OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

ISSN: 1647-7251

Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013)

Artigos

Sofia Santos - A Reforma dos Instrumentos Militares e da Autoridade de Conselho de

Segurança das Nações Unidas na implementação de medidas coercitivas militares (1-17)

Esteban Actis - “Brazil power and multinational corporation”: las empresas multinacionales

brasileñas, la política exterior y la inserción internacional de Brasil. Un análisis desde los

aportes de Robert Gilpin (18-29)

Paulo Vicente - Integração europeia, Federalismo e o lugar de Portugal (1960-2002) (30-48)

Ana Isabel Xavier - O actor normativo na era do Nobel: quo vadis UE? (49-63)

João Vicente - Regresso ao futuro: a Guerra Aérea na Líbia (64-78)

Lourrene Maffra - Comunidades Epistémicas: estudo sobre a regulação do uso de

células-tronco no Brasil (79-90)

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Universidade Autónoma de Lisboa

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A REFORMA DOS INSTRUMENTOS MILITARES E DA AUTORIDADE DO

CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS NA IMPLEMENTAÇÃO DE

MEDIDAS COERCITIVAS MILITARES

Sofia Santos

sofiasantos@ymail.com

Doutorada em Direito (Direito Internacional Público) pela Universidade de Saarland, Alemanha,

tendo sido bolseira do Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD). Mestre em Direito

Europeu e Direito Internacional Público pela Universidade de Saarland. Licenciada em Estudos

Europeus, Inglês e Alemão pela Faculdade de Letras da Universidade do Porto. Professora

Convidada no Curso de Mestrado em Direito e Segurança da Faculdade de Direito da

Universidade Nova de Lisboa (Portugal), onde colabora no Centro de Investigação e

Desenvolvimento sobre Direito e Sociedade (CEDIS) na área do Direito Internacional da

Segurança. Investigadora Integrada do Observatório de Relações Exteriores (OBSERVARE) da

Universidade Autónoma de Lisboa na área da justiça penal internacional. É auditora do Curso de

Defesa Nacional entre outros cursos do Instituto da Defesa Nacional e autora de publicações e

comunicações sobre Direito Internacional, Organizações Internacionais, Defesa e Segurança

Internacional.

Resumo

A inexistência de uma componente militar de facto representa uma insuficiência normativa e

operacional considerável do sistema onusiano. As divergências existentes entre os membros

permanentes do Conselho de Segurança, facto que remonta aos primórdios da Organização,

impediram a efetivação das disposições previstas na Carta das Nações Unidas e a conceção

de alternativas credíveis e eficazes. Quando está em causa a implementação de medidas

coercitivas militares decididas pelo Conselho de Segurança ao abrigo do Capítulo VII, esta

questão assume uma importância decisiva, dado serem medidas decididas ultima ratio no

sentido de manter ou restabelecer a paz e segurança internacionais. Sem uma Comissão de

Estado-Maior operacional, sem forças armadas permanentes e sem poder exercer a sua

plena autoridade no processo de enforcement, o Conselho limita-se à mera aprovação de

decisões e acaba refém das opções dos Estados-Membros, designadamente dos seus

membros permanentes. Ignorar a premência de uma reforma nesta matéria significa

perpetuar um duplo paradoxo: enquanto se exige veementemente que o Conselho de

Segurança assuma a sua responsabilidade primordial, de crescente amplitude, consagrada

no art. 24º e, neste contexto, no art. 42º, este órgão continua desprovido de instrumentos

militares adequados; por outro lado, ao se correlacionar o almejado reforço da eficácia,

legitimidade e implementação das decisões do Conselho exclusivamente com a reforma da

sua composição e métodos de trabalho, descura-se o facto de esta transformação requerer

uma reforma dos instrumentos militares e da sua autoridade no âmbito de um processo

reformativo multidimensional deste órgão. Este artigo parte da análise do mecanismo de

enforcement previsto na Carta, para em seguida abordar a problemática subjacente à

delegação da implementação de medidas coercitivas militares. Por último, o artigo reflete

sobre as propostas de reforma existentes, enunciando as linhas gerais e apontando

possíveis soluções.

Palavras chave:

Reforma; Conselho de Segurança; Instrumentos Militares; Capítulo VII; Enforcement;

Medidas Coercitivas Militares

Como citar este artigo

Santos, Sofia (2013). "A reforma dos instrumentos militares e da autoridade do Conselho de

Segurança das Nações Unidas na implementação de medidas coercitivas militares".

JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 4, N.º 1, Maio-Outubro 2013.

Consultado [online] em data da última consulta,

observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n1_art1

Artigo recebido em 15 de Janeiro de 2013 e aceite para publicação em 19 de Março de

2013

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A reforma dos instrumentos militares e da autoridade do Conselho de Segurança das Nações Unidas na

implementação de medidas coercitivas militares

Sofia Santos

A REFORMA DOS INSTRUMENTOS MILITARES E DA AUTORIDADE DO

CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS NA IMPLEMENTAÇÃO DE

MEDIDAS COERCITIVAS MILITARES

Sofia Santos

One of the achievements of the Charter of the United Nations was to empower the Organization

to take enforcement action against those responsible for threats to the peace,

breaches of the peace or acts of aggression.

However, neither the Security Council nor the Secretary-General

at present has the capacity to deploy, direct, command and control operations

for this purpose, except perhaps on a very limited scale.

I believe that it is desirable in the long term that the United Nations develop such a capacity (…).

Boutros-Ghali, Supplement to an Agenda for Peace, 1995.

1. Introdução

A alusão à temática da “reforma” do Conselho de Segurança das Nações Unidas remete

comummente para a esfera da sua composição e, em menor dimensão dos seus

métodos de trabalho

, com o objetivo de tornar este órgão “mais representativo,

eficiente e transparente e assim reforçar a sua eficácia, bem como a legitimidade e a

implementação das suas decisões” (World Summit Outcome, 2005: 32). É

inquestionável que as estruturas de poder do Conselho necessitam de ser reformadas.

Este facto prende-se com o anacronismo da sua composição estabelecida com base no

art. 23º da Carta

e com o requisito de uma maior representatividade da constelação

geopolítica atual

O aumento da transparência e da responsabilização (“accountability”) dos Estados-Membros do Conselho

de Segurança, designadamente dos membros permanentes, são os aspetos determinantes no âmbito da

reforma dos métodos de trabalho.

. Contudo, a reflexão sobre esta temática não se deve esgotar nas

duas esferas supracitadas, uma vez que o imprescindível repensar do sistema de

O Conselho de Segurança é constituído por quinze Estados-Membros. A China, a França, a Rússia, o Reino

Unido e os EUA são membros permanentes (art. 23º, nº 1). Os dez membros não permanentes são

eleitos pela Assembleia Geral por um período de dois anos (art. 23º, n

1 e 2).

As potências vencedoras da Segunda Guerra Mundial adquiriram uma posição privilegiada no Conselho de

Segurança que deveria corresponder ao seu peso político singular na ordem internacional e ao seu

contributo para um sistema de segurança coletiva eficaz. Enquanto o Reino Unido e a França perderam

poder político e económico desde a criação das Nações Unidas em 1945, o continente africano, a América

Latina bem como Estados-Membros com uma significativa influência económica e política a nível regional

e internacional como a Alemanha (3º maior contribuidor para o orçamento onusiano), o Japão (2º maior

contribuidor), o Brasil, a Índia ou a África do Sul não se encontram representados de forma

correspondente à sua relevância no sistema internacional. Ao mesmo tempo, o nº 3 do art. 27º da Carta

consagra o direito de veto dos membros permanentes, o qual não só representa uma desigualdade

jurídica como também constitui um desvio do princípio da igualdade soberana de todos os membros da

Organização previsto no art. 2º, nº 1 da Carta. A maioria dos Estados-Membros e da literatura defende

que o direito de veto é anacrónico e anti-democrático.

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segurança coletiva implica um repensar do papel do Conselho do Segurança (Santos,

2011).

Os apelos a uma “nova visão de segurança coletiva”, são, no contexto da reforma deste

órgão, apenas associados a uma alteração da composição e dos métodos de trabalho −

partindo do pressuposto que um maior envolvimento dos Estados-Membros que mais

contribuem financeiramente, militarmente e diplomaticamente, dos Estados-Membros

em vias de desenvolvimento e que um aumento da democraticidade e da

responsabilização (“accountability”) dos membros do Conselho no processo decisório

contribuirão para uma maior credibilidade, eficácia e propensão do Conselho para agir

no sentido de fazer face às novas ameaças do século XXI

Esta perceção de “reforma” deve ser desconstruída, dado que o almejado reforço da

“eficácia”, “legitimidade” e da “implementação das decisões” deste órgão defendido

pelos Estados-Membros implica um processo reformativo multidimensional, no qual a

reforma dos instrumentos militares e da sua autoridade deve ser um dos seus

elementos estruturantes.

Sendo certo que a Carta coloca à disposição do Conselho de Segurança instrumentos

militares a fim de poder cumprir a sua responsabilidade fundamental na manutenção da

paz e segurança internacionais consagrada no art. 24º da Carta e a implementação das

medidas coercitivas militares decididas de acordo com o art. 42º da Carta, não existe

uma componente militar de facto que assegure a sua exequibilidade.

Esta insuficiência normativa e operacional do sistema onusiano tornou-se mais evidente

desde da década de noventa do século XX, quando a paralisação do Conselho de

Segurança foi superada e a natureza de determinados conflitos exigiu a execução de

operações militares robustas para a manutenção ou restabelecimento da paz. Com

efeito, sem uma Comissão de Estado-Maior operacional, sem forças armadas

permanentes e sem poder exercer a sua plena autoridade no processo de

implementação das medidas, persiste a limitação do papel do Conselho à mera

aprovação de decisões, acabando este órgão refém das opções dos Estados-Membros,

designadamente dos seus membros permanentes. Este facto é visível sobretudo ao

nível da disponibilização de forças armadas e ao nível do comando e controlo destas

operações militares.

Este artigo parte da análise do mecanismo de enforcement previsto na Carta, para em

seguida, abordar a problemática subjacente à delegação da implementação de medidas

coercitivas militares. Por último, o artigo reflete sobre as propostas de reforma

existentes, sistematizando as linhas gerais e apontando possíveis soluções.

2. O Mecanismo de Enforcement da Carta das Nações Unidas

O mecanismo de enforcement que se encontra à disposição do Conselho de Segurança

é parte integrante do sistema de segurança coletiva das Nações Unidas, detendo um

caráter complexo e multinível. A propósito desta competência do Conselho, Edward

Luck afirmou:

Cfr. UN Doc. A/59/565, A more secure world: Our shared responsibility, Report of the Secretary-General’s

High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2004, p. 6 e para. 245 e ss., pp. 66-69 e UN Doc.

A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Report of the

Secretary-General Kofi Annan, 2005, para. 77, p. 24 e para.167 e ss., pp. 42-43.

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“it was Chapter VII and its enforcement provisions that were to

give teeth to its potential. Decisions of the Council taken under

Chapter VII were to be enforceable, not just legally binding”

(2006: 22).

É, de facto, esta competência que lhe possibilita assumir de forma mais categórica a

sua responsabilidade estatuída no art. 24º e que permitiu a sua imposição gradual

como “law enforcer” da comunidade internacional (Frowein; Krisch, 2002: 707).

A aplicação de medidas desta natureza pressupõe a determinação da existência de uma

ameaça à paz, rutura da paz ou ato de agressão nos termos do art. 39º e que as

medidas provisórias de acordo com o art. 40º não se tenham revelado eficazes.

Conforme estabelecido no art. 41º, o Conselho pode decidir diferentes medidas

coercitivas não militares e instar os membros das Nações Unidas a aplicar tais

medidas

. Este tipo de sanções constitui um patamar com um menor grau de

coercitividade relativamente às medidas decididas de acordo com o art. 42º. A sua

ineficácia constitui a premissa determinante para que o art. 42º seja aplicável. Este

artigo concretiza:

“Se o Conselho de Segurança considerar que as medidas previstas

no artigo 41º seriam ou demonstraram ser inadequadas, poderá

levar a efeito, por meio de forças aéreas, navais ou terrestres, a

ação que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e a

segurança internacionais. Tal ação poderá compreender

demonstrações, bloqueios e outras operações, por parte das forças

aéreas, navais ou terrestres dos membros das Nações Unidas”.

As medidas coercitivas militares decididas pelo Conselho deveriam ser executadas por

forças armadas proporcionadas pelos respetivos Estados-Membros a pedido deste, com

base em acordos especiais como prescrito no art. 43º

. Contudo, as divergências

existentes entre os membros permanentes, facto que remonta aos primórdios da

Organização, impediram a efetivação de acordos especiais (Frowein; Krisch, 2002: 763)

e a operacionalidade de um outro instrumento militar estabelecido de acordo com a

Carta, a Comissão de Estado-Maior (Novosseloff, 2008: 9). O n

O art. 41º determina que as medidas “poderão incluir a interrupção completa ou parcial das relações

económicas, dos meios de comunicação ferroviários, marítimos, aéreos, postais, telegráficos,

radioelétricos, ou de outra qualquer espécie, e o rompimento das relações diplomáticas”.

2 do art. 47º

estabelece o propósito da Comissão, composta pelos chefes de estado-maior dos

membros permanentes (nº 1): orientar e assistir o Conselho, em todas as questões

referentes às exigências militares, utilização e comando das forças armadas colocadas

à sua disposição, em conformidade com o art. 43º. O nº 3 do art. 47º atribui, ainda, à

O art. 45º prescreve que “os membros das Nações Unidas deverão manter, imediatamente utilizáveis,

contingentes das forças aéreas nacionais para a execução combinada de uma ação coercitiva

internacional”.

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Comissão a função, sob a autoridade do Conselho de Segurança, de direção estratégica

das forças armadas que executam a missão.

Os contingentes nacionais estariam sujeitos a regulamentos próprios e respetivo

comandante nacional. Este estaria, por sua vez, sob o comando de um líder operacional

sob o controlo da Comissão de Estado-Maior. O Conselho de Segurança exerceria,

assim, a sua autoridade e controlo em toda a sua plenitude através deste instrumento

(Sarooshi, 2000: 142).

2.1. A Delegação da Implementação de Medidas Coercitivas Militares

A inexequibilidade dos desideratos de um exército das Nações Unidas com base em

acordos negociados com os Estados-Membros e, consequentemente, de uma segurança

coletiva sob o comando e controlo do Conselho de Segurança, coadjuvado por uma

Comissão de Estado-Maior, levou à conceção de um sistema alternativo. Neste sistema,

o Conselho de Segurança delega a execução do mandato decidido ao abrigo do Capítulo

VII a um Estado ou a um de grupo de Estados, portanto, a coligações de Estados

constituídas ad hoc (coalitions of the willing). Trata-se de uma implementação

descentralizada em que as forças não se encontram sob o comando e controlo deste

órgão, mas de um Estado-Membro pertencente à coligação.

Este modelo foi utilizado em situações de cariz distinto. Os EUA lideraram coligações

com diferentes amplitudes. De referir, a operação com o objetivo de cooperar com o

governo do Kuwait utilizando “all necessary means” na sequência da invasão deste

Estado pelo Iraque

, a missão com o propósito de criação de um ambiente seguro para

as operações de ajuda humanitária num conflito intraestadual na Somália

e a missão

com vista a assegurar o regresso do governo, eleito democraticamente, deposto por

um golpe militar no Haiti

. Por sua vez, a coligação liderada pela França no Ruanda

teve como objetivo a proteção dos deslocados, refugiados e civis

, a missão liderada

pela Itália na Albânia visou garantir a segurança e a deslocação de organizações e

agências internacionais de cariz humanitário

e a coligação liderada pela Austrália em

Timor Leste apoiou a missão da United Nations Mission in East Timor (UNAMET) e o

auxílio humanitário

Se, por um lado, este sistema possibilita a execução de operações que de outra forma

não seriam passíveis de implementação, por outro lado, revela várias fragilidades que

minam a autoridade do Conselho de Segurança e do Direito Internacional.

Uma fragilidade prende-se com a disparidade existente entre a vertente decisória e a

vertente operacional, facto que é percetível a vários níveis.

Após a emissão de um mandato, o caráter voluntário de prontificação de forças

armadas pode traduzir-se numa indisponibilidade por parte dos Estados-Membros em

fazê-lo ou numa morosidade de reação, justificada ou pela natureza política das

negociações e/ou pela necessidade de aprovação pelos respetivos parlamentos

nacionais. A forte dependência da disponibilidade das grandes potências, sobretudo dos

SC Res. 678 (1990).

SC Res. 794 (1992).

SC Res. 940 (1994).

SC Res. 929 (1994).

SC Res. 1101 (1997).

SC Res. 1264 (1999).

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EUA, que reside nas marcadas e crescentes assimetrias militares entre os Estados-

Membros, pode estar subjacente a ambas situações

Uma outra fragilidade manifesta-se no insuficiente grau de controlo exercido pelo

Conselho de Segurança no processo de implementação de medidas coercitivas

militares. Ao contrário do modelo de operações de manutenção de paz clássico, no qual

os Estados-Membros estão mais dispostos a sujeitar-se ao comando e controlo das

Nações Unidas, mais concretamente do Secretário-Geral, em operações desta tipologia,

este facto não se verifica, sobretudo por parte dos EUA (Kaysen; Rathjens, 2003:

93)

e ter consequências dramáticas,

por exemplo, no caso de graves violações dos direitos humanos.

Desta insuficiência decorre o risco dos Estados-Membros recorrerem a métodos que

possam contribuir para um agravamento da situação, poderem distorcer os objetivos

do mandato ou conduzirem arbitrariamente ações adicionais com base em interesses

nacionais específicos

. De salientar que os Estados podem decidir retirar os seus

contingentes sem que esta decisão constitua uma ilicitude à luz do Direito

Internacional, como no caso dos EUA, em 1994 − posteriormente dos restantes

Estados-Membros face à escalação da violência − na missão da UNOSOM II na

Somália

Acresce, ainda, a possibilidade de interpretações divergentes das resoluções. Embora o

Conselho tenha, na sequência das recomendações do relatório do Painel das Operações

de Paz das Nações Unidas (o designado Relatório Brahimi (2000: 10-12)) decidido na

resolução 1327 (2000) a elaboração de “mandatos claros, credíveis e exequíveis”, a

linguagem vaga e inconsistente − as resoluções fazem referência a “all necessary

measures”

após se registarem várias vítimas entre os soldados americanos.

ou “all necessary means”

Pode-se dizer que através da autorização do Conselho de Segurança para o emprego de

todas as medidas ou meios necessários, as coligações de estados recebem “um cheque

, a ausência de limites procedimentais e

substantivos, ou seja, a ausência da determinação de objetivos concretos e, por vezes,

de um limite temporal ou da obrigatoriedade da apresentação de um relatório periódico

pode favorecer um abuso de direito por parte dos Estados-Membros. Atente-se que a

elaboração de relatórios não é garante per se de imparcialidade ou fidedignidade sobre

as ações conduzidas no terreno, o que justifica a necessidade de uma atuação

complementar, isto é, a vários níveis de modo a suprir as diferentes fragilidades

enunciadas neste artigo.

Esta assimetria é visível através dos respetivos orçamentos de defesa: os EUA possuem o maior

orçamento, 711 mil milhões de dólares, o que representa 41% da percentagem mundial. Enquanto que

entre 2002 e 2011, os EUA registaram um aumento de 59%, o Reino Unido, país com o quarto maior

orçamento – 62,7 mil milhões de dólares, apenas registou um aumento de 18%. No mesmo período, a

França e a Alemanha reduziram o seu orçamento em 0,6% e 3,7%, ocupando o 5º e o 9º lugar,

respetivamente. A Itália ocupa apenas o 11º lugar com uma redução de 21% entre 2002 e 2011. A China

e Rússia ocupam o segundo, 143 mil milhões de dólares, e o terceiro lugares, 71,9 mil milhões de

dólares. Entre 2002 e 2011, o aumento do orçamento de defesa foi de 170% e de 79%, respetivamente,

The Top 15 Military Spenders in 2011, SIPRI Yearbook 2012, Stockholm International Peace Research

Institute,

<http://www.sipri.org>.

V., a este propósito, Quigley, John (1996). “The “Privatization” of Security Council Enforcement Action: A

Threat to Multilateralism”. Michigan Journal of International Law. 17, nº 2: pp. 264-269.

V., a este propósito, Wilson, Gary (2007). “The Legal, Military and Political Consequences of the

“Coalitions of the Willing” Approach to UN Military Enforcement Action”. Journal of Conflict and Security

Law. 12, nº 12: pp. 316-327.

SC Res. 814 e SC Res. 837 (1993).

V. a título de exemplo, SC Res. 1264 (1999), SC Res. 1973 (2011).

V. a título de exemplo, SC Res. 678 (1990), SC Res. 929 (1994).

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em branco” (Dörr, 2006: 162). Além disso, se uma resolução não impõe um limite

temporal, um membro permanente pode impedir o término de medidas coercitivas

militares através da ameaça ou exercício do direito de veto, o que se designa por

“reversed veto”. Neste caso, o período de vigência da autorização do Conselho não é

claro. Por exemplo, os EUA e o Reino Unido rejeitaram a cessação das medidas

decididas com base na resolução 678 (1990), o que lhes possibilitou prorrogar as

medidas militares contra o Iraque (Stein; von Buttlar, 2012: 132). Note-se que mesmo

sem estarem envolvidos na coligação, os membros permanentes podem impedir o

término da operação com o propósito de proteger aliados que nela participam.

De modo idêntico, os problemas mencionados, ainda que em menor dimensão, podem

surgir no âmbito da delegação de operações de enforcement a organizações regionais.

A Carta contempla no nº 1 do art. 53º a possibilidade de organizações regionais

conduzirem este tipo de operações com base num mandato do Conselho, instrumento a

que as Nações Unidas têm recorrido em algumas situações no sentido de manter ou

restabelecer a paz e segurança internacionais. Sobretudo a Organização do Tratado do

Atlântico Norte (OTAN) tem desempenhado várias operações coercitivas militares,

ainda que as resoluções mencionem o Capítulo VII e não remetam explicitamente em

todas as situações para o Capítulo VIII. Por exemplo, na Bósnia-Herzegovina

, com o

propósito de apoiar a operação dos “capacetes azuis” em 1993 e assegurar a

implementação dos acordos de paz de Dayton, em 1995, no Afeganistão

, liderando a

missão da International Security Assistance Force (ISAF) desde 2003 e, mais

recentemente, em 2011, na Líbia com o propósito de impor uma zona de exclusão

aérea para proteção da população civil

Uma problemática que importa, aqui, salientar é a contratação de empresas de

segurança privada pelos Estados-Membros, designadamente pelos EUA quer na esfera

de coligações de Estados quer de missões da OTAN com um mandato do Conselho.

Sendo certo que estas empresas de segurança apoiam as missões, frequentemente,

colocam problemas jurídicos consideráveis devido à inobservância do Direito

Internacional Humanitário e do mandato concedido. O desempenho destas empresas de

segurança privada ao serviço dos EUA no âmbito da missão da ISAF no Afeganistão,

com base na resolução 1368, constitui um caso ilustrativo. É-lhes atribuída uma série

de incidentes como o ferimento e morte de civis, o apoio a talibãs, a subcontratação de

líderes militares, prejudicando a imagem e os esforços da coligação (Schwartz, 2011:

15-16), o que levou o Major-General Nick Carter da ISAF a falar numa “cultura de

impunidade” (cit. in Schwartz, 2011: 16) revelando, assim, as lacunas do sistema

onusiano, que se encontram intimamente ligadas às deficiências do Direito

Internacional nesta matéria

2.2. Propostas de Reforma dos Instrumentos Militares

A inexistência de instrumentos militares credíveis e eficazes à disposição do Conselho

de Segurança é uma temática controversa e tem sido recorrente desde a criação das

SC Res. 816 (1993) e SC Res. 1031 (1995).

SC Res. 1386 (2001).

SC Res. 1973 (2011).

De salientar, aqui, a questão da imunidade, que pode emanar do acordo da ISAF com o governo interino

do Afeganistão, V. Military Technical Agreement between the International Security Assistance Force and

the Interim Administration of Afghanistan, Annex A, Section 1.

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Nações Unidas. Com o fim da Guerra Fria, esta insuficiência normativa e operacional

tornou-se mais evidente, mormente quando a natureza de determinados conflitos

exigiu a execução de operações militares robustas para a manutenção ou

restabelecimento da paz. Por outras palavras, missões compostas por forças

fortemente militarizadas, destacadas sem o consentimento das partes, com base num

mandato do Conselho e que podem recorrer ao uso da força para além do exercício do

direito de legítima defesa previsto no art. 51º da Carta com o objetivo, por exemplo, de

impor acordos de paz, fazer cumprir o respeito por sanções impostas e conduzir

operações militares contra um Estado invasor.

As propostas relativas às forças militares incluem uma multiplicidade de designações e

conceções. No contexto de operações de enforcement importa salientar a proposta

referente a unidades militares de reação rápida, ad hoc ou permanentes, compostas

por voluntários recrutados pela Organização – seja numa dimensão e detalhe reduzidos

e por esta razão não será objeto de análise neste artigo seja forças amplas que

poderiam ser criadas nos mesmos moldes

No que concerne ao apoio militar e estratégico ao Conselho de Segurança são de referir

duas propostas: a reativação da Comissão de Estado-Maior e a criação de um novo

órgão subsidiário em sua substituição.

2.2.1. Forças Militares

Em 1992, o Secretário-Geral, Boutros-Ghali, apelou à implementação dos acordos

especiais previstos no art. 43º não só numa base ad hoc, mas também permanente. A

missão destas forças seria responder a uma agressão atual ou iminente. A rápida

disponibilidade de forças poderia servir como dissuasor a ruturas da paz, dado que o

potencial agressor saberia que o Conselho de Segurança poderia reagir com base neste

mecanismo. Ainda que reconhecendo que estas forças poderiam não ser amplas ou não

estar equipadas de forma a fazer face a uma ameaça colocada por um exército

imponente e equipado com armas sofisticadas, Boutros-Ghali considera que poderiam

ser úteis para fazer face a qualquer ameaça colocada por uma força militar de menor

dimensão (1992: para. 43). O antigo Secretário-Geral defende, ainda, a criação de

“unidades de imposição da paz” cuja principal função seria restabelecer ou manter um

cessar-fogo e que deveriam ser utilizadas pelo Conselho em circunstâncias claramente

definidas e com os seus termos de referência especificados antecipadamente. Tais

unidades dos Estados-Membros compostas por voluntários, estariam em prontidão e

fortemente armadas e teriam de passar por um treino preparatório amplo no seio das

suas forças nacionais. Estas unidades de imposição de paz deveriam constituir uma

Carl Kaysen e George Rathjens aludem a uma Legião composta por voluntários a fim de desempenhar

operações entre o modelo de peacekeeping clássico e de enforcement que não teria uma grande

dimensão e que deveria ser apoiada por forças amplas (“backup forces”) que poderiam estar fortemente

armadas e que permaneceriam sob controlo nacional, treinadas e orientadas com base em critérios e

doutrinas comuns. Kaysen, Carl; Rathjens, George (2003). “Towards a UN Standing Army”. Daedalus,

132, nº 1: pp. 92-100. Johansen considera que em crises amplas haverá a necessidade de forças amplas

para além da criação de um “UN Emergency Service”. Johansen, Robert C. (ed.) (2006). A United Nations

Emergency Peace Service, To Prevent Genocide and Crimes Against Humanity, Global Action to Prevent

War, Nuclear Age Peace Foundation and World Federalist Movement, p. 32. Joseph E. Schwartzberg apela

à criação de uma força ampla, composta por “globally recruited, all-volunteer, elite, highly-trained,

multipurpose UN Peace Corps”. Schwartzberg, Joseph E. (1997). “A New Perspective on Peacekeeping:

Lessons from Bosnia and Elsewhere”. Global Governance. 3, nº 1: p. 4.

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medida provisória com base no art. 40º e obter uma autorização prévia do Conselho

(Ibid., para 44).

O insucesso do Conselho de Segurança em conter situações de genocídio como se

verificou no Ruanda (1994), em Srebrenica (1995), no Kosovo (1999) e no Darfur

(2004) reforçou a ideia referente à necessidade de uma capacidade de reação rápida.

Esta conceção foi defendida por Estados-Membros

, Secretários-Gerais

O relatório Brahimi de 2000 recomenda a definição de capacidades de destacamento

rápidas e eficazes pelas Nações Unidas, o que significaria o seu destacamento após a

adoção de uma resolução do Conselho de Segurança no caso de operações de

enforcement num prazo de 90 dias (2000: 14-16). O relatório do Grupo de Alto Nível

de 2004 salienta, igualmente, a necessidade de capacidades que permitam cumprir as

missões decididas pelas Nações Unidas incluindo a imposição da paz (2004: 53). Neste

sentido, os Estados-Membros que possuem capacidades globais ou regionais de

transporte aéreo ou marítimo deveriam colocar à disposição da Organização de forma

gratuita ou com base numa estrutura negociada assente numa quantia paga para

reembolso de custos adicionais associados com o uso dessas capacidades por parte das

Nações Unidas (2000: 59). Esta capacidade de destacamento possibilitaria obstar a

graves violações dos direitos humanos e casos de genocídio (2000: 23).

e grupos de

trabalho da Organização, como o Painel das Operações de Paz das Nações Unidas no

designado Relatório Brahimi e o Grupo de Alto Nível, bem como na literatura.

Na literatura, vários autores defendem, ainda que com aspetos distintos, a criação de

uma força de reação rápida.

Robert Johansen alude à criação de um “Emergency Peace Service” das Nações Unidas,

uma força que seria permanente para proteger os indivíduos de guerras, genocídio e

crimes contra a humanidade. Poderia ser um instrumento militar, designadamente na

implementação da conceção “responsabilidade de proteger”, quando o Estado

claramente não cumpre a responsabilidade de proteger a sua população civil. O autor

considera que as medidas propostas pelo Grupo de Alto Nível possibilitariam um

funcionamento mais eficaz do “UN Emergency Peace Service” enquanto este, por sua

vez, poderia contribuir para a concretização dos objetivos definidos por este painel quer

ao nível da proteção dos civis (genocídio) quer ao nível do aumento da capacidade de

reação rápida. Esta força complementaria os esforços nacionais e regionais e

onusianos, proporcionando proteção imediata e total em algumas crises e servindo

como um instrumento de pacificação e preparando o caminho para a ajuda adicional

subsequente; possibilitaria às Nações Unidas agir rapidamente sem que a decisão fosse

obstruída por decisões a nível nacional. As forças concentrar-se-iam em locais

designados pelas Nações Unidas, incluindo quartéis-generais móveis no terreno e

seriam capazes de atuar imediatamente em situações de emergência. Estas forças

seriam recrutadas individualmente entre voluntários de diferentes países, o que evitaria

a morosidade de um sistema ad hoc ou a relutância dos Estados-Membros em

disponibilizar as suas forças militares. As forças seriam selecionadas, treinadas e

organizadas com base em critérios rigorosos a fim de deterem a perícia e o

O Canadá, Dinamarca e Países Baixos foram os principais impulsionadores da criação de um “United

Nations Emergency Peace Service” na sequência do genocídio do Ruanda em 1994.

V. as posições de Kofi Annan e de Ban Ki-Moon, UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards

development, security and human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, para.

112, p. 31 e UN Doc. A/63/677, Implementing the Responsibility to Protect, 2009, para. 64, p. 27.

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equipamento para o sucesso da missão. Este serviço englobaria uma vasta série de

competências profissionais no seio de uma estrutura de comando única, preparada para

conduzir múltiplas funções em diversas operações, como as de enforcement, evitando

divisões, confusões entre a cadeia de comando ou fragmentação funcional no sentido

de mobilizar a capacidade militar. Embora este serviço não seja uma força ampla

desenhada para conduzir combates militares de grande dimensão possibilitaria manter

a segurança e estabilidade da população localizada na área de operações (2006: 23-

30)

Para Alexandra Novosseloff, uma força permanente de reação rápida poderia

desempenhar as funções de prevenção inicial, de coerção, se a situação o exigir, e a

imposição da paz. A autora enuncia alguns casos em que esta poderia ser aplicável:

assistência a uma operação de manutenção de paz existente e que encontre

dificuldades no terreno, colmatar o período de tempo que decorre da decisão do

Conselho de Segurança e a chegada de “capacetes azuis”, melhorando o tempo de

mobilização de uma operação de paz, impedir a escalação de uma crise ou a

propagação de um conflito e redução de hostilidades como destacamento preventivo

“musculado”. Na opinião da autora, o instrumento mais eficaz e mais rápido seria a

criação de uma força composta por voluntários recrutados diretamente pela

Organização na linha da proposta feita por Brian Urquhart (2003: 499-504). Este autor

defendeu, em 1993, a criação de uma força, uma Legião ou uma Brigada, composta por

voluntários recrutados a nível mundial:

“If the Security Council is to retain its credibility and relevance in

the kind of low-level conflicts in which it is now widely involved, it

urgently needs a capacity for immediate “peace-enforcement”

action” (1993: 102).

Em 2006, Brian Urquhart reiterou esta ideia no âmbito da proposta da criação de um

“UN Emergency Service”, dado que apenas uma força profissional e permanente, com

uma formação especializada, pertencente às Nações Unidas, poderia responder de

forma rápida numa situação de emergência. (2006: 9).

2.2.2. Reativação da Comissão de Estado-Maior?

Com o fim do conflito bipolar e na sequência do conflito entre o Iraque e o Kuwait, em

1990, foram depositadas grandes esperanças no sistema de segurança coletiva, no qual

a Comissão de Estado-Maior desempenharia um papel essencial (Bryde; Reinisch: 775).

No seu relatório “Agenda para a Paz”, Boutros-Ghali recomendou que o Conselho de

Segurança deveria iniciar as negociações de acordo com o art. 43º com o apoio da

Comissão de Estado-Maior. O papel da Comissão deveria ser visto no contexto do

Peter Langille considera que este serviço constitui “a promising proposal”. Langille, Peter (2012).

Preparing for a UN Emergency Peace Service. New York: Friedrich Ebert Stiftung. p. 1.

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Capítulo VII e não se encontrar associado ao planeamento e condução de operações de

manutenção de paz

Embora na Cimeira Mundial de 2005, os Estados-Membros tenham declarado:

“We request the Security Council to consider the composition,

mandate and working methods of the Military Staff Committee”

(2005: 38)

ainda não é reconhecida à Comissão por parte das Nações Unidas um papel

significativo

Na literatura, inúmeros autores reconhecem a importância de um órgão militar que

proporcione orientação militar e estratégica com vista a melhorar a tomada de decisão

e um maior controlo sob as diferentes situações e operações, incluindo as medidas

coercitivas militares de acordo com o art. 42º.

Max Hilaire defende um papel mais ativo da Comissão de Estado-Maior de forma a que

a condução das operações implique uma aprovação prévia deste órgão (2005: 311).

Carl Kaysen e George Rathjens argumentam que a Comissão deveria ser reativada e

ampliada, incluindo os representantes dos Estados-Membros que são contribuidores

importantes para a Organização e capazes de atuar a tempo inteiro sempre que uma

operação se está a desenvolver (2003: 101). Alessandra Novosseloff reconhece que a

reativação da Comissão seria difícil de concretizar, uma vez que os membros

permanentes têm entendimentos diferentes sobre o que significa reativar a Comissão e

que este facto envolveria, por exemplo, uma reexaminação dos regulamentos

provisórios e o risco de longos debates. A autora apela, por isso, à criação de uma nova

comissão militar, isto é, um órgão subsidiário estabelecido com base no art. 29º da

Carta. Este órgão deveria ser criado com base numa resolução do Conselho de

Segurança, a qual deveria estabelecer igualmente métodos de trabalho flexíveis de

modo a permitir ultrapassar clivagens políticas. Esta Comissão poderia fornecer ao

Conselho pareceres detalhados sobre as implicações militares das decisões tomadas por

este − emitido s face a situações reais específicas − analisar as ideias, planos da

operação e as regras da missão preparadas e apresentadas pelo Departamento de

Operações de Manutenção de Paz, proporcionar orientações e propor emendas. A sua

composição deveria incluir a totalidade dos membros do Conselho de Segurança ao

nível dos conselheiros militares com uma participação dos contribuidores de tropas e

financeiros. Estes últimos participariam na elaboração dos pareceres formulados de

modo proporcional à sua contribuição com vista a auxiliar à decisão no início e no fim

do processo envolvendo uma operação militar (2008: 83-85).

UN Doc. A/47/277-S/24111, An Agenda for Peace, Preventive diplomacy, peacemaking and peace-

keeping, 1992, para. 43 e s.

De referir a posição do Grupo de Alto Nível, reiterada por Kofi Annan, que considerou que o art. 47º da

Carta bem como todas as referências à Comissão de Estado-Maior nos arts. 26º, 45º e 46º deveriam ser

suprimidas. O painel acrescenta, ainda, que o papel atribuído aos chefes de estado-maior dos cinco

membros permanentes em 1945 já não é apropriado. Cfr. UN Doc. A/59/565, A more secure world: Our

shared responsibility, Report of the Secretary-General’s High-level Panel on Threats, Challenges and

Change, 2004, para. 300, p. 77 e UN Doc. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security

and human rights for all, Report of the Secretary-General Kofi Annan, 2005, para. 219, p. 52.

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Paul Kennedy considera a reativação da Comissão de Estado-Maior “politicamente

impossível”, sobretudo devido a três razões: apreensão dos principais e habituais

contribuidores em disponibilizar as suas forças à Comissão, dominada pelos cinco

membros permanentes, apreensão dos Estados do G-77, que temem que as grandes

potências ajam de forma a favorecer os seus interesses nacionais e, por último, a

recusa de alguns Estados de relevo, como os EUA, relativamente a acordos de junção

de forças sob o comando de um comandante estrangeiro e o receio que os objetivos da

missão fiquem em risco devido às exigências efetuadas pelos aliados. Este autor

salienta a importância da existência de um “organismo militar profissional”. Este teria

como função a realização de um trabalho preparatório prévio ao envio dos

contingentes, o estabelecimento de um sistema de informação no sentido de apreender

as condições dos locais, a criação de cadeias de comando eficientes, garantindo o

contínuo o fluxo de abastecimentos logísticos e a definição do papel do exército no

terreno. (2009: 284-285).

2.2.3. Reflexões sobre as propostas e necessidade de reforma dos

Instrumentos Militares e da Autoridade do Conselho de

Segurança

Admitindo-se a justeza da proposta relativa ao recrutamento de voluntários e a sua

respetiva formação especializada pelas Nações Unidas, propõe-se neste artigo, a

criação de duas tipologias de forças militares permanentes, destacadas com base da

dimensão da missão e do grau de coercitividade exigido. Na linha das propostas

referentes à criação de uma força de reação rápida, considera-se que esta opção

poderia contribuir para o restabelecimento da paz e segurança internacionais numa

fase inicial de um conflito com dimensões limitadas, mas que exija o recurso ao uso da

força para além do direito de legítima defesa. De notar que face a novas ameaças

como, por exemplo, conflitos intraestaduais, graves violações dos direitos humanos e

êxodo de refugiados, o Conselho de Segurança tem aprovado várias decisões

determinando a existência de uma “ameaça à paz” com base numa interpretação

extensiva do art. 39º. A crescente “responsabilidade de proteger” da comunidade

internacional, ainda que não se tenha estabelecido como uma norma de Direito

Internacional, implica o recurso a medidas coercitivas militares quando um Estado

claramente não garante a proteção da sua população. Tratam-se, portanto, de

situações que na sua generalidade requerem uma ação rápida.

O destacamento de forças mais robustas deve ser efetuado quando uma crise ou

conflito detém uma maior dimensão, seja desde início, seja quando a força de reação

rápida não está a ter os resultados esperados, pressupondo, portanto, um grau de

coercitividade maior. Os dois níveis de forças permanentes pertencentes às Nações

Unidas deveriam ser treinadas por peritos selecionados pela Organização com base nas

especificidades e abrangência das suas qualificações, deveriam localizar-se em bases

em vários pontos do globo, mas num sistema de rotatividade, segundo o qual todas

passariam por um quartel-general principal para atualização de conhecimentos

técnicos, consolidação da sua perícia e coordenação. No que se refere aos custos que

tais forças implicariam propõe-se a criação de um budget específico e de acordos com

determinados Estados-Membros com base numa conceção nos moldes da “Smart

Defence” da OTAN. Este mecanismo permitiria superar uma possível indisponibilidade

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para prontificar forças militares ou morosidade do processo de formação de uma

coligação de Estados ou mesmo de retirada de tropas necessárias numa operação em

curso.

A criação de um novo órgão subsidiário com base no art. 29º, designado de Comité

Militar – a fim de não existir nenhuma conotação negativa com a presente Comissão −

deveria refletir as realidades geopolíticas atuais e, no caso de reforma do Conselho, a

renovada composição. Este Comité, com a função de apoio estratégico e militar,

possibilitaria ao Conselho de Segurança deter uma maior autoridade no que respeita ao

controlo e comando, ex ante e ao longo do processo de enforcement. Se houver um

maior controlo relativamente à execução de medidas coercitivas militares parece

razoável pressupor que se reuniria um maior apoio a nível internacional para este tipo

de operações.

De notar, ainda, que a OTAN e a União Europeia, que detêm uma responsabilidade de

manutenção da paz e segurança internacional de menor dimensão do que a atribuída

às Nações Unidas logo no art. 1º, nº 1 da Carta e que se trata de uma organização de

cariz universal com 193 Estados-Membros, dispõem de um comité militar.

A reforma dos instrumentos militares e da autoridade do Conselho que se propõe neste

artigo deve ser vista no contexto de um processo de reforma de maior amplitude que

contemple a ampliação das suas competências e uma reforma do seu modo de atuação,

o que encontra intimamente ligado com a necessidade de um novo entendimento do

paradigma de segurança coletiva. Propõe-se uma autoridade renovada do Conselho de

Segurança como impulsionador e implementador de um maior consenso normativo e

operacional, contudo não com um poder ilimitado, pois poderiam daí decorrer ações

ultra vires.

Neste sentido, considera-se que esta essencial reforma do quadro institucional deverá

ocorrer em concomitância com uma reinterpretação do quadro normativo. Pense-se que

o tratamento caso a caso dificulta a preparação de recursos estandardizados bem como

a formação de forças ad hoc, envolvendo o risco de inconsequência e duplicidade de

critérios. Esta reinterpretação deve estar plasmada numa resolução, na qual o Conselho

de Segurança prescreva os princípios referentes ao recurso ao uso da força coletiva ao

abrigo do Capítulo VII e no âmbito do direito de legítima defesa coletiva nos termos do

art. 51º, limites jurídicos a este recurso no processo de imposição de medidas

coercitivas militares bem como a dimensão e tipologia das forças armadas requeridas.

Por outras palavras, critérios catalogados que seriam atualizados regularmente com

base nas experiências reunidas, incluindo uma lista anexada de conflitos que exigiram

operações de enforcement, determinando, ainda, o entendimento de legítima defesa

coletiva face a ataques atuais ou iminentes e, no que respeita à proteção dos direitos

humanos, o estabelecimento de uma lista de critérios-teste de modo a auxiliar o

alcance de um consenso em processos decisórios complexos idealmente de forma

consequente e sistemática. Estes critérios poderiam constituir uma plataforma de

consenso − permitindo ultrapassar a que Brian Urquhart refere como principal objeção

à criação de uma força de reação rápida: o receio que as suas operações possam pôr

em causa a soberania nacional (2006: 9) −, facilitando a decisão de medidas

coercitivas militares e a sua subsequente execução. Contudo, este processo teria que

estar aliado a alterações prévias no sistema de uso do direito de veto face a situações

semelhantes por parte dos membros permanentes. (Santos: 2012).

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Em sintonia com o relatório Brahimi, e enquanto persistir este sistema de delegação ou

como orientação para as forças militares permanentes, considera-se que os mandatos

do Conselho deveriam ser cuidadosamente delineados de forma a incluir limites

temporais, estabelecimento de limites jurídicos, obrigação de efetuar relatórios

períodicos e uma formulação mais precisa de modo a que a interpretação por parte dos

Estados-Membros seja uniforme e inequívoca, dado que o respeito pelo princípio de boa

fé consagrado no art. 2º, nº 2, pode não estar assegurado, existindo o risco de abusos

de direito e arbitrariedade na execução da missão − embora se trate de uma obrigação

que corresponde ao princípio do Direito Internacional pacta sunt servanda, isto é, os

compromissos assumidos devem ser cumpridos. Propõe-se, ainda, a inclusão de

cláusulas de salvaguarda nas resoluções quer no caso do Conselho de Segurança

constatar que existem abusos de direito por parte das forças militares ou das empresas

de segurança privada, quer no caso de alterações da situação no terreno que exijam

alterações na operação, facto que poderia contribuir para a colmatação da deficiência

salientada pertinentemente por Niels Blokker: “the Council does not seem to take this

responsibility [do art. 24º] very seriously if it leaves member states largely free to

carry out these operations and if it gives away the possibility of stepping in if things get

out of hand” (2000: 551).

2.3. Conclusão

A premência de uma reforma dos instrumentos militares e da autoridade do Conselho

de Segurança tem sido ignorada. Esta transformação, contudo, deve ser um dos

elementos estruturantes de um processo reformativo multidimensional com vista a um

papel mais amplo e interventivo do Conselho numa nova visão do sistema de

segurança coletiva. O reforço da sua autoridade torna-se absolutamente necessário e

será determinante para o futuro deste sistema e futuro significado do Conselho como

guardião da paz e da segurança internacionais. Do grau de legitimidade, autoridade e

credibilidade deste órgão dependerá a significância do sistema de segurança coletiva,

que assenta na capacidade do Conselho de Segurança ultima ratio decidir medidas

coercitivas militares.

O apelo de Boutros-Ghali, em 1995, à criação de uma capacidade para destacar, dirigir,

comandar e controlar as operações desta tipologia foi seguido pelo seu reconhecimento

que devido à falta de recursos e dificuldade em gerir as responsibilidades das missões

de diferente natureza e menor exigência em curso seria uma tentativa insensata à data

(1995, para. 77). Do contínuo adiamento deste repensar decorre o perpetuar desta

insuficiência cujos corolários são instrumentos militares de enforcement em estádio

embrionário e uma diminuta autoridade do Conselho de Segurança nesta matéria e

como garante da observância do Direito Internacional.

A criação de duas tipologias de forças militares permanentes, dependendo da dimensão

da missão e do grau de coercitividade exigido, compostas por voluntários permitiria o

cumprimento das consequências mencionadas nas decisões do Conselho, quando se

verifica uma ameaça ou rutura à paz ou uma agressão nos termos do art. 39º e uma

ineficácia das medidas provisórias e coercitivas não militares com base nos arts. 40º e

41º respetivamente. Por outro lado, a conceção de um Comité Militar e a determinação

normativa do alcance atual e tendências futuras das competências dos Estados-

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Membros e das suas próprias competências possibilitaria ao Conselho de Segurança

deter uma maior autoridade no que respeita ao controlo e comando destas missões.

Esta reforma permitiria um reforço da eficácia, legitimidade e implementação das

decisões do Conselho, do mesmo modo que uma representação adequada dos Estados-

Membros das Nações Unidas e uma maior democraticidade e responsabilização no

processo decisório o possibilita. Um processo de reforma que inclua a reforma do

mecanismo de enforcement aumentará a probabilidade de observância das decisões do

Conselho de Segurança pelos Estados-Membros.

As Nações Unidas e o sistema internacional necessitam de um Conselho de Segurança

forte e ágil, mais concretamente, de um novo paradigma do que este órgão deve ser,

isto é, um paradigma que inclua na sua essência o grau necessário de eficácia,

capacidade de ação, representatividade, legitimidade e transparência, e no qual a

temática abordada neste artigo se insere.

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of the Willing” Approach to UN Military Enforcement Action”. Journal of Conflict and

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OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

ISSN: 1647-7251

Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013), pp. 18-29

"BRAZIL POWER AND MULTINATIONAL CORPORATION”:

LAS EMPRESAS MULTINACIONALES BRASILEÑAS, LA POLÍTICA EXTERIOR Y

LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE BRASIL.

UN ANÁLISIS DESDE LOS APORTES DE ROBERT GILPIN

Esteban Actis

e.actis@conicet.gov.ar

Doctorando y Licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencia Política y

Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), Argentina. Docente de la

Cátedra de “Política Internacional Latinoamericana” en la misma casa de Estudio. Becario

Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) dependiente

del Ministerio de Ciencia y Tecnología de la Argentina

Resumen

La primera década del siglo XXI evidenció transformaciones en la dimensión económica del

orden internacional debido al crecimiento de las denominadas potencias emergentes. Un

indicador de dicho fenómeno es el surgimiento de empresas multinacionales del mundo en

desarrollo -MNC Latecomers-, transformando a ciertos países, como es el caso de Brasil en

emisores neto de flujos de Inversión Extranjera Directa. En este sentido, el presente paper

analiza el impacto que ha tenido desde el 2003 a la fecha la emergencia y consolidación de

empresas multinacionales brasileñas para la política exterior y la inserción internacional de

Brasil (y viceversa), a partir de retomar la clásica obra de Robert Gilpin “U.S power and

multinational corporation: the political economy of foreign direct investment”. El framework

de Gilpin servirá para la contrastación empírica del caso de estudio.

Palabras claves:

Brasil, empresas multinacionales, Robert Gilpin, Política exterior, nuevo orden internacional

Como citar este artículo

Actis, Esteban (2013). "«Brazil power and multinational corporation»: las empresas

multinacionales brasileñas, la política exterior y la inserción internacional de Brasil. Un

análisis desde los aportes de Robert Gilpin. JANUS.NET e-journal of International Relations,

Vol. 4, N.º 1, Maio-Outubro 2013. Consultado [online] em data da última consulta,

observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n1_art2

Artículo recibido el 15 de Febrero 2013 y aceptado para publicación en 19 de Marzo

2013

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"Brazil power and multinational corporation": las empresas multinacionales brasileñas, la política exterior y

la inserción internacional de Brasil. un análisis desde los aportes de Robert Gilpin

Esteban Actis

"BRAZIL POWER AND MULTINATIONAL CORPORATION”:

LAS EMPRESAS MULTINACIONALES BRASILEÑAS, LA POLÍTICA EXTERIOR Y

LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE BRASIL.

UN ANÁLISIS DESDE LOS APORTES DE ROBERT GILPIN

Esteban Actis

Introducción

La aparición en la segunda mitad del siglo XX de la empresa multinacional como actor

de la economía mundial y de las relaciones internacionales conllevo diversos enfoques

teóricos que intentaron aprehender el fenómeno. En ese contexto, en 1975 Robert

Gilpin escribió, desde los estudios de la Economía Política Internacional (EPI), la famosa

obra “U.S power and multinational corporation: the political economy of foreign direct

investment” con el objetivo de analizar las empresas trasnacionales norteamericanas y

su vinculación con la inserción internacional de los EEUU en el marco de la hegemonía

norteamericana de posguerra.

Más allá de las múltiples transformaciones que experimentó el sistema internacional

desde entonces, y los cambios en las formas de producción, dicho andamiaje teórico

sigue siendo útil para explicar la vinculación entre las empresas trasnacionales con los

estados donde el capital es originario, y más específicamente con el comportamiento

externo de tales estados. Desde una perspectiva realista que se diferencia de las

concepciones marxistas y liberales, Gilpin corroboró que el transnacionalismo puede ser

únicamente entendido en el contexto del sistema interestatal propio de la paz de

Westfalia y en relación a acciones e intereses estatales. La profundización de la

interdependencia económica y la globalización imperante en el sistema internacional

de posguerra fría no han derrumbado los fundamentos y cimientos de la teoría

gilpiniana.

La primera década del siglo XXI evidenció transformaciones en la dimensión económica

del orden internacional debido al crecimiento de las denominadas potencias

emergentes. Un indicador de dicho fenómeno es el surgimiento de empresas

multinacionales del mundo en desarrollo -MNC Latecomers-, transformando a ciertos

países, como es el caso de Brasil en emisores neto de flujos de IED.

En este sentido, el objetivo de este trabajo es analizar el caso brasileño, más

precisamente, el impacto que ha tenido desde el 2003 a la fecha la emergencia y

consolidación de empresas trasnacionales brasileñas para la política exterior y la

inserción internacional de Brasil a partir de retomar la clásica obra de Robert Gilpin,

que como todo texto clásico nunca pierde vigencia.

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Esteban Actis

El estudio de la Inversión Extranjera Directa desde la EPI: la teoría de

Gilpin

La Inversión Extranjera Directa (IED) y la transnacionalización de las corporaciones

pueden ser estudiadas desde distintas disciplinas y con distintos objetivos analíticos.

Analizarlas desde la economía nos lleva a preguntarnos los motivos y las ventajas

que impulsan a una empresa a invertir en el extranjero, la competitividad, las

características intrínsecas de las empresas, los incentivos que brinda el mercado y los

gobiernos, entre otras (Dunning, 1981; 2001; Rugman, 1981;1986; Mathews, 2006).

Este tipo de enfoque visualiza a la empresa como el actor principal y su capacidad de

internacionalización dependerá en última instancia de condición de competir y

adaptarse en los mercados. Estos estudios si bien necesarios para la comprensión del

fenómeno excluyen la variable política en los análisis: la importancia del Estado y de

las relaciones de poder en el sistema internacional. Justamente los enfoques desde la

EPI vienen a cubrir este vacío, a partir de entender la compleja interrelación de la

actividad económica y política en el nivel de los asuntos internacionales (Cohen, 2008).

De acuerdo al propio Robert Giplin (1975) la EPI puede definirse como la dinámica y

reciproca interacción en las relaciones internacionales en la búsqueda de la riqueza y el

poder.

En este sentido, la EPI intentó superar el mutuo rechazo -the mutual neglect en

palabras de Susan Strange (1970) - entre aquellos que se dedicaban al estudio de las

Relaciones Internacionales, abocados en los temas de la denominada alta política, y

quienes investigaban temáticas de la baja política como asuntos de la economía

internacional.

Justamente, Robert Gilpin fue uno de los primeros pensadores que, habiendo ingresado

a la disciplina a partir de estudios relacionados a las cuestiones estratégicas-militares -

en un marco de predominio del realismo clásico

, comenzó a virar sus estudios hacia la

economía política, impugnando así la férrea división vigente entre los aspectos

estratégicos-militares - el poder - y los económicos - la riqueza - en las RRII. Su

adscripción al realismo conllevó a que Gilpin sea considerado el máximo exponente

de la tradición realista

Desde esa perspectiva filosófica de ver a la política y a la sociedad, Gilpin se propuso

estudiar la economía política de la IED. En realidad la obra en cuestión tuvo como

finalidad “contrastar la literatura predominante sobre las empresas multinacionales,

desafiando el énfasis de la ortodoxia liberal en la autónoma evolución de una creciente

interdependencia en la economía mundial cuya mayor manifestación actual es la

empresa multinacional” (Gilpin, 1975: 4). Según Gilpin, desde la perspectiva liberal la

expansión de las empresas está divorciada de la arena de la política mundial, las

en la denominada “American School” al interior de la EPI.

Como señala Cohen (2008: 32) Gilpin se transformó en el máximo defensor de la “vieja tradición

realista”. Los cambios en la corriente realista a partir del predominio del enfoque estructural de Kenneth

Waltz provocaron cierto relegamiento de la obra de Gilpin. En una publicación en la revista International

Relations, William C. Wohlforth (2011) resalta como la visión/narrativa de Waltz predominó al interior de

la teoría realista en detrimento de otras visiones como la de Gilpin. El autor sostiene que de haber

primado la interpretación realista en War and Change in World Politics en lugar de la clásica obra Theory

of International Relations otra hubiese sido la historia de la Teoría de la Relaciones Internacionales.

A diferencia de la perspectiva liberal, Gilpin sostuvo es sus primeras obras (Gilpin, 1972) que es la

política la que determina el marco de la actividad económica y los canales los cuales van en dirección que

tienden a servir a objetivos políticos.

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empresas multinacionales son vistas como actores independientes del sistema

internacional

A su vez, Gilpin arremete y cuestiona la tesis neomarxista que sostiene que el Estado -

y su política exterior - es un mero instrumento para satisfacer las necesidades del

capital trasnacional, donde las políticas públicas quedan subordinadas a los intereses

privados, sin margen de autonomía alguno.

. Para Gilpin la emergencia de las empresas multinacionales viene a

corroborar que “las actividades económicas son fundamentales en la batalla por el

poder entre las naciones” (Gilpin, 1975: 38)

Ahora bien, habiendo detallado las falencias que según el autor tienen otras teorías,

¿Cuál es el aporte de Gilpin en el estudio de las empresas trasnacionales desde la EPI?.

Para responder a dicho interrogante resumiremos en seis ítems las principales líneas de

su pensamiento a partir de su caso de estudio: la internacionalización de la economía

de los EEUU desde los años cincuenta del siglo pasado.

1) Las condiciones que posibilitaron a EEUU expandir más allá de sus fronteras sus

empresas, dando lugar a las multinacionales norteamericanas, fueron económicas y

técnicas, y responden a la evolución de la economía de los EEUU de posguerra

(Gilpin, 1975: 6). Sin embargo, la política domestica y las políticas públicas son

importantes dado que influencian la capacidad y la propensión de invertir afuera.

La importancia del orden político domestico radica en canalizar las fuerzas

económicas en una dirección en detrimentos de otra (Gilpin, 1975: 61).

2) Es un error pensar que el expansionismo de las corporaciones fue planeado por los

dirigentes políticos o que las consecuencias de la expansión fueron

conscientemente diseñadas por la clase política. Los mismos gradualmente

percibieron que el crecimiento de las empresas en el exterior podía servir a los

intereses de los EEUU. Un ejemplo que enumera Gilpin es el impacto positivo en la

balanza de pagos.

3) En el plano internacional la expansión de las empresas americanas se da de forma

paralela al crecimiento de la influencia política americana en los asuntos

internacionales (Gilpin, 1975: 6). El orden político internacional creado por los

poderes dominantes del sistema internacional proveyó un ambiente favorable para

la expansión de las corporaciones (Gilpin, 1975: 19)

4) Los políticos americanos vieron la posibilidad de convertir a las multinacionales

como un instrumento de la política exterior de los EEUU (Gilpin, 1975: 139). Junto

con el rol internacional de dólar y la supremacía nuclear, las empresas

multinacionales sirvieron como uno de los pilares de la hegemonía global de los

EEUU después del fin de la segunda guerra mundial. Las corporaciones

multinacionales norteamericanas favorecieron la expansión de los valores

económicos y políticos americanos, el control del acceso a recursos naturales, el

aumento de la participación de EEUU en el mercado mundial, el aseguro de una

fuerte presencia en las economías de terceros países. Las mismas coadyuvaron a

Si bien es cierto que la crítica de Gilpin está dirigidas a los economistas liberales, también su obra se

inserta en el debate al interior de la EPI, debatiendo con sus colegas más próximos al liberalismo al

interior de las Relaciones Internacionales como Joseph Nye y Robert Keohane, quienes en 1972 publicaron

“Transnational Relations and World Politics”.

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la consolidar el objetivo principal de la política exterior americana en aquellos años,

expandir la hegemonía americana en el mundo de guerra fría (Gilpin, 1975: 161).

5) Gilpin cuestiona la postura neomarxista que sostiene que la política exterior refleja

los intereses de la clase capitalista materializada en las multinacionales (1975:

140). El autor sostiene que es cierto que en general los intereses de los

empresarios trasnacionales y el “interés nacional” definido por las sucesivas

administraciones de EEUU coincidieron. Sin embargo, muchas veces la política

exterior ha ido en contra de los intereses de las multinacionales y produciéndose

divergencias. En esos casos prevalecieron los intereses de la política exterior.

Gilpin ilustra esta afirmación con varios ejemplos, el más trascedente fue la

divergencia entre las multinacionales americanas y el “interés nacional” en lo que

respectivo a la política hacia Japón. Los EEUU toleraron la exclusión de las

inversiones americanas. Las multinacionales americanas que deseaban ingresar al

mercado japonés fueron forzadas a compartir sus tecnologías con las empresas

japonesas, perdiendo así un activo fundamental para la competitividad, y

facilitando la convergencia de las firmas rivales. Gilpin se pregunta (1975: 145)

¿Cómo pudo la política exterior ir en contra los intereses de las empresas

americanas?, la respuesta está en que el interés geoestratégico de mantener a

Japón bajo la influencia occidental y así mantener la supremacía y estabilidad del

Asia pacífico prevaleció.

6) Todo lo expuesto derrumba la tesis liberal de pensar a las multinacionales como

un actor independiente del sistema internacional y divorciado de la arena de la

política mundial. El argumento principal de Gilpin (que recorre toda su obra) al

observar el caso de EEUU fue que las multinacionales y el gobierno americano

compartieron entre los años cincuenta y setenta del siglo XX un conjunto de

intereses complementarios y superpuestos - overlapping interests - (Gilpin, 1975:

141)

La emergencia de las multinacionales brasileñas y la política exterior

de Brasil (2003-2012). ¿Sigue vigente el pensamiento de Gilpin?

Habiendo trascurrido más de 35 años de la obra de Gilpin y con las múltiples

transformaciones y mutaciones que ha sufrido el orden - político y económico -

internacional nos interrogamos sobre la vigencia o no del esquema analítico del autor

norteamericano para explicar y analizar el nuevo multinacionalismo, ya no vinculado a

la forma productiva y organizacional de la empresa multinacional (Gilpin, 1987) sino a

los cambios en el sistema global de IED (Actis, 2011). La primera década del siglo XXI

mostró que países tradicionalmente receptores de flujos de IED, se convirtieron en

receptores-emisores debido a la internacionalización de su producción -la tercera ola de

internacionalización según Goldstain (2008).

Uno de ellos ha sido la República Federativa de Brasil. Desde 2003 el gigante

sudamericano ha emitido más de 160 mil millones de dólares (Secretaria de Comercio

Exterior de Brasil, 2011). Empresas multinacionales brasileñas como JBS, Gerdau,

Constructora Odebrecht, Petrobras, Vale, Metalfrio, Magnesita, OAS, Camargo Correa,

AmBev, Banco do Brasil, Bradesco, Randon, Andrade Gutierrez, Tupy, Votorantim,

WEG, Marcopolo, Embraer, Sabó, Cotaminas, Marfrig, Stafanini, Brazil Food, entre otras

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Esteban Actis

(Revista Valor, 2011; Fundación Dom Cabral, 2011) tienen presencia en múltiples

países de la región y del mundo.

Ahora bien, retomando lo planteado supra, ¿sigue siendo útil el esquema de Gilpin para

comprender la relación entre las multinacionales brasileñas, el Estado, la clase dirigente

y la inserción internacional de Brasil? Para responde el interrogante utilizaremos los 6

puntos descriptos en el apartado anterior

Con respecto al primer y segundo punto, la expansión de las multinacionales brasileñas

no es producto de una planificación de la clase política brasileña, la misma ha

obedecido a las ventajas intrínsecas, a una competitividad empresarial determinada y a

una gestión al modo brasileño (Flury, Leme Fleury y Reis, 2010). Sin embargo, el

ambiente empresarial esta insertó en estrategias de desarrollo particulares. La

internacionalización de capitales brasileños vía emisión de IED se inscribe en el pasaje

de una estrategia de desarrollo cuyo objetivo principal era nacionalizar la economía

internacional - como fue el modelo desarrollista - a otras estrategias como la neoliberal

o la “logística” (Cervo,2008;2010) que, a pesar de sus importantes diferencias,

apostaron por internacionalizar la economía nacional. Desde el 2003 a la visión

monetarista para la conducción de la macroeconomía se sumo una activa política

estatal basada en la premisa estructuralista de impulsar la transformación productiva

más allá del ritmo natural del mercado.

En Brasil ha sido palpable, retomando a Gilpin, que la política domestica y las políticas

públicas han sido importantes dado que han influenciado la capacidad y la propensión

de invertir afuera (Flinchelstein, 2009). El caso más emblemático de una política

pública en pos de la internacionalización han sido los créditos dirigidos del BNDES.

Entre el 2005 y 2010 el Banco ha desembolsado en operaciones de inversión en el

exterior más de 17.000 millones de dólares (Revista Valor, 2011). Para ilustrar la

importancia de una política estatal de financiamiento, en 2005 la empresa JBS se

convirtió en una empresa multinacional a partir la adquisición de los frigoríficos Swift en

Argentina por un monto de 120 millones de dólares, de los cuales 80 millones fueron

aportados por el BNDES (Ochoa, 2007). Desde entonces, en 7 años JBS se transformó

en la empresa líder mundial en la producción de carne bovina, ovina y de pollos, así

como el mayor procesador mundial de cueros. La empresa tiene unidades de

producción en 5 países, incluyendo los EEUU, y centros de distribución y escritorios

comerciales en todos los continentes. Con la internacionalización los ingresos de la

empresa pasaron de 3 mil millones de Reales en 2005 a 61 millones en 2011

En definitiva, lo descripto nos muestra que la clase política brasileña, pero en particular

la administración de Lula y el partido de gobierno (PT) percibieron graduablemente que

el crecimiento de las empresas en el exterior podía servir a los intereses de Brasil. Esta

percepción quedó plasmada en el discurso que brindó el entonces ex mandatario en

Foro Económico Mundial en Davos en 2005, donde sostuvo que

“una cosa que he señalado sistemáticamente a los empresarios

brasileños es que no deben tener miedo de convertirse en empresas

Los datos fueron suministrados por el ejecutivo de JBS, Jerry O´Callaghan en el Seminario “Brasil em

meio às transformações do cenário internacional” organizado por SOBEET, por el Instituto Besc y por el

IPEA, que se desarrolló el día 3 de Agosto de 2012 en San Pablo. Disponible en

http://institutobesc.org/seminariosobeet/palestras/JerryOCallaghan.JBS.pdf

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la inserción internacional de Brasil. un análisis desde los aportes de Robert Gilpin

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multinacionales (…) en hacer inversiones en otros países, porque eso

sería bueno para Brasil” (Rapoport, 2008).

Algunas ventajas de la actual condición de Brasil como emisor de IED ya se han

empezado a palpar, por ejemplo en el impacto en la Balanza de Pagos. Brasil, al igual

que otros países de la región, al tener una economía altamente trasnacionalizada, ha

sufrido desde el 2009 una fuerte salida de divisas producto de la remisión de utilidades

de las empresas multinacionales extranjeras a sus casas matrices. En dicho concepto

salieron en 2011 25.000 millones de dólares, una cifra siete veces mayor a la

registrada en 2003. No obstante, dado la condición de emisor de IED Brasil ha podido

compensar, en parte, ese aspecto negativo por el ingreso de divisas provenientes de

sus multinacionales, cuyas conductas también han tenido un sesgo defensivo y han

girado sus ganancias. De acuerdo con los datos de la balanza de pagos del país vecino

En lo atinente al tercer punto, la trasformación de Brasil en un país emisor de IED se ha

dado en forma paralela al crecimiento de la influencia política brasileña en los asuntos

internacionales. En realidad, la enseñanza que nos muestra el funcionamiento del

sistema global de IED es la correlación que existe entre el ascenso en la estructura de

poder internacional – en términos waltziano – y la emergencia como actor emisor de

IED. Al igual que los EEUU entre los años cincuenta y sesenta, y de los países europeos

y Japón entre los años setenta y ochenta del pasado siglo, desde el años 2000 se

observa la coincidencia temporal entre un mayor involucramiento en el sistema

internacional de las denominadas potencias emergentes -BRIC- con el surgimiento de

empresas multinacionales de dichos países

en 2009 y 2011 ingresaron en tal concepto 10 mil y 9 mil millones de dólares,

respectivamente.

Por ejemplo, la agudización de la crisis económica europea ha significado una puerta de

acceso para las inversiones brasileñas. Los problemas financieros (alto endeudamiento)

de muchas empresas europeas y la venta de activos de empresas estatales al capital

privado

. Es indudable, que la mutación del orden

económico internacional a partir de una pérdida relativa de poder de los países

desarrollados ha proveído un ambiente favorable para la expansión de las

corporaciones brasileñas.

La adquisición del Grupo Camargo Correa del 32% de las acciones de la cementera

portuguesa Cimpor, que sumado al 21% que tienen Votorantim, permitieron que la

empresa está ahora en manos de capitales brasileños; la compra por parte de la

empresa Magnesita (minera) - a fines de 2008 - de la LWB Refractory de manos del

grupo alemán Rhone, por un monto superior a los 900 millones de dólares; el

han permitido la penetración del capital brasileño en el viejo continente.

Datos de la balanza de pagos de Brasil. Disponibles en http://www.bcb.gov.br/?SERIEBALPAG

El ranking elaborado por el Financial Time (FT Global 500 - world’s largest companies) muestra que en

todos los sectores las multinacionales emergentes están desplazando a las de los países de la

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). De las 500 principales empresas 125

corresponden a países emergentes, de las cuales treinta son empresas chinas, catorce indias y once a

rusas y brasileñas respectivamente. En el ranking del año 2000 sólo había tres empresas de Brasil, una

de India y no aparecían empresas chinas ni rusas. Asimismo, en el año 2000 figuraban 236 empresas

norteamericanas, 60 japonesas y 15 italianas. Diez años más tarde el número se redujo a 156, 35 y 8

respectivamente

La empresa estatal Eletrobras estuvo interesada y negoció la compra de la totalidad (un 20%) de la

posición pública de la portuguesa Energía de Portugal (EDP) por un monto superior a los 2.000 millones

de dólares. Sin embargo en 2012 dichas acciones quedaron en manos de la china Three Gorges.

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desembolsó en 2009 de 200 millones de dólares del Grupo Votorantim para obtener el

50% de las acción es de la Cementera de Avellaneda (Argentina) y Cementos Artigas

(Uruguay) pertenecientes al grupo español Uniland, y la concreción del joint venture

entre el Banco do Brasil y la aseguradora española Mapfre (año 2010) y entre la

empresa española M.Torres Olvega y la brasileña WEG (año 2011), corroboran lo dicho.

En lo relativo al punto cuatro el gobierno de Lula y el actual de Dilma – y gran parte de

la clase política - han comprendido que las multinacionales brasileñas pueden tener un

rol instrumental para la inserción internacional de Brasil. La expansión de las empresas

brasileñas representa uno de los principales atributo material de poder que tiene Brasil

y funcional a la ponderación de Brasil como una potencia del futuro, al acceso de

recursos naturales, a un incremento de los capitales brasileños en el mercado mundial,

a impulsar/consolidar relaciones políticas con países y regiones no tradicionales para el

diseño de la política exterior. Junto con una activa diplomacia, con la búsqueda de una

mayor presencia en las instituciones/foros regionales y multilaterales, con la apuesta a

la cooperación Sur-Sur y la diversificación de las relaciones exteriores, la

internacionalización de capitales brasileños vía IED han coadyuvado a consolidar uno

de los principales objetivos externos desde el 2003 a la fecha que ha sido el incremento

de la influencia de Brasil en la política internacional.

Coincidimos con Sennes y Camargo Mendes (2010: 171) que el apoyo de las empresas

brasileñas en el exterior generalmente coincidió con la estrategia de política externa

brasileña de diversificación de vínculos. La administración de Lula tuvo por objetivo

aproximar las relaciones con los países del hemisferio Sur, en especial América Latina y

África por lo que la apertura de las representaciones diplomática en el exterior siguió,

en la mayoría de los casos, la lógica de las inversiones llevadas a cabo por las

empresas brasileñas. En noviembre de 2005 se inauguró la embajada de Brasil en

Guinea Ecuatorial, meses anteriores el país africano abrió en Brasilia su única embajada

en toda Latinoamérica. Un año después el gobierno de Obiang aprobó la adquisición de

Petrobrás del 50% del contrato en la participación de un bloque de exploración de

petroleó

Que capitales brasileños hayan invertidos en los cinco continentes, con fuerte presencia

en los denominados países del norte muestra acabadamente que el lema democratizar

la globalización sostenido por Lula y sus allegados en detrimento del concepto

imperante finalizada la guerra fría de globalizar la democracia comienza a tener algún

vicio de realidad. Dicha noción parte asegurar un rol clave a países hasta hace poco

periféricos, tanto en lo económico/comercial, diplomático como estratégico (Rapoport y

Madrid, 2011).

Ahora bien, afirmar que desde el gobierno brasileño se visualizó que las multinacionales

brasileñas pueden ser un instrumento de la política exterior, dista de sostener la tesis

contraria de que la política exterior es un instrumento favor del expansionismo privado,

como lo sostiene la postura neomarxistas (punto quinto). En general el problema del

pensamiento marxista radica en no atribuirle autonomía alguna al Estado dado que

siempre esté será funcional a la reproducción del capital. Como explicaremos en el

próximo punto, los intereses de los empresarios trasnacionales y el “interés nacional”

definido desde el 2003 por el gobierno de Brasil coincidieron. Sin embargo, la política

Para más información véase http://www.acionista.com.br/home/petrobras/guine_contrato.pdf

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exterior de Brasil ha ido en algunas ocasiones en contra de los intereses de las

multinacionales y produciéndose divergencias.

Ejemplos de lo dicho son, en primer lugar, la apuesta a la política de solidaridad

regional con respecto a Bolivia en torno a la estabilidad del gobierno de Evo Morales en

2006 en lo relativo a la nacionalización de los hidrocarburos, acción que fue en

detrimento de los intereses de la petrolera Petrobras, y en segundo, la renuencia de

Brasil de impulsar nuevos Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) o impulsar la

ratificación de los ya firmados como lo reclama el sector empresario. La resistencia a

ceder soberanía sigue constituyendo un punto neurálgico para la política exterior

brasileña, tan o más importante que la internacionalización del capital. |

Así como la tesis marxista no hace inteligible la relación entre el capital trasnacional y

el Estado en los casos de EEUU y Brasil, la visión liberal en las RRII - como hemos visto

en los primeros apartados - también muestra problemas a la hora de servir como

marco conceptual producto del comprender de las empresas multinacionales como

actores independientes en el sistema internacional (punto sexto). Explicar el fenómeno

de la internacionalización del capital brasileño desestimando la vinculación con el

Estado y con los cambios en el sistema internacional resulta una mirada miope. La

“eficiencia” empresarial muchas veces no alcanza para alcanzar tan objetivo. Los lazos

políticos con las regiones/países, los atributos de poder y el ejercicio del mismo y las

estrategias de inserción internacional son aspectos fundamentales para encauzar y

concretar negocios. De ahí la importancia de la política exterior como política pública.

Entre 2003 y 2012 se observa que el gobierno de Brasil y las multinacionales han

compartido un solapamiento - overlapping - de intereses Tanto para los capitales

brasileños trasnacionalizados como para la política exterior el “otro” fue funcional para

sus intereses, conformándose de hecho una especie de condominio, de acuerdo a

Underhill (2003). El ejemplo africano hace palpable lo sostenido. La expansión de las

empresas brasileñas en África (Vilas-Bôas, 2011) también es producto de la activa

política africana que Brasil viene desarrollando desde 2003. La apertura de misiones

diplomáticas, las giras presidenciales con los empresarios y lobby presidencial

muestran que la dimensión política acompaña y fortalece la dimensión económica. De

acuerdo al propio Ministerio de Relaciones Exterior de Brasil:

“los viajes del presidente Lula al continente africano y de ministros… el

fortalecimiento y apertura de nuevas embajadas… son medidas que

tienen un fuerte componente político, no obstante también pueden

fortalecer los vínculos económicos… un ejemplo como resultado directo

de esos viajes ha sido la creación de la Cámara de Comercio Brasil-

Gana” (Itamaraty, 2011)

Las filtraciones de Wikileaks sobre los cables de la diplomacia de los EEUU mostraron la sorpresa de un

diplomático estadounidense al relatar el activo lobby que los presidentes de Brasil y China realizaron ante

el gobierno de Gabón por lograr que empresas de sus nacionalidades se hagan de una licitación millonaria

para una explotación minera. “Como os chineses venceram a Vale no Gabão”, Diário Valor econômico, Del

8/9/2011. Disponible em:

http://www.valor.com.br/empresas/1000546/como-os-chineses-venceram-vale-no-

gabao?utm_source=newsletter_manha&utm_medium=08092011&utm_term=Como%20os%20chineses%

20venceram%20a%20Vale%20no%20Gabão&utm_campaign=informativo

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Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013), pp. 18-29

"Brazil power and multinational corporation": las empresas multinacionales brasileñas, la política exterior y

la inserción internacional de Brasil. un análisis desde los aportes de Robert Gilpin

Esteban Actis

A su vez, los millones de dólares que empresas como Odebrecht y Vale gastaron en

“infraestructura social” en África obedecen, en parte, a la necesidad de la diplomacia

brasileña de evitar ligar las inversiones a una práctica puramente capitalista, asociada a

relaciones de tipo norte-sur, mostrando así un rostro “humano” y “solidario"

de Brasil

con el desarrollo de los países africanos. En el caso de la constructora, desarrolla en

Angola múltiples planes en el área de salud y educación

. El empresariado ha sabido,

desde un postura pragmática, colaborar en las necesidades de la política exterior,

muchas veces hasta siendo contraria a una lógica puramente capitalista.

Conclusiones

El presente trabajo tuvo como objetivo contrastar, a partir de un caso empírico - lo que

denominamos como el caso brasileño - el pensamiento y el marco teórico de Robert

Gilpin en relación a su clásica obra “U.S Power and Multinationals Corporations”, en

donde el autor analizó la relación entre las multinacionales norteamericanas con el

poder de los EEUU entre los años cincuenta y setenta del pasado siglo.

De replicar el corpus teórico de Gilpin al caso brasileño, podemos afirmar que el rol del

Estado y las políticas gubernamentales, la política exterior, la inserción internacional de

Brasil, y el propio funcionamiento del sistema internacional no puede subestimarse para

explicar y analizar la expansión y dinamismo de un conjunto de multinacionales

brasileñas a partir del 2003.

La utilización de dicho marco para comprender la internacionalización de capitales

brasileños desde la Economía Política Internacional, muestra la vigencia del

pensamiento gilpiniano a pesar de la descontextualización de su obra debido a que han

pasado más de 35 años de su publicación. Al igual que en el caso de los EEUU la

internacionalización de capitales brasileños vía IED obedece, en primer lugar, a

ventajas competitivas empresariales. Empero, la inclusión de otras variables como los

cambios en el orden internacional, el rol de las políticas públicas en especial la política

exterior y estrechamente ligado, la búsqueda de poder e influencia de Brasil en el

escenario internacional complejizan y enriquecen el análisis.

En definitiva como se intentó explicitar, sin las distintas iniciativas de la política

doméstica y externa de Brasil, de su estrategia de inserción internacional y de un

ambiente/coyuntura internacional determinada la emisión de IED brasileña no hubiese

adquirido la magnitud e impronta observada en los últimos años. A su vez, sin los miles

de millones de dólares invertidos en todo el planeta por capitales brasileños distintos

objetivos de la política exterior de Brasil, como el relacionamiento Sur-Sur, la

diversificación de los vínculos externos, la búsqueda de prestigio, entre otros, así como

su clara estrategia de convertirse en un jugador global en los asuntos internacionales

no hubiesen tendido la magnitud e impronta que hoy tienen. Parafraseando y

actualizando el título de la obra de Gilpin: “Brazil power and Multinational Corporation”.

Con el objetivo de marcar la diferencia entre el comportamiento empresarial de las empresas brasileñas

con sus competidoras chinas, en el marco de una visita de Lula a Tanzania declaró “No tengo nada contra

mis amigos chinos, pero es verdad que cuando ellos ganan la licitación de una mina traen trabajadores

chinos, sin dar oportunidad a los trabajadores locales”

Para más información véase: http://www.odebrechtonline.com.br/materias/01701-01800/1756/

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"Brazil power and multinational corporation": las empresas multinacionales brasileñas, la política exterior y

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INTEGRAÇÃO EUROPEIA, FEDERALISMO E O LUGAR DE PORTUGAL

(1960-2002)

Paulo Carvalho Vicente

pjc.vicente@gmail.com

Doutorado em Ciência Política (2012) pela Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da

Universidade Nova de Lisboa e licenciado em História pela Faculdade de Letras da Universidade

de Coimbra (2004). Investigador associado do Observatório Político e do Centro de História da

Cultura (Portugal), conta com presença em vários colóquios nacionais e internacionais. As suas

áreas de investigação e publicação centram-se na história e teoria da integração europeia,

história contemporânea, instituições e processos políticos e teoria das relações internacionais

Resumo

A adesão de Portugal à CEE em 1986 constituiu uma etapa natural e decisiva do

realinhamento na cena internacional, uma vez perdido o império e normalizadas as

estruturas político-partidárias do período pós-revolucionário. Todavia, a aproximação ao

movimento europeu não se processa em exclusivo a partir de 1976, isto é, durante o Estado

Novo são dados importantes passos que abrem caminho ao diálogo com a Europa, ainda

que visando o estreitamento de laços económicos, numa estratégia eminentemente

pragmática. O acordo comercial de 1972, delineado durante o consulado marcelista, é o

sucedâneo natural da EFTA, vista por Salazar e principalmente pelo seu ministro Corrêa

d’Oliveira como o complemento da extensão internacional do regime, seguindo as pisadas

da velha aliada Inglaterra e, sobretudo, salvaguardando os interesses coloniais. Debelados

os intentos das formações mais extremistas e com os militares regressados aos quartéis, os

sucessivos governos constitucionais, dos quais destacamos os liderados por Mário Soares

em 1976 e 1983 (Bloco Central) e Sá Carneiro (1980), batem-se por posições mais firmes

quanto ao lugar que deve estar reservado a Portugal na CEE, avançando com o processo

negocial em curso desde 1977. Os governos de Cavaco Silva e António Guterres, em

contextos diferentes, também procuram evidenciar o papel militante do país na Europa, não

ignorando ainda assim a nossa condição periférica. Compreender a posição de Portugal na

União Europeia (UE) requer ainda que se debruce sobre a natureza desta organização, de

que damos conta no início deste artigo. A UE é um sistema político em mutação que tem

merecido uma atenção especial pelos especialistas em ciência política e relações

internacionais. Neste debate, o nosso foco é a especificidade do federalismo europeu e

correspondente clarificação das posições do Estado português.

Palavras chave:

Portugal; União Europeia; Federalismo; Integração política; Estado

Como citar este artigo

Vicente, Paulo Carvalho (2013). "Integração europeia, federalismo e o lugar de Portugal

(1960-2002)". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 4, N.º 1, Maio-Outubro

2013. Consultado [online] em data da última consulta,

observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n1_art3

Artigo recebido em 24 de Janeiro de 2013 e aceite para publicação em 12 de Abril de

2013

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Integração europeia, federalismo e o lugar de Portugal (1960-2002)

Paulo Carvalho Vicente

INTEGRAÇÃO EUROPEIA, FEDERALISMO E O LUGAR DE PORTUGAL

(1960-2002)

Paulo Carvalho Vicente

A integração europeia é antes de mais um processo político, pelo que reduzir a sua

capacidade de intervenção às esferas financeira e económica é produzir um rude golpe

nas expectativas dos que crêem que a União Europeia (UE) é o derradeiro reduto da

paz e prosperidade no Velho Continente nos últimos sessenta anos. A força da

globalização parece ser imparável, as potências emergentes (expressão já anacrónica)

mostram toda a sua pujança, a coberto de uma agenda política cujos contornos se vão

definindo. O processo de integração europeia conheceu a luz do dia no período pós-

1945 e teve como desígnio primeiro o reordenamento dos equilíbrios políticos e

económicos que conduziram à Segunda Guerra Mundial. O exemplo europeu, pioneiro e

inovador, serviu de modelo para várias experiências de integração regional hodiernas

em muitas áreas do globo.

De acordo com Philippe Schmitter, qualquer que seja a tarefa e quaisquer que sejam os

poderes da organização funcional, a integração permitirá aos actores nacionais e

regionais envolvidos: desenvolverem relações de confiança mútua; desfrutarem de

melhor status em diferentes planos; extraírem dividendos e crédito político por via da

cooperação; gerarem prémios materiais significativos; participarem os Estados maiores

e menores numa condição de igualdade formal; distribuírem os benefícios iniciais da

cooperação e da interdependência de forma harmoniosa, de modo a evitar a

desproporção entre o que é posto ao alcance de Estados maiores e Estados mais

pequenos e economicamente mais vulneráveis (Schmitter, 2010). Com a adesão de

Portugal à então CEE em 1986, o país tentará reposicionar-se no quadro europeu

integrando uma organização muito específica. Essa especificidade espelha-se no estudo

da qualificação do sistema político da União Europeia, dos efeitos políticos da

integração (europeização), do papel dos Estados-membros, da dinâmica dos interesses

e do papel das instituições europeias.

Neste paper procuramos clarificar as posições dos sucessivos governos portugueses

quanto ao federalismo europeu, na aproximação às Comunidades Europeias ainda

durante o período salazarista até ao início do presente século, isto é, já em período de

consolidação da democracia portuguesa. Deste modo, identificamos e interpretamos os

momentos mais significativos da integração de Portugal no processo de unificação

europeia desde 1960 (adesão à EFTA) até 2002 (fim do consulado de António

Guterres). Dos alvores da integração europeia até ao momento presente, o federalismo

europeu tem marcado presença nos debates políticos à escala comunitária: os seus

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cultores continuam a pugnar pelo seu reconhecimento constitucional pleno; os seus

detractores, pelo contributo insubstituível dos Estados-membros, com sensibilidades e

interesses próprios. A aproximação de Portugal às Comunidades é realizada por

imperativos de reinserção internacional do país na cena internacional. A reflexão sobre

a (eventual) natureza federal das Comunidades tem sido uma constante desde a sua

formação e, assim, interessa-nos esclarecer as posições dos sucessivos governos

portugueses, concretamente em momentos marcantes que determinaram o seu rumo,

tais como a revisão dos tratados. Com efeito, partimos da hipótese segundo a qual os

governos portugueses reconheciam as implicações da integração política, mormente do

federalismo europeu, e que Portugal seria chamado a dar o seu contributo igualmente

relevante à semelhança dos demais Estados-membros.

O presente estudo está dividido em duas partes. No primeiro momento procedemos a

uma análise do federalismo europeu, mais especificamente das diferentes

denominações de que tem sido sujeito porque estudar a história da integração europeia

pressupõe igualmente o estudo de um federalismo muito específico. Nesta primeira

parte não olvidamos que as duas teorias concorrentes que emergiram das relações

internacionais para dominar o debate sobre os desenvolvimentos recentes na

integração europeia foram o neo-funcionalismo e o intergovernamentalismo (Bache and

George, 2006), razão pela qual merecem alguma atenção. No segundo momento

sintetizamos algumas das posições dos governos portugueses no processo de

integração europeia desde o Estado Novo, ao processo negocial e à adesão, até aos

governos de Cavaco Silva e António Guterres. Neste sentido, a nossa abordagem é

estrutural e fornecemos uma visão de conjunto de Portugal rumo e nas Comunidades.

A União Europeia como modelo político

A construção europeia delineada nos escombros da Segunda Guerra Mundial foi

pensada como um processo cumulativo que teria como fim a formação de uma

federação europeia. Para chegar a esse passo, muitos outros teriam de ser dados

atempadamente, já que era difícil congregar múltiplas vontades numa Europa

culturalmente rica mas não homogénea (Steiner, 2005) e que no plano político é

prenhe de tradições, que de modo algum se pode descartar para responder aos anseios

de um grupo de homens, certamente visionários, que propunham uma união política a

prazo.

Os especialistas na temática dos estudos europeus continuam a interrogar-se sobre a

natureza e a finalidade do projecto europeu. Este debate parece não ter fim, pois

continua a não conseguir avançar-se firmemente no aprofundamento da UE, em

vésperas de novo alargamento. A este título, as relações internacionais têm participado

neste confronto teórico, o que uma vez mais vem justificar a excepcionalidade da

integração regional, neste particular na Europa, e o carácter sui generis da organização

internacional em causa, um ente a que falta uma classificação unânime ou pelo menos

não tão polémica. Porque é também na nomenclatura que reside o busílis da questão, e

já não nas evidências, o que, como veremos, não deixa de ser surpreendente.

Muitos têm sido os contributos para a qualificação do federalismo na UE. Os partidários

do neo-confederalismo reconhecem a União Europeia como uma entidade com um

ethos específico, ou seja, mais que uma simples união de Estados, todavia ainda longe

de uma união de indivíduos, marca d’água nas federações tradicionais (Burgess, 2000:

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41-42). Não obstante na prática o funcionamento da UE, os desafios colocam-se no

plano teórico, materializando um «labirinto intelectual» (Schmitter, 2000: 40-47).

Outros questionam se a UE não será uma entidade neo-federal (Camisão e Lobo-

Fernandes, 2005: 55-60; Pinder, 1993: 45-66).

A integração europeia tem também sido analisada na perspectiva do federalismo

cooperativo, que é o mesmo que dizer que se põe em evidência as responsabilidades

partilhadas entre os níveis supranacional e nacional, o que significa que estamos na

presença de um projecto comum que requer o empenho de ambas as partes

(Vandamme, 1998: 128-137). Uma outra perspectiva é a do federalismo regulatório,

cuja parceria é ancorada num processo de socialização transnacional que se consolida

com a passagem do tempo. Os decisores e burocratas nacionais são instruídos para

resolver os problemas nacionais, à escala doméstica, e são conduzidos por estes ao

encontro de soluções comunitárias, na arena supranacional. O processo de decisão é

alimentado por iniciativas que vêm de baixo para cima, isto é, os promotores são

agências de regulação e agentes informais, de tal modo que são estes agentes que

providenciam os impulsos que estão na origem da tomada de decisão pelos políticos

(Majone, 1996; Cunha, 2005: 1053-1063).

A UE é interpretada outrossim como uma federação desprovida de Estado, reclamando

uma refundação constitucional da integração europeia. Esta perspectiva poderá causar

perturbação junto daqueles que advogam que subjacente àquela noção está a criação

de uma entidade análoga a um Estado. A solução passa por olhar para o

desenvolvimento da UE como uma federação que não deu lugar ao nascimento de um

Estado federal. De acordo com Koslowski, a União Europeia já é uma federação,

embora não seja um Estado federal, transformação que foi realizada através de um

processo de ponderada engenharia constitucional (Koslowski, 1999: 561-578). Mckay

qualifica o desenvolvimento da integração europeia como federalismo altamente

periférico (McKay, 2002: 93), na medida em que aos Estados-membros está reservado

um papel muito influente, ao passo que a capacidade de afirmação das instituições

supranacionais é limitada. Da análise que produziu aos momentos mais marcantes da

UE ao longo da década de 1990, não deixando de fazer um paralelo com o nascimento

dos EUA, McKay considera que a UE é um «quase Estado federal», dado que os

impostos estão ausentes do catálogo de competências supranacionais e a política

orçamental está descentralizada (McKay, 1999: 154). Os elementos de

descentralização, lembra Vila Maior, são um dos eixos da peculiaridade do federalismo

europeu. A categoria de federação desprovida de Estado contém elementos

importantes que não podem ser menosprezados, mormente a rejeição da dimensão

estadual da UE, apontando numa direcção diferente, continuando a ter sempre em

conta os elementos de especificidade que fazem da UE uma entidade diferente: uma

federação de Estados, não um Estado federal (Vila Maior, 2007: 58-59).

Podem observar-se actualmente quatro estratégias de apropriação do federalismo na

UE: a primeira é apelidada de constitucional, com origem na lei constitucional e

inspirada pela jurisprudência expansiva do Tribunal de Justiça Europeu, cuja análise se

escora na indagação da constitucionalização dos tratados (Sweet, 2004; Maduro,

2006); a segunda é denominada de desagregante, na exacta medida que considera que

a UE não pode ser vista como uma federação acabada – antes exibe algumas

características de uma entidade federal em algumas políticas concretas, inspiradas pelo

federalismo regulatório e federalismo fiscal (Mastromarino, 2010; Scharpf, 1999); a

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terceira é classificada de distributiva, ocupando-se da distribuição de poder entre o

centro e as unidades componentes, bem como entre as próprias unidades

componentes. Com o desenvolvimento de competências pouco claras e a proclamação

da subsidiariedade em Maastricht, esta estratégia de recuperação do federalismo

conheceu um impulso deveras significativo (Pollack, 1994: 95-145; Swenden, 2004:

371-392); a quarta é designada de essencialista, pois o que se procura é captar a

essência do conceito de federalismo, urge investigar que tipo de federalismo representa

a UE ou como a compreensão corrente de federalismo devia ser reconfigurada para

ajustar o caso da UE e outros potenciais casos que lhe são semelhantes. De acordo

com esta estratégia, é necessário afastar a associação mental entre federalismo e

estatismo, que se arrastou do domínio normativo para o campo analítico (Elazar, 1995:

5-18; Kelemen and Nicolaidis, 2006: 304-307).

Contrapondo à unidade federal americana, a UE não se funda na utopia de um povo

único nem sequer de que a ideia da sua criação o tornaria real. Os especialistas em

política de identidade na Europa reconhecem que o sentimento de pertença europeu

pode ser temperado com identidades nacionais e subnacionais para formar identidades

múltiplas mais pronunciadas (Risse, 2010). Concomitantemente, outros autores

sugerem que a diversidade de identidades culturais e políticas na Europa não é

contrária a uma visão federal, se tal visão é entendida como uma união federal (em vez

de um Estado federal) e procura desenvolver uma nova interpretação da democracia

(Nicolaidis, 2004: 97-110).

Na União Europeia, contrariamente ao que sucede nos EUA, os níveis supranacional,

nacional e subnacional cooperam num sistema de «governação conjunta» (Marks,

Hooghe and Blank, 1996: 341-378; Amaral, 1998). James Caporaso está entre os

autores que sustentam que o processo de integração europeia criou uma estrutura

equivalente a um «Estado internacional». O autor invoca três motivos para essa

classificação: 1) a UE desempenha um importante papel de mediação entre os Estados-

membros; 2) as instituições supranacionais podem agir sem dependerem da

fiscalização exercida pelos Estados-membros; 3) as instituições supranacionais

procuram estender as suas relações e influências para além do conjunto dos governos

nacionais, tendo em vista relacionar-se com interesses privados (ONG’s, grupos de

pressão…). O propósito da UE enquanto «Estado internacional» é o de acomodar as

externalidades internacionais que os Estados-membros, isoladamente, são incapazes de

mitigar à escala doméstica (Caporaso, 1996: 29-52).

Explorando o filão, a evolução da integração europeia não se desvincula do estigma do

«Estado vestefaliano», tal como foi erigido depois de 1648. Em contraste com esta

visão, e de um modo algo ingénuo, Jan Zielonka mostra que a UE alargada se

assemelha cada vez mais a um império neo-medieval em detrimento de um clássico

Estado (federal) de tipo vestefaliano. Para este autor, no futuro as fronteiras da UE

serão cada vez menos territoriais, menos físicas e menos visíveis, dado que as

fronteiras passam a ser zonas onde as pessoas e as identidades se misturam. O

conceito linear de fronteira era desconhecido na Idade Média, pelo que as fronteiras

eram tratadas mais como zonas geográficas do que linhas e eram bastante abertas.

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Acresce ainda que dificilmente naquele período havia algum tipo de sobreposição entre

as fronteiras administrativas, económicas, militares e culturais (Zielonka, 2007)

Para Isabel Camisão e Luís Lobo-Fernandes, a UE constitui uma entidade intermédia

entre o Estado-nação e o sistema internacional, a macrorregião política, que ultrapassa

as clássicas soberanias vestefalianas como nova fórmula territorial nas relações

internacionais (que faz dela um novo actor internacional). A macrorregião política

implica inevitavelmente o preenchimento de um conjunto de condições, tais como uma

identidade regional, a moeda única e um sistema de defesa integrado. Para caber

dentro do conceito de macrorregião avançado pelos autores, a UE tem de melhorar

substancialmente a sua coordenação, accionar a implementação de políticas comuns e

aumentar o número de áreas consideradas no processo de integração (Camisão e Lobo-

Fernandes, 2005: 241-242).

Na primeira fase da integração europeia, o neo-funcionalismo parecia levar a melhor no

debate teórico. Com efeito, procurou explicar como e por que razão os Estados se

juntam e associam voluntariamente com os seus vizinhos sabendo que perderão parte

da sua soberania enquanto que adquirem novas técnicas para a resolução de conflitos

entre si. Destacam-se quatro linhas-chave do argumento neo-funcionalista: i) o

conceito de “Estado” é mais complexo do que os realistas haviam sugerido; ii) as

actividades dos grupos de interesse e actores burocráticos não são confinadas à cena

política doméstica; iii) os actores não estatais são importantes na política internacional;

iv) a integração europeia é alcançada através de pressões do tipo “spillover”.

De acordo com o conceito de “spillover”, uma vez dados os primeiros passos pelos

governos nacionais com vista à integração, o processo toma uma vida própria e

apresenta-se irreversível. Como escreveu Lindberg,

«in its most general formulation, “spillover” refers to a situation in which

a given action, related to a specific goal, creates a situation in which the

original goal can be assured only by taking further actions, which in turn

create a further condition and a need for more action, and so forth»

(Lindberg, 1963: 10).

No entanto, o desenrolar dos acontecimentos, e concretamente a assunção pelos

Estados-membros do que estava em causa com o reforço da integração europeia ditou

o fim do estado de graça desta corrente de pensamento. Assim, o uso do veto por De

Gaulle que conduziu à crise da «cadeira vazia» em 1965-66 significou um forte revés

para o neo-funcionalismo (Bache and George, 2006: 8-12) na sua acepção original. Os

governos nacionais arrogam-se a partir de então como os responsáveis por levar

adiante a integração europeia, determinando a sua natureza e alcance (para o trabalho

seminal sobre neo-funcionalismo, Haas, 1968).

Seja-nos permitido aqui fazer uma curta referência à obra de Rui Cunha Martins que nos últimos anos

tem estudado o conceito de fronteira nos planos histórico, jurídico e político. Num dos seus mais recentes

trabalhos (Martins, 2008), recupera a essência do conceito, chamando a atenção para a sua mutabilidade

e operabilidade, o seu potencial demarcatório inestimável, bem como a capacidade para se constituir um

mecanismo de resistência contra o totalitarismo das sociedades incapazes da produção de limites.

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Hoffmann rejeitou a visão neo-funcionalista de que os governos seriam em último caso

oprimidos por pressões das elites dos grupos de interesse para integrar. Hoffmann

partiu do argumento do realismo clássico, segundo o qual os Estados eram tratados

como actores racionais unos, com pouca importância associada à política doméstica. A

posição intergovernamentalista de Hoffmann era mais avançada que a dos realistas a

este respeito e a sua consciência política era também mais aguda do que a dos neo-

funcionalistas que pretendiam adoptar antes uma visão pluralista simplificada dos

processos políticos. Para o autor, a integração europeia era apenas um aspecto do

desenvolvimento da política internacional e, como os realistas, insistia nas limitações

externas da autonomia: os Estados eram vistos como actores independentes, mas os

seus governos eram constrangidos pela posição do Estado no sistema mundial

(Hoffmann, 1966: 862-915).

Andrew Moravcsik chama a atenção para a complexidade do processo político

comunitário, argumentando que são necessárias mais teorias que expliquem as

respostas nacionais à interdependência internacional. O intergovernamentalismo liberal

– tal como a abordagem de Hoffmann – postulava que os Estados eram actores

racionais, mas partia do realismo tradicional ao não tratar o Estado como uma caixa

negra. Um processo político doméstico determinava a sua definição do interesse

nacional. Uma vez clarificado, era com este que se preparava a negociação

internacional e, numa segunda fase, como os interesses nacionais em conflito eram

reconciliados na arena negocial do Conselho de Ministros. A visão de política doméstica

de Moravcsik, que chamava de visão liberal, era essencialmente a mesma da dos neo-

funcionalistas, a chamada visão pluralista. A causa determinante das preferências de

um governo era o equilíbrio entre os interesses económicos no plano doméstico.

Moravcsik foi frequentemente criticado por esta visão restrita do processo político

doméstico (Bache and George, 2006: 14; Ver o artigo pioneiro sobre

intergovernamentalismo liberal em Moravcsik, 1993: 473-524).

A Europa foi ao longo destas últimas décadas o palco de uma reconceptualização do

poder das relações internacionais, na perspectiva de José Manuel Pureza, que levou a

considerar-se a si própria como campeã de uma ordem mundial pós-realista (Pureza,

2003). Joschka Fischer sustenta esta auto-representação da Europa, na medida em que

se rejeitou, pós-1945, um sistema que prolongasse a doutrina de Vestefália; Romano

Prodi chama a atenção para o papel que a Europa tem a desempenhar na governação

mundial e que passa por replicar a sua experiência à escala global; Chirac defende o

reforço da unidade europeia, mas salvaguardando o carácter intergovernamental desta

organização; Miliband identifica um poder modelo na Europa mas não projecta um

superpoder na UE; Eduardo Lourenço entende que a Europa não passa actualmente de

Europa de Nações, estando por cumprir o velho sonho de uma Europa-Nação. Uma

Europa de “razões”, mas igualmente desencantada e às voltas com o seu destino, uma

obra inacabada (Lourenço, 2003)

Se na construção europeia encontramos também os Estados como actores a que

importa dar voz e tendo Portugal uma experiência já rica neste processo que não se

limita ao período pós-1986, viramos agora o nosso olhar para a visão do processo a

Num contexto de profunda incerteza e aparente incapacidade de reacção, Eduardo Lourenço não identifica

um centro na Europa, razão pela qual não consegue ser um actor. Eduardo Lourenço em entrevista ao

Público (caderno P2), de 5 de Abril de 2010. Entrevista conduzida por Teresa de Sousa.

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partir de dentro e em concreto a algumas posições políticas tomadas pelo país em

momentos charneira.

O Estado Novo e a aproximação às Comunidades

O regime de Salazar era uma ditadura de direita, nacionalista e católica, com algumas

afinidades com o fascismo, à semelhança de outros regimes da Europa do Sul e da

Europa Oriental do período entre as duas guerras. Ao aparato ideológico,

marcadamente autoritário, cuja estrutura assentava no partido único, na censura e na

construção do homem novo, havia que dar suporte económico. Da premissa autárcica

ao «orgulhosamente só», o país vê-se na contingência de promover uma abertura

económica, ainda que limitada, e a prazo encetar uma revisão do modelo de

desenvolvimento. É o que está em jogo da passagem da EFTA à CEE.

A proposta britânica de uma zona de comércio livre apresentada em Julho de 1956 foi

entendida pelos seis e entre outros membros da OECE como uma tentativa de pôr em

causa os resultados produzidos em Messina. Tal suspeita confirmou-se em Setembro de

1956, quando os britânicos avançaram com a proposta de fusão das negociações da

CEE e da zona de comércio livre. Na ocasião da apresentação na OECE da zona de

comércio livre, as autoridades britânicas informam as congéneres portuguesas de que o

projecto incluiria somente os países industrializados da Organização e que,

naturalmente, Portugal não poderia fazer parte dessa zona. Tendo em conta o tecido

económico português, e tratando-se de uma zona de comércio livre para a indústria,

que excluía, deliberadamente, a agricultura, parecia não ser de interesse para Portugal.

Não obstante estes condicionalismos, o governo português manifesta a vontade de

estar representado nas negociações. De acordo com Costa Pinto e Severiano Teixeira,

Portugal aceita o objectivo político geral de liberalização do mercado; ao contrário de

outros países periféricos, não tinha problemas financeiros. Por fim, a questão das

colónias, que poderia revelar-se um assunto melindroso, acaba, nesta conjuntura, por

jogar a favor de Lisboa, na medida em que a Inglaterra, interessada em incluir a

Commonwealth, via neste particular Portugal como um potencial aliado (Pinto e

Teixeira, 2005: 23).

Um dos objectivos fundamentais da EFTA era negociar com a CEE como um bloco.

Dada a ausência de resposta da CEE, a Grã-Bretanha foi dando cada vez mais sinais de

pretender negociar bilateralmente (Wilkes, 1997). A Suíça e Portugal foram os países

que mais obstáculos levantaram a esta nova posição, alegando que era necessário

salvaguardar os direitos de outros membros da EFTA. O volume das exportações e

importações portuguesas nas trocas com a CEE, em 1957-1958, correspondeu,

respectivamente, a 32% e 44% do comércio externo. Caso a Grã-Bretanha entrasse

para a CEE, estas percentagens aumentariam para 49,3% e 68,3%. O que estas

estatísticas oficiais relativas àquele biénio mostram é que as trocas com outros países

da EFTA não eram relevantes. À semelhança do que acontecia com outros membros da

EFTA, a mudança da política europeia da Grã-Bretanha comprometia seriamente o

futuro de Portugal (Leitão, 2007: 127-128).

Ao nível económico, Portugal tinha de garantir um regime específico a fim de

salvaguardar o seu desenvolvimento económico. O volte-face do governo português em

relação à adesão à CEE deveu-se ao facto de o governo não ter outra alternativa em

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termos de política europeia senão seguir o exemplo britânico. Nicolau Andresen Leitão

refere que

«a inexistência de uma alternativa está bem patente no facto de Corrêa

d’Oliveira ter aceite à partida que, de início, seria apenas a metrópole a

pedir a adesão e que a pauta exterior comum teria, provavelmente, de

ser aplicada. Embora o ministro responsável pela política europeia

falasse em unidade política e económica entre Portugal e as suas

colónias, estes conceitos fundamentais do governo de Salazar seriam

sacrificados publicamente no altar da necessidade maior de garantir o

desenvolvimento económico através da adesão ou associação à

Comunidade» (Leitão, 2007: 130).

Assim, os motivos que explicam esta mudança de atitude em relação à CEE eram

internos.

A abertura ao mercado externo e a intensificação das relações comerciais com os

países da zona, em detrimento do comércio colonial, conduziram ao esbatimento do

proteccionismo e do condicionalismo, permitindo o fomento de relações económicas até

então pouco exploradas, como a criação de empresas estrangeiras em Portugal e o

investimento externo. A adesão à EFTA teve um impacto assinalável sobre o comércio,

com um aumento em percentagem de 52% para as exportações e de 40% para as

importações, enquanto que para os restantes Estados-membros não ultrapassaram os

30%. Em resultado da adesão à EFTA, o crescimento económico português descolou

entre 1960 e 1973, vindo a ser o período de maior crescimento do produto e do

rendimento por habitante da história de Portugal (Alípio, 2006: 93-94).

Marcelo Caetano recebe em mãos no Verão de 1968 um país mais europeu em termos

de trocas comerciais, esboçando de início algum ímpeto liberalizador. Não sendo nem

um democrata, nem um liberal, Marcelo Caetano era um reformista dentro do regime

desde o final da Segunda Guerra Mundial, salientando a capacidade do regime para se

adaptar às circunstâncias ocorrentes, mas incapaz de resistir ao ambiente da época.

Caetano tornar-se-ia o corifeu dessa facção reformista, mas estritamente legalista, que

ansiava operar mudanças adaptativas do regime, sem alguma vez formular a sua

negação ou superação.

O que preocupava verdadeiramente Caetano era o Ultramar e a tentativa de envolver a

sua defesa num quadro mais amplo de defesa da Europa ou mesmo do Ocidente, cujo

cerco pelo comunismo internacional se apertava, precisamente a partir das colónias

portuguesas de África. Trata-se assim de uma maneira não só de justificar a política

colonial portuguesa como até de procurar apoios no quadro da NATO, por definição

uma organização consagrada à defesa do Ocidente (Castilho, 2000: 120).

Na senda das anteriores negociações europeias, designadamente para a criação de uma

zona de comércio livre (1956-1958) e para a expansão da Comunidade (1961-1963), o

governo nomeou em Março de 1970 uma comissão de estudos para a integração

económica europeia, tendo esta apresentado o seu relatório em Setembro seguinte. A

Comunidade é referida como o elemento mais preponderante à escala europeia, em

contraponto à EFTA, capaz de congregar num bloco político-económico a totalidade dos

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recursos europeus não comunistas. O documento reconhecia a possibilidade de a

Comunidade constituir o primeiro estádio na formação da federação dos Estados Unidos

da Europa

Segundo o relatório, a associação era a forma mais apropriada para regular as relações

entre Portugal e a Comunidade. Esta era a opção mais convincente para economias

cujo estado de desenvolvimento não permitem a adesão imediata. A associação

levantaria problemas políticos, na medida em que um relatório recente do Parlamento

Europeu apontara reservas sobre a admissão de países não democráticos, mencionando

o caso particular da Espanha e, eventualmente, de Portugal. Um parecer da Comissão

Europeia, datado de 1969, estabelecia a distinção entre os países aptos a celebrar

acordos de associação e os que somente teriam a oportunidade de celebrar acordos

comerciais, dando a entender claramente que este seria o caso dos países ibéricos. O

relatório particularizava que os acordos de associação consubstanciariam a primeira

etapa de uma futura adesão.

Em 22 de Julho de 1972 foi assinado um acordo de comércio livre entre Portugal e a

Comunidade. Dada a especificidade do caso português e a prática comunitária nestas

circunstâncias, o acordo incluía uma cláusula evolutiva que apontava para «a

possibilidade de desenvolverem e aprofundarem as suas relações quando, no interesse

das respectivas economias, for julgado útil alargá-las a domínios não abrangidos pelo

presente acordo» (esta cláusula foi importante depois de 1974 para a Comunidade

prestar apoio financeiro e aliviar as condições comerciais impostas a Portugal no acordo

de 1972).

O trajecto português rumo à Europa, quer no salazarismo quer no marcelismo, as

linhas de «aproximação» ao movimento da unidade europeia, designadamente à CEE,

foram ditadas por um puro pragmatismo. Esta tendência encontra o seu apogeu na

escolha operada em Julho de 1972, pois o acordo comercial, a entrar em vigor em

Janeiro seguinte, não estabelecia qualquer vínculo político – o propósito era a troca de

mercadorias, especificamente de produtos industriais. Norteado pela continuidade,

pode dizer-se que a distância entre Portugal e a Europa não era de todo diferente da

que existia em Janeiro de 1960 (adesão formal à EFTA) e em Julho de 1972 (assinatura

dos Acordos Comerciais entre Portugal e a CEE e a CECA) (Castilho, 2000: 228; Silva,

2000: 62).

Portugal democrático na Europa: que papel para mais integração

política?

Ultrapassadas as diplomacias paralelas do Período Revolucionário em Curso (PREC), a

radicalização do discurso e das acções políticas no terreno no Verão Quente de 1975,

as hesitações dos EUA quanto ao resgate do país depois da inoculação de que falava

Kissinger, a verdade é que a «saliência internacional» de que se reveste o caso

português em muito contribuiu para a transição democrática. Prova disso é o

envolvimento da Comunidade, de alguns Estados europeus, em particular a República

Federal da Alemanha e a França, de organizações internacionais, de partidos políticos

moderados e ainda dos EUA.

AHD-MNE, relatório da Comissão de Estudos sobre a Integração Económica Europeia, Setembro de 1970,

pp. 3-6.

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A «opção europeia» foi assumida politicamente pelo I Governo Constitucional de Mário

Soares, com José Medeiros Ferreira como ministro do Negócios Estrangeiros. O

primeiro passo foi o pedido de adesão ao Conselho da Europa em Agosto de 1976, que

se concretizou logo em Setembro do mesmo ano. Uma vez membro do Conselho da

Europa, reconhecida internacionalmente a consolidação da democracia, esboçava-se

então o passo decisivo: o pedido de adesão à CEE. Portugal assumiu a partir de 1976 a

sua condição de país ocidental, simultaneamente atlântico e europeu. As boas relações

com os EUA, no plano bilateral, e o reforço da participação na NATO, no plano

multilateral, constituíram a expressão mais clara do vector atlântico. Por sua vez, a

«opção europeia» assume-se como opção estratégica e projecto político, terminada que

está a perspectiva meramente pragmática e económica que moldou o regime

autoritário. Depois de um périplo pelas capitais europeias para consciencializar os seus

homólogos da normalização do processo democrático em Portugal, do

comprometimento para a adesão ao clube europeu, ainda para mais após um parecer

positivo das Comunidades, obtido em Maio de 1978, os anos que se seguem até 1985

são marcados grandemente pelo processo negocial encetado com mais ou menos

empenho pelos sucessivos governos portugueses.

Em entrevista ao The Times, Soares confessa-se

«um patriótico mas também partidário de uma Europa verdadeira e não

uma associação de Estados apenas baseada no progresso económico ou

preocupações económicas. (…) Sou por uma Europa política com reais

instituições supranacionais de tal modo que calculo que a entrada dos

países do Sul da Europa representa uma enorme contribuição para esta

Europa».

E afirma ainda a propósito das dificuldades negociais que se avizinham:

«Mas numa comunidade de Nações livres, deve haver uma certa

solidariedade que estaria antes de critérios estritamente nacionais e

egoístas».

Se a Europa recusar Portugal no seu clube isso seria um «desastre» para o povo

português e para a democracia, pelo que «nas actuais dificuldades financeiras a recusa

poderia conduzir a um renascer do autoritarismo. Se a Europa nos fechasse a porta,

teria que sofrer uma pesada responsabilidade no que respeita ao nosso futuro e da

própria Europa

». Em entrevista a O País, Soares é peremptório: a entrada de Portugal

na CEE é o corolário lógico para o desenvolvimento, cumprida a descolonização e feita

a democratização da vida política

A década de 1970 é frequentemente retratada como uma década perdida na história da

integração europeia. Todavia, deve ser antes vista como uma década de preparação

para o impulso político-económico registado nos anos de 1980. Existem explicações

Entrevista de Mário Soares ao The Times, 11 de Fevereiro de 1977. Fonte: Fundação Mário Soares.

Entrevista de Mário Soares a O País, 18 de Fevereiro de 1977. Fonte: Fundação Mário Soares.

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para o suposto fenómeno da «eurosclerose» que são mais plausíveis. Estas incluem a

desintegração do sistema monetário internacional no princípio dos anos setenta, a crise

petrolífera de 1973 e a estagflação que se seguiu e ainda o intenso obstrucionismo

britânico na CEE à medida que sucessivos governos se dispunham a resolver a questão

orçamental britânica. Isoladamente, estes factores seriam suficientes para explicar os

destinos flutuantes da CEE na década de 1970 e nos primeiros anos da década

seguinte, com ou sem o impacto acrescido de um Tribunal Europeu cada vez mais

activo e autorizado. O determinismo histórico não começa ou termina no momento de

tomada de decisão. Deste modo, o simples facto de que nada de muito relevante tenha

sido decidido nesses anos não deve ser entendido como um período marcado pelo

vácuo. Griffiths defende que os desenvolvimentos dos anos 70 prepararam o caminho

para o renovado “dinamismo” da Comunidade no final dos anos 80, sob a forte

liderança do Presidente da Comissão, Jacques Delors (Griffiths, 2006: 172).

Na intervenção no debate parlamentar do programa do VI Governo Constitucional, o

Vice-Primeiro-Ministro e ministro dos Negócios Estrangeiros, Freitas do Amaral, alega

que a condução da política externa no último ano e meio foi motivo de dúvida e

perplexidade para a maioria dos portugueses e aliados de Portugal. O MNE português

declara então que

«… a nossa política externa será uma política claramente pró-europeia e

pró-ocidental. Não haverá nela, por conseguinte, qualquer traço de

terceiro-mundismo, de não-alinhamento ou de reserva ou

distanciamento face às nossas solidariedades atlânticas conscientemente

aceites e livremente mantidas

».

A rápida e completa integração de Portugal na Comunidade Económica Europeia, como

membro de pleno direito, passará daí em diante a constituir a «prioridade das

prioridades» da política externa portuguesa. Pela primeira vez em Portugal foi criado no

elenco governativo o cargo de Secretário de Estado da Integração Europeia e se

concentrou nas mãos de um mesmo ministro as responsabilidades da política externa e

da integração europeia.

Em entrevista ao Tempo, o primeiro-ministro, Sá Carneiro, deixa um alerta e uma

certeza quanto ao devir da construção europeia:

«há uma tendência para ver na CEE, na Europa das Comunidades, hoje,

uma Europa das dificuldades. (…) Seria trágico para o Mundo que a

Europa deixasse de acreditar em si própria, não resolvesse as suas

dificuldades internas e rapidamente se não alargasse aos Doze. Estou

convencido que essas dificuldades serão vencidas, o alargamento feito

rapidamente. A Europa reestruturada e alargada tomará um novo élan.

Acredito com uma grande confiança no novo impulso, na nova dimensão

A política externa portuguesa. Intervenção do Vice-Primeiro-Ministro e ministro dos Negócios

Estrangeiros, Prof. Diogo Freitas do Amaral, no debate parlamentar do Programa do VI Governo

Constitucional, em 15 de Janeiro de 1980, Secretaria de Estado da Comunicação Social, Direcção-Geral da

Divulgação, 1980, p. 9.

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da Europa, no grande papel que a Europa do Mercado Comum e dos

outros países europeus que dele não fazem parte venha a ter no mundo,

em contacto com os nossos aliados, em contacto com os países árabes,

em contacto com a China e com o Japão

».

Em Dezembro de 1980 foi assinado o Acordo Portugal-CEE sobre uma «ajuda de pré-

adesão» a favor de Portugal, no montante global de 130 milhões de euros actuais, a

que acresceram mais 65 milhões na segunda fase em 1984. Estes foram os primeiros

«fundos comunitários» vindos de Bruxelas para Portugal, a alguns anos de nos

tornarmos membros efectivos da Comunidade Europeia.

Num quadro político-partidário ainda não inteiramente apaziguado, o IX Governo

Constitucional (conhecido como Bloco Central) conduzirá o processo negocial com vista

à adesão de Portugal como membro de pleno direito da CEE ao seu término. É durante

este período de 1983-85 que se conclui a negociação da maioria dos dossiers técnicos e

em Outubro de 1984 torna-se irreversível a adesão de Portugal à CEE, para a qual

contribuíram neste período o empenho de figuras como Jaime Gama, António Marta e

Ernâni Lopes. Para quebrar o atraso em que se encontra, defende Mário Soares,

Portugal precisa do «choque da integração na CEE». A Europa dos Pais Fundadores da

CEE

«era uma Europa das complementaridades, um espaço económico

solidário, politicamente unido, com uma voz unívoca e independente,

em que os valores e os contributos próprios de cada Estado seriam

motivo de enriquecimento e não razão de fraqueza, de unidade na

pluralidade».

Soares vê o futuro do seu país como «intimamente ligado ao alargamento e à

construção de uma Europa transnacional, pois é nessa via que Portugal quer realizar-se

na plenitude das suas potencialidades e em comunhão com os povos a que a ligam

séculos de convivência e uma indestrutível solidariedade

A adesão de Portugal e Espanha à CEE em 1986 constitui uma decisão com implicações

políticas, económicas e até simbólicas para os dois países e para a CEE, numa fase de

fulgor na vida comunitária. A implementação do Acto Único Europeu e a criação de um

mercado interno acarretam consequências não olvidáveis que influenciarão os passos

seguintes da integração europeia, pelo que é vital assegurar a coesão económica e

social numa Comunidade que cresce (Silva, 2002: 179). Cavaco Silva não ignora que

com o reforço da união política avançado pelo Tratado de Maastricht, com mais

comprometimento das instituições comunitárias e numa tentativa de esclarecer o papel

geopolítico da Europa, poderia conduzir à adesão de teses federalistas, contra as quais

se posiciona: «(…) para uma adequada coerência da acção externa da Comunidade –

que é fundamental – deveremos avançar de forma pragmática e gradual, procurando

áreas de política externa e de segurança comuns que correspondam basicamente a

».

Francisco Sá Carneiro em entrevista ao Tempo, de 18 de Setembro de 1980.

Mário Soares, «A Construção da Europa e o Futuro de Portugal». Discurso pronunciado no Clube

Diplomático de Genebra, em 25 de Janeiro de 1984. Fonte: Fundação Mário Soares.

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interesses também comuns dos Estados-membros» (Silva, 1991: 284). O primeiro-

ministro lembrará a seu tempo que a integração europeia se pauta também pelo

gradualismo no avançar para o modelo final de organização política na Europa, mas

que «consagrar, neste momento, qualquer solução de modelo final, seria tão

inoportuno quanto inadequado» (Silva, 1995: 69).

O alargamento é um desafio para Portugal e o MNE português, Durão Barroso, sustenta

que a reforma institucional da Comunidade Europeia só poderá ocorrer após o

alargamento. Com o alargamento em vista da UE e da nova ponderação de votos que

os países sub-representados reclamam, Barroso advoga que a União não é um Estado

federal

Os anos de governação de António Guterres correspondem a um período menos efusivo

do projecto europeu, na medida em que há a preocupação de preparar o alargamento

dos países de Leste, a reforma das instituições e tornar exequíveis as políticas

comunitárias no contexto de muitas sensibilidades nacionais. O Tratado de Amesterdão

e o de Nice são a prova do muito que estava por agilizar no plano comunitário e o

muito que ficava por concretizar. A segunda presidência portuguesa do Conselho das

Comunidades Europeias, que constituiu um marco importante do compromisso

português, e o ímpeto inicial da Estratégia de Lisboa, que inspirou a elaboração da

Estratégia 2020 em vigor, são o testemunho vivo da acção de Portugal na Europa, a

par das interessantes reflexões do Secretário de Estado dos Assuntos Europeus,

Francisco Seixas da Costa. Profundo conhecedor dos meandros da política e diplomacia

europeias, Seixas da Costa lamenta que

. Mas é na condição de país pequeno e periférico, em que o referencial

desenvolvimento é a pedra angular do esforço com vista à adesão à CEE, que faz dela

uma autêntica política pública (Vicente, 2008), que os governos de Cavaco Silva dela

retirarão proveito (Franco, 1994).

«o dia-a-dia demonstra que as grandes prioridades dos Estados

membros mais poderosos tendem frequentemente a impor-se aos

restantes e isso só não acontece mais pelo facto de, não raramente, se

verificarem contradições bloqueantes entre esses mesmos Estados. A

deriva para o directório, seria, assim, cada vez mais inevitável, e a

introdução das votações por maioria qualificada, no quadro das novas

«estratégias comuns» da PESC [Política Externa e de Segurança

Comum], tenderia ainda a agravar este cenário. Retomando um velho

clássico, dir-se-ia que essa visão tende a considerar que a União

funciona como o conselho de administração dos interesses comuns dos

países dominantes na Europa» (Costa, 2002: 49-50).

As palavras de José Magone a propósito da estratégia negocial portuguesa nestes anos

são concludentes:

José Manuel Durão Barroso, «Alargar a Europa sem enfraquecer a Europa», entrevista ao Público, em 25

de Junho de 1995.

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«(…) the position of Portugal within the negotiation has improved

considerably. Although Portugal is not one of the main players of the

European integration process, it was able to upgrade its ability to make

an impact on the whole process. This can be said particularly for the

introduction of a social dimension and employment policy onto the

agenda of the IGC 1996 and 2000 in conjunction with other countries as

well as the Charter of Fundamental Rights of European Citizens. The

main trend was a gradual overcoming of the isolationist position of

preserving national sovereignty towards one of shared sovereignty. One

can speak therefore of a limited bottom-up Europeanization which is

highly flexible and open for negotiations» (Magone, 2004: 42).

Com efeito, Portugal só tem a ganhar se tiver uma estratégia e uma ideia para a

Europa.

Conclusão

A história da integração europeia, e as vicissitudes dos Estados-membros que dela

fazem parte, é de tal modo rica que, também devido às especificidades do seu modelo,

os politólogos desenvolvem inúmeros estudos sobre a integração regional e continuam

a observar a UE como uma estrutura capaz de ser replicada, com as devidas distâncias,

a outras áreas do globo. Apesar de não conseguirmos classificar unanimemente este

objecto político, conseguimos antes percepcionar a importância que os Estados-

membros lhe atribuem, em particular países como Portugal que isoladamente não se

conseguiriam projectar política e economicamente, não obstante a UE ser não menos

vezes o bode expiatório para medidas impopulares que os governos nacionais têm de

implantar.

O período temporal que serviu de objecto a esta análise é marcado por avanços e

recuos no projecto europeu. De um modo geral, os diferentes governos portugueses,

em ditadura ou democracia, reconheciam na integração europeia um processo político

que não estava encerrado pelo que mais integração poderia significar a abdicação de

parcelas de soberania que vários governos não estariam dispostos a alienar. A

estratégia europeia de Salazar e Caetano é essencialmente norteada pelo vector

económico, uma vez que é na Europa, e já não nas colónias, que se efectua o grosso

das trocas comerciais, daí o acordo comercial assinado em 1972. O período de 1977-85

é particularmente intenso, com destaque para um punhado de políticos, na condução

do processo negocial com vista à adesão à CEE (destaque-se ainda assim algumas

reflexões de Mário Soares, Jaime Gama ou a intervenção fugaz de Sá Carneiro). Os

governos de Cavaco Silva correspondem ao período de ouro da integração europeia,

coincidindo com lideranças fortes, algumas delas identificadas com o reforço do

federalismo europeu. Cavaco Silva não era propriamente um entusiasta do federalismo

europeu e colocava o Estado nacional no centro da dinâmica comunitária. Já num

período diferente da vida europeia, os governos de António Guterres intensificam o

comprometimento com o projecto europeu, com novas propostas e com a firme

convicção que a UE é de todos os Estados-membros, grandes e pequenos, e que o

alargamento obrigava a reformas institucionais profundas, sucessivamente adiadas.

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O ATOR NORMATIVO NA ERA DO NOBEL: QUO VADIS UE?

Ana Isabel Xavier

xavier.anaisabel@gmail.com

Professora Auxiliar Convidada no Departamento de Relações Internacionais e Administração

Pública (RIAP), Escola de Economia e Gestão (EEG), Universidade do Minho (Portugal).

Investigadora de Pós Doutoramento do NICPRI – Núcleo de Investigação em Ciência Política e

Relações Internacionais. Presidente da Direcção da DECIDE – Associação de Jovens Auditores

para a Defesa, Segurança e Cidadania

Resumo

A ideia de uma união política paralela à união económica, da Europa dos cidadãos para lá da

Europa da livre circulação de bens e mercadorias, esteve sempre presente nos ideais da

construção europeia. No entanto, a sua formalização de jure só surge com a entrada em

vigor, a 01 de novembro de 1993, do Tratado de Maastricht e a institucionalização de uma

nova personagem político-estratégica: a União Europeia (UE).

Desde então, a literatura académica tem vindo a “rotular” a União Europeia em sucessivas

tentativas de clarificar o que é ou o que pode vir a ser o que Jacques Delors designava, nos

anos 90, de OPNI – Objeto Político Não Identificado. Uma das aceções que tem contribuído

para a discussão é o de “ator normativo” (Manners, 2001; 2002) que defende que a União

Europeia tem caminhado numa progressiva normatividade, quer para vigorar internamente,

quer com o intuito de ser exportável para a sua vizinhança próxima e pautar as suas

relações com o resto do mundo.

Ora, a presente reflexão pretende desde logo contribuir para a discussão sobre a qualidade

ou condição europeia de prescrição de normas, iniciando pela sistematização de uma série

de concretizações que, pela leitura da tese de Manners, fazem culminar a tríade democracia,

Direitos humanos e boa governação na assinatura do Tratado de Lisboa, a 13 de dezembro

de 2007 e posterior entrada em vigor a 1 de dezembro de 2009. No entanto, o presente

artigo não ignora que a noção de “ator normativo” tem sido (re)trabalhada e aperfeiçoada

pelo próprio e por outros autores, em função de algumas críticas e estudos empíricos, tendo

conhecido alguma evolução, enriquecimentos e contradições.

Por isso, num segundo momento, iremos colocar em evidência algumas teses cuja linha de

argumentação nos permitirá contrapor e questionar as dimensões interna e externa do ator

União Europeia. Iremos também explorar o poder simbólico que a União emana no

desenvolvimento de instrumentos e capacidades para ser reconhecida como um ator capaz

de afrontar as ameaças e os desafios atuais, mas cujo perfil pode não ser distintivo de

demais atores nas relações internacionais. Concluiremos com uma reflexão sobre o impacto

da atribuição do Prémio Nobel da Paz em 2012 na (re)definição de normas, valores e

princípios e da atual crise financeira no futuro do “gigante económico mas anão político”.

Palavras chave:

União Europeia; Ator Normativo; Tratado de Lisboa

Como citar este artigo

Xavier, Ana Isabel (2013). "O ator normativo na era do Nobel: Quo Vadis UE?". JANUS.NET

e-journal of International Relations, Vol. 4, N.º 1, Maio-Outubro 2013. Consultado [online]

em data da última consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n1_art4

Artigo recebido em 1 de Agosto de 2012 e aceite para publicação em 5 de Novembro de

2013

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O ator normativo na era do Nobel: Quo Vadis UE?

Ana Isabel Xavier

O ATOR NORMATIVO NA ERA DO NOBEL: QUO VADIS UE?

Ana Isabel Xavier

Introdução

Deriva da sua génese a ideia de edificar um projeto de paz, Direitos Humanos,

Democracia e Boa Governação para a Europa assolada pela segunda guerra mundial

(1939-1945), entre e para lá das suas fronteiras. Por isso, deparada com as “novas

guerras”

Nesse sentido, ao herdar esta conjuntura internacional, o Tratado de Maastricht

configura um “modelo de templo grego” e introduz um segundo pilar dedicado

exclusivamente à PESC – a Política Externa e de Segurança Comum, começando a

delinear-se a afirmação da União como ator político comprometido com a tríade

Democracia, Direitos Humanos e Boa Governação como corolário da manutenção da

paz e reforço da segurança internacional à la UE. E é nos objetivos da PESC estatuídos

no art. J-1, n.º 2 TUE que o reforço da segurança internacional aparece associado ao

objetivo maior do desenvolvimento e reforço da Democracia e do Estado de Direito,

bem como ao respeito dos direitos e liberdades fundamentais.

nas fronteiras da Europa no início da década de 90, a então Comunidade

Económica Europeia (CEE) viu-se compelida a responder aos novos desafios e

responsabilidades morais exigidos pela Comunidade Internacional.

Ex ante, a 19 de junho 1992, o Conselho da União da Europa Ocidental viria a adotar

as missões de Petersberg (nome da localidade alemã perto de Bona onde se situa o

Palácio de Petersberg e onde a reunião decorreu) e que o Tratado de Amesterdão, em

1999, viria a incluir no art. 17.º, parágrafo 2. As Missões de Petersberg são

especializadas em missões de caráter humanitário ou de evacuação de cidadãos;

missões de manutenção de paz (peace-keeping) e missões executadas por forças de

combate para a gestão de crises, incluindo operações de restabelecimento da paz (o

que incluirá a dimensão de peace-enforcing). Veremos na última parte deste artigo,

como é que o Tratado de Lisboa estende este escopo, considerando-as parte das atuais

missões da União Europeia.

Paralelamente, no mesmo ano em que o Tratado de Maastricht entra em vigor, em

1993, são formulados no Conselho Europeu de Copenhaga e posteriormente reforçados

no Conselho Europeu de Madrid em 1995, os três critérios que viriam a pautar a

apresentação da candidatura de um dado Estado para aderir à União Europeia. Deste

modo, os critérios de Copenhaga pressupõem que se devem respeitar as condições

impostas pelo artigo 49.º e os princípios do n.º 1 do artigo 6.º do Tratado da UE,

cumprindo um critério político (instituições estáveis que garantam a Democracia, o

Estado de direito, os Direitos do Homem, o respeito pelas minorias e a sua proteção),

Vide a este respeito Kaldor, 2001 (1999) e a sua análise a partir do estudo de caso da Bósnia-

Herzegovina na dicotomia entre novas e velhas guerras.

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um critério económico (economia de mercado que funcione efetivamente e capacidade

de fazer face às forças de mercado e à concorrência da União) e um critério jurídico

(subscrição do acervo comunitário).

Assumindo a tríade Democracia - Direitos Humanos - Boa Governação como uma

preocupação muito notória com as necessidades dos indivíduos e comunidades com

tónica na prevenção de situações de conflitualidade e enfoque nas raízes estruturais

das fragilidades, a União Europeia tem vindo então a trilhar um caminho de

normatividade que é paralelo e complementar ao plasmado em letra de Tratado e

alargado às dimensões do ator de política externa para lá do ator de segurança e

defesa.

Neste sentido, uma das referências mais emblemáticas prende-se com a criação, a 1 de

março de 1999, do serviço oficial da Comissão Europeia responsável pela assistência

humanitária

De interesse igualmente relevante, destaquem-se os inúmeros Comunicados sobre

Direitos Humanos e Boa Governação e a Iniciativa da Comissão para a Prevenção de

Conflitos, datada de 11 de abril de 2001, tendo em vista a melhoria das capacidades de

intervenção civil da UE. Esta vem no seguimento do Relatório conjunto da Comissão e

do Alto Representante para a PESC sobre a prevenção de conflitos, apresentado no

Conselho Europeu de Nice de dezembro de 2000, e antecede o Programa Europeu para

a prevenção de conflitos, adotado no Conselho Europeu de Gotemburgo de junho de

2001. Uma das tónicas desta Comunicação da Comissão reside no reforço da

capacidade da União para reagir atempadamente a conflitos “nascentes”, bem como

aumentar a capacidade de deteção e luta contra as causas profundas dos conflitos

numa fase precoce e não só de tratar dos “sintomas” em situações de crise.

aos países terceiros afetados por conflitos ou desastres naturais e/ou

causados pelo Homem, em todo o mundo. De facto, a missão do serviço de ajuda

humanitária da UE é particularmente relevante através de duas variantes

interdependentes. A primeira, salvar e preservar vidas humanas em situações de

emergência e de pós-emergência, reduzir ou impedir o sofrimento e salvaguardar a

integridade e a dignidade das populações afetadas por catástrofes naturais ou conflitos

com causas humanas. A segunda, facilitar, em conjunto com outros instrumentos de

ajuda, a recuperação das populações à situação anterior à crise e a sua autonomia,

implementando estratégias não só de emergência, mas também de reabilitação e

desenvolvimento.

É também em 2001 que a Europa se confronta consigo mesma com as seguintes

questões: qual é e/ou deverá ser o novo papel da Europa num mundo globalizado?

Como é que a PESC/PESD pode projetar a União enquanto ator de segurança no xadrez

internacional? «Não deverá a Europa, agora que está finalmente unida, desempenhar

um papel estabilizador a nível mundial e de constituir uma referência para inúmeros

países e povos?». A questão citada da Declaração de Laeken sobre o futuro da Europa,

que saiu do Conselho Europeu de 14 e 15 de dezembro de 2001, encontra a sua

resposta no mesmo documento: «o papel que deve desempenhar é o de uma potência

que luta decididamente contra todas as formas de violência, terror ou fanatismo, mas

que também não fecha os olhos às injustiças gritantes que existem no mundo».

Em Inglês, European Community Humanitarian Offices - ECHO

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No entanto, tratando-se de uma Declaração sobre o Futuro da Europa, Laeken também

pode ser lida como uma Declaração sobre a Identidade europeia

Caberá a Javier Solana, então Alto Representante para a PESC, clarificar o contributo e

potencial da União enquanto comunidade produtora e promotora de normas e valores.

De facto, proclamada e aprovada pela Conclusão 83 do Conselho Europeu de Bruxelas

de 12 e 13 de dezembro de 2003, a Estratégia Europeia de Segurança defende que a

União Europeia «que reúne 25 Estados com mais de 450 milhões de habitantes, com

uma produção que representa um quarto do produto nacional bruto (PNB) mundial, e

com uma vasta gama de instrumentos ao seu dispor, é forçosamente um ator global».

(Solana, 2003: 1)

, no dealbar do século

XXI, sob o desígnio da globalização e com a memória muito próxima dos atentados às

Torres Gémeas do outro lado no Atlântico. De facto, o que o 11 de setembro parece vir

despoletar no processo do ator é a preocupação por um esboço de um conceito

estratégico que prima pelo diálogo e negociação, pela prevenção e estabilização dos

conflitos regionais, bem como pela integração de todos os países num sistema mundial

equitativo de segurança, prosperidade e desenvolvimento. É um mundo de Paz,

Direito(s) e tolerância que a UE pretende edificar, sobretudo quando o combate ao

terrorismo aparece como um dos objetivos prioritários de ação da União.

Para responder a este desafio, a EES define três grandes objetivos estratégicos para a

defesa e segurança da promoção dos valores europeus. Assentes numa lógica de

simultaneamente “pensar em termos globais e agir a nível local”, os três objetivos

estratégicos deste documento são (Solana, 2003: 6-9): primeiro, enfrentar as velhas e

novas ameaças, como o terrorismo, a proliferação de armas de destruição maciça,

conflitos regionais, Estados falhados e criminalidade organizada; segundo, promover

estabilidade, Boa Governação e segurança dos vizinhos próximos da Europa (Balcãs,

Cáucaso, Mediterrâneo…); por fim, contribuir para uma ordem internacional baseada

num multilateralismo efetivo, reforçando a legitimidade das Nações Unidas, o fomento

da relação transatlântica e parcerias estratégicas com a OSCE, o Conselho da Europa, a

ASEAN, o Mercosul e a União Africana, bem como a Organização Mundial do Comércio.

Através destes três objetivos, a Estratégia de Solana simbolizava o que a União

exportava, fosse para a sua vizinhança próxima, fosse para o resto do mundo. Com o

enquadramento legal devido, em termos de Direito Humanitário e de Direito Penal

Internacional, quer a nível decisório, quer a nível operacional, a EES dava assim uma

primeira luz verde para uma União mais normativa. De facto, na sua Estratégia, Solana

parece não ter dúvidas que a UE tem vindo a trilhar um caminho em matéria de

prevenção destas novas ameaças globais, reforçando a democracia, a boa governação

e a primazia dos Direitos Humanos como alicerces de segurança.

Quando, em 2008, quase em vésperas de se despedir do cargo de Alto

Representante, Solana apresenta um amendment à sua Estratégia “original”, são

preteridas as referências explícitas ao ator global em beneficio da projeção do ator

normativo e peace-settler, enquanto ator ativo na comunidade internacional,

consciente das suas responsabilidades e pró-ativo na sua ação estratégica. Nas

palavras de Solana, a União é um «pólo de estabilidade» (2008:1), pelo que «a nível

Já a 14 e 15 de dezembro de 1973, a Cimeira de Copenhaga adota uma espécie de bilhete de identidade

europeia - A “Declaração sobre a Identidade Europeia” – que definia as então comunidades europeias

como um farol ético-normativo e uma potência civil.

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mundial, a Europa deve conduzir um processo de renovação da ordem multilateral»

(Solana, 2008: 2).

Também em 2003, foi lançada, no contexto do alargamento da União Europeia a 25, a

Política europeia de vizinhança. A PEV foi concebida como um novo enquadramento

para as relações entre a Comunidade alargada e os países vizinhos a leste (Arménia,

Azerbeijão, Bielorússia, Geórgia, Moldávia e Ucrânia) e a sul (Argélia, Autoridade

Palestiniana, Egito, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia, Marrocos, Síria e Tunísia). Deste

modo, o seu objetivo consiste na criação de uma zona alargada de estabilidade,

segurança e prosperidade, na qual se estabeleça uma relação de paz e cooperação

entre a UE e os seus vizinhos, através da liberalização adicional das trocas comerciais e

da perspetiva de um maior relacionamento dos países do Mediterrâneo com o Mercado

Único Europeu, bem como uma maior assistência técnica e financeira. Mais uma vez,

Democracia e Direitos Humanos pautam transversalmente as relações da União com a

sua vizinhança próxima, seja a leste, seja a sul.

Por fim e mais recentemente, em junho de 2012, a Comissão aprovou uma Estratégia

sobre Direitos Humanos e Democracia, com especial ênfase para os direitos das

mulheres e das crianças em todas as áreas das relações externas da União. Esta

estratégia foi acompanhada por um plano de ação concreto, tendo em vista a promoção

da Democracia e a Igualdade de Género e será acompanhado pela nomeação de um

enviado especial de Direitos Humanos que acompanhe os assuntos de género em

situações de conflito.

O Acquis normativo da União: de Maastricht a Lisboa

As referências citadas anteriormente exemplificam, em grande medida, a «força

importante de mudança positiva» (Hirschman, 1963: 4) que a União tem vindo a

ensaiar e cujo embrião da sugestão de normas como pauta para a condução da política

remontaria a Carr quando este resguarda que «a ação política deve ser baseada numa

coordenação de moralidade e poder» (2001: 92).

Mas, como se mede a normatividade e quem a define, sobretudo se pensarmos que há

diferentes tipos de normas, sejam regulativas, constitutivas ou prescritivas? Um autor

que tem tentado responder a estas questões tem sido Manners que define que os

conceitos chave de uma União normativa residem na Paz, Democracia, Estado de

Direito, Boa Governação e Respeito pelos Direitos Humanos (2001, 2002).

Ora, estes cinco pilares de Manners leva-nos a concluir que a base normativa da UE já

existe (retomando aliás as primeiras alusões deste artigo), visto que a União Europeia

tem vindo a definir uma arquitetura institucional produtora e promotora de normas e

valores que têm sido incorporadas no que poderia ser considerado o acquis normativo

da União:

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Esquema 1 - O acquis normativo da União segundo Manners

Princípios

fundadores

Missões e objetivos

Instituições

estáveis

Direitos

Fundamentais

Liberdade,

Democracia,

Respeito pelos

Direitos Humanos e

Liberdades

fundamentais,

Estado de direito

Progresso social

Discriminação

(positiva)

Desenvolvimento

sustentável

Garantia de

Democracia,

Estado de direito,

Direitos Humanos e

liberdades

fundamentais

Proteção das minorias

Dignidade

Liberdade

Igualdade

Solidariedade

Cidadania

Justiça

Base de Tratado – Art.

6.º TUE

Base de Tratado –

Arts. 2 TCE e TUE

Arts. 6 e 13 TCE

Critérios de

Copenhaga –

conclusões do

conselho europeu de

junho de 1993

Carta dos Direitos

Fundamentais da

União Europeia

Fonte: Manners (2001: 11-12)

De todos os elementos preceituados por Manners e a que já fomos fazendo referência

ao longo deste artigo, faz sentido debruçarmo-nos apenas num dos elementos que, até

agora, não tinha sido ainda desenvolvido: a Carta dos Direitos Fundamentais da União

Europeia, formalmente adotada em Nice, em dezembro de 2000, pelo Parlamento

Europeu, pelo Conselho Europeu e pela Comissão Europeia.

De facto, a Carta foi elaborada por uma convenção composta por um representante de

cada país da UE e da Comissão Europeia, bem como por deputados do Parlamento

Europeu e dos parlamentos nacionais e compreende um preâmbulo e 54 artigos

repartidos em sete capítulos: dignidade; liberdades; igualdade; solidariedade;

cidadania; justiça e disposições gerais e, como tal, faz uma compilação de uma série de

jurisprudência que estava espalhada e que é agora compilada num só documento. Em

dezembro de 2009, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a Carta foi investida

de efeito jurídico vinculativo. Para o efeito, a Carta foi alterada e proclamada pela

segunda vez em dezembro de 2007.

Tendo em conta a proposta conceptual de Manners, esquematizada na imagem 1,

podemos então concluir que, com o Tratado de Lisboa, a UE parece estar mais

normativa, desde logo porque a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,

proclamada politicamente no Conselho Europeu de Nice, de dezembro de 2000, só

encontrou valor vinculativo neste último Tratado.

Por isso, e tendo em conta que a proposta de Manners é de 2001 e, por isso, não

contempla muitos dos elementos que falámos a título introdutório, sugere-se o

seguinte modelo para reflexão:

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Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013), pp. 49-63

O ator normativo na era do Nobel: Quo Vadis UE?

Ana Isabel Xavier

Esquema 2 - O acquis normativo da União adaptado, tendo em conta os preceitos

do Tratado de Lisboa

Valores,

Direitos,

Liberdades e

princípios

Missões e

objetivos

Democracia e

Instituições

estáveis

Relações com o

resto do mundo

Missões da

União Europeia

no âmbito da

PCSD

Respeito pela

dignidade

humana,

liberdade,

democracia,

igualdade, Estado

de Direito,

Direitos do

Homem (…).

Conforme

reconhecidos pela

Carta dos Direitos

Fundamentais da

União Europeia e

garantidos pela

adesão à

Convenção

Europeia para a

proteção dos

direitos do

Homem e das

Liberdades.

Promoção da paz,

valores e bem-

estar dos povos

Espaço de

liberdade,

segurança e

justiça

Desenvolvimento

sustentável

Coesão

económica, social

e territorial

Democracia

representativa

Relações com os

parlamentos

nacionais

Garantia de

democracia

Estado de direito

Direitos Humanos

e liberdades

fundamentais

Proteção das

minorias

Paz e Segurança

Erradicação da

pobreza

Direito

Internacional

Multilateralismo

Respeito pelos

princípios da

Carta das Nações

Unidas

Relações

privilegiadas com

os países vizinhos

Missões nas quais

a União pode

utilizar meios

civis e militares e

que incluem as

ações conjuntas

em matéria de

desarmamento,

missões

humanitárias e de

evacuação,

missões de

aconselhamento e

assistência em

matéria militar,

missões de

prevenção de

conflitos e de

manutenção da

paz, missões de

forças de

combate para a

gestão de crises,

incluindo missões

restabelecimento

da paz e

operações de

estabilização no

termo dos

conflitos.

Todas estas

missões podem

contribuir ainda

para a luta contra

o terrorismo.

Art. 2.º TUE

Art. 6.º TUE

Art. 3.º TUE,

Art. 13.º TUE

Art. 10º TUE

Art. 11º TUE

Critérios de

Copenhaga –

conclusões do

conselho europeu

de junho de 1993

Art. 3.º TUE

Art. 8.º TUE

Art. 21 TUE

Política Europeia

de Vizinhança

EES 2003 e

Amendment 2008

Art. 42 TUE

Art. 43 TUE

Fonte: Autoria própria

Tendo em conta o esquema 2 e para além dos aspetos a que já fomos fazendo

referência, há alterações significativas no Tratado de Lisboa a respeito do ator

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normativo com implicações significativas na gestão das suas relações externas. De

facto, é introduzida uma base jurídica específica para a ajuda humanitária (art. 214.º

TUE) que sublinha a especificidade desta política e da aplicação dos princípios do direito

humanitário internacional, nomeadamente os princípios da imparcialidade e não

discriminação. Para além disso, a política de desenvolvimento torna-se um serviço de

desenvolvimento único dentro da Comissão com um comissário responsável pela

cooperação para o desenvolvimento e os assuntos humanitários que também é

membro da Comissão.

Destarte, com a identificação da cooperação para o desenvolvimento como área

independente e com competências para agir nas relações com os países em

desenvolvimento e a consequente separação dos orçamentos para o desenvolvimento e

assistência humanitária, todas as políticas europeias que afetam os países em

desenvolvimento passam a necessitar do apoio transversal das políticas de

desenvolvimento em todos os seus objetivos. Em todas as reformas que são postas em

prática é ainda definida uma hierarquia e mecanismos que promovem o

desenvolvimento e a erradicação da pobreza como principal objetivo desta política

Por fim, uma referência às missões da União Europeia enquanto tal, que veem o seu

escopo de gestão de crises alargado para lá das tradicionais missões de Petersberg,

projetando um ator comprometido com as grandes questões internacionais. A este

respeito, importa sublinhar que a UE tem em curso, no momento da escrita deste

artigo, 12 missões ao abrigo da PCSD (Política Comum de Segurança e Defesa), três de

índole militar e nove de índole civil, em três continentes diferentes

(art. 208.º).

Mais do que um ator de segurança e defesa, a União surge-nos, nesta aceção de

Manners como um ator sui generis que desenvolve relações externas (nas suas várias

dimensões) e nos diversos contextos do sistema internacional. Segundo o autor, estas

suas relações externas (política internacional ou externa do ator) e a sua presença e

ação na cena internacional revestem características específicas, quando comparadas

com as políticas externas de outros atores internacionais (relevantes ou/e

semelhantes), sendo certo que tais características têm muito a ver com as suas

características de ator interno, o que teria a ver com «as suas realizações a longo prazo

como um modelo de cooperação regional, um ator múltiplo e decisores políticos, bem

como sobre a sua espécie incipiente e sem precedentes de poder» (Telò, 2009:1).

e prepara já o

lançamento de mais três missões: a EUAVSEC Sudão do Sul (missão civil de apoio e

formação na segurança do aeroporto contra riscos externos); a EUCAP NESTOR (missão

de reforço das capacidade na área da segurança marítima dos países na região do

Corno de África e Índico Ocidental para o combate à pirataria) e a EUCAP SAHEL Níger

(missão civil de reforço das capacidades de luta contra o terrorismo e criminalidade

organizada na região do Sahel).

Um sinal claro do compromisso da União Europeia com os Objetivos do Desenvolvimento do Milénio

(ODM), definidos em 2000, na Cimeira do Milénio, pelas Nações Unidas, tendo-se comprometido a aderir

a um projeto mundial de redução, até 2015, da pobreza extrema sob todas as suas formas. Neste

sentido, a UE reivindica para si o estatuto de principal entidade financiadora da ajuda pública ao

desenvolvimento mundial, cerca de 55%, no total dos seus Estados-Membros.

Na Europa/Cáucaso: EUFOR Althea (militar); EULEX Kosovo; EUBAM Moldávia-Ucrânia; e, EUMM Geórgia.

Em África: EUSEC RD Congo; EUPOL RD Congo; EUNAVFOR Atalanta (militar); e EUTM Somália (militar).

Na Ásia e no Médio Oriente: EUPOL Afeganistão; EUJUSTLEX Iraque; EUBAM Rafah/Palestina; e EUPOL

COPPS Palestina.

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No entanto, é exatamente a argumentação do caráter distintivo da União enquanto ator

de política externa que tem vindo a ser questionada nos últimos anos (Tocci, 2008a;

2008b), dando-nos espaço para um olhar crítico sobre esta tese.

Um olhar crítico sobre a normatividade distintiva

Não obstante a União Europeia assegurar hoje uma importante presença internacional e

assumir-se como um dos atores centrais da cena internacional contemporânea, a

literatura académica tem vindo a dar ecos de uma multiplicidade de propostas

analítico-conceptuais, no intuito de definir (não necessariamente na perspetiva latina

de definire enquanto «dar um fim») a União Europeia hoje.

Nessa linha, Ginsberg defende desde logo que «os académicos concordam que a UE

tem uma “presença” internacional (é visível nos fora regional e global) e que exibe

alguns elementos do “ator em processo” (é um ator internacional em algumas áreas

mas não em outras)» (1999: 437). Este conceito de actorness atribuído a Hettne e

Soderbaum (2005), em construção, sempre inacabado, com um complexo de

Instituições com regras e procedimentos diferenciados, articulados em vários níveis ou

pilares (até ao enunciado de Lisboa), denuncia também a persistência de um enorme

déficit entre o “querer” e o “poder” em termos de projeção internacional (Hill, 1993:

306, 315; Toje, 2008: 139).

Hill dá seguimento a esta ideia (1993) e considera que a Comunidade Europeia

desempenhava então quatro funções no sistema internacional que eram fortemente

influenciadas pelas dinâmicas da guerra-fria (idem ibidem: 310-311): a estabilização

da Europa ocidental (nomeadamente os países do sul em transição para a democracia,

como a Grécia, Portugal e Espanha e a entente Franco-Alemã); a gestão do comércio

internacional (a Comunidade Europeia como o mais importante ator único na

negociação do processo no GATT e, depois, na OMC); ser a principal voz do mundo

desenvolvido nas relações com o sul (referência às Convenções de Lomé e aos acordos

preferenciais com o Mediterrâneo); e assumir-se como a segunda voz ocidental da

diplomacia internacional (a diplomacia europeia coletiva como alternativa à dos Estados

Unidos, nomeadamente na reconstrução da Europa Oriental depois de 1989).

Ainda tendo como referência o ano de 1993, Hill acreditava que a União Europeia podia

ter a potencialidade de, no futuro próximo, assumir seis funções na arena internacional

(idem ibidem: 312-315): ser um substituto da URSS no equilíbrio de poder (a CE como

candidata para preencher o vacum deixado pela hegemonia soviética num mundo

bipolar); ser um pacifista regional (agir como mediador/árbitro coercivo quando a paz

regional e a estabilidade de uma determinada região está sob ameaça de se espalhar a

uma escala global); ser um interveniente global (interveniente na crise global com os

instrumentos económicos e políticos e onde a instabilidade de um Estado ou região

pode ameaçar os interesses económicos e os valores e princípios da comunidade

internacional); ser um mediador de conflitos (ação diplomática, incluindo coerção e

medidas de condicionalidade para levar as partes terceiras a resolver os seus conflitos

e evitar a regressão às plataformas não democráticas); servir de ponte entre ricos e

pobres (devido a uma relação especial, uma herança das ligações coloniais, com um

vasto número de países condenados a fracas condições de riqueza de poder); ser um

supervisor conjunto da economia mundial (capacidade para agir de forma coerente e

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consistente com o FMI, Banco Mundial, cimeiras do G7 ou outras instituições onde a CE

negoceia diretamente com os Estados Unidos ou o Japão).

Por outro lado, é a Bretherton e Vogler que se deve a primeira referência à União

enquanto “ator global” (1999), conceito que pressupõe três elementos essenciais:

oportunidade (para agir no mundo), presença (capacidade efetiva para se deslocar e

permanecer fora das suas fronteiras, influenciando o desenvolvimento dos outros

Estados) e capacidade (para aproveitar todas as oportunidades para marcar presença).

Por fim, ao aceitarem a proposta de “ator internacional” atribuída à UE, Caporaso e

Jupille (1998) avançaram também com quatro pré-requisitos para a União alcançar um

estatuto maior com presença internacional: reconhecimento, autoridade, autonomia e

coesão.

Sem querer alimentar a plêiade de propostas que se ofereceriam à nossa reflexão,

parece importante convergir para a ideia de que «[…]a UE se distingue de outros

atores, porque não é apenas um poder civil (no sentido de que não dispõe de

instrumentos militares à sua disposição), mas (também) um poder normativo,

civilizatório ou éticos dentro do sistema internacional» (Sjursen, 2006: 170).

Também Javier Solana adianta que «a forma distinta em que a UE exerce o poder, seja

ele civil ou militar, é cada vez mais colocada em termos de uma “maneira europeia” de

conduzir as suas relações internacionais, o que implica a existência de um sistema

emergente de valores europeus que determina as regras que regem a ação externa»

(2005).

Uma certa maneira europeia de perspetivar normas, princípios e valores parece unir

todas estas propostas conceptuais, mas o próprio Manners, na sua teoria inicial,

salienta uma certa dimensão transcendente do ator considerando que «a noção de uma

Europa potência normativa situa-se na discussão de uma ideia-chave, o "poder sobre a

opinião”, o “poder ideológico", ou o "poder simbólico" e o desejo de ir além do debate

sobre a projeção do ator como um Estado através da compreensão da identidade

internacional da UE» (2001: 7).

Assim se percebe, aliás, porque Manners considera que o poder normativo da União é

percetível por cinco vias: por contágio (a difusão intencional); pela via informacional

(comunicações estratégicas e declaratórias); por via procedimental (institucionalização

das relações da UE); por transferência (troca de benefícios entre a UE e países

terceiros); pela evidência (a presença real da UE em países terceiros e Organizações) e

pelo filtro cultural (difusão cultural e aprendizagem política em países terceiros e

Organizações) (2001: 13).

Mas se pensarmos no poder simbólico que Manners defende, vale a pena pensar na

dupla dinâmica que este parece encerrar: primeiro, este poder simbólico deve ser

percetível internamente, exigindo à União olhar para dentro e assegurar que a tríade

democracia, boa governação e direitos humanos vigore nos seus próprios Estados-

membros; segundo, este poder deve ser externalizado, exigindo da parte da União

capacidade e credibilidade para estar à altura das expectativas e poder assumir-se

efetivamente como ator normativo. É aliás esta dupla dimensão que confere ao ator o

seu caráter sui generis. Mas será que a União subscreve integralmente este duplo

entendimento? A União é hoje um ator unificado na capacidade de expressão externa

ou é um ator de gestão de crises que atua quando lhe é solicitado sobretudo em

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dimensões de pós conflito mais do que de prevenção? Existe uma cultura estratégica

verdadeiramente europeia? Basta partilhar valores? A existência de uma cultura

estratégica europeia é inequívoca e resiste, por exemplo, à divisão transatlântica?

Na tentativa de responder a algumas destas questões, a literatura académica tem

notado como a intensidade do ator normativo de Manners tem diminuído, questionando

por exemplo a perversidade da externacionalização da União, em que a criação de uma

zona de estabilidade e paz serviria apenas os interesses europeus. No fundo,

estaríamos perante “um lobo em pele de cordeiro” que advoga a segurança como bem

público global através do uso de instrumentos de soft power, mas que tem entre mãos

o mais eficaz instrumento de hard power: o processo de alargamento.

Nesse sentido, Aggestam propõe pensarmos nos limites da ambição de formatar o

mundo à imagem e semelhança da Europa, o que facilmente poderia ser confundido

com uma autopresunção moral de superioridade. A autora alerta que este cenário de

criação de protetorados a nível internacional poderia «facilmente conduzir a um

discurso de identidade entre "nós" e "eles " e poderia ser entendida como um

imperialismo cultural incipiente» (2008: 7). Por isso, a sugestão de Aggestam de uma

“Europa de poder ético” representaria «uma mudança conceptual no papel da UE e nas

aspirações do que "é" para o que "faz": de simplesmente representar um "poder de

atração" e um modelo positivo para trabalhar proativamente para mudar o mundo em

direção à sua visão do "bem comum global”» (2008: 1).

Para além disso, há ainda que ter alguma cautela ao assumirmos a UE como um ator

normativo distintivo, porque «se uma política externa normativa significa perseguir

objetivos normativos de política externa através de meios normativamente implantados

e ter um impacto normativo percetível, então o que emerge, talvez inevitavelmente, é

que a UE não é sempre normativa, como acontece com qualquer outro ator

internacional

» (Tocci, 2008b: 3). Perante esta reserva, Tocci (2008a: 5) propõe a

definição de um quadro baseado em três dimensões que formatariam então o rótulo de

“política externa normativa”: o que um autor quer (os seus objetivos), como age (a

mobilização de meios políticos) e o que consegue atingir (o seu impacto). Também

Manners aprimora a sua tese inicial e reconhece a importância de se perceber em que

condições se está perante um ator normativo o que, no caso da União Europeia,

residiria «na forma como a UE promove tais princípios substantivos, em virtude dos

princípios de "viver pelo exemplo", pelo dever de suas ações em "serem razoáveis" e,

por consequência, do seu impacto em "fazer menos mal"» (2008).

Considerações finais

Ao longo deste artigo, retomámos alguns elementos fundamentais que reforçariam a

tese de Manners de que a União Europeia é um ator normativo e, por isso, concluímos

que na letra do Tratado de Lisboa, esta dimensão sai reforçada.

Identificámos ainda vários elementos que concorrem para a ideia da União enquanto

ator relevante (e até distintivo) nas relações internacionais, mesmo que na

encruzilhada de múltiplos rótulos conceptuais. Um aspeto que foi sugerido pelos

autores citados é que a União Europeia é essencialmente um “poder civil”, uma

A autora desenvolve este argumento com os exemplos de Rússia, China e Índia (2008a).

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designação atribuída originalmente a Duchêne, quando conceptualiza a UE como um

modelo natural de estabilização, reconciliação e paz para outras regiões do mundo.

Mesmo sem uma dimensão militar pura, um poder civil assumiria a capacidade para

influenciar outros atores internacionais e lograr por uma presença política, diplomática,

jurídica

Mas essa presença tem também passado em muito pelo que Karl Deutsch apelidou de

“comunidade de segurança” (1961), uma comunidade unida em torno de um processo

de integração económica e política comum, historicamente coincidente, desenvolvendo-

se expectativas recíprocas, valores partilhados e perspetivas semelhantes sobre como é

que a segurança pode ser atingida (Adler; Barnett, 1998: 30).

e económica de relevo.

Por sua vez, já Weiler defende que a União Europeia, não é um Estado no sentido

clássico, mas nem uma comunidade, visto que «a ideia da comunidade procura ditar

um tipo diferente de relação entre os atores que pertencem a isso, um tipo de

autolimitação na sua autoperceção, um autointeresse redefinido e, até, objetivos

políticos redefinidos [o que] condiciona o discurso entre os Estados, mas também

estende-se às pessoas dos Estados, influenciando as relações entre os Estados. (1991:

2479)

No entanto, e em conclusão, importa questionar todas estas referências e resgatá-las

para pensar na atribuição do prémio Nobel da paz no último trimestre de 2012.

Segundo o júri do Nobel, o prémio pretendia galardoar o contributo dado pela União

Europeia durante as últimas seis décadas para a paz, a reconciliação entre os povos e a

consolidação da democracia e os direitos humanos.

Na declaração conjunta do Presidente do Conselho Europeu e Presidente da Comissão

Europeia, Van Rompuy e Barroso recordaram os valores que a União continua a

promover enquanto maior doador em termos de assistência ao desenvolvimento e

ajuda humanitária, sempre na vanguarda dos esforços globais para lutar contra as

alterações climáticas e na afirmação da promoção da paz e segurança como bens

públicos globais.

Mas as reações à atribuição do Nobel divergiram: para alguns, a distinção constituiu

mais uma nota de obituário e recordam que a União só conseguiu ser um projeto de

paz negativa (ausência de guerra) ficando por cumprir o modelo de paz positiva (de

Estado social); para outros, constituiu uma oportunidade para os Estados voltarem a

pensar no que querem para o projeto de integração europeia, como evitarem a

desagregação e como continuarem a perseguir a tríade de democracia-direitos

humanos e boa governação. Uma tríade a ter em conta quer no interior dos seus

Estados (onde os movimentos extremistas antieuropa ganham cada vez mais força),

quer externamente como ator de segurança reconhecido no mundo, com mais de 20

missões civis, militares e civilo-militares conduzidas desde 2003 em três continentes

diferentes (mesmo com os constrangimentos financeiros atuais que obrigam os Estados

a fazerem mais e melhor com menos recursos pela via, por exemplo, do pooling &

sharing).

Sobre as regras de conduta da ação externa, Morel e Cameron percecionam a União como uma «potência

de direito» (2009:81), referindo-se à integração nas leis nacionais das leis europeias que diariamente são

adotadas em Bruxelas.

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Não, admira, por isso, que nesta altura de questionamento identitário do “gigante

económico mas anão político”, os defensores dos preceitos federalistas se assumam,

questionando o impacto que a falta de consolidação de uma união económica (que se

esperava já consolidada com a moeda única e um mercado comum) pode ter numa

união política, na qual, embora mais recente e em processo permanente, residem os

alicerces da Europa normativa que os pais fundadores idealizaram e que o Nobel vem

reconhecer.

Em suma, recordemos Jean Monnet quando afirmava: “Não coligamos Estados. Unimos

pessoas”. Mas em 2013, ainda com o Nobel presente, onde nos encontramos? Numa

utopia renovada? À procura de uma ideia para a Europa? Na expetativa de uma

‘comunhão’ (Manners, 2011) que faz convergir integração e cooperação

simultaneamente como uma constelação de comunidades, um espaço cosmopolita e um

exemplo de coexistência cosmopolitica

Mesmo com o apoio das ferramentas analíticas que aqui partilhámos, são seguramente

mais as perguntas que permanecem, deixando as respostas fadadas à filosofia das

ideias e aos cenários mais ou menos federalistas agudizados pela crise financeira atual.

Por isso também, mantém-se ainda a questão fundadora do projeto europeu: quo vadis

Europa?

, ou seja uma comunidade e uma união

integradas?

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OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

ISSN: 1647-7251

Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013), pp. 64-78

REGRESSO AO FUTURO: A GUERRA AÉREA NA LÍBIA

João Paulo Nunes Vicente

joao.vicente.6@gmail.com

Docente no Instituto de Estudos Superiores Militares (IESM, Portugal). Investigador do Centro de

Investigação de Segurança e Defesa do IESM. Licenciatura em Ciências Militares e Aeronáuticas

pela Academia da Força Aérea (1995), Mestrado em Estudos da Paz e da guerra nas Novas

Relações Internacionais pela Universidade Autónoma de Lisboa (2007). Master of Military

Operational Art and Science, pela Air University, Alabama, EUA (2009). Doutorando em Relações

Internacionais, Especialidade de Estudos de Segurança e Estratégia, na Faculdade de Ciências

Sociais e Humanas, Universidade Nova de Lisboa

Resumo

Um século volvido após a primeira missão de bombardeamento aéreo, uma nova

intervenção no mesmo espaço geográfico, revelou inequivocamente a transformação

ocorrida no Poder Aéreo. A Guerra Aérea na Líbia alterou radicalmente o rumo de uma

guerra civil, dando cumprimento a um mandato da ONU para proteger a população líbia,

impor uma zona de exclusão aérea e um embargo de armas. Neste sentido, a Operação

Unified Protector tornou-se numa das campanhas com maior sucesso na história da NATO.

Pretende-se avaliar neste ensaio a eficácia operacional do emprego do Poder Aéreo no

conflito da Líbia, destacando os desafios de uma Guerra essencialmente aérea. Apesar dos

resultados militares obtidos e da concretização dos objetivos políticos estabelecidos para a

operação é possível identificar algumas tendências preocupantes, que se não forem

corrigidas, podem no futuro influenciar negativamente as operações da NATO. Nesse

sentido, não se pretende extrair conclusões gerais e universais sobre o valor estratégico do

Poder Aéreo a partir da análise de um caso concreto, mas acima de tudo identificar algumas

lições que influenciaram a eficácia operacional da OUP. Assim, teremos de observar alguns

fatores determinantes como a abrangência dos objetivos, a tipologia de ação adversária e a

estratégia aérea empregue pela coligação, fazendo depois emergir os desafios resultantes

da OUP..

Palavras chave:

Poder Aéreo, Guerra da Líbia, Operação Unified Protector, NATO

Como citar este artigo

Vicente, João Paulo Nunes (2013). "Regresso ao futuro: a guerra aérea na Líbia".

JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 4, N.º 1, Maio-Outubro 2013.

Consultado [online] em data da última consulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n1_art5

Artigo recebido em 13 de Setembro de 2012 e aceite para publicação em 24 de Janeiro

de 2013

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Regresso ao futuro: a guerra aérea na Líbia

João Paulo Nunes Vicente

REGRESSO AO FUTURO: A GUERRA AÉREA NA LÍBIA

João Paulo Nunes Vicente

Introdução

A história tem formas curiosas de se repetir. Em outubro de 2011 completou-se o

primeiro século da Guerra Aérea, curiosamente, do mesmo modo e no mesmo local

onde começou o segundo – com aeronaves militares a bombardearem o deserto da

Líbia.

Em 15 de outubro de 1911, apenas oito anos após o primeiro voo tripulado dos irmãos

Wright, nove aeronaves e 11 pilotos italianos aterram na Líbia para apoiarem o conflito

entre o Exército italiano e o turco-otomano. No primeiro dia de novembro, o jovem

piloto Giulio Gavotti apresentou ao mundo a ideia da Guerra Aérea, inaugurando a era

do bombardeamento aéreo e abrindo caminho a todos os horrores que dela adviriam.

Numa carta ao seu pai, Gavotti escreveu:

“Hoje chegaram duas caixas de bombas. Esperam que as larguemos do

ar. É estranho que os nossos superiores não nos tenham dito nada sobre

isto. Por isso nós vamos levá-las a bordo com muito cuidado. Será muito

interessante experimentá-las sobre os turcos” (Johnston, 2011).

Continuando na primeira pessoa, Gavotti descreve o momento histórico. “Junto do

assento, dentro de um saco, coloquei três bombas pequenas com um quilo e meio. No

bolso do casaco coloquei outra. Quando avistei o alvo, umas tendas num oásis, coloquei

as bombas no colo, retirei a cavilha de segurança e atirei-as, evitando atingir a asa do

avião” (Idem).

Segundos após a largada, efetuou a avaliação de danos resultantes do primeiro

bombardeamento aéreo da história. Apesar da destruição negligível, Gavotti mostrou

que as missões das aeronaves não se limitavam ao reconhecimento do campo de

batalha, como meros observadores avançados das forças terrestres. Longe da sua

imaginação estava porém, tanto a destruição imposta nas décadas seguintes, como a

evolução das capacidades aéreas, transformando o Poder Aéreo no principal

instrumento de coação militar.

Um século volvido, uma nova intervenção no mesmo espaço geográfico, revelou

inequivocamente a transformação ocorrida no Poder Aéreo, suscitando o comentário do

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Secretário-Geral da Aliança

A derradeira missão de ataque na Líbia ocorreu na cidade de Sirte às 08:30 de 20

outubro de 2011. O veículo não-tripulado Predator em patrulha de combate, controlado

via satélite a partir dos Estados Unidos da América (EUA), detetou uma coluna de 75

veículos armados a abandonar a cidade. O disparo de misseis Hellfire a partir do

Predator americano levou à dispersão da coluna. Momentos depois, uma parelha de

caças-bombardeiros Mirage F1CR e Mirage 2000D franceses foi dirigida para o local por

uma aeronave de comando e controlo E-3D AWACS inglesa. O Mirage 2000D largou

uma bomba guiada GBU-12 que destruiu 10 veículos. A interdição desta coluna de

viaturas permitiu a captura de Qadafi, pondo termo a um conflito que teve início em 19

de março do mesmo ano (NATO, 2011a).

de que “nenhuma operação aérea na história foi tão

precisa e tão cuidadosa em evitar sofrimento aos civis” (Rasmussen, 2011a).

A Guerra Aérea alterou radicalmente o rumo de uma guerra civil, dando cumprimento a

um mandato da Organização das Nações Unidas (ONU) para proteger a população líbia,

impor uma zona de exclusão aérea e um embargo de armas. Neste sentido, a Operação

Unified Protector (OUP) tornou-se numa das campanhas com maior sucesso na história

da NATO (Rasmussen, 2011b). Na sequência da operação, o emprego do Poder Aéreo

reemergiu como um instrumento predominante para coagir o adversário sem incorrer

em riscos e custos demasiado elevados, nomeadamente em baixas humanas. É esta

capacidade de dissuadir e influenciar potenciais adversários, afetando diretamente as

suas fontes de poder e vontade de lutar, sem que para isso tenha de depender

exclusivamente do combate direto, que tornam esta opção militar politicamente

atrativa.

Pretende-se avaliar neste ensaio a eficácia operacional do emprego do Poder Aéreo no

conflito da Líbia, destacando os desafios de uma Guerra essencialmente aérea. Apesar

dos resultados militares obtidos e da concretização dos objetivos políticos estabelecidos

para a operação é possível identificar algumas tendências preocupantes, que se não

forem corrigidas, podem no futuro influenciar negativamente as operações da NATO.

Nesse sentido, não se pretende extrair conclusões gerais e universais sobre o valor

estratégico do Poder Aéreo a partir da análise de um caso concreto, mas acima de tudo

identificar algumas lições que influenciaram a eficácia operacional da OUP. Assim,

teremos de observar alguns fatores determinantes como a abrangência dos objetivos, a

tipologia de ação adversária e a estratégia aérea empregue pela coligação, fazendo

depois emergir os desafios resultantes da OUP.

O Poder Aéreo: vetores de um conceito

Seguindo o preconizado por Clauzewitz, de que a Guerra é a continuação da política por

outros meios, facilmente se compreende que qualquer campanha militar tenha o seu

início com a determinação política do estado final desejado

. A NATO classifica as

operações de acordo com temas predominantes de campanha

NATO - North Atlantic Treaty Organization.

, os quais exigem

diferentes aproximações e capacidades militares. Todos estes temas requerem, em

maior ou menor grau, de forma simultânea ou sequencial, as mesmas modalidades de

Situação política e/ou militar a ser alcançada no fim de uma operação (AAP-6, 2010).

Combate; Segurança; Operações de apoio à paz; Envolvimento militar em tempo de paz (AJP 3(B),

2011:1-3).

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atividades militares

. A predominância de certas modalidades em detrimento de outras

define o carácter de cada campanha. Por exemplo, uma campanha de combate consiste

primariamente de atividades ofensivas. Por outro lado, uma campanha de segurança

tem uma mistura complexa das quatro modalidades. No sentido de contribuir para os

diversos temas de campanha, através das várias atividades militares, as componentes

militares exploram as características e capacidades do Poder Aéreo, incluindo o meio

espacial, para criarem efeitos

letais e não letais no sentido de alcançar os objetivos

Desde o advento do voo tripulado que os teóricos do Poder Aéreo têm defendido a sua

eficácia. Contudo, ao longo da história, declarações extremas acerca dos resultados

decisivos do emprego do Poder Aéreo têm esbatido o valor concetual e real deste

inestimável instrumento de Poder. A concetualização do Poder Aéreo, enquanto

instrumento de combate à distância, remonta à visão original de ultrapassar o cruel

combate travado na superfície. As características intrínsecas de altura, velocidade e

alcance, fornecem ao Poder Aéreo vantagens operacionais distintas dos restantes

instrumentos militares, permitindo uma perspetiva mais alargada do espaço de batalha,

maior rapidez e distância percorrida, assim como o movimento tridimensional sem

restrições, alterando de forma fundamental as dinâmicas do conflito.

conducentes à obtenção do estado final desejado.

A flexibilidade das capacidades aéreas, expressa segundo as dimensões geográfica,

operacional e de efeitos, permite que estas respondam a múltiplos desafios (Sabin,

2010). A flexibilidade geográfica resultante da capacidade de evitar os exércitos e

marinhas adversárias, minimizando o impacto da geografia, permite atuar em diversos

teatros e mover-se rapidamente entre eles, atacando alvos em profundidade sem que

para isso tenha de ganhar vantagem no ambiente terrestre. A flexibilidade operacional

revela a capacidade de operação de forma transversal ao espetro de conflitos, ao

mesmo tempo que minimiza os riscos de emprego de força militar. A fragilidade de

meios aéreos, como os helicópteros e veículos não tripulados, é compensada pela

exploração da altitude e velocidade para evitar o envelope de ameaças. A flexibilidade

de efeitos, resultante de melhorias na consciência do espaço de batalha, sobrevivência

e precisão do armamento, é expressada pela possibilidade de obtenção do efeito de

massa sem ter de massificar forças e uma melhor adequação de efeitos ao ambiente de

combate.

Neste âmbito, poderemos encarar o Poder Aéreo como fornecedor de liberdade de ação

política e militar (Dalton, 2010). Ao nível político, fornece a capacidade de defesa aérea

do território, assim como alternativas estratégicas para emprego da força, no sentido

de exercer influência global, de forma gradual e sustentada. No plano militar, fornece a

capacidade de alcançar o controlo do ar, pré-requisito para qualquer operação militar

expedicionária moderna. Todavia, na perspetiva política, a Guerra, em particular

quando combatida por interesses que não vitais, terá sempre restrições e

constrangimentos que influenciarão a estratégia e eficácia do Poder Aéreo. Essas

limitações ou condicionantes ao uso da força podem incluir entre outras medidas,

restrição de alvos, minimização de danos colaterais, duração do conflito, números de

Ofensiva; Defensiva; Estabilização e Facilitadores (AJP 3(B), 2011: 1-3).

São um estado físico ou comportamental de um sistema em resultado de uma ação, um conjunto de

ações, ou outro efeito (JP 5-0, 2011: xxi).

Os objetivos são importantes para o comandante da força conjunta porque ligam o propósito da operação

ao estado final desejado, orientando os esforços da campanha no sentido de priorizar o emprego dos

recursos disponíveis. Ajudam, por isso, a organizar as tarefas e efeitos no tempo e espaço.

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meios empregues, área de operações, ou adesão estrita às Regras de Empenhamento

(ROE).

Análise operacional do emprego do Poder Aéreo na Guerra da Líbia

Um dos exemplos históricos que sintetiza a eficácia do Poder Aéreo para coagir uma

alteração de comportamento adversário foi o ataque à Líbia em 1986. A Operação El

Dorado Canyon tinha objetivos limitados, foi empregue contra um adversário

convencional, atacou infraestruturas críticas do sistema e foi integrada com outros

instrumentos de poder. Os objetivos políticos visaram punir Qadafi pelo ataque

efetuado contra forças americanas em Berlim, assim como dissuadir o regime de

patrocinar ações terroristas. Apesar dos constrangimentos políticos obrigarem à

redução de risco para as forças americanas e minimização de danos colaterais, foi

possível criar efeitos substanciais no comportamento de Qadafi (Stanik, 2003: 151). No

entanto, convém lembrarmos que esta alteração foi efémera, já que dois anos depois

de sofrer o ataque, o regime de Qadafi foi responsável pelo atentado de Lockerbie,

atingindo um avião comercial e vitimando 270 pessoas. Todavia, esta operação

mostrou que a aplicação do Poder Aéreo, em combinação com medidas económicas e

diplomáticas, pode influenciar e facilitar a obtenção de objetivos de política externa,

pelo menos a curto prazo. Cinco anos depois, as lições aprendidas nesta operação

foram aplicadas em larga escala no conflito do Golfo Pérsico.

Vinte e cinco anos depois do primeiro ataque, uma nova operação aérea contra Qadafi,

com objetivos também limitados, impôs efeitos mais decisivos e duradouros. Quando os

analistas perspetivavam o fim dos conflitos inter-estatais e após uma década de

envolvimento em duas Guerras irregulares com elevados custos humanos e materiais, a

história repete o sucesso do Poder Aéreo como instrumento de coação. À semelhança

do conflito no Kosovo, a recente operação na Líbia veio confirmar a eficácia operacional

do Poder Aéreo. Ao contrário da perceção sobre as Guerras terrestres como

dispendiosas, com baixas elevadas e que se arrastam no tempo, a operação da Líbia

fez despertar, novamente, o interesse político pelas campanhas aéreas.

Na sequência da Guerra civil travada na Líbia, e segundo o paradigma de

“responsabilidade de proteger”, o Conselho de Segurança da ONU aprovou a 17 de

março de 2011 a Resolução 1973, autorizando a utilização de todas as medidas

necessárias para proteger os civis, mas excluindo a ocupação do território. A 19 de

março de 2011, uma coligação multinacional liderada pelos EUA

A 31 de março, a NATO assumiu o comando das operações, estendendo a coligação a

18 países

, iniciou a intervenção

militar com o objetivo de implementar o mandato da ONU.

Foram estabelecidas diferentes nomenclaturas para as operações consoante o participante: Operação

Harmattan pela França; Operação Ellamy pela Inglaterra; Operação Mobile pelo Canadá e Operação

Odyssey Dawn pelos EUA. Posteriormente, a Operação Unified Protector liderada pela NATO.

, mantendo como objetivo primário da OUP a proteção dos civis e das áreas

povoadas sob ameaça de ataques, garantindo a exclusão de emprego da componente

terrestre. A missão era composta por um embargo naval, uma zona de exclusão aérea

e ações ofensivas para cumprir os objetivos do mandato. Após 214 dias de operações

aéreas por cerca de 260 aeronaves, em que foram realizadas mais de 26.500 saídas,

das quais mais de 9.700 de ataque, que destruíram mais de 5.900 alvos incluindo 400

Entre os quais a Jordânia, Qatar, Emirados Árabes Unidos e Suécia.

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posições de artilharia e lançadores de rockets e mais de 600 blindados, a OUP foi

terminada a 31 de outubro de 2011, tornando-se uma das campanhas com maior

sucesso na história da Aliança (NATO, 2011b). Até porque, durante as operações

aéreas apenas se registou a perda de três aeronaves (umas das quais um helicóptero

não tripulado), não se tendo verificado quaisquer baixas humanas na coligação.

Este conflito renovou a tendência recente das operações militares com pegada

operacional reduzida, combinando forças especiais em apoio de forças rebeldes e doses

precisas de Poder Aéreo, fazendo lembrar o sucesso do “Modelo Afegão” na fase inicial

da Operação Enduring Freedom no Afeganistão. Neste modelo operacional, o Poder

Aéreo, uma vez mais, eliminou a eficácia de um exército regular e providenciou uma

capacidade assimétrica e esmagadora a um grupo rebelde mal treinado e equipado,

para derrotar as forças leais ao regime. Nesse sentido, a campanha aérea limitada, com

recurso exclusivo a munições de precisão, revelou-se como a operação aérea mais

precisa da história (Rasmussen, 2011a).

Contudo, para avaliarmos a eficácia operacional do emprego do Poder Aéreo e

retirarmos algumas lições sobre esta operação, teremos de nos debruçar sobre alguns

fatores essenciais, nomeadamente a natureza dos objetivos, tipologia de adversário e

estratégia aérea.

Os objetivos políticos da intervenção foram definidos pelo mandato da ONU. No

entanto, à medida que a operação se foi desenrolando, também foi crescendo a

ambiguidade dos objetivos políticos. Para os EUA, a intervenção na Líbia enquadrou-se

nos parâmetros da doutrina Obama, segundo a qual os interesses humanitários

justificam a ação militar, estritamente limitada, sem envolvimento de forças terrestres

e num esforço partilhado multilateral, incluindo a liderança das operações (Biddle,

2011). Nesta perspetiva de política externa, o Poder Aéreo constitui-se como uma

opção irresistível, porque mais precisa, menos dispendiosa e com menor risco político e

operacional. Talvez isto ajude a explicar o facto de apenas 10 dias após a decisão de

intervir tivessem ocorrido as primeiras missões sobre a Líbia

Enquanto para os rebeldes líbios, esta foi uma luta vital, para a NATO, a OUP foi mais

uma operação limitada, sujeita a interesses políticos diversos e segundo um mandato

da ONU que restringia a aplicação da estratégia aérea mais eficaz. A ambiguidade, ou

melhor a dessincronia de objetivos, residia nas diferenças entre os propósitos elencados

pela NATO e as declarações políticas dos países participantes. Alguns dos países, como

a Inglaterra e a França, elencaram a remoção de Qadafi como um objetivo da

operação, mas nunca o demonstraram explicitamente. O próprio comandante da OUP,

General Bouchard, apontou para estas diferenças entre a comunicação estratégica da

NATO e as relações públicas dos países. Segundo ele, o facto dos objetivos da operação

não coincidirem frequentemente com os objetivos nacionais, o tempo reduzido para

planeamento da operação (cerca de três semanas para preparar os planos de

operações), assim como as reduzidas capacidades no terreno e o ambiente caótico que

se fazia sentir, aumentaram a complexidade do planeamento e execução (Gomes,

2011).

Comparativamente com os 11 meses que demoraram na intervenção no Kosovo em 1999, desde a

aprovação do mandato da ONU até à primeira missão de implementação da zona de exclusão aérea

(Shanker; Schmitt, 2011).

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Relativamente à natureza do adversário e das suas táticas podemos dizer que as forças

militares líbias adotaram inicialmente uma postura convencional. A geografia do espaço

de batalha favoreceu o emprego dos meios aéreos e de fogos navais contra forças

convencionais que se movimentassem em espaços abertos, impedindo o abastecimento

logístico e a massificação das forças. A mudança gradual para táticas irregulares por

parte do Exército líbio foi uma consequência natural dos ataques aéreos. Ao copiarem

as táticas dos rebeldes, como o uso de veículos civis, transportando diverso

armamento, e o abandono dos uniformes militares, tornaram as operações aéreas

ainda mais complexas. Da mesma forma, o emprego pelas forças rebeldes de material

capturado contribuiu para aumentar o “nevoeiro da Guerra”, sendo um dos motivos

explicativos para um dos incidentes de danos colaterais em que foram atacados

blindados líbios, mas operados pelos rebeldes (Svendsen, 2011: 56).

No que concerne à estratégia aérea colocada em prática pela coligação e em face dos

inúmeros constrangimentos, o emprego do Poder Aéreo foi orquestrado segundo uma

aproximação gradualista e seguindo uma preocupação de minimizar os danos

colaterais. O ataque inicial, a 19 de março, efetuado por aeronaves francesas, ocorrido

contra veículos blindados nos arredores de Benghazi, levou alguns observadores a

apontar para um desvio na estratégia aérea tradicional. Porém, este foi apenas um ato

isolado, politicamente motivado e com intuito de causar impacto imediato no terreno.

Nessa mesma noite, uma salva de 112 mísseis Tomahawk foi lançada de navios

americanos e ingleses contra elementos críticos do sistema de defesa aérea líbio,

seguida do ataque de bombardeiros furtivos B-2 a aeródromos (Anrig, 2011: 91)

Após a obtenção do controlo do ar assistiu-se a uma mudança no processo de seleção

de alvos. A estratégia inicial incidia no ataque a concentrações de forças, linhas de

comunicações, depósitos de armamento e pontos-chave da estrutura de Comando e

Controlo (C2) (Bouchard, 2012). Em meados de abril, apenas 10% das missões diárias

atacavam alvos planeados. As restantes 90% eram dedicadas a alvos dinâmicos (Anrig,

2011: 99)

Estava em marcha uma campanha de luta aérea ofensiva, fundamental nos momentos

iniciais de cada conflito para conquistar o controlo do ar. Esta modalidade de ação

confirmou uma das lições mais óbvias e intemporais, retirada de outros conflitos, é de

que o sucesso depende do estabelecimento do controlo do ar de forma antecipada. Foi

isto que se verificou nos momentos iniciais da Operação Odyssey Dawn em que a

capacidade de defesa aérea líbia foi rapidamente destruída, abrindo caminho para o

estabelecimento de uma zona de exclusão aérea.

. Na prática, as aeronaves efetuavam patrulhas sobre determinadas áreas,

nomeadamente vias de comunicação, para detetarem eventuais alvos de oportunidade.

Esta tipologia de missões de reconhecimento e coordenação de ataque

Na primeira noite da operação, três bombardeiros B-2 descolados dos EUA atacaram 45 alvos num

aeródromo líbio e regressaram à base de origem, reafirmando a capacidade americana de ataque global à

semelhança do ocorrido na Sérvia em 1999, no Afeganistão e Iraque (Tirpak, 2011: 37).

fornecia o

Nos ambientes complexos característicos da conflitualidade moderna, o targeting dinâmico (em oposição

ao deliberado) designa o processo de identificação, seleção e atribuição de alvos imprevistos, ou seja,

aqueles alvos que foram identificados tarde demais para serem incluídos no processo normal de

planeamento. De acordo com a doutrina NATO, um alvo é “uma área geográfica, objeto, capacidade,

pessoa ou organização (incluindo a sua vontade, compreensão e comportamento), que pode ser

influenciada como parte da contribuição militar para o estado final político”. O processo de Targeting visa

determinar os efeitos necessários para alcançar os objetivos do comandante, identificando as ações

necessárias para criar os efeitos desejados, tendo por base os meios disponíveis, a seleção e priorização

de alvos e a sincronização de fogos com outras capacidades militares, e avaliando posteriormente a sua

eficácia (AJP-3.9, 2008: 1-1).

Strike Coordination and Reconnaissance (SCAR).

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apoio de fogo essencial às forças rebeldes quando em contacto com forças líbias.

Assim, nestas ações aéreas em proximidade de forças amigas e com restrições ao

emprego da força letal, para garantir a minimização de danos colaterais, o fator

humano assumiu importância idêntica às tecnologias de aquisição de alvos (Baker,

2011).

As operações aéreas (cinéticas e não cinéticas) procuraram influenciar os Centros de

Gravidade (CoG)

Neste sentido, a queda do regime foi o efeito último e necessário que permitiu alcançar

a situação política e/ou militar para declarar o términus da OUP. Este facto pode levar

alguns comentadores a equiparar a queda do regime como o estado final desejado.

Contudo, a condição definida no início da operação previa alcançar uma situação em

que as hostilidades estivessem terminadas, a remoção de todos os sistemas de armas

de grandes dimensões da área de concentração e permitir a livre movimentação da

assistência humanitária (Bouchard, 2012).

estabelecidos para a campanha (Bouchard, 2012). Na prática foram

eleitos três CoG correlacionados com os atores primordiais no conflito. Assim, Benghazi

foi eleita como o CoG dos rebeldes tendo em consideração a importância enquanto

bastião da resistência. Tripoli foi designada como CoG das forças do regime, já que

concentrava o poder líbio e a fonte de ordens militares. Finalmente, na perspetiva da

NATO, o CoG era a própria coligação, cuja integridade deveria ser protegida no sentido

de manter a unicidade de comando e ação.

Apesar de globalmente se poder considerar a operação como um sucesso militar

indiscutível, é possível destacar alguns desafios decorrentes desta Guerra

essencialmente Aérea. Como se verifica em qualquer conflito, as opiniões não são

unânimes.

Os críticos alertam para a sobrestimação da eficácia do Poder Aéreo resultante da

análise errada da operação. Robert Farley (2011) aponta essas lacunas, nomeadamente

a concentração excessiva em alvos táticos, em detrimento dos princípios históricos de

ataque a alvos estratégicos, que guiaram o emprego do Poder Aéreo no passado. Após

vários meses de combates, ainda existiam alvos fixos importantes para atacar, como

centros de C2 e comunicações estatais. Numa estratégia ideal, estes alvos teriam sido

atacados nas fases iniciais da campanha aérea. Nesta perspetiva, as campanhas

táticas, em que os meios aéreos são atribuídos aos comandantes no terreno, neste

caso forças especiais e rebeldes líbios, transformam o Poder Aéreo em artilharia

bastante dispendiosa, desperdiçando o seu real potencial. Contudo, a destruição de

blindados, veículos de abastecimentos e forças entrincheiradas, encaradas por muitos

como irrelevantes e desprovidas do efeito multiplicador associado a alvos estratégicos,

como as redes de comunicações e centros de comando, contribuem para diminuir de

forma direta a ameaça aos civis, em estrito cumprimento com o mandato da ONU. Para

além disso, os alvos de valor estratégico, essenciais à consecução do objetivo de

estabelecimento da zona de exclusão aérea, foram amplamente afetados nas horas

iniciais do conflito.

Grande parte das críticas à ineficácia da operação assenta na excessiva duração da

campanha, resultante da inadequada estratégia aérea e tendo em consideração a

assimetria entre as forças de Qadafi e a NATO. Cenciotti (2011) salienta a demora da

Center of Gravity - Característica, capacidade ou local a partir do qual uma nação, aliança, força militar ou

outro grupo gera a sua liberdade de ação, força física ou vontade de combater (AJP 01(D), 2010: 5A1).

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coligação em decidir atingir a capacidade do regime reabastecer as suas forças em vez

de atacar os recursos na linha da frente, quando estes estão prontos a ser empregues.

Também a dispersão de ataques aos inúmeros depósitos de armamento em vez da

concentração nos mais importantes nas fases iniciais do conflito, pode ter contribuído

para que as forças leais ao regime pudessem ter continuado a lutar por mais de sete

meses.

Estas críticas confundem porém, alvos com efeitos, esquecendo que o emprego do

Poder Aéreo, numa operação limitada, está sujeito a vastas restrições e

constrangimentos militares e políticos. Teremos de perceber que numa Era de conflitos

limitados, em coligação de países com interesses divergentes, fortemente

constrangidos e submetidos a ROE restritivas para evitar danos colaterais e brechas na

coligação, a aplicação de uma estratégia aérea em condições ideais raramente

ocorrerá. Neste caso, a interpretação do mandato da ONU sugeria a impossibilidade de

atacar alvos que não ameaçassem diretamente a população. Desta forma, o imperativo

de evitar sofrimento e danos a civis, como salientado pelo Secretário-Geral da NATO,

condicionou o processo de seleção de alvos. De igual forma, os caveats impostos pelas

nações relativamente aos ataques acrescentou complexidade adicional ao processo de

targeting. Por exemplo, algumas nações apenas conduziam missões de ataque se as

forças de Qadafi estivessem em movimento para posições rebeldes (Book, 2012: 69).

Para além disso, a implementação de uma estratégia aérea adequada está diretamente

associada ao conhecimento do ambiente operacional e do adversário. Neste sentido, a

escassez de meios de vigilância e reconhecimento

Por outro lado, a contribuição do Poder Aéreo para as operações terrestres só poderá

ser maximizada, em particular em atividades de apoio de fogo, se existir uma

integração detalhada com as forças de superfície. Com o decorrer do conflito, os

requisitos e a complexidade do apoio aéreo obrigavam a uma maior integração e

rapidez na resposta. Todavia, as dificuldades de integração ar-solo, nomeadamente de

coordenação com as forças rebeldes, podem ter afetado o ritmo e a intensidade de

emprego do Poder Aéreo.

, comparativamente com outros

conflitos recentes, pode ajudar a explicar algumas das deficiências. Por exemplo,

durante a última década de operações no Afeganistão, a NATO habituou-se a dispor de

uma centena de saídas diárias de ISR, o que contrastou com apenas três missões

dedicadas diariamente na Líbia, um território três vezes maior (Tillyard, 2012: 23).

Esta insuficiência obrigou a uma priorização do emprego operacional dos meios

dedicados, ao mesmo tempo que provocou divergências de análises acerca da forma

mais adequada de afetar o regime líbio.

Intelligence, Surveillance and Reconnaissance – ISR.

Isto porque, as limitações operacionais das forças rebeldes,

mal equipadas e treinadas, desprovidas de coordenação, de C2 e comunicações

adequadas, impediram uma sincronização detalhada das operações, aumentando tanto

a complexidade das missões de ataque como a probabilidade de danos colaterais. No

entanto, mesmo que fosse aplicado um modelo de ataques aéreos massivos e

esmagadores, semelhante ao empregue nas Guerras do Golfo, não existiria forma de

explorar no terreno os efeitos obtidos.

Em comparação, nos 78 dias de duração da campanha aérea na Sérvia em 1999, foram efetuadas 38.004

saídas, das quais 14.112 de ataque (Cenciotti, 2011).

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Regresso ao futuro: a guerra aérea na Líbia

João Paulo Nunes Vicente

A natureza do processo dinâmico de seleção de alvos, associada à reduzida persistência

dos meios aéreos tripulados, bem como a escolha criteriosa dos momentos adequados

para a largada de armamento no sentido de evitar danos colaterais, podem servir de

justificação para grande parte das missões de ataque não terem empregue armamento.

Com o decorrer das operações, o recurso a conselheiros militares estrangeiros e forças

especiais, separadas da estrutura de comando da NATO, por forma a não comprometer

o mandato da ONU, foi essencial para efetuar guiamentos de aeronaves de ataque,

recolha de informações e acima de tudo para transformar um grupo de rebeldes mal

equipados e treinados numa força organizada para capturar Trípoli (Svendsen, 2011:

58).

Para além dos fatores acima discutidos, é possível identificar lições adicionais que

distinguem a Guerra na Líbia de conflitos passados, mas que por outro lado, repetem

algumas tendências preocupantes.

Em primeiro lugar, a iniciativa partiu da Inglaterra e da França, tendo estes países

despendido a maior parte do esforço. Os Aliados europeus da NATO disponibilizaram

grande parte dos meios de combate, enquanto os EUA se reservaram para um plano

secundário após a transição do comando da operação para a NATO. Ou seja, apesar de

na fase inicial os EUA terem efetuado a maioria das missões de combate, após a

transferência do comando das operações para a NATO, a divisão do esforço foi visível,

ao ponto dos restantes membros terem efetuado 90% das missões de ataque (Hebert,

2011: 4).

A complexidade de orquestrar operações aéreas de 18 países, originadas de bases

espalhadas pela Europa e EUA, sem qualquer baixa da coligação qualifica também o

sucesso desta operação. Durante a fase inicial assistiu-se à falta de clareza acerca das

relações de comando entre os participantes. Por um lado, da perspetiva americana, o

Comando Africano (AFRICOM) dirigia as operações da coligação, enquanto do lado

europeu os meios eram comandados por cada nação. Esta situação ambígua levou

mesmo à suspensão da participação norueguesa até que fossem esclarecidas as

relações de C2 (Anrig, 2011: 91). Este relacionamento só se clarificou com a transição

do comando das operações para a NATO.

Por outro lado, a eficiência, e em certa medida a eficácia das campanhas aéreas

depende em grande parte da proximidade dos meios aéreos das áreas de operação.

Caso contrário, os sistemas tripulados terão graves restrições à permanência alargada

na zona de operações, implicando também um recurso excessivo a capacidades de

reabastecimento aéreo. A opção de utilização de meios aéreos embarcados colmatou

inicialmente esta vulnerabilidade, mas foi severamente afetada com o afastamento dos

EUA das missões de ataque, revelando a importância histórica do Poder Aéreo baseado

em navios

e ao mesmo tempo, a lacuna existente no portfolio europeu de porta-

aviões

Transformando o porta-aviões num recurso fundamental para o sucesso das operações militares. Vários

exemplos demonstram a importância destes meios para projeção de força a grandes distâncias e em

locais onde seja difícil estabelecer aeródromos. Veja-se os casos do ataque a Pearl Harbour, ou a

dependência de meios aéreos embarcados nas operações do Afeganistão e Iraque.

. Nesse sentido, o emprego de Poder Aéreo embarcado proporcionou maior

Em junho, os italianos retiraram o seu porta-aviões do teatro de operações. Mais tarde, o porta-aviões

francês Charles de Gaulle abandonou a área de operações. Os ingleses apenas dispunham de um porta-

helicópteros manifestamente insuficiente para a envergadura das operações.

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rapidez e flexibilidade de resposta, assim como um menor dispêndio de recursos

associados ao baseamento a longas distâncias

Outra das lições mostra que apesar do esforço suportado por alguns países e da OUP

ser comandada pela NATO, apenas metade dos membros da Aliança forneceu

contribuição militar. Esta situação veio confirmar a perspetiva da NATO como uma

“Aliança dos dispostos”, onde a inexistência de uma ameaça esmagadora como no caso

da Guerra-Fria, expõe as divergências das agendas políticas dos seus membros (UK

Parliament, 2011). Isso ficou revelado no facto de apenas seis países europeus, dos 26

da NATO, terem contribuído com capacidades de ataque. Na realidade, o conflito na

Líbia acentua o fosso crescente existente na NATO, demonstrando a ambição europeia

em partilhar da teoria e conceitos de operações americanos, mas também a sua

incapacidade para despender o esforço financeiro necessário para aplicar o modo

americano de fazer a Guerra. Este paradigma ficou revelado pela inaptidão de

satisfazer áreas de missão essenciais para sustentar um conflito aéreo limitado, em

particular reabastecedores aéreos e meios não tripulados. Este fosso transformacional

será, no futuro, ainda mais acentuado, em conflitos geograficamente distantes, sem o

apoio massivo dos EUA ou perante adversários mais capazes.

A postura americana adotada, no sentido de oferecer a liderança e esforço ofensivo a

países europeus, contribuiu para minimizar o debate político e escrutínio público acerca

de mais uma intervenção prolongada num país muçulmano. Todavia, esta postura

secundária não correspondeu a um decréscimo da importância dos EUA nesta

campanha, na medida em que teve de suprimir grande parte das lacunas da coligação

em determinadas áreas de missão. Como relembrou o então Secretário de Defesa

americano, Robert Gates (2011) “os caças mais avançados são inúteis se os Aliados

não dispuserem dos meios para identificar, processar e atacar alvos como parte duma

campanha integrada”. A dependência das capacidades americanas foi também notória

nas atividades de reabastecimento aéreo e ISR (entre os quais se realçam o emprego

de plataformas não tripuladas), uma vez que 75% das missões de ISR e de

reabastecimento aéreo foram executadas pelos EUA (Hebert, 2011: 4).

Sem estes meios de alto valor, a OUP teria sido severamente afetada na sua eficácia.

Por exemplo, as missões efetuadas de bases europeias mais afastadas do teatro tinham

a duração de oito horas, envolvendo cinco reabastecimentos aéreos, para apenas uma

hora disponível sobre o objetivo (Tirpak, 2011: 36). Aludindo a outras dificuldades,

Gates (2011) salientou que os EUA tiveram de fornecer grande parte dos analistas de

targeting para guarnecerem o Centro de Operações Aéreas. Para além disso, este

Centro de Operações, preparado para gerir 300 saídas por dia, debateu-se para

conseguir gerir apenas 150 saídas diárias (cerca de um terço do esforço diário efetuado

na Operação Allied Force em 1999).

Este conflito mostra também o impacto da austeridade na Guerra, em que vários países

se debatem pela definição das capacidades adequadas e acima de tudo a preços

acessíveis. A especialização num determinado espetro de capacidades, pressupondo

que outro membro da coligação disponibilize as capacidades deficitárias, comporta

riscos porque poderá nem sempre se verificar. Mesmo dispondo de uma capacidade de

Segundo um estudo sobre o emprego do Poder Aéreo inglês na OUP, é referido que a utilização de

aeronaves baseadas em terra foi seis vezes mais onerosa quando comparada com os efeitos equivalentes

provocados por meios estacionados em navios (UK Parliament, 2011).

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ataque substancial, aos países europeus faltam os meios facilitadores para uma

operação eficaz, nomeadamente reabastecedores, guerra eletrónica, ISR e elementos

humanos especialistas em tarefas de targeting e de análise de informações.

Para além das lacunas mencionadas, dois meses após o início da operação, já se

verificavam falhas no abastecimento de munições guiadas (Gates, 2011). Isto porque,

o recurso exclusivo a armamento de precisão esgotou o stock de alguns países. Por

exemplo, os F-16 dinamarqueses largaram mais de 500 munições guiadas até meados

de junho, expondo o desafio logístico associado a esta tipologia de conflito, em

particular para forças aéreas de pequena dimensão (Anrig, 2011: 96). Todavia, isto não

reflete uma relação direta entre quantidade de sistemas de armas empregues e os

efeitos provocados. Por exemplo, a Noruega e Dinamarca forneceram apenas 12% dos

meios aéreos de ataque mas atingiram um terço dos alvos (Gates, 2011).

O teatro de operações da Líbia possibilitou o teste e a validação operacional das

capacidades militares dos membros da Aliança. Para além disso, constituiu-se como

uma oportunidade de marketing económico, militar e político para os defensores do

Poder Aéreo e Naval. A disputa pelos mercados de exportação de sistemas de armas

pressiona os participantes a demonstrarem a panóplia de capacidades, muitas das

vezes aumentando a complexidade da modalidade de ação

Poderemos afirmar que a campanha da Líbia constitui um exemplo de sucesso em como

empregar o Poder Aéreo para desequilibrar a balança de poder, em favor de um

movimento de resistência, contra uma força superior (Anrig, 2011: 104). A aferição da

eficácia, tendo em consideração o custo despendido, revela que esta operação

representou uma fração dos gastos dos conflitos no Afeganistão e Iraque.

. A capitalização deste

sucesso, por parte dos defensores do Poder Aéreo, está já em marcha, usando o

conflito da Líbia como justificação para maior investimento em caças, bombardeiros,

reabastecedores e aeronaves não tripuladas. Para além disso, a mudança de ênfase da

estratégia de defesa americana para a zona do pacífico aumenta a relevância do Poder

Aéreo nomeadamente na sua vertente de operação naval. Tal como em conflitos

anteriores, as lições retiradas do conflito da Líbia irão moldar o sistema de forças e o

processo de aquisição de novas capacidades militares das grandes potências. Para além

disso, será a partir dessas lições que serão planeadas futuras intervenções militares.

Porém,

mais importante do que o custo financeiro é o número de baixas amigas e os danos

colaterais provocados

Convém não esquecermos que durante esse período tanto o Typhon inglês, como o Rafale francês eram

candidatos para uma proposta de venda de aeronaves à India e ao Brasil.

. Mesmo concordando que a aplicação do Poder Aéreo neste

conflito poderia ter sido otimizada, a verdade é que se revelou um instrumento político

adequado para dar cumprimento a uma resolução da ONU, concretizando os objetivos

políticos estabelecidos, com um custo substancialmente menor do que as alternativas

militares disponíveis. E isso, é por si só revelador da utilidade estratégica do Poder

Aéreo enquanto instrumento de coação. Contudo, em vez de considerarmos a influência

Por exemplo, o emprego de aeronaves Tornado equipadas com misseis de última geração Storm Shadow,

em missões de longa duração a partir de Inglaterra, é indicador da capacidade de projeção global inglesa,

mas também valida a existência dessa tecnologia em futuras atualizações do sistema de forças. É difícil

de compreender a necessidade operacional, após 100 dias de campanha aérea, para efetuar missões de

oito horas de duração para empregar um míssil de 900.000€ (Cenciotti, 2011).

A contribuição americana durante sete meses (cerca de 1.1 biliões de dólares) equivaleu ao custo de

operação numa semana no Afeganistão (Schwartz, 2012).

Os conflitos do Afeganistão e Iraque, causaram até à data, ferimentos em mais de 46.000 militares

americanos e mais de 6.200 mortos (US DoD, 2012:7). Os danos colaterais são incontabilizáveis.

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aérea como decisiva, julgamos não existirem dúvidas de que a vitória foi, em grande

parte, tornada possível através da contribuição do Poder Aéreo.

Conclusão

Ao equacionarmos as Guerras futuras deveremos ter em consideração que nem todas

poderão ter um custo humano e material tão reduzido. Existirão casos em que uma

ocupação terrestre prolongada e com custos humanos elevados será a única solução

para alcançar o estado final desejado. No entanto, os defensores de uma intervenção

terrestre na Líbia, salientando as vantagens operacionais de acelerar a capitulação do

regime, não equacionaram na sua crítica os efeitos estratégicos adversos da ocupação

por forças ocidentais, doutro país muçulmano, originando um novo conflito irregular

prolongado.

As críticas efetuadas acerca da reduzida eficiência do emprego do Poder Aéreo, ou

mesmo um elevado rácio de custo-eficácia ou valor, refletindo o aumento do custo

unitário dos sistemas de armas aéreos, podem ser rebatidas segundo uma perspetiva

de capacidades e efeitos. Ou seja, a evolução tecnológica permitiu um aumento

substancial das capacidades dos sistemas de armas atuais e consequentemente um

custo por efeito desejado menor, quer seja em número de alvos destruídos por

aeronave, quer seja em aumento da consciência do espaço de batalha através do uso

de sensores mais evoluídos, muitas das vezes na mesma plataforma. Isto multiplica as

capacidades de uma força, com um número mais reduzido de sistemas de armas.

Nesse sentido, a avaliação do sucesso de uma campanha através da quantidade de

meios envolvidos não parece adequada, uma vez que são os efeitos obtidos que

realmente importam.

Em suma, apesar das inúmeras críticas, o que normalmente falta nestas análises é uma

apreciação acerca das crescentes restrições políticas impostas ao emprego do Poder

Aéreo, assim como da aplicação cada vez mais precisa e rigorosa do uso da força

aérea. A imposição legítima de constrangimentos e restrições políticas combinada com

limitações intrínsecas ao emprego do Poder Aéreo, assim como à omnipresença do

“nevoeiro e fricção”, impedem uma solução simples para o fenómeno da Guerra. No

entanto, para ser eficaz, o Poder Aéreo não necessita de ganhar as guerras por si só.

Apenas necessita de fornecer opções flexíveis para serem empregues pelos decisores

políticos quando necessitem de usar a força para coagir uma alteração de

comportamento adversário. Nesse sentido, a eficácia do Poder Aéreo deve ser medida

tendo em consideração a contribuição para a consecução dos objetivos políticos. Isto

significa que o Poder Aéreo pode alcançar efeitos políticos recorrendo a um espetro

alargado de meios, quer seja através de dissuasão, ataque a longas distâncias, ISR

persistente, forças especiais, ou mesmo transporte aéreo, operações de informação,

apoio humanitário, construção de parcerias e desenvolvimento económico.

Contudo, não poderemos esquecer que a conflitualidade contemporânea demonstra a

verdade histórica de que o Poder Aéreo, per si, não constitui uma panaceia para a

resolução de um conflito armado, revelando que o emprego deste instrumento terá

forçosamente de ser integrado com outras componentes militares e numa aproximação

mais abrangente, mediante uma orquestração de outros instrumentos de poder. Nesse

sentido, apesar do brilhantismo operacional da OUP, ainda é cedo para confirmar os

efeitos estratégicos de longo prazo que garantam uma paz duradoura. Apenas

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poderemos afirmar a nossa convicção de que este objetivo supremo vai muito para

além das potencialidades do instrumento militar, requerendo uma aproximação mais

alargada ao fenómeno da conflitualidade hostil. Tal como no passado, este é o desafio

que continuará a confrontar o uso futuro da força.

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OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

ISSN: 1647-7251

Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013), pp. 79-90

COMUNIDADES EPISTÉMICAS:

ESTUDO SOBRE A REGULAÇÃO DO USO DE CÉLULAS-TRONCO NO BRASIL

Lourrene de C. Alexandre Maffra

lomaffra@gmail.com

Professora Assistente do curso de Relações Internacionais da

Universidade Federal do Amapá (Brasil).

Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Integração da América Latina

Prolam da Universidade de São Paulo (USP)

Resumo

O objetivo deste artigo é fazer uma revisão da literatura sobre comunidades epistémicas,

analisando o seu conceito e estabelecendo os principais argumentos dos autores. Na

primeira seção, delineia-se uma demonstração do conceito e dos principais argumentos

sobre comunidades epistémicas. Na segunda seção, é feita uma análise sobre o papel

desempenhado pela elite académica. Na terceira e última seção apresenta-se um estudo de

caso sobre a regulamentação do uso de células-tronco no Brasil e a participação dos

cientistas.

Palavras chave:

Comunidades Epistémicas; Compartilhamento de Crenças; Brasil; Células-Tronco

Como citar este artigo

Maffra, Lourrene (2013). "Comunidades epistémicas: estudo sobre a regulação do uso de

células-tronco no Brasil". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 4, N.º 1,

Maio-Outubro 2013. Consultado [online] em data da última consulta,

observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n1_art6

Artigo recebido em 3 de Fevereiro de 2013 e aceite para publicação em 16 de Abril de

2013

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Vol. 4, n.º 1 (Maio-Outubro 2013), pp. 79-90

Comunidades epistémicas: estudo sobre a regulação do uso de células-tronco no Brasil

Lourrene Maffra

COMUNIDADES EPISTÉMICAS:

ESTUDO SOBRE A REGULAÇÃO DO USO DE CÉLULAS-TRONCO NO BRASIL

Lourrene de C. Alexandre Maffra

I. Introdução

A análise das comunidades epistémicas para a área de Relações Internacionais é de

imensa relevância na medida em que congrega aspectos normalmente empregados em

segundo plano, ou não empregados no estudo internacional, tais como o

compartilhamento de ideias, a estruturação de redes e a informação como forma de

poder.

A informação, no sentido mais amplo do termo, tornou-se com a profissionalização das

burocracias uma decisiva fonte de poder e, consequentemente, o seu controle e/ou

monopólio provocou uma intensa busca para adquiri-la.

Atualmente, as comunidades epistémicas são consideradas por muitos analistas

internacionais como um ator relevante nas relações internacionais e que atuam de

forma sistémica através de redes do conhecimento, as quais impactam nacional e

internacionalmente.

No Brasil, fizemos um estudo de caso sobre a atuação de comunidades epistémicas na

aprovação da lei que regulava o uso das células-tronco para pesquisa. Nosso artigo

está dividido em três seções: na primeira, fazemos um histórico do estudo das

comunidades epistémicas na teoria das Relações Internacionais; na segunda,

elucidamos um breve estudo sobre a intereção e práticas entre comunidades

epistémicas e elites académicas; e na terceira seção, exploramos o caso sobre a a

provação da lei de regulação do uso de células-tronco no Brasil.

II. O Estudo das Comunidades Epistémicas nas Relações

Internacionais

O termo comunidades epistémicas tem sua origem relacionada à palavra grega

epistemè, que significa conhecimento justificado e verdadeiro, ciência. O estudo da

epistemè, a epistemologia, se origina em Platão, que opunha o conhecimento

verdadeiro e justificado (epistemè) à crença ou opinião (doxa).

Em Relações Internacionais, a importância das redes baseadas no conhecimento foi

inicialmente apontada por Ernst Haas no livro “When Knowledge is Power: Three Models

of Change in International Organizations”, no qual o autor discute como o

conhecimento pode fazer diferença nas discussões dentro de Organizações

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Comunidades epistémicas: estudo sobre a regulação do uso de células-tronco no Brasil

Lourrene Maffra

Internacionais, configurando-se, assim, como um tipo de poder brando (soft power)

bastante efetivo na política internacional.

No entanto, a sistematização e o aprofundamento do estudo dessa subárea nas RI foi

elaborada por um conjunto de autores influenciados pela abordagem construtivista, em

que foca na epistemologia social, no papel do conhecimento coletivo na vida social

internacional e nas comunidades, nas quais o conhecimento se origina e pelas quais se

difunde político e institucionalmente (Adler, 2005: 3).

A abordagem construtivista se configurou como uma alternativa às abordagens

tradicionais que se mostraram incapazes de interpretar os mecanismos de

intermediação de interesses, de compreender a diversificação e a complexificação de

processos

“... muitas vezes marcados por interações não hierárquicas e por um

baixo grau de formalização no intercâmbio de recursos e informações,

bem como pela participação de novos atores...” (Faria, 2003: 21)

A definição de comunidades epistémicas construída por Haas no artigo intitulado

“Introduction: epistemic communities and international policy coordination” (1992: 4-7)

agrega diversas características. A primeira refere-se a um grupo de profissionais de

diversas disciplinas e com diferentes experiências, ou seja, em uma rede, os

especialistas não precisam necessariamente ser da mesma área; é possível, por

exemplo, na discussão sobre o aquecimento global reunirem-se biólogos, químicos,

ambientalistas, internacionalistas e cientistas sociais.

A segunda característica é que os membros de uma comunidade epistêmica

compartilham crenças causais, que são derivadas de suas análises práticas, conduzindo

ou contribuindo para um conjunto de problemas centrais no seu domínio e, em seguida,

que servirá de base para elucidar as múltiplas ligações entre as ações políticas

possíveis e resultados desejados. Isto é, os especialistas de uma comunidade

conseguem elucidar os problemas que realmente são fundamentais para a resolução de

uma situação específica, a qual produzirá um produto esperado.

A próxima característica refere-se ao compartilhamento pelos membros da comunidade

de conjuntos de princípios normativos e crenças, que fornecem um valor de base

racional para a ação social dos membros da comunidade. Esta característica está

relacionada à legitimidade que é concedida à autoridade dos especialistas através de

princípios comuns que eles têm de adotar.

A quarta característica relaciona-se ao compartilhamento de noções de validade pelos

membros da comunidade, ou seja, os especialistas adotam “testes de validade” que

servirão como padrão para os próximos estudos que forem feitos.

De forma sintética, a definição de comunidades epistémicas pode ser encontrada no

seguinte trecho

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“(...) a professional group that believes in the same cause-and-effect

relationships, truth tests to assess them, and shares common values.”

(Haas, 1990: 55)

Em uma interpretação particular, definimos comunidade epistémica como um conjunto

de especialistas que demonstram discurso comum, conhecimento compartilhado e

diagnóstico comum sobre determinada área-problema por meio de artigos publicados,

conferências e outros tipos de comunicações orais proferidas, formais ou não, relatórios

para agências de governo e possui capacidade de, através desse tipo de comunicações

citados, influenciar uma agenda de políticas públicas.

Segundo Haas, a lógica da coordenação da política internacional por meio das

comunidades epistémicas ocorre porque as incertezas presentes no policymaking

tendem a estimular demandas por informações, aquelas pelas quais surge a forte

dependência dos Estados entre si e as opções políticas para o sucesso na obtenção de

metas, e as que envolvem múltiplas e apenas parcialmente estimáveis consequências

da ação. As comunidades epistémicas são um possível fornecedor desse tipo de

informação e de aconselhamento.

Já para Emanuel Adler (2005), as ideologias podem ser poderosas porque elas dizem

aos atores quais os objetivos mais relevantes, quais podem ser concretizados, e a

importância desses objetivos comparados a outros, ao mesmo tempo em que

identificam aliados e opositores à causa valorizada pelos atores. As ideologias são

variáveis importantes para a compreensão do comportamento político e econômico,

porque elas têm suas origens não reduzidas ao desenvolvimento material e podem ter

efeitos substanciais e independentes, podendo se transformar em potente força política.

O argumento de Adler é que as ideologias podem formar consensos e estes servem

como uma “luz” para entender o comportamento de pessoas dentro de grupos e

instituições. Dentro de instituições, há uma tendência a entendimentos coletivos e

estes últimos ajudam na concretização de objetivos, tornando esses entendimentos

pré-condições para mudanças institucionais.

Em relação à capacidade de influenciar políticas, as comunidades epistémicas,

conforme argumento de Haas, devem institucionalizar essa influência e insinuar seus

pontos de vistas na política internacional. Elas influenciam decision-makers, que podem

influenciar interesses e comportamentos de outros Estados. O que pode levar a um

aumento na probabilidade de haver convergência nos comportamentos e da

coordenação política. As comunidades podem, então, contribuir também para a criação

e manutenção de instituições sociais que guiam o comportamento internacional.

A figura a seguir resume o processo de influência de comunidades epistémicas nas

burocracias.

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Expansão da profissionalização de burocracias e crescimento da natureza técnica dos

problemas

Aumento da expertise técnica, particularmente, a científica

Autoridade cognitiva (Comunidades Epistémicas)

“Permissão” da comunidade científica

Policymaking mais racional

É possível observar na figura anterior que se estabelece um papel de intermediador das

comunidades epistémicas no processo de racionalização do policymaking, agindo como

um legitimador de políticas.

Para Goldstein e Keohane (1993: 3), uma comunidade epistêmica se forma com a

produção de consensos sobre determinado assunto junto a uma comunidade de

especialistas. Esse consenso é decisivo para dar unidade para a atuação desse ator, e

reforçar sua influência na definição e condução de políticas nacionais, influenciando os

policymakers sobre a viabilidade de uma determinada política.

Estudos baseados na abordagem sobre comunidades epistémicas são representativos.

O livro “Communitarian International Relations” de Emanuel Adler apresenta estudos

caso feitos pelo autor na década de 1990, como a constituição da indústria brasileira de

computadores e controle de armas nucleares nos EUA.

No caso da indústria brasileira de computadores, Adler aponta que o comportamento

dos atores políticos relevantes para a formulação das políticas no Brasil poderia ser

assemelhado à formação daquilo que ele chamou de “guerrillas”, um comportamento

bastante previsível por que ideologicamente orientado. A partir de um pequeno grupo

de atores radicalmente comprometidos com uma ideologia anti-dependentista, o

processo de discussão dessas políticas induziu e cooptou as elites económicas e

políticas tanto do Brasil como da Argentina a cerrarem fileiras em torno da proposta de

uma política de reserva de mercado que protegesse a indústria local e permitisse o seu

desenvolvimento.

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III. Comunidades Epistémicas e Elites Académicas

Pode-se dizer, então, que o comportamento das elites é fortemente influenciado por

fatores cognitivos e ainda que balizado pelos constrangimentos impostos pela estrutura

institucional. Nesse sentido, Adler (2005: 147) afirma que

“Ideological elites such as Brazil’s pragmatic anti-dependency guerrillas

have the ability to mobilize the collective beliefs, expectations, and

concepts that are ultimately responsible for institutional action.”

Deste modo, decisionmakers tem se voltado para os especialistas para diminuir as

incertezas, ajudá-los a entender as questões-agendas (issues) correntes e antecipar

tendências. Sem a ajuda dos especialistas, eles arriscam fazer escolhas que não

somente ignoram as ligações com outras issues, mas também uma alta incerteza do

futuro com o resultado que a escolha política traz consigo que poderia comprometer

escolhas futuras e ameaçar futuras gerações. (Haas, 1992: 4)

O conceito de incerteza é importante na análise de Haas. Primeiro, porque, diante da

incerteza, muitas das condições que facilitariam o foco no poder estão ausentes. E

segundo porque condições mal-entendidas podem deixar as instituições sem funções,

impraticáveis. Nem poder, nem pistas institucionais para o comportamento estarão

disponíveis, e novos padrões de ação podem se suceder.

Para Nelkin (1975: 36), os cientistas desempenham um papel ambivalente na área

política, sendo ao mesmo tempo “indispensáveis” e “suspeitos”, pois o seu

conhecimento técnico é uma fonte de poder. Conforme a autora, a autoridade dos

cientistas reside na racionalidade com que são feitos seus diagnósticos, suas

interpretações e suas predições, porque julga-se que suas ações estariam baseadas em

dados objetivos obtidos por meio de processos racionais, avaliados pela comunidade

científica através de um rigoroso processo de controle.

Haas também propõe que a racionalidade científica passa a ser um paradigma

alternativo de conhecimento como modelo para decisionmaking. Esse processo teve

origem com a proliferação dos ministérios e agências governamentais, as quais tinham

a função de coordenar diversas novas tarefas, tornando a regulação uma importante

função burocrática e a expertise passou a ser requisitada em muitas disciplinas, como

nunca antes (Haas, 1992: 8).

Alguns policymakers, de acordo com Nelkin, avaliam que é mais eficiente e confortável

definir decisões como técnicas, mais do que políticas, tornando, então, o conhecimento

científico base para um planejamento substantivo, ou mais especificamente, um

“defensor” da legitimação de decisões específicas. A autora ainda aprofunda seu

argumento afirmando que a viabilidade de uma burocracia depende muito mais do

controle e monopólio do conhecimento em uma área específica (Nelkin, 1975: 36-37).

Já para Amitav Acharya, as elites são importantes no processo que ele denomina de

localização, o qual se refere ao processo de difusão de normas em que agentes locais

reconstroem normas estrangeiras para assegurar que as normas adquirem forma com

as prioridades as identidades dos agentes. As elites atuariam, assim, como os

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intermediadores nesse processo, fornecendo a informação necessária para a

concretização dele (Acharya, 2004: 241-242).

No entanto, há a necessidade de se considerar que, em conformidade com o argumento

de Haas, o conhecimento transmitido pelos especialistas não é necessariamente a

verdade e sim um conhecimento consensual. Isto é, o aconselhamento de especialistas

traz consigo as interpretações do conhecimento deles, baseadas nas visões de realidade

e nas noções de validade deles (Haas, 1992: 21).

Discutir comunidades epistémicas é discutir também o potencial poder que possui a

elite do conhecimento em moldar políticas. Deste modo, a capacidade de influenciar

políticas da elite do conhecimento torna-se um tipo de Soft Power, servindo como

balizador na condução e na estruturação de novas políticas.

IV. Estudo de Caso: A regulação do uso de células-tronco no Brasil

Em março de 2005, a Lei que regulamentava o uso de células-tronco no Brasil foi

aprovada no Congresso Nacional e sancionada pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva.

A Lei de Biossegurança, como foi chamada, autorizou e regulamentou as investigações

com células-tronco embrionárias de seres humanos e liberou o plantio e

comercialização de organismos geneticamente modificados, popularmente conhecidos

como transgênicos. No entanto, o processo não foi tão simples, envolveu diversas

discussões com cientistas, sociedade civil e mídia.

Considerado um tema de fronteira, o uso de células-tronco vem sido alvo de diversas

pesquisas no mundo todo. No Brasil, especificamente, a comunidade científica tem

buscado junto aos políticos a regulamentação de suas pesquisas com o intuito também

de evitar que se faça mal uso do potencial das células-tronco e evitar excessos. “É

preciso evitar experiências de fundo de quintal e ao mesmo tempo dar infra-estrutura

para os cientistas”, afirma Mayana Zatz, Coordenadora do Centro de Estudos do

Genoma Humano e pró-reitora de Pesquisa da Universidade de São Paulo (USP), em

entrevista à jornalista Karla Bernardo para o site Ghente.

De acordo com a geneticista (Zatz , 2004

), as células-tronco são

[...] células progenitoras que mantêm a capacidade de diferenciar nos

inúmeros tecidos (sangue, músculos, nervos, ossos etc..) do corpo

humano.

São totipotentes quando tem a capacidade de diferenciar-se em

qualquer um dos tecidos humanos e pluripotentes quando conseguem

diferenciar-se em alguns, mas não em todos os tecidos humanos.

Essa capacidade que estas células possuem pode ser aproveitada no tratamento de

doenças genéticas, tais como diabetes, mal de Alzheimer, mal de Parkinson. Conforme

o cientista Radovan Borojevic,

“... pode-se (sic) utilizar células-tronco embrionárias para corrigir um

organismo geneticamente defeituoso. Ao implantar estas células

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embrionárias dentro do organismo (após manipulação em laboratório),

potencialmente elas terão capacidade de se diferenciar em outras

células e terão a capacidade de promover uma regeneração por que elas

não vão ter o defeito genético que o resto do organismo tem”

Assim como em outros países, o Brasil passou por um processo longo de

regulamentação desse tipo de pesquisa. Vários atores se envolveram na discussão da

aprovação da lei que regulamentava o uso de células embrionárias. O principal ator que

se mobilizou na aprovação da Lei de Biossegurança no Congresso Nacional foram os

cientistas.

Os principais meios de envolvimento dos cientistas foram audiências públicas, com

apresentação de forma didática de esquemas sobre os procedimentos do emprego de

células embrionárias, conversas informais com senadores, além de confecção de artigos

e da presença dos próprios cientistas e pacientes nas sessões de votação da lei.

A especialista em células-tronco umbilicais da faculdade de Farmácia e de Medicina da

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Patrícia Pranke declarou que

esteve em Brasília no mínimo umas 20 vezes durante a tramitação do projeto de Lei no

Congresso para fazer, segundo ela, “um trabalho de formiguinha”

E em depoimento à Revista de Pesquisa FAPESP de 15 de agosto de 2008, a geneticista

Mayana Zatz declarou

“Teve início a minha peregrinação em Brasília. Comecei a participar de

audiências públicas e a conversar com senadores, porque a lei voltou ao

Senado para ser reescrita. Nós visitamos os senadores, um por um, para

tentar explicar a importância dessa lei. E ela acabou aprovada no

Senado no final de 2004 com 96% dos votos favoráveis”

a respeito da rejeição da Lei na primeira vez que foi à votação na Câmara de

Deputados em fevereiro de 2004.

A proposta, então, aprovada no Senado voltaria para a Câmara para ser novamente

apreciada pelos deputados. E na época, Severino Cavalcanti, presidente da Câmara dos

Deputados, hesitou em colocar o projeto na pauta para ser votado, pois era ligado à ala

católica do Congresso. Alguns cientistas, liderados por Mayana se reuniram com o

deputado e explicaram minuciosamente quais seriam as potencialidades das pesquisas

na cura de doenças crônicas. E, deste modo, os cientistas saíram da reunião com a

promessa do presidente da Câmara que ele colocaria a lei para ser votada.

As principais dificuldades enfrentadas para aprovação da lei eram a sua abrangência e

o medo relativo à clonagem humana. A primeira versão da lei que foi enviada ao

Congresso reunia a problemática do uso dos transgênicos e a questão das células

embrionárias. Diante da resistência das bancadas evangélicas e católicas em relação ao

uso de células-tronco e da bancada ambientalista em relação aos Organismos

Geneticamente Modificados (OGMs), o autor do relatório Renildo Calheiros (deputado

do PCdoB-CE) vetou a clonagem terapêutica e limitou a competência da Comissão

Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio) à autorização para pesquisas, conferindo

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ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Renováveis (IBAMA) e Agência

Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) poder para decidir sobre o plantio e

comercialização de OGMs.

Entretanto, a questão da clonagem reprodutiva humana, que seria a tentativa de

produzir uma cópia de um indivíduo, é condenada por todos os cientistas. O documento

A Propósito da Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei que Autoriza a Pesquisa em

Células-Tronco Embrionárias (2005: 5) reflete claramente este ponto de vista quando

pontua

“Em consonância com as diretrizes defendidas pela comunidade

académica do mundo todo, também a comunidade científica brasileira

reprova explicitamente experimentos que tenham por meta a clonagem

reprodutiva em humanos”.

Visando demonstrar a posição brasileira sobre a questão da clonagem humana em nível

mundial, a Academia Brasileira de Ciências pediu que Mayana Zatz ajudasse a escrever

um documento que estava sendo redigido por pesquisadores de vários países sugerindo

o banimento da clonagem reprodutiva. Junto com outros cientistas, Zatz ajudou a

escreveu um documento, que foi ratificado por 63 países, condenando a clonagem

humana, mas defendendo as pesquisas com células-tronco embrionárias

Os principais argumentos que a comunidade científica utilizou se referiam a possível

utilização das células-tronco na cura de doenças genéticas, à terapia preventiva (no

caso de pais que decidem congelar células-tronco do embrião de seus filhos para

posterior utilização caso necessário) e, entre outros, a situação das pesquisas sobre o

assunto no resto do mundo. O argumento do andamento das pesquisas do mundo pode

ser observado no quadro abaixo que está no documento redigido por Mayana et all

(2005).

Quadro 1 – Resumo do status das pesquisas com células-trono em diversos países

Resumo da situação da derivação de linhagens de células-tronco embrionárias e

transferência de núcleo em alguns países

Países que permitem a derivação de linhagens de células-tronco embrionárias e a transferência

de núcleo (clonagem terapêutica)

Reino Unido, China, Bélgica, Israel, Japão, Coréia do Sul, Singapura

Países que permitem a derivação de linhagens de células-tronco embrionárias, mas não

permitem a transferência de núcleo (clonagem terapêutica)

Austrália, Brasil, Canadá, Dinamarca, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irã, Letônia,

Holanda, República Checa, Rússia, Eslovênia, Espanha, Taiwan, Suíça

A chefe do Laboratório de Genética Molecular do Instituto de Biociências da USP, Lygia

Pereira acrescenta à lista dos argumentos apresentados a questão da reprodução

assistida, a qual é praticada no Brasil desde 1978, [...] talvez sem nos darmos conta,

ao aceitarmos as técnicas de reprodução assistida em 1978, aceitamos a destruição

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deste embrião, desta forma de vida humana. Sim, há quase 30 anos que em todo

mundo esta prática médica gera embriões humanos (“bebês de proveta”) que não são

utilizados para fins reprodutivos e acabam sendo congelados ou simplesmente

descartados – e viemos convivendo com este fato com muita tranqüilidade.

A cientista refere-se ao aspecto da Lei de Biossegurança que permite a pesquisa com

células-tronco apenas com embriões congelados até março de 2005 e que estejam

congelados a mais de três anos, resultantes de procedimentos de reprodução assistida

que não foram utilizados para a fertilização.

A participação dos cientistas foi decisiva para a aprovação da Lei de Biossegurança pelo

Congresso Nacional brasileiro e posterior sanção pelo presidente Luís Inácio. Um dos

aspectos que pode ser inferido, seguindo a linha de análise das comunidades

epistémicas, é a questão do compartilhamento de crenças causais, pois a partir das

experiências cotidianas dos cientistas com pesquisas e com seus pacientes, eles

definem quais os problemas centrais das suas pesquisas e contribuem para o

estabelecimento de links com ações políticas na área, produzindo determinado

resultado. Por exemplo, a Mayana Zatz declara que decidiu se envolver em pesquisa

sobre células-tronco a partir de sua experiência com pacientes com doenças

neurológicas, especificamente doenças com degeneração progressiva da musculatura

Outro aspecto importante que configura o caso da regulamentação do uso de células-

tronco no Brasil como passível de ser compreendido por meio do estudo das

comunidades epistémicas é o tópico do “teste de validade”. Ao se referir a resultados

sobre a identificação de células-tronco na medula óssea adulta com propriedades

semelhantes às das células-tronco embrionárias pelo grupo de Catherine Verfaillie e

não conseguindo ser reproduzidos por nenhum outro pesquisador no mundo, os

cientistas brasileiros ligados à área escreveram o seguinte comentário.

Porém mais importante ainda é informar que os estudos da Dra. Verfaillie não puderam

ser reproduzidos por vários laboratórios de eminentes cientistas no mundo todo,

colocando este achado naquela situação em que a ciência exige comprovação por, e

concordância de vários grupos de pesquisa para que o resultado passe a ser aceito

como verdade científica. De qualquer forma, no momento, essa população de células,

se existe, não pode ser separada e estudada praticamente, e por isso a viabilidade de

sua utilização para tratamentos é nula

Há, portanto, indicadores de que se formou uma comunidade epistêmica em torno do

debate sobre o uso de células-tronco no Brasil. O primeiro indicador refere-se a

diversidade de atores participante do grupo que buscava a aprovação da Lei de

Biossegurança. O fato de o grupo ser interdisciplinar, no qual há profissionais de

diversas áreas: médicos, informatas, biológos, estatísticos, matemáticos, educadores,

físicos, dentre outros. Essa é a primeira característica importante de uma comunidade

epistêmica: ser composta de membros originários de diferentes áreas de formação

acadêmicas.

O segundo indicador está relacionado à influência no planejamento de políticas de

públicas e na formação de agenda para a área. Ou seja, o grupo consegue influenciar o

policymaking da área no país. Este indicador pode ser comprovado quando recordamos

toda a trajetória dos cientistas de idas ao Congresso Nacional Brasileiro na tentativa de

convencer os parlamentares brasileiros da importância da aprovação da Lei de

Biossegurança, por meio de palestras educativas e apresentação de estudos de caso.

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O terceiro indicador é de formar agendas de discussões internacionais, ou até mesmo,

influenciar diretamente o uso de técnicas brasileiras do uso de células-tronco para

tratamento de doenças degenerativas em outros países, promovendo soluções simples

para problemas que ainda não tinham sido resolvidos.

O quarto indicador é a presença do consenso nas decisões e estratégias do grupo de

cientistas de convencimento dos policymakers aprovação da lei. Originalmente nos

trabalhos relacionados às comunidades epistêmicas, o consenso é apontado como

fundamental para o processo de influência no policymaking. O consenso é decisivo

para dar unidade para a atuação do ator comunidade epistêmica, e reforçar sua

influência na definição e condução de políticas nacionais, influenciando os policymakers

sobre a viabilidade de uma determinada política.

V. Considerações Finais

Um importante legado do estudo sobre o papel das ideias e das comunidades

epistémicas, especificamente, é que ideias inspiram políticas. E as comunidades

epistémicas funcionariam como canais pelos quais novas ideias circulam da sociedade

para os governos, assim como de país para país.

A informação, nesse processo, consiste na descrição de processos físicos ou sociais,

suas inter-relações com outros processos, e as prováveis conseqüências para ações que

requerem aplicações de expertises científicas ou técnicas. A informação não é, assim,

nem palpites, nem dados brutos. É o produto de interpretações humanas de fenômenos

sociais e físicos. As comunidades epistémicas são um possível fornecedor desse tipo de

informação e de aconselhamento.

A partir de uma análise restrospectiva e bibliográfica sobre a atuação comunidades

epistémicas, logramos vincular quatro características atribuídas a esses atores à

comunidade profissionais ligados à utilização de células-tronco para pesquisa no Brasil,

o que nos permite afirmar que existe uma comunidade epistémica no país quando a

área de estudo é células-tronco.

VI. Referências Bibliográficas

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VII. NOTAS

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http://www.ghente.org/temas/celulas-tronco/artigos_radovan.htm <Acesso em

18 de dezembro de 2009>

Entrevista concedida à Shirley de Campos. Nova lei autoriza pesquisas com células-tronco e libera

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www.drashirleydecampos.com.br/noticias/15201

In: Revista de Pesquisa FAPESP. op cit.

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Disponível em www.ghente.org/temas/celulas-tronco/abc_prol_cel_tronco.pdf <Acesso em 10 de

dezembro de 09>