força para além do direito de legítima defesa. De notar que face a novas ameaças como, por exemplo, conflitos intraestaduais, graves violações dos direitos humanos e êxodo de refugiados, o Conselho de Segurança tem aprovado várias decisões determinando a existência de uma “ameaça à paz” com base numa interpretação extensiva do art. 39º. A crescente “responsabilidade de proteger” da comunidade internacional, ainda que não se tenha estabelecido como uma norma de Direito Internacional, implica o recurso a medidas coercitivas militares quando um Estado claramente não garante a proteção da sua população. Tratam-se, portanto, de situações que na sua generalidade requerem uma ação rápida.

O destacamento de forças mais robustas deve ser efetuado quando uma crise ou conflito detém uma maior dimensão, seja desde início, seja quando a força de reação rápida não está a ter os resultados esperados, pressupondo, portanto, um grau de coercitividade maior. Os dois níveis de forças permanentes pertencentes às Nações Unidas deveriam ser treinadas por peritos selecionados pela Organização com base nas especificidades e abrangência das suas qualificações, deveriam localizar-se em bases em vários pontos do globo, mas num sistema de rotatividade, segundo o qual todas passariam por um quartel-general principal para atualização de conhecimentos técnicos, consolidação da sua perícia e coordenação. No que se refere aos custos que tais forças implicariam propõe-se a criação de um budget específico e de acordos com determinados Estados-Membros com base numa conceção nos moldes da “Smart Defence” da OTAN. Este mecanismo permitiria superar uma possível indisponibilidade

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para prontificar forças militares ou morosidade do processo de formação de uma coligação de Estados ou mesmo de retirada de tropas necessárias numa operação em curso.

A criação de um novo órgão subsidiário com base no art. 29º, designado de Comité Militar – a fim de não existir nenhuma conotação negativa com a presente Comissão− deveria refletir as realidades geopolíticas atuais e, no caso de reforma do Conselho, a renovada composição. Este Comité, com a função de apoio estratégico e militar, possibilitaria ao Conselho de Segurança deter uma maior autoridade no que respeita ao controlo e comando, ex ante e ao longo do processo de enforcement. Se houver um maior controlo relativamente à execução de medidas coercitivas militares parece razoável pressupor que se reuniria um maior apoio a nível internacional para este tipo de operações.

De notar, ainda, que a OTAN e a União Europeia, que detêm uma responsabilidade de manutenção da paz e segurança internacional de menor dimensão do que a atribuída às Nações Unidas logo no art. 1º, nº 1 da Carta e que se trata de uma organização de cariz universal com 193 Estados-Membros, dispõem de um comité militar.

A reforma dos instrumentos militares e da autoridade do Conselho que se propõe neste artigo deve ser vista no contexto de um processo de reforma de maior amplitude que contemple a ampliação das suas competências e uma reforma do seu modo de atuação, o que encontra intimamente ligado com a necessidade de um novo entendimento do paradigma de segurança coletiva. Propõe-se uma autoridade renovada do Conselho de Segurança como impulsionador e implementador de um maior consenso normativo e operacional, contudo não com um poder ilimitado, pois poderiam daí decorrer ações ultra vires.

Neste sentido, considera-se que esta essencial reforma do quadro institucional deverá ocorrer em concomitância com uma reinterpretação do quadro normativo. Pense-se que o tratamento caso a caso dificulta a preparação de recursos estandardizados bem como a formação de forças ad hoc, envolvendo o risco de inconsequência e duplicidade de critérios. Esta reinterpretação deve estar plasmada numa resolução, na qual o Conselho de Segurança prescreva os princípios referentes ao recurso ao uso da força coletiva ao abrigo do Capítulo VII e no âmbito do direito de legítima defesa coletiva nos termos do art. 51º, limites jurídicos a este recurso no processo de imposição de medidas coercitivas militares bem como a dimensão e tipologia das forças armadas requeridas. Por outras palavras, critérios catalogados que seriam atualizados regularmente com base nas experiências reunidas, incluindo uma lista anexada de conflitos que exigiram operações de enforcement, determinando, ainda, o entendimento de legítima defesa coletiva face a ataques atuais ou iminentes e, no que respeita à proteção dos direitos humanos, o estabelecimento de uma lista de critérios-teste de modo a auxiliar o alcance de um consenso em processos decisórios complexos idealmente de forma consequente e sistemática. Estes critérios poderiam constituir uma plataforma de consenso − permitindo ultrapassar a que Brian Urquhart refere como principal objeção

àcriação de uma força de reação rápida: o receio que as suas operações possam pôr em causa a soberania nacional (2006:−, 9)facilitando a decisão de medidas coercitivas militares e a sua subsequente execução. Contudo, este processo teria que estar aliado a alterações prévias no sistema de uso do direito de veto face a situações semelhantes por parte dos membros permanentes. (Santos: 2012).

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Em sintonia com o relatório Brahimi, e enquanto persistir este sistema de delegação ou como orientação para as forças militares permanentes, considera-se que os mandatos do Conselho deveriam ser cuidadosamente delineados de forma a incluir limites temporais, estabelecimento de limites jurídicos, obrigação de efetuar relatórios períodicos e uma formulação mais precisa de modo a que a interpretação por parte dos Estados-Membros seja uniforme e inequívoca, dado que o respeito pelo princípio de boa fé consagrado no art. 2º, nº 2, pode não estar assegurado, existindo o risco de abusos de direito e arbitrariedade na execução da missão− embora se trate de uma obrigação que corresponde ao princípio do Direito Internacional pacta sunt servanda, isto é, os compromissos assumidos devem ser cumpridos. Propõe-se, ainda, a inclusão de cláusulas de salvaguarda nas resoluções quer no caso do Conselho de Segurança constatar que existem abusos de direito por parte das forças militares ou das empresas de segurança privada, quer no caso de alterações da situação no terreno que exijam alterações na operação, facto que poderia contribuir para a colmatação da deficiência salientada pertinentemente por Niels Blokker: “the Council does not seem to take this responsibility [do art. 24º] very seriously if it leaves member states largely free to carry out these operations and if it gives away the possibility of stepping in if things get out of hand” (2000: 551).

2.3. Conclusão

A premência de uma reforma dos instrumentos militares e da autoridade do Conselho de Segurança tem sido ignorada. Esta transformação, contudo, deve ser um dos elementos estruturantes de um processo reformativo multidimensional com vista a um papel mais amplo e interventivo do Conselho numa nova visão do sistema de segurança coletiva. O reforço da sua autoridade torna-se absolutamente necessário e será determinante para o futuro deste sistema e futuro significado do Conselho como guardião da paz e da segurança internacionais. Do grau de legitimidade, autoridade e credibilidade deste órgão dependerá a significância do sistema de segurança coletiva, que assenta na capacidade do Conselho de Segurança ultima ratio decidir medidas coercitivas militares.

O apelo de Boutros-Ghali, em 1995, à criação de uma capacidade para destacar, dirigir, comandar e controlar as operações desta tipologia foi seguido pelo seu reconhecimento que devido à falta de recursos e dificuldade em gerir as responsibilidades das missões de diferente natureza e menor exigência em curso seria uma tentativa insensata à data (1995, para. 77). Do contínuo adiamento deste repensar decorre o perpetuar desta insuficiência cujos corolários são instrumentos militares de enforcement em estádio embrionário e uma diminuta autoridade do Conselho de Segurança nesta matéria e como garante da observância do Direito Internacional.

A criação de duas tipologias de forças militares permanentes, dependendo da dimensão da missão e do grau de coercitividade exigido, compostas por voluntários permitiria o cumprimento das consequências mencionadas nas decisões do Conselho, quando se verifica uma ameaça ou rutura à paz ou uma agressão nos termos do art. 39º e uma ineficácia das medidas provisórias e coercitivas não militares com base nos arts. 40º e 41º respetivamente. Por outro lado, a conceção de um Comité Militar e a determinação normativa do alcance atual e tendências futuras das competências dos Estados-

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Membros e das suas próprias competências possibilitaria ao Conselho de Segurança deter uma maior autoridade no que respeita ao controlo e comando destas missões.

Esta reforma permitiria um reforço da eficácia, legitimidade e implementação das decisões do Conselho, do mesmo modo que uma representação adequada dos Estados- Membros das Nações Unidas e uma maior democraticidade e responsabilização no processo decisório o possibilita. Um processo de reforma que inclua a reforma do mecanismo de enforcement aumentará a probabilidade de observância das decisões do Conselho de Segurança pelos Estados-Membros.

As Nações Unidas e o sistema internacional necessitam de um Conselho de Segurança forte e ágil, mais concretamente, de um novo paradigma do que este órgão deve ser, isto é, um paradigma que inclua na sua essência o grau necessário de eficácia, capacidade de ação, representatividade, legitimidade e transparência, e no qual a temática abordada neste artigo se insere.

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