OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 9, Nº. 2 (Noviembre 2018-Abril 2019), pp. 64-81
LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Y SU APORTE A UN NUEVO ENFOQUE
SOBRE LA LABOR DE LA ORGANIZACIÓN
DEL TRATADO DE COOPERACIÓN AMAZÓNICA
Gisela da Silva Guevara
gisela.silvaguevara@gmail.com
Ph.D. Profesora-investigadora de la Facultad de Finanzas, Gobierno y
Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia (Colombia).
Investigadora adscrita al Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE) de la
Universidad Externado de Colombia, donde realiza proyectos sobre seguridad regional con énfasis
en Brasil. Entre sus últimos libros publicados se cuenta Geopolítica Latinoamericana: Nuevos
Enfoques y Temáticas, Bogotá: Universidad Externado.
Máster en Estudios sobre Seguridad e Inteligencia de la Universidad Brunel, Londres y Doctora en
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidade do Minho, Portugal.
Resumen
Buscamos analizar en el presente artículo la labor que el Tratado de Cooperación Amazónica
(TCA), convertido a inicios del siglo XXI en Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica (OTCA) con secretaría permanente en Brasilia, ha desarrollado para el debate
sobre la sostenibilidad de la selva amazónica. Aunque habitualmente el trabajo de esta
organización ha sido estudiado bajo un enfoque realista, esto es, centrado sobre todo en la
acción de sus Estados-miembros, consideramos que la Interdependencia Compleja, teoría
desarrollada por Nye y Keohane, puede ampliar el conocimiento de la acción del Tratado en
pro del debate sobre la sostenibilidad de la Amazonía, a nivel regional.
Palabras-clave
Organización del Tratado de Cooperación Amazónica; desarrollo sostenible; teoría de la
Interdependencia Compleja; debate ambiental regional.
Cómo citar este artículo
Guevara, Gisela (2018). "La Interdependencia Compleja y su aporte a un nuevo enfoque sobre
la labor de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica". JANUS.NET e-journal of
International Relations, Vol. 9, N.º 2, Noviembre 2018-Abril 2019. Consultado [en línea] en
fecha de última consulta, https://doi.org/10.26619/1647-7251.9.2.5
Artículo recibido el 14 de Septiembre de 2017 y aceptado para su publicación el 1 de
Julio de 2018
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LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Y SU APORTE A UN NUEVO ENFOQUE
SOBRE LA LABOR DE LA ORGANIZACIÓN
DEL TRATADO DE COOPERACIÓN AMAZÓNICA
1
2
Gisela da Silva Guevara
Introducción
El Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) y su relanzamiento en los años noventa, con
la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), fue una oportunidad
histórica para que los países suramericanos reflexionasen sobre el significado del
desarrollo sustentable y sostenible para sus territorios amazónicos. Seis años antes de
que el Tratado fuese firmado, la Conferencia de Estocolmo había definido el desarrollo
sustentable como “un proceso por el cual se preservan los recursos naturales en beneficio
de las generaciones presentes y futuras” (Declaración de Estocolmo, 1972, principio 2).
Pasados más de diez años de Estocolmo, el Informe Brundtland (ONU, 1987) no solo
expandiría el concepto a desarrollo sostenible, como llamaría la atención para la gravedad
de la deforestación de las selvas.
Patricia Guzmán recalca que
«La fragmentación conceptual del territorio por medio de “fronteras”
tuvo un impacto incoherente. Idealmente, ante el planteamiento de
un recurso limitado, el concepto de fronteras políticas debería haber
llevado a la comprensión integral de las causas y los efectos de la
actividad humana […].» (2012: 29).
Esta afirmación no podría ser mejor aplicada a la Amazonía, territorio que, siendo
compartido por ocho naciones suramericanas, comparte también inúmeras problemáticas
comunes. Éstas van desde los niveles preocupantes de deforestación, manejo de recursos
hídricos hasta altos índices de pobreza, correlacionados, en algunos casos, con una
mayor propensión para actividades ilegales.
La Amazonía representa para los ocho países miembros del TCA, un porcentaje muy
diferente respecto a la extensión de sus respectivos territorios nacionales. Mientras para
Brasil representa más del 60% del territorio nacional, para naciones como Ecuador
1
Todos los fragmentos en idiomas extranjeros en el presente texto fueron traducidos al español por la autora,
salvo en las notas aclaratorias, donde se mantuvieron en su idioma original.
2
La autora agradece a los dos pares anónimos sus valiosos comentarios. Cualquier error es de la única
responsabilidad de la autora.
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corresponde a unos 46%. En Brasil se verifican igualmente grandes asimetrías entre un
sur y sureste con megaciudades industrializadas, como São Paulo o Rio de Janeiro,
responsables por 50% del PIB, y el norte y occidente del territorio nacional con baja
densidad poblacional, altos índices de pobreza y con dificultades en integrarse en el
espacio nacional (Anatol, 2011).
Enfocándose especialmente a la Amazonía brasileña, Espitia Caicedo (2007) destaca que
la madera de la selva amazónica es en un 80% explotada de forma ilegal e incluso cuando
dicha explotación se hace de forma legal, ocasiona gran destrucción. Por otro lado,
cuando se tiene en cuenta los problemas de desempleo que aquejan estados amazónicos
como Pará, Mato Grosso y Rondonia, y que la explotación de madera corresponde a un
15% del PIB (Espitia Caicedo, 2007), verificamos que la necesidad de desarrollar modelos
más sostenibles para los territorios amazónicos, brasileños o no brasileños es, desde
hace décadas, una necesidad contundente.
Cuando en 1978 el TCA fue firmado, todavía no se había clarificado cuál la relación entre
el desarrollo sustentable y los modelos económicos. De hecho, de forma ambigua, el TCA
menciona que
“Considerando que para lograr un desarrollo integral de los
respectivos territorios de la Amazonia es necesario mantener el
equilibrio entre el crecimiento económico y la preservación del
medio ambiente” (OTCA, s.f.).
Solamente en los inicios de los años 90 se reevaluó las premisas del Pacto Amazónico y
se reconoció el concepto de desarrollo sostenible, siendo creadas dos nuevas Comisiones
especiales, la del Medio Ambiente y la de Asuntos Indígenas (Román, 1998). Es necesario
enfatizar que el relanzamiento del TCA en estos años había estado estrechamente atado
a las amenazas, reales o percibidas, de la internacionalización de la Amazonía
3
. Sin
embargo, todavía no era muy claro cómo deberían los Estados firmantes del TCA
cooperar en asuntos amazónicos y cómo se podría obtener financiamiento para el
Tratado. Permanecía el dilema para los miembros del pacto amazónico, y en especial
para Brasil, sobre si la prioridad del Tratado era ¿proteger los derechos de soberanía de
los países amazónicos frente a supuestas ambiciones del Norte? o ¿coordinar políticas
comunes para manejar de forma sostenible recursos amazónicos de las ocho naciones
firmantes del TCA?
Los Estados suramericanos, tanto en el marco de sus modelos centralistas, como el caso
del colombiano, como federalistas, como en el caso del brasileño, suelen no solamente
ignorar las especificidades de sus espacios amazónicos, como no valorar las posibilidades
transfronterizas de sus características ambientales y culturales. En el caso de la
Amazonía colombiana, Arenas y Ruedas (2012: 145) afirman que las políticas del
Gobierno nacional “reflejan una visión desde lo andino o lo caribeño y no han logrado
incorporar las particularidades de una región donde la riqueza ambiental y cultural
sobrepasa la frontera nacional.”
3
Para una profundización del tema de la internacionalización de la Amazonía, especialmente la brasileña,
véase Da Silva Guevara, Gisela (2016).
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Germán Grisales resume de la siguiente forma, cómo se debe lidiar con las problemáticas
de la Amazonía: “Hay que tratar a la Amazonía como un asunto interno; defenderla como
un asunto regional, y recibir respaldo financiero y técnico [… ] en un plan mundial.” (cit.
en Espitia Caicedo, 2007: 78). Partiendo de la afirmación de Grisales, nuestro artículo
busca, en primera instancia, analizar los esfuerzos del TCA para, a nivel regional,
fomentar la reflexión sobre modelos de desarrollo sustentable para las selvas tropicales.
En segundo lugar, se estudia las limitaciones del enfoque neorrealista sobre la OTCA,
proponiendo ampliar el conocimiento sobre esta organización a través de la
Interdependencia Compleja. Estos aspectos serán analizados con el fin de evaluar si la
OTCA ha contribuido de forma significativa para el debate de la sostenibilidad de las
selvas, regionalmente.
Consideramos que varias premisas de la teoría de la IC pueden ser aplicadas al análisis
del TCA/OTCA, llevando a revisar el enfoque analítico realista/neorrealista. Entre ellas
está que el rol del hegemón exige “deferencia”, pero no implica que éste no tenga que
llegar a consenso con los Estados-miembros de las organizaciones regionales. Por otro
lado, la relevancia de la acción de redes transnacionales de contactos durante la
consolidación de la financiación del TCA no ha sido tenida en cuenta a la hora, pues
dominó en enfoque estato-céntrico del realismo/neorrealismo; como veremos en nuestro
artículo para el caso de la red construida alrededor de Carrera de la Torre. Bajo el enfoque
de la Interdependencia Compleja (IC), dichas redes permiten destacar que no solo los
Estados son determinantes en la consolidación de organizaciones regionales. Finalmente,
consideramos que es necesario tener en cuenta que la IC permite dar importancia a la
labor de actores transnacionales que, en muchos casos, revelan gran proactividad a la
hora de impulsar iniciativas ambientales de las organizaciones ambientales, como
veremos con la el proyecto piloto de la iniciativa MAP (Madre de Dios, Perú-Acre, Brasil-
Pando, Bolivia).
La metodología es cualitativa, utilizando variedad de obras y artículos académicos, así
como fuentes primarias, donde se podrá evaluar el rol de la OTCA en el debate regional
a favor de la sostenibilidad de las selvas tropicales. Se trianguló lo estipulado en los
tratados y otros documentos oficiales con fuentes secundarias, donde se averiguó la labor
de actores transnacionales, entre otros. Se definió varios varias dimensiones a partir de
las cuales se buscó revisar las limitaciones y sesgos del enfoque teórico realista o
neorrealista, a fin de abrir un nuevo campo de análisis bajo la teoría de la
Interdependencia Compleja aplicada al TCA/OTCA. Entre estas dimensiones están, a
saber: 1) La financiación del TCA impulsada por redes transnacionales de contactos, que
en larga medida fueran ignoradas por los análisis realistas o neorrealistas; 2) La
sobrevaloración del rol del hegemón (Brasil) a la hora de explicar los avances del
TCA/OTCA; 3) La subvaloración de la labor de actores transnacionales como el MAP, que
abarcan la labor de ONGS, centros de pensamiento, corporaciones transnacionales o
académicos de universidades, entre otros, merecen un estudio más preciso a la hora de
analizar la labor de organizaciones ambientales, como la OTCA; 4) La subvaloración del
trabajo de organizaciones ambientales articulado con actores no estales, en el sentido de
impulsar la protección de aspectos ambientales de las selvas tropicales “desde abajo
hacia arriba”.
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Marco teórico
Según el académico brasileño de Brito (2007: 182)
“Jurídicamente, el TCA puede ser clasificado como un tratado
marco, internacional multilateral. También es considerado un
tratado internacional ambiental, con características de normas de
soft law, y que conforma un régimen internacional en la región
amazónica […].
4
”
El tratado, también denominado como pacto amazónico, había sido promovido en los
años 70 por Brasil bajo el signo de la cooperación regional, con el fin de manejar asuntos
ambientales articulados con un desarrollo económico de la Amazonía. Cuando el pacto
fue firmado, a finales de los años 70, el concepto de desarrollo sostenible
5
todavía no
había sido debatido internacionalmente a cabalidad. En la Conferencia de Estocolmo, en
1972, solo se había definido en su Declaración final el concepto de desarrollo sustentable.
Para Philippe De Lombaerde (2009: 8) la cooperación regional
“puede ser definida como un proceso abierto, mediante el cual
Estados individuales (o posiblemente otros actores) en el marco de
una dada área geográfica, actúan en conjunto para beneficio mutuo
y en aras de resolver tareas comunes, en ciertos aspectos […] a
pesar de intereses en conflicto en otros campos de actividad.”
Esta definición se distingue, según el mismo autor, de la de “integración regional” que se
refiere a “un proceso más profundizado, mediante el cual unidades que eran previamente
autónomas son fusionadas en un todo.” (op. cit.: 8). Partiendo de las definiciones de De
Lombaerde, pasaremos a debatir cuál enfoque teórico nos serviría mejor para nuestro
caso-estudio de la OTCA.
Los ocho países suramericanos que terminaron por firmar el pacto amazónico en 1978,
habían alimentado serias desconfianzas respecto a los objetivos de Brasilia con este
acuerdo, las cuales no fueron fácilmente eliminadas con la firma del pacto. De hecho, las
ambiciones iniciales expresadas por Brasil en el sentido de hacer del TCA un esquema
más amplio de integración fueron rechazadas por Venezuela que “temía una expansión
brasileña en la región.” (Román, 1998: 242).
Las desconfianzas mencionadas tenían su justificación. Como Román
6
(1998: 250)
afirma, a mediados de los años 80, “los lideres brasileños consideraban ahora la
cooperación regional como una herramienta para concretar objetivos militares de
seguridad.” De hecho, el TCA y posteriormente la OTCA han sido considerados con
4
Traducción propia.
5
El desarrollo sostenible es definido como la satisfacción de” las necesidades de la generación presente sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.” (Nuestro
futuro común, ONU, 1987).
6
Se trata de uno de los mejores conocedores de la conformación del TCA, quién elaboró una tesis de
doctorado sobre el tema.
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escepticismo por gran parte de los académicos. Da Silva (2012) menciona que a pesar
de los mecanismos cooperativos en términos ambientales, sigue sobreponiéndose en esta
organización intereses y ambiciones de los países-miembros, los cuales están sobre todo
enfocados a relaciones de fuerza. De Brito (2007), por su parte, enfatiza la incongruencia
entre el discurso de la sostenibilidad de la OTCA y la práctica de los países signatarios.
Lo mencionado nos podría llevar a considerar, a primera vista, que el realismo, o más
precisamente el neorrealismo ofensivo, podría ser la teoría que mejor aplicaría a nuestro
caso-estudio. De hecho, el neorrealista Mearsheimer (2001) defiende que los países no
cooperan para promover la paz, sino para maximizar su poder en el sistema.
En el caso de Brasil, el Plan Calha Norte (PCN), creado en 1985 y dado a conocer el año
siguiente, buscaba reforzar la protección militar de la frontera norte, frente a vecinos
inestables como Perú, Bolivia o Colombia
7
. Estos tres países producían a inicios de los
años noventa montos constantes de cocaína (Anatol, 2011). Román (1998) afirma que
la prioridad de los líderes brasileños era complementar el PCN con el TCA. O sea, Brasilia
perseguía objetivos nacionales de seguridad con este tratado y no tanto fomentar una
cooperación regional para lidiar con temáticas medioambientales de la Amazonía. Pero
entonces ¿cómo explicar que a pesar del rechazo de las demás naciones amazónicas a
los objetivos militares brasileños al respecto del TCA, el pacto se fue gradualmente
transformando en una herramienta de cooperación regional, por medio de la cual hubo
“una redefinición conceptual de la relación entre medioambiente,
seguridad y desarrollo económico […], pasando temáticas de
seguridad militar a no ser tan priorizadas”? (Román, 1998: 256).
Por lo anterior mencionado, el neorrealismo ofensivo demuestra ser una teoría con
limitaciones para nuestro caso-estudio, pues no explica a cabalidad la consolidación del
TCA. Bajo los mandatos del presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) la
diplomacia brasileña empezó a manejar temáticas en “un ambiente internacional
cooperativo con predominio de la interdependencia” (Vigevani, i.a., 2003: 56). Para
explicar la consolidación del TCA, el enfoque teórico de la interdependencia compleja, de
Nye y Keohane (1977) podría sernos de gran utilidad. Ni Brasil, ni los demás países
suramericanos podían considerar llevar para delante solamente sus objetivos militares
de la protección de sus fronteras, de la perspectiva exclusiva de su soberanía, teniendo
que utilizar foros multilaterales para mejor interactuar con las demás naciones en un
contexto de la Pos Guerra Fría, más interdependiente. Esto con el fin de debatir temáticas
tan apremiantes tales como el desarrollo sostenible de la Amazonía. De hecho, con la
creación del TCA en 1978, mismo si el contexto era la Guerra Fría, en el cuadro de
regímenes autoritarios
8
, los países miembros habían reconocido que tenían que cooperar
para salvaguardar la Amazonía. Tenemos entonces en el TCA y, posteriormente, en la
OTCA, la concientización de los países-miembros que 1) Había/hay que tomar medidas
contra la deterioración ambiental de la Amazonía y 2.
7
Brasil tiene contingentes especiales de patrullas fronterizas al largo de las fronteras con Perú, Bolivia y
Colombia, las cuales según el país vecino se designan BOBRA (Bolivia-Brasil); PEBRA (Perú-Brasil) o COBRA
(Colombia-Brasil) (Anatol, 2011).
8
En el caso del régimen autoritario brasileño, éste se extendió entre 1964 y 1985.
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La noción de Interdependencia Compleja surgió en los años 20 con el académico
Raymond Leslie Buell pero fue con la obra de Nye y Keohane, publicada por primera vez
en 1977, titulada Power and Interdependence, que mejor se precisó qué significa
interdependencia para la Relaciones Internacionales y cuál su utilidad para los análisis
de este campo del saber. Los dos norteamericanos argumentan que el decaer del uso de
la fuerza militar como herramienta política y el aumento de la interdependencia
económica (y otras formas) deberían aumentar la cooperación entre Estados (y otros
actores) (Nye y Keohane, 1977).
Entre las características de la Interdependencia Compleja mencionadas por Nye y
Keohane (1977), están las relaciones interestatales, transgubernamentales y
transnacionales. Por otro lado, mientras los realistas o neorrealistas parten de la premisa
que los canales de conexión en la política mundial son, por excelencia, entre Estados, los
dos autores norteamericanos afirman que la agenda de relaciones interestatales está
compuesta por múltiples temáticas no siempre claramente jerarquizadas. Así siendo
“Diferentes asuntos generan diferentes coaliciones, ambas en el marco de los gobiernos
y transversalmente en estos, e involucran diferentes grados de conflictos” (Nye y
Keohane, 1977: 25)
9
.
Asimismo, según la Interdependencia Compleja se afirma que “Estados menos
vulnerables intentarán utilizar la interdependencia asimétrica en algunos grupos
particulares de temáticas como fuente de poder.” (Nye y Keohane, 1977: 32). En el caso
del TCA y después de la OTCA, Brasil intentó lanzar propuestas que se articulaban con
temáticas de seguridad regional, integración económica y medioambiental. Las dos
primeras fueron rechazadas por algunas naciones vecinas, pero la última tuvo alguna
aceptación, como veremos.
Nye y Keohane (1977: 32-33) afirman que la Interdependencia Compleja haría más
probable que el agendar de temáticas serían “afectadas por problemas internacionales y
domésticos […].” La cuestión es, en nuestro caso-estudio, de qué forma, por ejemplo, la
discusión que se ha dado a inicios de los noventa sobre la internacionalización de la
Amazonía o con la Conferencia Rio 92
10
llevó a una reactivación del TCA. Por otro lado,
¿cuál papel tuvieron las organizaciones internacionales dedicadas a asuntos ambientales,
en la agenda establecida por el TCA y en su reactivación, según la Interdependencia
Compleja? Averiguaremos por consiguiente según este enfoque teórico cuál papel tuvo
el TCA a nivel regional en el fomento del debate sobre la sostenibilidad de las selvas
tropicales.
La OTCA y el debate sobre la sostenibilidad de las selvas a nivel regional
En la literatura académica, la OTCA ha sido muchas veces descrita en tonos negativos.
Por diversos motivos. Por ejemplo, en la tesis de maestría de Rodolfo Ilario da Silva
(2012) se menciona que las dificultades presupuestales de la organización, dependiendo
de recursos externos, hacen con que la cooperación entre sus miembros no sea tan
estrecha como sería deseable. Adicionalmente, el mismo académico recalca que si bien
es cierto los países miembros muestran consenso en cuanto a su voluntad de cooperar,
9
Traducción propia.
10
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que tuvo lugar en Río de Janeiro,
en 1992.
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tienen sin embargo “dificultad […] en traducir esta compatibilidad en acciones prácticas.”
(da Silva, 2012: 179). Para Sant´Anna (2009: 111)
“La preservación de la soberanía todavía es un tema de mayor
relevancia en las reuniones en el ámbito de la OTCA. Se entiende
que los países son reacios en afirmar compromisos que impliquen
mayores obligaciones.”
A pesar del escepticismo demostrado por los anteriormente mencionados autores, otros
académicos, como el historiador Amado Cervo, recalcan la importancia de la firma del
pacto amazónico, afirmando:
temas de cooperación comenzaron a adquirir relevancia y a
sobrepasar los límites y las posibilidades de cooperación bilateral.
[…] Este tratado fue concebido con finalidad distinta de los tratados
que crearon Alalc, Aladi o el pacto Andino, que buscaban estimular
el comercio intrazonal o el mercado común. Su principal objetivo
consistía en implementar un mecanismo permanente de
concertación entre los gobiernos y los sectores técnicos de los países
amazónicos, con aras a la cooperación en áreas no económicas,
tales como los estudios hidrológicos y climatológicos, la cooperación
técnica y científica en materia de salud, transportes,
comunicaciones, preservación del medio ambiente etc. (Cervo,
2001: 261)
Por su vez, el economista Alfredo Costa-Filho (2003) destaca que la cooperación es cada
vez más importante, pues la Amazonía tiene importancia creciente a nivel mundial. Sin
embargo, advierte que los ocho países de la OTCA aplican de forma muy heterogénea
sus programas amazónicos. Pero hay que reconocer, como lo hace Keohane (1984) que
la cooperación no puede ser solamente vista en términos de intereses comunes, sino
teniendo en cuenta objetivos o metas potenciales para los Estados. Por otro lado, hay
que tener en cuenta, con Paasi (2011: 15) que
“Nos guste o no, regiones e identidades regionales parecen haber
mantenido sus papeles importantes en el mundo. No son meros
discursos académicos típicamente abstractos, sino cruciales como
elementos de la práctica y discurso social y político.”
El TCA nos lleva igualmente a cuestionar si se firmó a finales de los años 70,
posteriormente reactivado en los años 90, un acuerdo regional que priorizaba la
cooperación en términos medioambientales, o si se trataba, ante todo, de un pacto
destinado, como rezaba el slogan brasileño, a “ocupar para no entregar”, frente a
supuestas ambiciones de las potencias industrializadas respecto a los ricos recursos
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amazónicos. En este sentido José Greño Velasco (citado en Román, 1998: 128) se
interroga ¿ha tenido el TCA la intención de concretar una cooperación mediante el
desarrollo integral o (meramente) buscaba el reconocimiento mutuo de la soberanía
sobre los respectivos territorios amazónicos?
En 1980, pocos años después que el TCA fuese firmado, un documento de la cancillería
brasileña contrariaba la idea que el coloso buscaba la hegemonía en América del Sur,
mencionándose
“En términos generales […] Brasil busca la realidad de la
cooperación, no la quimera de la hegemonía y considera altamente
positivo que América Latina sea un área de desconcentración de
poder […]” (Itamaraty a la Delegación en Buenos Aires, 25.08.1980
cit. En Cervo, 2001: 262).
Hay que anotar, a pesar de lo mencionado, que los estudios sobre el TCA (por ejemplo
Román, 1998) muestran que los temores de los vecinos suramericanos continuaron.
Independientemente de los temores de los países-miembros del TCA frente a las
pretensiones, reales o ficticias, de Brasil, bajo la Interdependencia Compleja tenemos un
enfoque diferente de los neorrealistas respecto al papel de la hegemonía y al liderazgo
en Relaciones Internacionales, el cual enriquece el estudio de nuestro caso sobre el TCA.
Respecto al papel del liderazgo en Relaciones Internacionales, se afirma:
El liderazgo hegemónico exitoso depende, en cierta medida, de la
cooperación asimétrica. El hegemón tiene un papel distinto,
suministrando a sus socios un liderazgo, a cambio de deferencia.
Sin embargo, diferente del poder imperial, él no puede hacer u
obligar [a cumplir] las normas sin un cierto grado de consenso por
parte de los otros Estados soberanos. (Keohane, 1984: 46)
Cuando el TCA fue firmado, se estipuló que las reuniones ordinarias debían ser realizadas
cada dos años. No solo eso no se concretó, como para reuniones dirigidas a estudiar
problemas específicos definidos por el Tratado, los países y sus representantes no
tomaban en serio la preparación de las temáticas anunciadas con antelación, llegando a
los encuentros sin trabajo preparatorio adelantado. Adicionalmente, fue necesario
esperar hasta finales de los años 80 para que las primeras Comisiones especiales
11
fuesen
creadas, debido a un escepticismo inicial frente al Tratado (Román, 1998).
Hasta los años 90, el TCA fue afectado en su funcionamiento con la inseguridad
presupuestal, pues las naciones-miembro del pacto defendían la idea que eran los países
desarrollados que debían suministrar los fondos para la protección y desarrollo de la
Amazonía, lo que remitía el acuerdo para la situación paradoxal de depender en su casi
11
Es importante también anotar que, en 1996, Guyana, Surinam y Venezuela todavía no habían creado
comisiones permanentes nacionales, las cuales deberían trabajar articuladamente con las Comisiones del
TCA (Román, 1998).
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totalidad de organizaciones internacionales (Román, 1998). Esto iba en clara
contradicción con la idea que los países del Sur debían finalmente tomar en sus manos
el desarrollo de sus territorios.
En los años 90, antes y después de Rio 92, el debate sobre la responsabilidad compartida
del Norte en temas ambientales fue acalorado. Mientras naciones del Sur tenían
habitualmente la posición que los países del Norte debían suministrar los recursos por
los servicios ambientales proveídos por el Sur, durante, por ejemplo, las conversaciones
sobre la Agenda 21
12
, en el marco de la Conferencia de Rio 92,
“se oyeron fuertes críticas contra el bloque del Sur por considerar
que su único interés en la Conferencia era buscar mecanismos para
extraer más recursos del Norte.” (Rodriguez Becerra, 1994: 84).
Hay que anotar que el texto de la Agenda 21 hace un llamado a que no solamente los
Estados fomenten la cooperación internacional en desarrollo sostenible, sino “otras
organizaciones internacionales, regionales y subregionales tienen también que contribuir
a ese esfuerzo” (Ministerio del Ambiente argentino, capítulo 1, 1.3.).
Los obstáculos para poner en marcha proyectos ambientales eran de diversa orden, y no
solamente en cuanto a los recursos. Empezaban por los principios estipulados en el TCA,
los cuales no eran muy claros respecto a cuál desarrollo se deseaba para la Amazonía.
Se menciona que el pacto amazónico tiene el objetivo de
“promover el desarrollo armónico e integrado de la cuenca, como
base de sustentación de un modelo de complementación económica
regional que contemple el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes y la conservación y utilización racional de sus recursos.”
(OAS, s.f.: s.p.),
pero la definición es bastante ambigua y por lo tanto propicia a una gran variedad de
interpretaciones y formas de implementación.
Incluso a un nivel sistémico, como el caso de la Agenda 21 de las Naciones Unidas,
existen críticas contundentes al respecto por parte de académicos dedicados a temas
ambientales. Blühdorn y Welsh (2008: 6), por ejemplo, mencionan que tanto la Agenda
21 mundial como las locales “están de forma invariable subordinadas al crecimiento
económico, a la competitividad y a la innovación.” Los mismos autores indican también
como obstáculo para que se logre lidiar con crisis ambientales que hay tantos enfoques
ecológicos al respecto, que el impacto del ecologismo termina por ser contundentemente
afectado. Blühdorn llega incluso a mencionar la “abdicación del paradigma ecologista”
(Blüdorn, 1997 cit. en Blüdorn y Welsh 2008: 9).
12
La Agenda 21 fue un programa desarrollado por la División de Desarrollo Sostenible de la Naciones Unidas
para aplicar en la práctica principios de desarrollo sostenible a todos los niveles, desde lo local hasta lo
mundial.
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Asimismo, en los años 90, Brasil aceptó hacer parte del Programa Piloto internacional
para la Protección de las Selvas Tropicales de Brasil, el cual buscaba valorizar “el
patrimonio natural, las potencialidades productivas y la diversidad cultural de la población
regional (Kohlhepp, 2018: 308). Dicho programa tenía cinco subprogramas que incluían
Ciencia y Tecnología, el manejo de recursos naturales, tales como parques y reservas
naturales y el análisis y monitoreo. Lo novedoso de dicho programa es que enfatizaba
los aportes, entre otros, de pequeños productores, seringueiros
13
y grupos indígenas,
con características de “desarrollo desde abajo hacia arriba” (Kohlhepp, 2018: 315).
Podemos así verificar que, ya en la cooperación internacional en pro de temas
ambientales se plasmaba un enfoque que ya no solo estaba basado en el Estado nacional,
sino que incluía varios actores estatales y no estatales a varios niveles, desde lo
internacional al local.
Ravena (2012) destaca que problemas ambientales y el acceso/ uso de recursos
naturales tiene implicaciones sustanciales para llegar a un marco común institucional a
nivel nacional del Estado contemporáneo, el cual pasa a tener una dimensión mundial.
Sin embargo, según la misma autora, al analizar la formulación e implementación de
políticas ambientales a nivel de la Unión Europea se revelan contradicciones o dilemas
caracterizadas por “la relación intrínseca entre los niveles doméstico e internacional”
(Ravena, 2012: 36). No obstante, lo anterior, la autora admite que “la interdependencia
sigue siendo el elemento balizador de una política internacional volcada para la regulación
ambiental […]” (op. cit: 36).
No hay que ignorar que los obstáculos para lograr un enfoque unificado en cuanto a lidiar
con asuntos ambientales son vastos. Emily Forster (2013) menciona uno, que es
fundamental. Se trata de la propensión, en el marco de las organizaciones de seguridad
y agencias para mantener ideas tradicionales de seguridad que atan de forma invariable
temáticas medioambientales a los intereses del Estado nacional. La autora enfatiza al
respecto,
“nociones estado-céntricas de seguridad verde [ambiental] no son
sostenibles […] y la intervención militar […] no es necesariamente
el camino para lidiar con los problemas.” (Forster, 2013: 43).
Lo anterior no deja de considerar que las Fuerzas Armadas están bien posicionadas para
lidiar con temáticas ambientales debido a sus capacidades tecnológicas, tales como los
satélites de monitoreo (Forster, 2013). Esto aplica indudablemente a la Amazonia, cuyas
extensiones difícilmente pueden ser supervisadas sin el apoyo de estos. Sin embargo, en
el caso del sistema satelital SIPAM/SIVAM que Brasil desarrolló, éste no siempre es visto
con buenos ojos por sus vecinos, quizá porque se destina, juntamente con el Plan Calha
Norte, como lo menciona el académico Nascimento (2010: 185), a “defender, proteger y
garantizar la integridad del territorio nacional, combatir los ilícitos”, aunque agrega “y,
sobre todo, a fomentar el desarrollo sustentable y sostenible de la Amazonía y de la
Franja de la Frontera, en particular”.
13
Recolectores de cauchú.
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El enfoque brasileño parece ser el de protección del territorio del coloso del sur, también
en un sentido, - aunque no dicho de forma explícita-, contra ilícitos de los vecinos. Ello
es atribución y buen derecho de cualquier Estado soberano. Sin embargo, es necesario
que los Estados amazónicos complementen su monitoreo con actividades que apoyen las
poblaciones locales. Esto porque el abandono de zonas tan remotas como la Amazonía
sean ellas la brasileña, la colombiana u otra, conllevan muchas veces los habitantes
locales a dedicarse a ilícitos, por falta de oportunidades laborales.
En el caso de Brasil, el país tiene una policía ambiental en la Amazonía, la cual, con el
apoyo del SIVAM, monitorea la talla ilegal de árboles, la minería ilegal y las actividades
ilícitas perpetradas en reservas indígenas (Anatol, 2011). Sin embargo, se vuelve
imprescindible que tanto Brasil, como los demás países amazónicos cooperen más en
proyectos de desarrollo sostenible regional que apoyen las poblaciones locales rezagadas
de la selva.
De la perspectiva de Brasil, Cordeiro da Trindade (2010) afirma que, en el discurso oficial,
la región amazónica siempre fue considerada como un espacio que debía ser protegido
de los demás países suramericanos. El autor recalca que “mucho más que revelar la
región, como formas-contenido, las fronteras políticas tienden a particularizar solamente,
formalmente, los recortes regionales, negando las extensiones de formaciones
socioespaciales, más allá de esas mismas fronteras.” (Cordeiro da Trindade, 2010: 111).
El autor termina por cuestionar ¿Cuál es el perfil y la importancia del circuito inferior y
superior, formal e informal de la economía en espacios de frontera de la Amazonía
brasileña con los países vecinos? (Cordeiro da Trindade, 2010: 121). La OTCA parece no
dar respuesta a estos interrogantes.
A pesar de las anteriormente mencionadas ambigüedades del TCA, a finales de los 80 y
a inicios de los 90, con el acercar de Río 92, los Estados-miembro del TCA se vieron
obligados a actuar. Un factor determinante era el recrudecer del debate sobre si la
Amazonía debía ser internacionalizada, para eventualmente protegerla mejor
14
. Para
Román (1998) el TCA se reactivó para formar una plataforma que permitiese a las
naciones suramericanas establecer una posición común respecto a la Amazonía. Para
preparar cuál posición irían a tomar en la Conferencia, en febrero de 1992 las naciones
amazónicas se reunieron en Manaus. Dicha reunión terminó, al final, por producir una
declaración, por la cual se enfatizaba la relevancia de fomentar la cooperación regional
en pie de igualdad.
Limitaciones del enfoque neorrealista sobre la OTCA y nuevas
perspectivas teóricas
La cuestión de la financiación del TCA había sido tomado muy en serio a partir de la
Secretaría pro tempore ecuatoriana de Luís Carrera de la Torre, a finales de los 80.
Carrera empezó una acción amplia de negociar con organizaciones internacionales;
acción en la cual fue secundado por Roberto Samanez, de la FAO (por su sigla en inglés),
la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, y Antonio
Braque, de la UNDP (por sus siglas en inglés), el Programa de Desarrollo de las Naciones
Unidas. Aunque el gobierno ecuatoriano había demostrado un gran desinterés en la
14
Esta temática puede ser vista con profundidad en Da Silva Guevara (2016).
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Secretaría pro tempore de Carrera
15
, éste había actuado de forma activa con el apoyo de
quienes habían decidido apoyarlo transnacionalmente. No solamente había logrado crear
proyectos enfocados a un desarrollo integral de la Amazonía (Román, 1998), como había
obtenido financiamiento externo por medio de sus contactos y conexiones
transnacionales, ante un gobierno ecuatoriano más bien pasivo. Este caso nos muestra
que el enfoque de la interdependencia Compleja aplica.
Young (1989) menciona que “organizaciones no gubernamentales o mismos individuos
pueden ser líderes en esfuerzos para formar regímenes internacionales
16
.” (op. cit: 373).
Aunque la temática de si el TCA, o la OTCA a partir de 1998, es un régimen internacional
se sale del marco de nuestro trabajo, podemos verificar, con Young, que en un momento
decisivo del desarrollo y consolidación del TCA, redes transnacionales de contactos e
individuos como Carrera de la Torre, fueron determinantes para impulsar el pacto
amazónico.
A inicios del siglo XXI se creó la Iniciativa MAP, la cual buscaba, inicialmente, solamente
el cambio de uso y cobertura de los suelos amazónicos de la región de Madre de Dios
(Perú), Acre (Brasil) y Pando (Bolivia) (Chávez et.al., 2005). La iniciativa advenía de
proyectos de investigación desarrollados en la Universidad Federal del Acre, en Brasil, y
el Woods Hole Research Center
17
(Sant´Anna, 2009). A partir del conocimiento producido
por profesores e investigadores en universidades brasileñas, este “se transfirió […] a las
delegaciones de Perú y de Bolivia.” (Chávez, 2005: 64). Para de Brito (2007) la iniciativa
MAP surgió como una alternativa al modelo tradicional de cooperación del TCA, dada la
falta de efectividad del Tratado para promover la sostenibilidad en la región MAP.
Ravena (2012) destaca que desde por lo menos los años setenta la labor desarrollada
por académicos sobre cuestiones ambientales tuvo relevancia en la puesta en marcha de
acuerdos internacionales en este ámbito. Con esto se volvió más visibles problemáticas
ambientales como la deforestación o la deforestación de las selvas, a la vez que se
afinaba a nivel internacional, nacional y local herramientas para mejorar la regulación
ambiental. En la Unión Europea, como ejemplo más relevante, se ha hecho esfuerzos
para incorporar e implementar soluciones ambientales en el marco de la gobernanza
multinivel, a nivel de espacios subnacionales. Sin embargo, sigue habiendo trabas al
respecto (Varas Arribas, s.f.). Destacamos entonces dos aspectos en los esfuerzos para
regular aspectos ambientales a nivel regional:
1) La contribución de académicos para estudiar mejor las problemáticas ambientales;
2) El empoderamiento de actores subnacionales regionales para solucionar dichas
problemáticas.
El MAP, en América del Sur, se enmarca en dichos esfuerzos.
15
Carrera de la Torre tuvo mismo que, durante un ano poner a disposición su propia casa, por no tener
instalaciones para ejercer la secretaría pro tempore (Román, 1998).
16
Román define regimenes internacionales como „social institutions composed of agreed-upon principles,
norms, rules and decision-making procedures that are intended to govern, or govern, the interaction of
actors in specific issue areas.” (1998: 65).
17
Centro de pensamiento ubicado cerca de Nueva York, dedicado a estudiar y debatir el cambio climático.
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A pesar de las críticas de De Brito sobre los intereses egoístas de los Estados en el espacio
amazónico, estudiosos de la Iniciativa MAP (Chávez, 2005: 59) afirman que el TCA fue
una referencia para el MAP,
“Considerándose que se trata de un instrumento jurídico suscrito
hace 30 años, es interesante advertir como ya entonces se
planteaban lineamentos con el propósito de promover el desarrollo
armónico e integrado de la cuenca amazónica, como base de un
modelo de complementación económica regional […].”
Ya en 2002, con el MAP III, bajo un nuevo concepto de espacio que buscaba pasar “De
fronteras de separación a fronteras de cooperación” (Chávez i.a.,2005: 52), la Iniciativa
empezó a agregar a técnicos e investigadores, gobiernos municipales, representantes de
la sociedad civil, en una dinámica que promovía de forma exitosa el tratamiento
multidimensional de las problemáticas de la Amazonía. Tras media década de la iniciativa
MAP se podía afirmar:
no cabe duda de que se produjo una paulatina consolidación de un
movimiento social transfronterizo cuya esencia es la convicción de
que el desarrollo de la Amazonía Sudoccidental solo podrá
encaminarse a través de la cooperación y de la integración de las
sociedades locales, regionales y nacionales […] (Chávez, 2005: 56).
La Iniciativa MAP es un actor transnacional que incluye desde ONGs y corporaciones
transnacionales hasta movimientos menos institucionalizados (Risse-Kappen cit. en
Sant´Anna, 2009: 168). Teniendo en cuenta que el MAP
18
terminó por ser apoyado
posteriormente por la OTCA, el GEF
19
(Global Environment Facility por sus siglas en
inglés) y el PNUMA, Programa de Naciones Unidas para el Ambiente, en cuanto a la
adaptación climática de la región Madres de Dios-Acre y Panda, podríamos afirmar que
desde un enfoque estado-céntrico, el MAP podría revelar el fracaso de la OTCA. Sin
embargo, si se tiene en cuenta a la perspectiva de la Interdependencia Compleja, el MAP,
uniendo esfuerzos y redes transnacionales de científicos, gobiernos municipales y de la
sociedad civil, apoyados por organizaciones como la OTCA o el PNUMA, muestra que el
enfoque neorrealista limita demasiado el estudio del MAP a los Estados, y solamente a
estos. Bajo el enfoque realista de De Brito (2007) el MAP mostraría que el TCA había
fracasado, pero bajo el enfoque de la Interdependencia Compleja que utilizamos en el
presente trabajo, al apoyar el MAP, la OTCA muestra ser efectiva, al reconocer iniciativas
no estatales como relevantes para la sostenibilidad de la Amazonía. En la realidad el
18
El proyecto piloto que unió el MAP a una iniciativa más sistémica de apoyo de la cuenca del Río Acre al
cambio climático tiene el apoyo de Perú, con autoridades como la Autoridad Nacional del Agua,
Administración local d Agua Maldonado, por parte de Brasil con el Instituto Nacional de Pesquisas, entre
otros y por el lado de Bolivia, con el Centro de Operaciones de Emergencia Departamental de Pando, para
nombrar algunos organismos nacionales o locales.
19
El GEF fue creado en 1991 para financiar proyectos cuyo objetivo es proteger el medio ambiente a nivel
mundial. El administrador de sus recursos es el Banco Mundial.
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apoyo posterior de la OTCA al MAP, demuestra las potencialidades de la organización. De
hecho, según informe de la OTCA, GEF, PNUMA:
El proyecto piloto ha proporcionado las bases para formular e
implementar con los representantes de los gobiernos de los tres
países y la sociedad local, estrategias de adaptación a la variabilidad
climática. Con el equipo trinacional de 15 especialistas se realizó la
validación técnica de los mapas de vulnerabilidad y riegos mediante
una expedición de 185 km a lo largo del Río Acre (noviembre-
diciembre 2013)
El anteriormente mencionado proyecto piloto, permitió, de forma exitosa, implementar
un sistema trinacional de alerta temprano, el cual se ve como modelo para futuras
ampliaciones para los demás países amazónicos. Sin embargo, no descartamos, aunque
las matizamos, las críticas de De Brito en cuanto a que el TCA debería ser más eficiente
y efectivo respecto al desarrollo e implementación de programas sostenibles para la
Amazonía.
No quisiéramos dejar de completar este apartado sin la referencia a una encuesta
realizada en 2010 en Colombia sobre la Amazonia. Los resultados fueron preocupantes
y son muestra que se debería hacer mucho más, por parte de la OTCA, de la sociedad
civil y de los gobiernos locales, entre otros, en cuanto a los espacios amazónicos
regionales rezagados.
En la mencionada encuesta, 67% de la población poco o nada sabía de la Amazonía.
Tanto la población indígena como la no indígena considera que esta está amenazada en
un alto grado, no solo por la deforestación, como por las actividades ilícitas, por el
conflicto interno, así como la pérdida de la identidad cultural (CEPAL, 2013).
Aunque no es tema de este trabajo ahondar en la temática de las regiones culturales
20
,
consideramos que Axerod, quién menciona que hay emergencia de regiones con culturas
compartidas, lanza algunas premisas que pueden ser útiles para la Amazonía. Una de
ellas es la que establece que “Inicialmente, la mayoría de los lugares vecinos tienen poco
en común, y por consiguiente tienen poca probabilidad de interactuar unos con los otros.
Sin embargo, cuando dos lugares interactúan, se vuelven similares, y así tienen mayor
probabilidad de interactuar unos con los otros.” (Axelrod, 1997: 157).En el caso de los
espacios amazónicos, tan rezagados por parte de los gobiernos centrales, así como
objeto de todo el tipo de mitos o malinterpretaciones
21
, la OTCA debería, desde nuestra
perspectiva, ejercer una labor pedagógica que podría ir de la importancia
medioambiental de la Amazonia a nivel de América del Sur, hasta el rescate cultural,
con la desmitificación de ideas preconcebidas. Pero eso sería otra investigación.
20
Axerod define una Región Cultural como “a set of contiguous sites with identical culture” (Axelrod, 1997:
156).
21
Para la Amazonía brasileña véase, por ejemplo, Joana Becerra (2011), Tesis de doctorado.
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Conclusiones
Buscamos demostrar con nuestra investigación que el TCA fue un acuerdo que tuvo
innumerables dificultades para ser implementado. Una de ellas fue la misma ambigüedad
con que se definió qué es desarrollo sostenible para la Amazonía. Otro obstáculo radicó,
como vimos, en que inicialmente los países miembros tenían ambiciones diferentes en
cuanto a sus objetivos. Brasil, por ejemplo, buscó conferir al TCA una dimensión que
permitiese fortalecer la seguridad militar y monitoreo de sus fronteras, lo que terminó
por ser rechazado por los demás países-miembros. Aunque el TCA ha sido habitualmente
estudiado por medio del enfoque realista (o neorrealista) buscamos demostrar que la
Interdependencia Compleja puede ampliar el campo de conocimiento de este Tratado.
Vimos que en varias etapas de consolidación del TCA el interactuar de organizaciones
internacionales con el Tratado permitió apoyo en la financiación de proyectos sostenibles.
A partir de las varias dimensiones definidas para revisar el enfoque realista/neorrealista
verificamos que hay limitaciones y sesgos del enfoque teórico realista o neorrealista. Así,
la financiación del TCA fue impulsada por redes transnacionales de contactos, a pesar del
desinterés de los Estados del tratado en inicialmente financiar los proyectos del Tratado.
Por otro lado, al sobrevalorar el rol del hegemón (Brasil) a la hora de explicar los avances
del TCA/OTCA, no se tuvo en cuenta la labor de actores transnacionales como el MAP
que impulsaron proyectos para proteger la Amazonía. Dichos proyectos abarcaron
aportes relevantes de centros de pensamiento, académicos de universidades,
corporaciones transnacionales, entre otros, que impulsaron un proyecto ambiental
“desde abajo hacia arriba” que llevó la OTCA a apoyar relevantes iniciativas ambientales.
Se concluyó igualmente que se debe tener más en cuenta la premisa de Keohane según
la cual la cooperación no tiene solamente en consideración intereses comunes, sino
objetivos y metas potenciales de los Estados.
Asimismo, la Iniciativa MAP mostró que la comunidad científica de Brasil, Perú y Bolivia,
así como la sociedad civil recibieron el apoyo de la OTCA, la GEF y el PNUMA en un
proceso que se fomentó “desde abajo hacia arriba” y que dichos procesos son más
comunes de lo que se suele pensar. Sigue siendo necesario continuar un trabajo de
investigación que evalúe de forma más amplia de qué forma está OTCA interactuando
con redes transnacionales, ONGS, otras organizaciones regionales e internacionales en
términos del fomento del desarrollo sostenible de la Amazonía. Consideramos sin
embargo que el presente trabajo puede ser ya un aporte a esta temática.
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