OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
ISSN: 1647-7251
Vol. 1, n.º 1 (Outono 2010), pp. 33-49
SEGURANÇA E COMPLEXO DE SEGURANÇA: CONCEITOS OPERACIONAIS
Luís Tomé
Professor na Universidade Autónoma de Lisboa (UAL) e Professor Convidado do Instituto de Estudos Superiores Militares (IESM) e do Instituto da Defesa Nacional (IDN). Coordenador Científico do OBSERVARE e Subdirector da JANUS.NET. Doutorado em Relações Internacionais pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
Resumo
A Segurança é uma das mais ambíguas, debatidas e contestadas noções em todo o edifício conceptual das relações internacionais. A visão “tradicional” vem sendo severamente contestada, surgindo novas abordagens e sendo a segurança reconceptualizada em todas as suas componentes e dimensões cruciais, do objecto e da referência à abrangência e aos instrumentos de segurança. Estimulante continua, igualmente, a discussão em torno da definição e caracterização dos sistemas de segurança internacional, nomeadamente, envolvendo os de segurança competitiva, segurança comum, segurança cooperativa, segurança colectiva e comunidade de segurança. Partindo destes debates e à luz da realidade internacional contemporânea, propõem-se aqui conceitos operacionais de segurança e de complexo de segurança.
Palavras-chave
Segurança; Complexo de Segurança; Relações Internacionais; Teoria; Conceitos
Como citar este artigo
Tomé, Luís (2010) "Segurança e Complexo de Segurança: conceitos operacionais". JANUS.NET e-journal of International Relations, N.º 1, Outono 2010. Consultado [online] em
datadaúltimaconsulta, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol1_n1_art3
Artigo recebido em Agosto de 2010 e aceite para publicação em Agosto de 2010
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Segurança e Complexo de Segurança: conceitos operacionais
Luís Tomé
SEGURANÇA E COMPLEXO DE SEGURANÇA: CONCEITOS OPERACIONAIS
Luís Tomé
A segurança continua a estar no topo das preocupações, das discussões e das agendas nacionais, regionais e mundial. Continua, igualmente, a absorver enormes recursos e o sacrifício de muitas vidas. Porém, à medida que as sociedades e as relações internacionais se transformam, a forma de pensar a segurança também evolui. Daí que a segurança venha sendo discutida e reconceptualizada em todas as suas componentes e dimensões cruciais, desde o objecto de segurança aos sistemas de segurança internacional. Partindo destes debates e à luz da realidade internacional contemporânea, o que aqui se propõem são noções operacionais de segurança e de complexo de segurança.
1. Da “segurança tradicional” às “novas abordagens”
Parte significativa das discussões sobre segurança envolve a sua referência e abrangência: Qual o objecto da segurança ou que entidade deve ser segura (segurança de quem)? Qual a natureza ou o tipo de ameaças, riscos e desafios (segurança face a quê ou a quem)? Qual o agente de segurança (segurança por quem) e com que meios (instrumentos de segurança)? Das respostas a estas questões dependem as respectivas conceptualizações de segurança.
Na perspectiva realista1, segundo a qual o sistema internacional é anárquico e permanentemente competitivo-conflitual, o Estado é não só o principal actor como a referência quase exclusiva de segurança - ou seja, segurança do Estado e pelo Estado. Dominadas por este prisma, as conceptualizações de segurança centraram-se durante bastante tempo em torno de temas que James Wirtz (2007: 338) retrata como high politics: guerra e paz, cimeiras diplomáticas, dissuasão nuclear, controlo de armamentos, alianças militares, defesa de “interesses nacionais” e integridade estatal, ou seja, “segurança nacional” e “segurança internacional” vistas sempre em função do primado exclusivo do Estado. Em contraste, as dimensões da low politics – ambiente, energia, fluxos migratórios, sobrepopulação, saúde, subdesenvolvimento, etc. –, embora encaradas como fonte de problemas, raramente eram entendidas como ameaças ou riscos para a segurança nacional ou internacional.
1Sempre que aqui se refere concepção/abordagem/escola/ paradigma/perspectiva/visão “realista” assume- se o que pode ser considerado como a sua essência ou os seus traços definidores cruciais, sem atender à enorme diversidade e riqueza de análises e variantes no seu seio.
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Por outro lado, a segurança esteve sempre ligada à dimensão militar, frequentemente, a dimensão exclusiva. Há, inclusivamente, quem tenha revertido a sua posição, depois de ter inicialmente advogado uma concepção mais abrangente de segurança, como Richard Ullman: se antes afirmava que «defining national security merely (or even primarily) in military terms conveys a profoundly false image of reality [which] is doubly misleading and therefore doubly dangerous» (Ullman, 1983: 129), depois passou a advogar que «if national security encompasses all serious and urgent threats to a nation-state and its citizens, we will eventually find ourselves using a different term when we wish to make clear that our subject is the threats that might be posed by the military force of other states. The “war problem” is conceptually distinct from, say, problems like environmental degradation or urban violence, which are better characterized as threats to well-bein (…) Labelling a set of circumstances as a problem of national security when it has no likelihood of involving as part of the solution a state’s organs of violence accomplishes nothing except obfuscation» (Ullman, 1995: 3- 12). De facto, para certa linha de pensamento, a relação entre a segurança e as dimensões não militares só é relevante quando estas forem causa de conflito inter- estatal ou tiverem impacto na guerra.
A abordagem tradicional da segurança hiper-centrada no Estado, nas temáticas da high politics e no instrumento militar vem sendo severamente contestada. Invoca-se, desde logo, a incapacidade do Estado perante pressões a que está sujeito “por cima”, “por baixo” e “por dentro” (Tomé, 2003 e 2004). Outras vozes, que João Cravinho (2006:
256)retrata como “hiperglobalistas”, sugerem que o Estado está em vias de se tornar irrelevante enquanto estrutura de decisão ou, simplesmente, que deixou de ser uma estrutura adequada para os desafios que se colocam à Humanidade.
Similarmente, muitos demonstram ser desadequado aplicar a lógica convencional da “segurança estatal” a entidades estaduais não consolidadas ou nos inúmeros casos em que o próprio “Estado” é percepcionado como a primeira fonte de insegurança para a sua população. De facto, em muitas situações, o quadro interno é bem mais anárquico e Hobbesiano do que o quadro internacional, ficando certos Estados na situação de “não Estados”: a terminologia “Estado Falhado, Frágil e em Colapso” cunha, modernamente, este tipo de situações.
Isto implica, naturalmente, uma alteração substantiva do objecto de segurança: «Quando os direitos humanos e o ambiente estão protegidos, as vidas e identidades das pessoas tendem a estar seguras; quando não estão protegidas, as pessoas não estão seguras, independentemente da capacidade militar do Estado onde vivem» (Klare e Thomas 1994: 3-4). Ou seja, o Estado deixa de ser visto como única ou até como principal referência de segurança, ganhando relevo outros níveis e a segurança dos indivíduos e comunidades. Ken Booth (1991) - que se confessa ex-realista, anti-realista e pós-realista, professando um “realismo utópico” -, considera ser possível uma reconceptualização da segurança em torno de uma sociedade civil global e de uma comunidade de comunidades global, com problemas locais e universais: ou seja, os “povos”, mais do que os Estados, devem ser a referência de segurança. Variações desta perspectiva apontam como referência de segurança as “colectividades humanas” (Buzan, 1991), a sociedade (Waever, 1997), a comunidade (Alagappa, 1998), os indivíduos (Alkire, 2003) ou a Humanidade (Commission on Human Security).
Acresce que a tradicional diferenciação entre as dimensões “interna” e “externa” da segurança está claramente diluída. Mesmo autores do “campo realista” reconhecem
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com clarividência os limites daquela dicotomia tradicional, como B. Buzan (1991: 363): «Apesar do termo “segurança nacional” sugerir um fenómeno ao nível do Estado, as conexões entre esse nível e os níveis individual, regional e sistémico são demasiado numerosas e fortes para serem negadas… O conceito de segurança liga tão estreitamente estes níveis e sectores que exige ser tratado sob uma perspectiva integrada». Com efeito, parece evidente que «as ameaças à segurança não se restringem às fronteiras nacionais, estão relacionadas entre si e devem ser encaradas nos planos tanto nacional como intra-estatal, regional e internacional» (Tomé, 2007: 18).
Por outro lado, tornou-se também claro que a segurança, o desenvolvimento económico e a liberdade humana são indivisíveis. Nesta linha, por exemplo, Dietrich Fisher (1993) distingue entre objecto do perigo (sobrevivência, saúde, bem-estar económico, ambiente habitável, direitos políticos), fonte geográfica dos perigos (interna, externa, global) e fontes naturais ou humanas dos perigos (ameaça intencional, perigos não intencionais com origem humana, riscos naturais) para concluir que os principais problemas globais não-militares são a degradação ambiental, o subdesenvolvimento, o superpovoamento, as violações dos direitos políticos e o nacionalismo ideológico. De igual modo, B. Buzan (1991: 19-20) salienta cinco domínios que se interligam de modo complexo: segurança militar, segurança política, segurança económica, segurança societal e segurança ambiental.
A segurança económica foi a primeira das dimensões não militares a merecer a atenção de investigadores, estrategas e políticos, em particular, desde o choque petrolífero de 1973. Ainda assim, foi a partir do termo da Guerra Fria que se acentuou e generalizou a noção de que os highest stakes se deslocavam para o campo económico: perante a aceleração das interdependências económicas, garantir as condições de desenvolvimento económico e o acesso aos mercados de abastecimento e escoamento, bem como das respectivas rotas, tornaram a segurança económica e também a segurança energética assumidamente dimensões cruciais da segurança.
Domínio mais recente relacionado com a segurança é o ambiente. «O processo de degradação ambiental», afirmava Al Gore (1990:60) há já duas décadas, «ameaça não só a qualidade de vida mas a vida em si mesma. O ambiente global tornou-se, então, um assunto de segurança nacional». Sinal dos tempos, Al Gore e o Painel Intergovernamental sobre Alterações Climáticas da ONU foram galardoados com o Prémio Nobel da Paz 2007.
Muitas outras dimensões há que vêm sendo incluídas na agenda da segurança, embora com graus de polémica e/ou aceitação distintos. Por exemplo, enquanto a inclusão dos direitos humanos, dos desastres naturais e das doenças infecciosas é relativamente controversa, o terrorismo surge virtualmente em toda a literatura contemporânea sobre segurança, tal como acontece com a pirataria marítima, a criminalidade organizada transnacional, os ciber-ataques e os componentes biológicos, bacteriológicos e radiológicos - daí que mais do que à competição entre grandes potências ou às disputas territoriais, Simon Dalby (2006) se refira à “geopolítica dos perigos globais”, enquanto Hartmann et al. (2005) destacam uma nova agenda de segurança na “era do terror” e da “bio-ansiedade”.
A realidade é que encontramos cada vez mais frequentemente propostas que invertem a hierarquia entre os assuntos high e low politics, passando as dimensões “não
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convencionais” para o topo da agenda de segurança. Isto levanta a problemática adicional do risco de militarização das dimensões não-militares da segurança: ou seja, a securitização de certas questões tradicionalmente de low politics (isto é, a assumpção discursiva de que certos problemas põem em causa a “segurança nacional” e/ou a segurança internacional, empolando-os e dando-lhes um relevo e uma prioridade que nunca antes gozaram), pode alimentar a tendência para os abordar e resolver pelos meios tradicionais da high politics - privilegiando o instrumento militar – fazendo, assim, escalar a (in)segurança para outros níveis (Dannreuther, 2007: 42-44). De igual modo, a não-securitização de determinadas ameaças “tradicionais” – atenuando ou minimizando o seu significado - pode levar ao desfasamento entre a realidade e a dimensão da ameaça por via da sua subestimação.
A ampliação da agenda de segurança e a multiplicação das “novas dimensões” acarretam também uma muito maior abrangência em termos de instrumentos de segurança, bem para lá dos meios militares, desde a ajuda ao desenvolvimento a novos regimes jurídicos e financeiros, da diplomacia à promoção dos direitos humanos ou ao fortalecimento do Estado de Direito. Além disso, estão claramente envolvidos muito mais actores para além do Estado e que tanto podem ser perturbadores da segurança (grupos terroristas ou associações criminosas) como promotores da segurança (das organizações internacionais às ONG’s).
Significa tudo isto que a visão realista e a abordagem “tradicional” de segurança têm sido postas em causa nos seus aspectos fundamentais: Estado como actor exclusivo e referência única de segurança; ameaças, essencialmente, externas, intencionais e militares; meios quase exclusivamente militares; e distinção nítida entre as dimensões interna e externa (Brandão, 1999: 173). Por conseguinte, intensificou-se a discussão em torno do alargamento e do aprofundamento do conceito de segurança, assistindo-se
àsua “expansão” em quatro sentidos fundamentais, como sublinha Emma Rothschild (1995: 55): “extensão para baixo”, isto é, da segurança dos Estados para a dos indivíduos e grupos; “extensão para cima”, ou seja, da segurança nacional para segurança em níveis muito mais amplos como o ambiente/biosfera ou a Humanidade; “extensão horizontal”, passando-se da segurança militar para a segurança política, económica, social, ambiental ou humana; e “extensão multi-direccional”, isto é, dos Estados para as instituições internacionais, os governos locais ou regionais, as organizações não-governamentais e também a opinião pública, os media e as forças abstractas da natureza ou do mercado.
Daqui vêm resultando abordagens e concepções de segurança mais amplas, de que se destacam as de segurança completa, segurança global/mundial e segurança humana.
A concepção de “segurança completa” (comprehensive security) surgiu no final dos anos 1970/início dos anos 1980, inicialmente formulada pelo Japão – no âmbito da reformulação da “Doutrina Yoshida” e da noção de “segurança económica” – e depois também acolhida por outros países e organizações como o Canadá, os países do Sudeste Asiático e mesmo a ONU. Sublinhando o carácter multi-dimensional e multi- instrumental da segurança, a “segurança completa” enfatiza não as disputas político- militares mas sim uma miríade de preocupações económicas, sociais e ambientais e, logo, os instrumentos não-militares como a ajuda ao desenvolvimento, a cooperação económica ou as instituições internacionais. Além disso, segundo os promotores da “segurança completa”, reconhecer as várias dimensões e desenvolver múltiplos instrumentos de forma cooperativa pode contribuir para minimizar as tensões entre
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tradicionais antagonistas e aumentar a segurança de uns e de outros. Para G. Evans (1993), contudo, a maior fragilidade desta concepção é ser de tal modo abrangente e ambígua que, por um lado, perde muita da sua capacidade descritiva e, por outro, fica demasiado refém da sobrevalorização da cooperação internacional.
Outras noções que acolhem crescentemente adeptos são as de “segurança global” e “segurança mundial”, significando ambas sensivelmente o mesmo. A Commission on Global Governance, no seu relatório “Our Global Neighbourhood”, prefere expressamente o termo “segurança global”: «Global security must be broadened from its traditional focus on the security of states to include the security of people and the planet» (1995: Cap.III. Promoting Security). Similarmente, Gwyn Prins (1994: 7) sustenta que se impõe uma abordagem de “segurança global” porque a Humanidade está unida numa nova «comunidade de vulnerabilidades». Na mesma linha, Seymon Brown (1994) invoca a noção de «world interests» para reconciliar os interesses nacionais, transnacionais e subnacionais.
A abordagem/concepção mais polémica é, contudo, a de “segurança humana”. Esta noção surge frequentemente associada ao Relatório de Desenvolvimento Humano do UNDP de 1994, embora a sua ideia-base fosse muito anterior: em Junho de 1945, já o então Secretário de Estado dos EUA reportava acerca dos resultados da Conferência de São Francisco que «The battle of peace has to be fought on two fronts. The first is the security front where victory spells freedom from fear. The second is the economic and social front where victory means freedom from want. Only victory on both fronts can assure the world of an enduring peace…» (cit. in UNDP, 1994: 3). O pressuposto da “segurança humana” é, pois, libertar todos os indivíduos e toda a Humanidade da violência e do medo (freedom from fear) e da pobreza e privação (freedom from want), pelo que «Human security is not a concern with weapons – it is a concern with human life and dignity» (ibid.: 22).
Esta noção passou a ser utilizada de forma recorrente, embora com diversas caracterizações e definições2. Os seus próprios proponentes divergem acerca de que ameaças ou ameaças fundamentais os indivíduos devem ser protegidos: a concepção restrita centra-se na violência interna exercida pelos próprios governos ou grupos politicamente organizados sobre comunidades e indivíduos, enquanto a abordagem mais ampla considera que também se devem incluir a fome, as doenças e os desastres naturais. Por seu turno, os antagonistas apontam a natureza demasiado vaga, a ambiguidade, a incoerência, a arbitrariedade e até a inutilidade prática desta abordagem. Roland Paris (2001: 93-96) é, a este respeito, particularmente mordaz: «se a segurança humana significa quase tudo, então, efectivamente, significa nada (…) a ambiguidade do termo serve um propósito particular: ele une uma diversa e, por vezes, fraccionada coligação de Estados e organizações que “procuram uma oportunidade para captar algum interesse político mais substancial e recursos financeiros superiores” (…) A segurança humana não parece oferecer um quadro de análise particularmente útil nem para académicos nem para políticos».
2Uma das mais influentes é a da Commission on Human Security (2003: 4): «Human security means protecting fundamental freedoms — freedoms that are the essence of life. It means protecting people from critical (severe) and pervasive (widespread) threats and situations. It means using processes that build on people’s strengths and aspirations. It means creating political, social, environmental, economic, military and cultural systems that together give people the building blocks of survival, livelihood and dignity».
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Independentemente da controvérsia, países como o Canadá, a Noruega ou o Japão incorporaram esta abordagem na sua política externa e de segurança, tentando operacionalizá-la. Também instituições internacionais como o Banco Mundial, a OCDE ou a ONU a adoptaram como referência das suas actividades. Na realidade, a noção de que o primeiro objectivo da segurança é a protecção dos indivíduos e das comunidades
ésuficiente para produzir alterações sensíveis, já que o quadro tradicional que explica e procura evitar as guerras ou promover a paz entre Estados é claramente insuficiente e irrelevante para lidar com os novos riscos e preocupações transnacionais, os conflitos violentos dentro dos Estados ou proteger indivíduos e grupos de certos atentados ou tragédias (Tomé, 2007: 18). A segurança humana está, por isso, associada a princípios controversos que emergiram no panorama da segurança internacional nos últimos anos, como a “ingerência humanitária” ou a “Responsabilidade de Proteger”, esta adoptada oficialmente na Cimeira Mundial da ONU, em Setembro de 2005, no quadro da reforma da Organização.
Uma outra perspectiva que vem ganhando relevo no pensamento e nos debates teórico-conceptuais é a chamada segurança crítica, partilhando e influenciando a visão de “segurança humana” com uma conceptualização anti-Estatista e anti-realista, sendo esta abordagem também particularmente céptica acerca do impacto do internacionalismo liberal na agenda da segurança, presumindo-o mesmo “subversivo” e “instrumentalizador”. Karlos Pérez de Armiño (2009: 8), por exemplo, considera que «tem vindo a constatar-se uma certa cooptação e distorção do conceito de segurança humana por parte das potências ocidentais, com o propósito de colocá-lo ao serviço das suas políticas externas», enquanto José Manuel Pureza (2009) salienta que «a ambição de trazer para as prioridades da segurança o combate ao medo e à privação não se materializou em alterações substantivas das relações de poder internacionais e tem servido fundamentalmente como suporte (mais um) para a disciplina da periferia turbulenta pelo centro inquieto». As raízes da tradição neo-Marxista da teoria crítica de segurança são evidentes, mas a realidade é que tal como as outras principais correntes, o campo dos Critical Security Studies é muito vasto e heterogéneo, abarcando desde o feminismo ao marxismo-leninismo ou ao anarquismo. O que “une” perspectivas tão distintas originariamente é a visão e o compromisso comum «to a “critical” rather than a “problem-solving” approach to IR» (Danneuther, 2007: 49). Ou seja, a “visão crítica” pretende distinguir-se pela forma como identifica a raiz dos problemas de segurança e como se propõe alterar significativamente a situação que condena, procurando “desconstruir” os discursos convencionais e, em certos casos, “deslegitimá-los” para (re)centrar a atenção na condição humana e na respectiva emancipação, numa linha que secundariza os interesses dos Estados, do ”centro” e dos “poderosos” alegadamente a favor dos indivíduos, das “periferias” e dos “desfavorecidos”.
2. Um conceito operacional de Segurança
A Segurança é, manifestamente, uma das mais ambíguas, debatidas e contestadas noções em todo o edifício conceptual das relações internacionais. Os conceitos evoluem com o tempo e variam consoante as circunstâncias pelo que há, efectivamente, a necessidade de redefinir o conceito de segurança. Conceptualizar a segurança acomodando a enorme complexidade e diversidade dos seus elementos fundamentais
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sem ser indiscriminado e preservando a sua utilidade analítica e operacional é sempre um exercício delicado e complexo. Ainda assim, arriscamos fazê-lo aqui, tendo por base seis pressupostos principais:
1)a referência de segurança são as comunidades;
2)a sobrevivência política e o bem-estar são os interesses e valores fundamentais da segurança, tidos por um prisma relativamente amplo mas não indiscriminado;
3)as ameaças e preocupações respeitantes à segurança das comunidades não provêm unicamente de outros Estados – elas também podem provir de dentro dos Estados e de outros actores não estatais;
4)a competição, a cooperação e a construção de comunidades são igualmente relevantes e podem coexistir em simultâneo;
5)a ênfase ou prioridade atribuída a cada dimensão/preocupação/ameaça e a cada instrumento de segurança pode variar de comunidade para comunidade;
6)a concepção genérica de segurança pretende-se abstracta, inclusiva e cautelosa para conciliar complexidade, diversidade e mudança, admitindo diferentes níveis.
Segurança significa, assim, a protecção e a promoção de valores e interesses considerados vitais para a sobrevivência política e o bem-estar da comunidade, estando tanto mais salvaguardada quanto mais perto se estiver da ausência de preocupações militares, políticas e económicas.
Ter por referência a “comunidade” significa que o objecto de segurança tanto pode ser um Estado como um grupo infra-estatal ou transnacional ou ainda uma associação internacional, permitindo acomodar a problemática natureza dos Estados e a existência de outras referências de segurança “dentro” dos Estados e/ou “acima” dos Estados. Por seu lado, assumir como valores e interesses vitais a “sobrevivência política” e o “bem- estar” permite alargar e aprofundar a segurança para lá das dimensões tradicionais de forma suficientemente abrangente e flexível em termos do seu conteúdo, ameaças/riscos e instrumentos.
As preocupações com a sobrevivência política ou com o bem-estar podem, isoladamente ou em simultâneo, ser os interesses essenciais a garantir pelas comunidades, mas não necessariamente com a mesma prioridade nem da mesma forma nem no mesmo nível nem perante as mesmas preocupações: a Coreia do Norte, os Curdos, os Palestinianos, a Islândia, Angola ou a UE pensarão, certamente, quer a sua sobrevivência quer o seu bem-estar de modo muito distinto. Depois, se o Estado pode ser para uns a principal referência de segurança, para outros é antes a maior fonte de insegurança, enquanto para outros ainda a referência principal não é o Estado mas sim a comunidade étnica ou religiosa ou a elite política.
Acresce que, a existir uma problemática crucial de sobrevivência política ou de bem- estar, ela pode não ser apenas produto de conflitos de interesses materiais – território, recursos, etc. – mas derivar, sobretudo ou paralelamente, de considerações e percepções de identidade, ideológicas ou legados históricos e culturais. Essas problemáticas e percepções ocorrem ainda em contextos de rivalidade, conflito, envolvimento e cooperação muito distintos e que são dinâmicos e evolutivos. Similarmente, a salvaguarda e/ou promoção da sobrevivência política e do bem-estar pode implicar a instrumentalização da panóplia militar mas, em complemento ou
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isoladamente, podem privilegiar-se quadros normativos/legais internos e/ou internacionais, a diplomacia, a política, o comércio e a economia ou aspectos sócio- culturais e outros, uma vez mais, dependendo da comunidade e das circunstâncias em concreto. Assim, na formulação que propomos, ao mesmo tempo que a sobrevivência política e o bem-estar limitam o espectro de segurança - para que uma preocupação constitua um problema de segurança tem que, de alguma forma, pôr em causa valores e interesses considerados vitais – também são suficientemente abrangentes e flexíveis para permitir uma grande variedade de situações possíveis que a realidade evidencia.
Da mesma forma, a noção de comunidade que surge no nosso conceito de segurança não só permite abranger vários níveis – infra-estatais, estatais e multinacionais – como seleccionar aquelas comunidades que forem mais relevantes e pertinentes em função tanto da agenda de segurança como do sistema ou do complexo de segurança em análise. O mesmo se pode dizer, aliás, em relação às preocupações militares, políticas e económicas, uma vez que elas só podem ser incluídas no conceito operacional de segurança na medida da sua relevância para a protecção e a promoção de valores e interesses considerados vitais para a sobrevivência política e o bem-estar das comunidades em causa: como é evidente, há preocupações de segurança que não colocam em causa níveis essenciais da segurança de populações, Estados ou regiões; caso contrário, estaríamos a abrir a porta para uma tremenda vastidão de potenciais comunidades e preocupações que, de facto, não são igualitariamente relevantes.
3. Sistemas de Segurança Internacional
Discussão distinta, embora relacionada, respeita à definição e caracterização dos “sistemas de segurança internacional”. Também nesta matéria existem propostas e visões muito diferenciadas. Por exemplo, enquanto Muthiah Alagappa (1998: 54-56) descreve três tipos de sistemas de segurança que considera “puros” – segurança competitiva, segurança colectiva e comunidade de segurança -, Raimo Vayryen (1999) elenca três diferentes “perspectivas” sobre a segurança internacional: comum, cooperativa e colectiva. Patrick Morgan (1997), por seu lado, identifica cinco “tipos ideiais” de sistemas ou formas multilaterais de gestão de conflitos - poder contra-peso de poder (power restrainning power), concerto de grandes potências, segurança colectiva, comunidade pluralista de segurança e integração -, ao passo que Brian Job (1997) subdivide a primeira em balança de poder e defesa colectiva e Gareth Evans
(1993) sustenta que a segurança comum, a segurança colectiva e a segurança completa são diferentes formas de segurança cooperativa. Particular relevância assumem, pois, as concepções em torno dos sistemas de segurança competitiva, segurança comum, segurança cooperativa, segurança colectiva e comunidade de segurança.
Na visão tradicional, marcadamente inspirada pelo realismo, o sistema de segurança internacional é competitivo por natureza, radicado na auto-defesa/segurança dos Estados em ambiente conflitual. Na estrutura internacional anárquica percepcionada, não havendo uma autoridade superior que garanta a sobrevivência e desconfiando e temendo das ambições dos outros, cada Estado tem como preocupação central a sua segurança, assumindo a responsabilidade pela auto-defesa e auto-segurança, num tradicional problema hobbesiano de ordem e de “segurança competitiva”. Ainda assim, há diferenças entre os chamados “realismo ofensivo” e “realismo defensivo”. John
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Mearsheimer é um dos mais destacados autores da corrente “ofensiva”, argumentando que «os Estados estão sempre dispostos a pensar ofensivamente na direcção de outros Estados» (2001: 34). Perspectiva distinta é expressa por Kenneth Waltz (2001), para quem os Estados não são apenas conduzidos pela “maximização do poder” mas também por “manter as suas posições no sistema” e “consolidar a balança de poder”, podendo isto ser fonte de estabilidade internacional na lógica de “ganhos relativos”.
A natureza competitiva do sistema não inviabiliza, todavia, que haja margem para a cooperação entre os Estados em matéria de segurança e defesa ou até uma relativa “ordem internacional”. É neste quadro que o realismo se conforta com as teorias da defesa colectiva (vários Estados confrontados com uma ameaça comum proveniente de outro Estado ou coligação associam-se para, somando as capacidades respectivas, conjuntamente melhor se defenderem, dissuadirem ou vencerem o inimigo/adversário), da balança de poder (realçando o permanente jogo de pesos, contra-pesos e/ou compensação, essencialmente, entre as principais potências) e da hegemonia (salientando não só as ambições e o comportamento das grandes potências sempre em busca da maximização do poder mas, igualmente, as capacidades e virtualidades/vulnerabilidades da potência hegemónica e que pode ser o factor determinante para a maior ou menor estabilidade do sistema inerentemente de segurança competitiva).
A “segurança comum” ganhou ênfase após a publicação do relatório “Common Security: A Programme for Disarmament” pela chamada “Comissão Palme” (ou Independent Commission on Disarmament and Security Issues), em 1982, num contexto tenso de Guerra Fria: enfatizando os riscos de escalada e as limitações e riscos de opções meramente unilaterais, aquela Comissão apelava para um compromisso comum de sobrevivência e de segurança, acomodando os interesses legítimos “dos outros” com os “nossos”. No fundo, o argumento é que a segurança deve ser alcançada com, e não contra, os outros: daí as recomendações como a criação de zonas livres de armas nucleares, o controlo mútuo das defesas estratégicas espaciais, o desarmamento entre as superpotências e respectivos “blocos” de defesa colectiva e o fortalecimento das Nações Unidas e das organizações regionais. Para Gareth Evans (1993), o positivo desta noção tal como definida pela Comissão Palme é que enfatiza a sobrevivência conjunta através da segurança com o “outro lado”, mas nota que grande parte das discussões sobre segurança comum têm sido focalizadas nas dimensões militares da segurança e que ela é apenas uma das formas possíveis de uma muito mais abrangente segurança cooperativa.
A expressão “segurança cooperativa” tornou-se popular, no contexto europeu, com os Acordos de Helsínquia de 1975 e, sobretudo, desde o fim da Guerra Fria. A segurança cooperativa vem, porém, sendo definida e aplicada de diferentes formas, se bem que sempre baseada na premissa de que a segurança não pode ser imposta ou alcançada por uns a outros e que tem de ser baseada em instituições e normas comuns que se espera sejam respeitadas. Em regra, a segurança cooperativa é entendida como um regime que previne e gere conflitos num determinado quadro estabelecido de normas e procedimentos, implicando a acomodação de interesses e de políticas rivais (ou potencialmente rivais) na manutenção de uma ordem internacional estável sob a liderança das grandes potências (Vayryen, 1999: 57-58).
Muthiah Alagappa (1998: 53-54) acrescenta que a identidade relacional na segurança
cooperativa não é negativa, ou que o é minimamente, podendo mesmo ser positiva: os
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Estados podem até suspeitar ou não confiar uns nos outros, mas não há a percepção de ameaça imediata. Por seu lado, Gareth Evans (1993) apresenta uma noção bem ampla de segurança cooperativa, nela cabendo as várias formas de segurança comum, colectiva e completa. Para este autor, a principal virtude da segurança cooperativa é abranger um leque muito variado de respostas às questões de segurança: a essência da segurança cooperativa radica, no fundo, em enfatizar mais a cooperação do que a competição3. Com uma concepção igualmente ampla de segurança cooperativa, o canadiano David Dewitt (1994) inclui nela as noções de segurança completa e até de segurança competitiva, bem como as de balança de poder e as alianças.
Em relação à “segurança colectiva”, G. Evans define-a como inerentemente focada nos assuntos militares, envolvendo a ideia de que todos os membros do grupo renunciam ao uso da força entre eles e que se comprometem a auxiliar prontamente qualquer membro se este for atacado: a segurança colectiva é, nesta linha, o corolário da segurança comum, isto é, «a última garantia de que o processo não sairá do rumo pelo comportamento agressivo de qualquer Estado individualmente – ou que se sair, a reacção alterá-la-á» (Evans, 1993: 15-16). De igual modo, para Vayryen a segurança colectiva destina-se a criar uma coligação internacional putativa que deterá potenciais agressores e puni-los-á, se necessário, pelo uso da força, mas sem definir o agressor ou a vítima previamente. Assenta, acima de tudo, no pressuposto de manter o status quo representando e mobilizando a sociedade internacional e fazendo apelo a uma vasta forma representativa e legítima de acção colectiva, pelo que um sistema deste tipo precisa de «um quadro de instituições, normas e procedimentos estabelecido que ajude a mobilizar a resposta internacional no momento em que for necessário» (Vayryen, 1999: 59).
Brian Job, por seu turno, sublinha a diferença entre “segurança colectiva” e “comunidade pluralista de segurança”. A primeira refere-se a um compromisso do tipo “todos-por-um” entre os membros para actuarem, automaticamente e em concerto, na assistência a um Estado membro que tenha sido ameaçado ou atacado por outro. Segundo este autor, os mecanismos de segurança colectiva, ao contrário da defesa colectiva, não são motivados pela necessidade de planear ou agir contra uma particular percebida ameaça externa, isto é, um Estado excluído do grupo. Neste contexto, o dilema de segurança entre os membros é atenuado, na medida em que não existe uma ameaça imediata ou claramente identificada. Os quadros de segurança colectiva têm, assim, tendência para um largo espectro de participantes pois são desenhados para permitirem acomodar um vasto denominador comum em termos de atitudes e compromissos, sendo que o seu sucesso depende muito do grau de envolvimento e compromisso dos membros mais poderosos do grupo (Job, 1997: 172-173).
Um nível mais elevado de cooperação é, para B. Job, o da “comunidade pluralista de segurança”, onde existe um grau mais profundo e qualitativamente superior de multilateralismo e institucionalismo e cujo membership é mais restrito e bastante
3A segurança cooperativa é, assim, descrita por G. Evans (1993) como: 1) multidimensional na amplitude e gradualista no temperamento; 2) mais inclusiva do que exclusiva; 3) enfatiza mais a garantia de segurança do que a dissuasão; 4) não é restritiva na participação ou membership; 5) favorece o multilateralismo sobre o bilateralismo; 6) não privilegia as soluções militares sobre as não-militares; 7) assume que os Estados são os principais actores no sistema de segurança mas aceita que actores não- estatais possam desempenhar um papel importante; 8) não requer a criação de instituições de segurança formais, embora também não as rejeite, naturalmente; e, acima de tudo 9) sublinha o valor de criar “hábitos de diálogo” numa base multilateral.
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regulado. Isto acontece porque a comunidade pluralista de segurança pressupõe a identificação e a criação mútua de identidade entre os participantes, necessário para concretizar e sustentar a longo-prazo o princípio da reciprocidade difusa. Mais importante, o carácter distintivo da comunidade de segurança é «a transição cognitiva que tem lugar entre os Estados, em princípio, não encarando ou temendo a força como modo de interacção entre eles próprios» (Job, 1997: 174-175). Também para M. Alagappa a “comunidade de segurança” é mais profunda do que a segurança cooperativa, já que mais exigente nos seus pressupostos e com um potencial maior de prevenir a emergência de novas disputas: «In a community security system, national identity and national interest become fused with those of a larger community of states» (1998: 55). Portanto, não há excepção para o uso da força entre os membros da comunidade e ela torna-se ilegítima como instrumento da política entre os Estados que a compõem: nesta perspectiva, a segurança é colectiva por definição.
4. A noção de Complexo de Segurança
Questão pertinente é saber se algum, e qual, dos sistemas de segurança referenciados caracteriza, por si só, a realidade mundial ou de determinadas macro-regiões, numa lógica exclusiva – em nosso entender, não um mas sim vários daqueles sistemas podem ser identificados e sobrepor-se no mesmo quadro internacional ou regional, o que justifica a referência a um complexo de segurança. Por outro lado, independentemente da noção preferida para caracterizar um quadro concreto num determinado espaço e num dado tempo, um sistema de segurança é apenas um de vários existentes, inter-actuando com outros sistemas e outras unidades numa rede dinâmica de efeitos directos e indirectos sobre o quadro de relações que se reflectem no ambiente de segurança.
O complexo de segurança pode, assim, ser entendido como um sistema de sistemas de segurança. Mais concretamente, o complexo de segurança é a rede de relações lineares e não lineares entre múltiplas partes e de interacções entre vários sistemas de segurança, em diferentes escalas e dimensões, de que resultam determinados padrões nas conexões, estruturas e comportamentos que, por sua vez, interagem com os ambientes interno e externo a essa rede de ligações de segurança.
A noção de complexo de segurança está associada ao estudo e às teorias da complexidade dos sistemas ou dos sistemas complexos (complex systems). Trata-se de um campo científico que atravessa todas as áreas do saber e que, sinteticamente, incide «sobre como as partes de um sistema produzem comportamentos colectivos do sistema e como o sistema interage com o seu ambiente» (New England Complex Systems Institute – NECSI). Para o entendimento do “complexo de sistemas” e, portanto, da noção de complexo de segurança, concorrem cinco conceitos fundamentais: sistema, padrão, rede, escala e linearidade.
O mais importante é, naturalmente, o conceito de sistema, na medida em que começámos por caracterizar o “complexo” como um “sistema de sistemas”. Segundo Yaneer Bar-Yam (s/d) «um sistema é a parte delineada do universo que é distinta do resto por uma fronteira imaginária… A ideia chave de “sistema” é que, uma vez este identificado, descreve: as propriedades do sistema, as propriedades do universo excluindo o sistema e que afectem o sistema, e as interacções/relações entre os elementos do sistema e entre estes e o restante universo». O sistema não é isolado do
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ambiente mas inter-actuante com ele. Nalguns casos, pode ser útil começar por isolar o sistema; noutros, focam-se primeiro as interacções/relações. Muitas vezes, a identificação de um determinado sistema de segurança decorre da delimitação de um espaço geográfico e da forma como aí as interacções se caracterizam e/ou se alteram. Mas também é possível identificar sistemas de uma forma não correspondente à divisão espacial: por exemplo, podemos considerar um sistema económico face a outros sistemas (cultural, político, institucional, etc.), minimizando os aspectos espaciais.
O padrão corresponde, sumariamente, à ideia de repetição - de estruturas, ideias, comportamentos ou, em última análise, de sistemas dentro de uma colecção de sistemas mais vasta. Uma forma simples de perceber um padrão é detectar repetição de comportamentos ou relações. Mas também podemos pensar o padrão em termos de quantidade e qualidade das repetições: quanto mais vezes e mais coincidentes forem essas repetições, mais sólido ou claro é um determinado padrão. Portanto, identificar padrões de segurança, entender como e porque se formam, perceber como se inter- relacionam e observar os seus efeitos no conjunto dos sistemas ajuda-nos a caracterizar o carácter de um determinado complexo de segurança.
A rede é o somatório de conexões que permitem interacções e influências entre partes (unidades e sub-sistemas) do complexo de sistemas. Por vezes, a designação de rede exprime ela própria um sistema no seu conjunto, considerando os efeitos destas conexões. Existem, obviamente, muitos tipos de redes, mas um aspecto fundamental a perceber é que elementos estão directa ou indirectamente conectados entre si; depois disto, cada relação da rede pode ser caracterizada por vectores como a sua força, influência, solidez, motivação, capacidade, etc… Potencialmente, todas as redes são influentes sobre as partes interligadas, as outras redes e o complexo de redes no seu conjunto. O estudo e a explicação de um complexo de segurança numa região ou no globo passa, então, igualmente, por estabelecer redes entre as redes e os actores, o que implica não só identificar as várias redes e unidades mas também por observar os seus efeitos e que comportamentos e influências são comuns ou diferentes nas múltiplas conexões.
A escala referencia tanto o tamanho do complexo que se analisa como o alcance da influência das unidades, das redes, dos padrões e dos sistemas e a influência do próprio complexo de sistemas. Em ambos os casos - tamanho e alcance das influências -, um complexo de segurança interliga a segurança em diferentes escalas, desde os níveis intra-estatais à segurança global. A escala é importante quer para efeitos de definição e delimitação do próprio complexo de segurança quer para medir os impactos mútuos entre os vários níveis: por isso, todas as outras escalas têm de ser contempladas.
Finalmente, a linearidade é um aspecto recorrente nos nexos de causa-efeito. O conceito de relação linear sugere que «duas quantidades são proporcionais entre si: dobrando uma, isso leva a dobrar a outra também» (Bar-Yam, s/d). As relações lineares são, em muitas ocasiões, a primeira aproximação utilizada para descrever as relações internacionais, ainda que não haja uma forma única de definir o que uma relação linear é em termos de “conteúdo”: por exemplo, uma relação linear de laços históricos e elementos identitários entre a RPChina e Taiwan são necessariamente diferentes de uma relação linear na perspectiva económica ou ainda político- diplomáticos entre os mesmos actores. A questão é que, mesmo tendo em conta uma grande variedade de relações lineares, isso está muito longe de caracterizar um
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sistema e menos ainda um complexo de sistemas. Daí que seja fundamental contemplar, igualmente, as relações não lineares entendidas, simplesmente, como aquelas que não são lineares e que ampliam enormemente o leque possível de causalidades e dependências. Os problemas são muitas vezes difíceis de entender e de resolver porque as causas e os efeitos não são facilmente relacionáveis: variações num sistema “aqui” tem frequentes efeitos “ali” uma vez que as partes e os sistemas são interdependentes. Ou seja, pegando no exemplo anterior, o relacionamento RPChina- Taiwan resulta dos muitos tipos de relações entre ambos mas também é o reflexo e, ao mesmo tempo, ajuda a condicionar, as relações a vários níveis quer da China quer de Taiwan com os EUA e com outros actores na Ásia-Pacífico e no mundo. O que significa, em síntese, que o complexo de segurança é um composto e, até certo ponto, o resultado da soma e da conjugação de relações lineares e relações não lineares com reflexos no domínio da segurança.
Conclusões
O conceito de segurança aqui proposto - significando a protecção e a promoção de valores e interesses considerados vitais para a sobrevivência política e o bem-estar da comunidade, estando tanto mais salvaguardada quanto mais perto se estiver da ausência de preocupações militares, políticas e económicas - pode, reconhecidamente, ser objecto de várias críticas e objecções: estar exposto a abusos; ser subjectivo e ambíguo; e levantar problemas em termos de “arrumação teórica” e de identidade da agenda de investigação. No entanto, não só qualquer concepção de segurança um pouco mais abrangente está virtualmente exposta a abusos como isso não nos dissuade de avançar um conceito que se pretende operacional. Por outro lado, restringir um conceito por razões de maior simplificação arriscaria torná-lo pouco adequado à realidade, dado que teríamos sempre de fazer exclusões a priori independentemente das situações concretas. Consequentemente, tendo necessariamente que optar, preferimos uma formulação mais aberta, inclusiva e flexível de maneira a cobrir todas as possibilidades de um conceito tão complexo e disputado como é o de segurança.
Além disso, o propósito de uma definição é indicar a sua essência e os seus limites fundamentais, devendo ser medida em função da sua utilidade numa lógica de problem solving. Em nosso entender, a formulação aqui proposta alarga e aprofunda a noção de segurança sem cair no exagero da abrangência, já que fixa importantes parâmetros em termos de referência (comunidade) e valores centrais (sobrevivência política e bem- estar); não restringe a priori o leque de possibilidades de inter-relações e a multiplicidade nos seus elementos cruciais; permite envolver/caracterizar diferentes tipos de concepções, divididos em função da referência e da natureza das ameaças, dos instrumentos e das preocupações; e facilita ainda análises comparativas entre as várias hipóteses teórico-conceptuais e entre estas e a realidade concreta de segurança, permitindo escolher os aspectos mais válidos e estabelecer, se necessário, novas interligações.
Quanto à noção de “complexo de segurança” – definido como sistema de sistemas e rede de relações lineares e não lineares entre múltiplas partes e de interacções entre vários sistemas de segurança, em diferentes escalas e dimensões, de que resultam determinados padrões nas conexões, estruturas e comportamentos que, por sua vez, interagem com os ambientes interno e externo a essa rede de ligações de segurança -,
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sobrepõe-se claramente às várias caracterizações de sistemas de segurança. Num determinado espaço/dimensão em que muitas e variadas unidades e sistemas interactuam, o reflexo é não só uma determinada “ordem” internacional/regional como também um determinado complexo de segurança, eventualmente agregando, simultaneamente, elementos de segurança competitiva, segurança colectiva, segurança cooperativa e comunidade de segurança. E, de facto, tendo em conta a realidade internacional contemporânea no seu conjunto, não há um sistema mas sim um complexo de sistemas de segurança.
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