OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 9, Nº. 2 (Noviembre 2018-Abril 2019), pp. 17-33
PENSANDO Y REPENSANDO TEÓRICAMENTE EL ORDEN INTERNACIONAL:
LAS NUEVAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES EMERGENTES A TRAVÉS DE
LOS LENTES NEOINSTITUCIONALISTAS
Mario Guillermo Guerrero
mgg0921@gmail.com
Doctorando en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM, Argentina).
Profesor Adscripto e Invitado de la Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo).
Resumen
Desde comienzo del Siglo XXI se ha observado el surgimiento de diversos procesos de
institucionalización de nuevos espacios institucionales informales (como BRICS, IBSA, BASIC
o P5+1) en el plano internacional, pero poco se ha profundizado en el estudio de los mismos.
Frente a esto, el presente trabajo busca repensar, por medio de un acercamiento teórico entre
la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, los conceptos teóricos del
neoinstitucionalismo a los fines de contar con un nuevo aporte teórico-analítico crítico que de
cuenta de las características particulares de dichos fenómenos. Creemos que resulta de
interés para el estudio de las instituciones internacionales ampliar el actual campo de análisis
a los fines de explicar cómo es que se dio el proceso de surgimiento de estas nuevas
instituciones y cómo es que interactúan las mismas con las instituciones formales ya
establecidas. El presente trabajo buscará discutir en su primer eje dos neoinstitucionalismos
tradicionales (neoinstitucionalismo de elección racional y neoinstitucionalismo histórico),
dejando explicitadas cuáles son los puntos de partida de cada uno de ellos y qué elementos
pueden llegar a aportar cada uno al estudio. Al final del trabajo, se realizará un diálogo entre
las perspectivas que permita establecer un criterio teórico analítico superador en el estudio
de estos nuevos fenómenos.
Palabras-clave
Instituciones Internacionales; Neoinstitucionalismo; Nuevas Instituciones Emergentes;
Cooperación Internacional; Organizaciones Internacionales
Cómo citar este artículo
Guerrero, Mario Guillermo (2018). "Pensando y repensando teóricamente el orden
internacional: las nuevas instituciones internacionales emergentes a través de los lentes
neoinstitucionalistas". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 9, N.º 2,
Noviembre 2018-Abril 2019. Consultado [en línea] en fecha de última consulta,
https://doi.org/10.26619//1647-7251.9.2.2
Artículo recibido el 20 de Deciembre de 2017 y aceptado para su publicación el 1 de
Septiembre de 2018
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PENSANDO Y REPENSANDO TEÓRICAMENTE EL ORDEN INTERNACIONAL:
LAS NUEVAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES EMERGENTES A TRAVÉS DE
LOS LENTES NEOINSTITUCIONALISTAS
Mario Guillermo Guerrero
1
La literatura disciplinar dedicada al estudio de las instituciones internacionales es muy
prolifera ((Cox & Jacobson, 1973; Hass, 1964; Keohane & Nye, 1989; Martin & Simmons,
1998) . Sin embargo, la mayor crítica que se le ha realizado remite al hecho de que las
instituciones internacionales son entendidas como sinónimo de organizaciones
internacionales y que no toman en consideración el estudio de las instituciones
internacionales informales que existen en constante interacción con las instituciones
formales (Albaret, 2013; Reinalda, 2013; Simmons & Martin, 2002) . Mucho se ha
discutido sobre los casos de Organización de Naciones Unidas (ONU), Fondo Monetario
Internacional (FMI) o la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), pero poco
se ha estudiado el surgimiento de las nuevas instituciones internacionales en el Siglo XXI
como BRICS
2
, G20
3
o P5+1
4
, las cuales presentan horizontes temporales difusos, altos
niveles de informalidad y flexibilidad (Albaret, 2013) . En términos históricos, la
particularidad de tales instituciones es que surgen durante un período de tiempo en
donde no ocurren grandes enfrentamientos armados que sacudieran el plano
internacional como sí lo hicieron las guerras mundiales, pero si ocurrieron coyunturas
críticas que pusieron en tela de juicio el poder de los Estados victoriosos de Ikenberry
(2001) . Algunos ejemplos de ello son el atentado a las torres gemelas en el año 2001,
el establecimiento de grandes organizaciones terroristas como actores internacionales de
importancia como el Estado Islámico (ISIS) o Al Qaeda las cuales llegaron a disputar el
dominio estato-céntrico de la arena internacional, o la crisis económico financiera de los
años 2008-2009 que terminó de exponer las principales debilidades presentadas por la
1
El autor quisiera agradecer a Carlos Acuña, Jorge Battaglino, Julio Leonidas Aguirre, Jacqueline Behrend,
Yesica Kolliker, Lucio Marinsalda Pastor como así también a los revisores anónimos por sus comentarios a
borradores anteriores de este trabajo.
2
Espacio institucional compuesto por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica, el cual surge en el año 2001 en
el marco de los programas de investigación de la Goldman Sachs pero que con el paso del tiempo fue
apropiado por los países miembros como un espacio propio llegando a firmar sus propias summits desde el
año 2009.
3
Es un foro construido por países en desarrollo y emergentes los cuales buscan discutir temáticas
relacionadas a la cooperación económico-financiera internacional. Los países miembros son: Canadá,
Francia, Alemania, Italia, Japón, Rusia, el Reino Unido y los Estados Unidos (conocidos estos últimos como
el G8); junto a Argentina, Australia, Brasil, China, India, Indonesia, México, Arabia Saudita, Sudáfrica,
Corea del Sur, Turquía y la Unión Europea.
4
Se trata de una mesa de diálogo ad hoc establecida en el año 2006 a los fines de negociar con Irán respecto
de la cuestión nuclear. Estaba compuesta por los cinco miembros permanentes (China, Francia, Rusia, Reino
Unido y Estados Unidos) junto a Alemania, de ahí el acrónimo.
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gobernanza económico-financiera vigente hasta ese entonces (Guerrero, 2017ª; 2017b;
Patiño Villa, 2012) . De esta manera, las instituciones informales aquí en discusión no
sólo han surgido por fuera de la estructura institucional formal ya existente, sino que
también han tenido como sus principales ingenieros a países emergentes o en desarrollo.
Este trabajo busca ser un punto de acercamiento teórico entre la Ciencia Política y las
Relaciones Internacionales. Creemos que resulta de interés para el estudio de las
instituciones internacionales ampliar el actual campo de análisis por medio de la
recuperación de la tradición neoinstitucionalista a los fines de explicar cómo es que se
dio el proceso de surgimiento de estas nuevas instituciones y cómo es que interactúan
las mismas con las instituciones formales ya establecidas. Interrogarnos respecto de este
punto, es interrogarnos al mismo tiempo sobre por qué los Estados emergentes buscan
construir estas instituciones informales y cómo es que llevan adelante el diseño-
establecimiento de las mismas. Para ello, es necesario reflexionar entorno a las
potencialidades y debilidades que presenta el neoinstitucionalismo como herramienta
teórica a los efectos de abordar la temática aquí sugerida. El presente trabajo buscará
discutir en su primer eje dos neoinstitucionalismos tradicionales, el neoinstitucionalismo
de elección racional (de ahora en más, NER) y el neoinstitucionalismo histórico (de ahora
en más, NIH), dejando explicitadas cuáles son los puntos de partida de cada uno de ellos
y qué elementos pueden llegar a aportar cada uno al estudio. Al final del trabajo, se
realizará un diálogo entre las perspectivas que permita establecer un criterio teórico
analítico superador en el estudio de estos nuevos fenómenos.
I. Revolviendo en la caja de herramientas conceptuales de los
neoinstitucionalismos: fortalezas y debilidades
Es difícil identificar con precisión la fecha en que nace la tradición institucional.
Determinar cuál fue la primera obra que trabajo sobre esta línea teórica encierra serias
complicaciones, ya que es posible identificar diversos estudios capaces de ser
considerados “clásicos” en el estudio de las instituciones. El caso de libros como “Las
Leyes” de Platón o el famoso estudio de las “Constituciones atenienses” de Aristóteles,
son simples ejemplos de hasta dónde se puede llegar en un intento de identificar las
raíces de esta tradición teórica. Según Rhodes, “el [viejo] institucionalismo es uno de los
pilares principales de la ciencia política que se centra en las reglas, procedimientos y
organizaciones formales de un sistema de gobierno. Su metodología tiene un carácter
institucional-descriptivo, formal-legal e histórico-comparativo, utiliza técnicas del
historiador y del jurista, y pretende explicar, por una parte, la relación entre la estructura
y la democracia y, por otra, de qué modo las reglas, procedimientos y organizaciones
formales determinan o no el comportamiento político.” (1997: 65).
Sin embargo, con el paso del tiempo la consolidación de la Ciencia Política como disciplina
científica despertó entre sus miembros un interés cada vez mayor por delimitar con
mayor precisión los alcances teóricos de las perspectivas teóricas que la componían,
obligando con ello a que las sucesivas investigaciones disciplinares fueran (o por lo menos
buscaran ser) más precisas sobre aquello que se quería estudiar y cómo es que se llevaría
adelante dicho estudio. En este punto jugó un rol muy importante la intervención
disciplinar del conductismo, marcando con ello un antes y un después en la forma en que
eran concebidos los estándares de cientificidad en la Ciencia Política (Sanders, 1997) .
Para esta perspectiva, estos criterios iban de la mano con el énfasis en el comportamiento
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observable. Se definía por conducta política a “una orientación o punto de vista que busca
plantear todos los fenómenos del gobierno en términos del comportamiento observado y
observable de los hombres” (Immergut, 2006: 389). Es decir, el interés estaba puesto
en la búsqueda de responder la pregunta de por qué los individuos, los actores
institucionales y los Estados-Nación se comportan como lo hacen.
Todas estas críticas llevaron a que se realizaran intentos de adaptación y/o reformulación
del viejo institucionalismo. De estos intentos, nacerá el nuevo institucionalismo. Esta
perspectiva buscará dar respuesta a las críticas conductistas, al mismo tiempo que
intenta recuperar la centralidad de las instituciones para la disciplina. El primer paso que
se da en este sentido es la reconceptualización del concepto de institución, entendiéndolo
en un aspecto más amplio. Sin embargo, el sentido amplio en que se aborda a las
instituciones por parte de esta perspectiva es más flexible respecto del viejo
institucionalismo ya que las mismas no son entendidas con el sentido normativo con el
que eran comprendidas anteriormente. Ya no se trata de estudiar las instituciones
ideales, sino de comprender la pluralidad de instituciones existentes y de cómo estas
inciden en las conductas políticas. Según el neoinstitucionalismo la conducta política no
puede ser entendida por fuera del entramado institucional. Este último, no sólo incide
(en mayor o menor medida) sobre las preferencias que guían a los actores a actuar, sino
que al mismo tiempo inciden en los procesos de toma de decisiones que los mismos
llevan adelante. La amplitud con la que se trabaja el concepto de institución en el nuevo
institucionalismo derivó en el surgimiento de una pluralidad de programas de
investigación que difieren tanto teórica como metodológicamente en cuanto al estudio
de las instituciones, ya sea entendiéndolas como variables dependientes (explicando
cómo es el surgimiento y cambio de dichas instituciones) o independientes (explicando
cuáles son los efectos tanto en los resultados políticos como en la formación de
preferencias de los actores que dichas instituciones provocan) según sea el interés del
investigador.
I.a. Neoinstitucionalismo de Elección Racional (NER)
Dentro de la tradición institucionalista, el neoinstitucionalismo de elección racional (NER)
es uno de los institucionalismos más discutidos y utilizados en la Ciencia Política (Cook &
Levi, 1990) . La particularidad de este institucionalismo es el debate teórico que tiene
con la teoría neoclásica de la economía política, principalmente con su teoría de la
conducta y de los mercados eficientes (North, 1990; North & Weingast, 1989) . La idea
de este diálogo es superar los elementos más débiles de la perspectiva mediante la
incorporación de una teoría institucional, la cual permitiría mantener lo que North
(1990a: 112) considera los dos bloques conceptuales más significativos de la teoría
neoclásica (que son los de escasez/competencia e incentivos como fuerzas motoras); al
mismo tiempo que se modifica la teoría al reconocer la existencia de información
incompleta, modelos subjetivos de la realidad e instituciones. Para ello, North (1990)
propone una teoría institucional sustentada sobre dos pilares: a) una nueva teoría de la
conducta humana; y b) una teoría de los costos de transacción.
En primer lugar, North (1990, 1991, 1998) comienza discutiendo el concepto de
racionalidad instrumental heredado desde la teoría neoclásica. Por tal se entiende que
“los actores poseen modelos correctos para interpretar el mundo que los rodea; o bien,
que ellos reciben una retroalimentación de información que les permite revisar y corregir
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sus teorías inicialmente incorrectas.” (North, 1998: 98) . Entender la racionalidad de
los actores de esta manera implica que: a) todos los jugadores pueden identificar sin
ningún problema cuáles son las fuentes de pérdida en la búsqueda por la maximización
de sus beneficios; y, al mismo tiempo, que b) todos y cada uno de ellos tiene igual acceso
al proceso de toma de decisiones (North, 1998) . De esta manera, dado el caso de
existir actores y organizaciones que no fueran capaces de desarrollar una interpretación
adecuada (es decir, racional) del mercado, estarían destinados a perecer en los mercados
competitivos debido a su comportamiento ineficiente (North, 1998) .
Sin embargo, según North entender la racionalidad de los actores en estos términos sería
negar el efecto que producen tanto las motivaciones como el ambiente sobre el accionar
desplegado por los actores. Si no se tiene en cuenta estos dos elementos, se estaría
negando el hecho de que los actores presentan estructuras subjetivas particulares que
determinan el orden de las preferencias de cada uno de ellos al mismo tiempo que se
niega la existencia de problemas a la hora de recolectar y procesar la información
necesaria para tomar una decisión en términos eficientes de la teoría neoclásica.
Equivaldría a negar que las ideas y las ideologías juegan un papel de importancia en la
estructuración mental que los individuos tienen respecto del mundo y cómo es que los
actores actúan conforme a ello (North, 1990) .
Por ende, Douglass North propone una nueva teoría de la conducta la cual hable de una
racionalidad procedimental en lugar de una instrumental. La principal diferencia entre
ellas es que en la primera los actores “aprenden al hacer” (1998) . Mediante el learning
by doing, los actores llevan adelante procesos de toma de decisiones en contextos de
información imperfecta (ya sea por los modelos subjetivos con los que cargan, por la
imposibilidad de procesar plenamente la información o de adquirir la totalidad de la
información) que les impide maximizar plenamente sus beneficios en un sólo movimiento.
Pero a medida que los actores van participando en diversos juegos sucesivos, estos son
capaces de obtener mayor información respecto de cuáles son las reglas imperantes,
cuáles son los comportamientos que más se premian (y cuáles no), cuáles son los
diversos actores que también intervienen en el proceso de toma de decisiones de una
determinada situación; en síntesis, qué es lo que se debe hacer para poder continuar
maximizando los beneficios (North, 1998) .
En segundo lugar y de forma complementaría a la nueva teoría de la conducta
desarrollada más arriba, North (1998) parte de la consideración de una teoría política
basada en la noción de costos de transacción la cual se construye sobre tres supuestos:
a) la información es costosa; b) los actores usan modelos subjetivos para explicar su
entorno; y c) los acuerdos se cumplen sólo imperfectamente. Las decisiones que se
toman utilizando tales modelos subjetivos, producen altos costos de transacción y hacen
que los mercados políticos sean imperfectos. La teoría neoclásica parte de la
consideración de que no existen interferencias entre lo que un actor necesita, sus deseos
y su acción. Como lo plantea Elster (1990) , identificar a una determinada acción como
racional implica reconocer en ella tres operaciones: 1) encontrar la mejor opción, para
un determinado conjunto de creencias y deseos; 2) crear el conjunto de creencia mejor
fundada según la evidencia disponible; 3) recolectar la cantidad de evidencia justa-
necesaria para un determinado conjunto de creencias y deseos. Sin embargo, la teoría
de los costos de transacción permite comprender que la relación entre deseos, creencias,
evidencia, y acción no es tan armónica como se creía. Tal esquema encuentra sus
debilidades en hechos de la realidad como: la no existencia de una acción, evidencia o
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creencia inequívocamente óptima para un determinado caso en particular; la posibilidad
de que las personas pueden fallar ya sea a la hora de implementar una determinada
acción, formar sus creencias, recolectar evidencia y/o procesar tal evidencia (Elster,
1990; North, 1998) .
Otro elemento que está íntimamente relacionado con la teoría de los costos de
transacción North es el “problema de la cooperación” (Olson, 1998) . En un contexto en
donde los actores tienen importantes incentivos para desconfiar respecto de lo que otros
actores pueden llegar a hacer debido a la falta de información, imposibilidad de procesar
la información disponible, existencia de altos riesgos respecto de pagos futuros, la
dificultad de identificar los free-rider hacia el interior de un cuerpo colectivo grande y la
no identificación clara respecto de quién y cómo se podría llegar a castigar el
comportamiento no cooperativo, ¿qué incentivos podrían llegar a tener los actores a los
fines de desplegar un comportamiento cooperativo? (North, 1990, 1991, 1998; North &
Weingast, 1989) . Es por ello que, teniendo por base su teoría de la racionalidad
procedimental como así su teoría de los costos de transacción, North entiende que una
teoría institucional permitiría resolver las debilidades mencionadas en párrafos
anteriores.
Para ello, el autor entiende por institución al conjunto de “constreñimientos
humanamente diseñados que estructuran la interacción política, económica y social.
Consisten tanto en constreñimientos informales (sanciones, tabués, costumbres,
tradiciones y códigos de conducta) como de reglas formales (constituciones, leyes,
derechos de propiedad)”
5
(North, 1991: 1) . Las instituciones permiten reducir las
incertezas en el intercambio. Ellas definen el conjunto de opciones disponibles y por ello
determinan los costos de transacción y producción para un tiempo y espacio
determinado. Esto último no significa que los deseos o creencias de los actores sean
estructuradas por las instituciones, sino que las preferencias siguen siendo pensadas
como exógenas dentro del esquema analítico institucional del autor (North, 1990a:
111) . Sin embargo, si los actores pretenden maximizar sus beneficios deben tener en
cuenta los incentivos (tanto positivos como negativos) que la estructura institucional
(particularmente económica) presenta. Particularmente, lo que interesa a North es ver
cómo es que se da la relación entre los marcos subjetivos de los actores y las instituciones
ya que al comprender dicha relación se estaría comprendiendo al mismo tiempo cómo es
que la misma se ha traducido en diversos entramados institucionales económico-políticos
a lo largo de la historia. De esta manera, si tomamos la esquematización realizada por
Fioretos, Falleti & Sheingate (2016) los cuales construyen un gráfico que releva dos
dimensiones centrales (por un lado el continuum estructura- actor; y por el otro el
continuum interés-idea) a los fines de poder comparar los neoinstitucionalismos entre sí,
podemos afirmar que el NER es una perspectiva teórica centrada en actores que adopta
una base centrada en intereses (ver Gráfico 1).
5
Traducción propia del autor
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En la teoría institucionalista de North, las instituciones son una herramienta que permiten
resolver los problemas de cooperación entre los actores. Esto último se debe a que las
instituciones permiten reducir las incertezas que envuelve a todo accionar humano. Tanto
las normas, las reglas como los procedimientos (sean formales o informales) permiten
simplificar el proceso mediante el cual los actores toman decisiones en un contexto
cambiante, en donde obtener información es costosa incluso en el procesamiento de
aquella que se logra obtener. Particularmente, las instituciones permiten resolver el
problema de la cooperación ya que establece incentivos (tanto positivos como negativos)
que premian y castigan el comportamiento de los actores. Esto último obliga a aquellos
actores que buscan sobrevivir y continuar maximizando sus beneficios cumplan con el
conjunto de normas, reglas y procedimientos establecidos; caso contrario serán
sancionados y la propia competitividad se vería seriamente desmejorada.
Para North, el eje central de la Economía Política es poder dar cuenta de la evolución de
las instituciones económicas y políticas que crean un ambiente económico capaz de
inducir a una productividad creciente (North, 1990, 1991) . Dentro de este esquema
analítico, ¿qué sucede con la historia?. Si bien North pretende explicar cómo es que se
da la evolución de las instituciones políticas y económicas, en sus análisis la historia es
un instrumento más de ilustración de sus hipótesis y no tanto el elemento principal del
análisis institucional. Resulta de interés recuperar en este punto lo comentado por Pierson
(2004) respecto de las diversas formas en que la historia puede ser utilizada en un
análisis. Una de las más utilizadas, y particularmente en lo que se refiere a las teorías de
elección racional, es el concepto de “history as the hunt for illustrative material”. De esta
manera, la historia es utilizada como un reservorio de casos ilustrativos en el que el
investigador busca encontrar ejemplos que le permitan dar cuenta del alcance teórico-
empírico de sus modelos explicativos. Sin embargo, en estos casos los análisis dicen muy
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poco (o nada) respecto de las dimensiones temporales de los procesos político-sociales
(Pierson, 2004: 5) . Esto último es muy común de observar en los trabajos de Douglass
North. Téngase por ejemplo el trabajo llevado adelante entre North & Weingast (1989)
en donde ponen en discusión los constreñimientos puestos por el Parlamento inglés a la
Corona durante el siglo XVII; o la utilización de los caso de las caravanas mercantes o
los Suq desarrolladas en la península arábica como ejemplos de mercados “primitivos” y
poco productivos (North, 1990, 1991) . Por ende, no interesa tanto al análisis de North
dar cuenta de cuál es el papel explicativo de la dimensión temporal en el desarrollo de
las instituciones, sino más bien identificar cuáles han sido las diversas instituciones que
se han desarrollado en la historia y cómo es que estas han contribuido (o no) a un
aumento de la productividad en una determinada sociedad.
Incluso, la no consideración de la dimensión temporal en los procesos políticos-sociales
como variable explicativa de la que habla Pierson se puede observar si tomamos en
consideración la explicación northeana de por qué cambian (o no) las instituciones. Las
instituciones persisten porque son útiles para los actores. Cuando estas dejan de serlo,
los actores deciden cambiarlas por otro conjunto. Pero tal cambio es gradual y se da
como producto del incesante accionar de los actores. Esto último es posible porque North
asume el concepto de actor emprendedor schumpeteriano el cual a medida que va
obteniendo mayor conocimiento y va desarrollando mayores capacidades, en conjunto
que se desarrollan grandes avances en la estructura tecnológica y de precios, los actores
van cambiando sus preferencias y buscan realizar cambios institucionales que permitan
maximizarlas (North, 1990) . Sin embargo, en el corto plazo la maximización de los
intereses de los actores se encuentra garantizada por la estabilidad institucional. La
fuente de dicha estabilidad es el path dependence institucional. Aquí el concepto de path
dependence no es entendido en los términos del neoinstitucionalismo histórico, sino más
bien como la capacidad con la que cuentan las instituciones para generar retornos
crecientes y dar estabilidad en el tiempo a las normas, reglas y procedimientos que
constriñen la performance de los actores (North, 1990: 83) . De esta manera, el actor
puede adquirir mediante juegos sucesivos información que le permita comprender no
sólo cuál es el comportamiento que un determinado entramado institucional premia sino
también de qué formas pueden ser alterados tales entramados institucionales a los fines
de poder maximizar otro tipo de intereses.
En síntesis, la principal riqueza del NER como perspectiva teórica radica en que adopta
un punto de análisis basado en actores e intereses, en donde los actores conforme a sus
preferencias exógenamente establecidas deciden seleccionar y construir instituciones
(formales e informales) que les permitan reducir los costos de transacción y los costos
de información con los que se ven enfrentados en el día a día a la hora de maximizar sus
beneficios. De esta manera, las instituciones son presentadas como sinónimos de
estabilidad; una estabilidad que limita el rango de acciones del que disponen los actores
a la hora de desplegar sus comportamientos pero bajo ninguna condición tales
instituciones son formadoras de preferencias, ideas y/o intereses (Hall & Taylor, 1996;
Immergut, 2006) . Tal vez, la principal diferencia entre el NER y el NIH es justamente
cómo es que entienden la formación de preferencias (Orfeo Fioretos et al., 2016) .
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I.b. Neoinstitucionalismo Histórico (NIH)
El neoinstitucionalismo histórico (NIH) se caracteriza por entender a las instituciones
como procedimientos, rutinas, normas y convenciones formales e informales de la política
y la economía política (Hall & Taylor, 1996) . Sin embargo, la mayor diferencia respecto
del NER radica en que aquí las instituciones “son siempre constelaciones que combinan
reglas con normas culturales, geográficas e históricamente específicas, creencias de
valor, organizaciones formales y prácticas sociales. Las instituciones son complejas
estructuras de enlace con la acción. Una institución no es un monolito, sino un sistema
de factores sociales que conjuntamente genera una regularidad de acción” (Katznelson,
2009: 109) . Abordadas desde esta perspectiva, las instituciones son presentadas como
estructuradoras de preferencias y de las elecciones (path, “caminos” en inglés)
disponibles de realizar (Hall & Taylor, 1996; Immergut, 2006; Katznelson, 2009; Pierson
& Skocpol, 2008; Thelen, 1999) .
Para esta perspectiva, los diversos esquemas institucionales que caracterizan a las
estructuras político-económicas en determinado contexto histórico son el producto de la
lucha de diversos actores por la distribución de recursos escasos. Por ende, las
instituciones son reflejo de la cristalización de los resultados arrojados por dichas luchas.
Por ello, el institucionalismo histórico considera de interés realizar un análisis del nivel
meso-macro que permita identificar las múltiples instituciones en interacción que operan
en contextos más amplios. Las instituciones no son consideradas de forma aislada y
separadas, sino en constante interrelación y superpuestas unas con otras configurando
un entramado o red institucional (Orfeo Fioretos et al., 2016; Hall & Taylor, 1996) . Los
institucionalistas históricos
“analizan cómo los grupos de organizaciones e instituciones se
relacionan unos con otros y dan forma a los procesos o resultados
de interés. (...) Los resultados son generados no por algún principio
universal aparente característico de un tipo dado de actor o área de
actividad, sino por intersecciones de prácticas organizadas. Estas
prácticas a menudo se habrían originado en diferentes momentos y
por tanto, se habrían desarrollado configuraciones que dan ventaja
a ciertos actores claves. Dichos actores trabajan para mantener la
configuración mientras las circunstancias económicas, culturales y
geopolíticas cambian” (Pierson & Skocpol, 2008: 20)
.
La pregunta clave que se realiza el institucionalismo histórico es: ¿por qué ciertas
estructuras o patrones toman forma en ciertos momentos y lugares, siendo que en otros
no?. Los institucionalistas históricos se interesan por desarrollar argumentos temporales
que permitan comprender la temporalidad y secuencia de los diversos fenómenos
políticos que se pretende estudiar, ya que estos son entendidos como procesos políticos.
El que sean entendidos como tal, implica que dichos fenómenos no son estudiados como
una simple “fotografía” de una situación dada, sino que se tiene la intencionalidad de
rastrear transformaciones y procesos de escala y temporalidad variables. “Los
institucionalistas históricos proceden a través de un movimiento constante hacia atrás y
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adelante entre los casos, preguntas e hipótesis” (Pierson & Skocpol, 2008: 10) . De esta
manera, los problemas que interesan provienen de identificar variaciones del mundo real
previamente no explicadas o de notar que los patrones empíricos van en contra de lo
popular y, también, académicamente establecido. Como anteriormente se mencionó, los
institucionalistas históricos no tienen ambiciones totalizadoras, ni pretenden comprender
la dinámica histórico-universal de los fenómenos políticos que se estudian, sino que
buscan identificar las dimensiones históricas de la causalidad. Esto quiere decir que “las
afirmaciones sobre la existencia de relaciones causales deberían ser apoyadas no sólo
por una correlación entre dos variables, sino por una teoría que mostrara por qué esta
conexión debería existir, así como por evidencia que permitiera apoyar esa conexión
teórica” (Pierson & Skocpol, 2008: 12) . Para ello, los análisis parten de la consideración
de un N-pequeño, el cual permite un examen detallado de los procesos que pueden
facilitar la evaluación de aseveraciones sobre mecanismos causales; y por el otro lado,
de argumentos causales, con fundamento teórico sobre relaciones causales que
generalmente implican relaciones temporales particulares entre variables, donde una
precede a la otra, o las dos tienen lugar esencialmente al mismo tiempo.
Una serie de conceptos centrales son los que permiten establecer este conjunto de
argumentos causales: secuencia, path dependence, y coyuntura crítica.
Por un lado, un concepto clave en la presente perspectiva es el de “secuencia”. El orden
en que se producen los eventos importa, ya que de ello puede nacer una diferencia
fundamental. En la secuencia puede radicar la respuesta a la pregunta de por qué un
fenómeno ocurrió en determinado momento y no en otro (Falleti & Mahoney, 2016;
Pierson & Skocpol, 2008) . Pensado de esta manera, las secuencias tienen mucha
relación con el proceso de retroalimentación positivo. Esto se debe al hecho de que
dependiendo de cómo es que se dé el orden de los eventos, ello influenciará en los
diferentes mecanismos de reproducción que se adopten para una determinada
trayectoria.
Cuando el NIH utiliza el concepto de path dependence (o dependencia de la trayectoria)
“se refiere a la dinámica de los procesos de retroalimentación positiva en un sistema
político” (Pierson & Skocpol, 2008: 12) . Esto significa que las instituciones se
consolidan como tales a medida que las mismas son puestas en movimiento. La puesta
en funcionamiento de una determinada institución produce que esta adopte una inercia
institucional que la lleva a fortalecer la trayectoria institucional elegida. De esta manera,
las instituciones se tornan menos propensas a cambiar con el paso del tiempo, siendo
esto sólo posible mediante coyunturas críticas. La riqueza de este concepto nos permite
estudiar cómo es que los actores escogen diversos caminos y cómo es que con la puesta
en práctica de diversas decisiones institucionales las instituciones resultantes se alejan o
se acercan respecto de lo que los actores pensaron en primera instancia.
Como ya se mencionó, para el NIH las instituciones no deben ser entendidas como
estructuras “monolíticas” las cuales se muestran completamente rígidas frente a
cualquier tipo de cambio (Katznelson, 2009) . El concepto de coyuntura crítica viene a
introducir un argumento dinamizador al análisis histórico institucional, ya que sugiere
que una serie de pequeños o grandes eventos pueden hacer que se reconfigure el camino
o trayectoria que se había elegido en un principio y se de lugar a una nueva disputa por
los recursos entre los diversos actores, resultando con ello una nueva configuración
institucional. Son muchos los trabajos que recurren a este concepto para referirse a
fenómenos o eventos de grandes escalas para explicar el surgimiento de nuevas
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dinámicas de path dependence, pero dicho dramatismo no es condición necesaria ni
suficiente para que sea considerada una coyuntura crítica: lo que la vuelve crítica a una
coyuntura particular es el hecho de que activa un proceso de retroalimentación positiva,
indistintamente de su “envergadura” (Pierson & Skocpol, 2008) .
En conjunto, todos estos conceptos permiten estudiar cuál es el peso de la dimensión
temporal dentro de una determinada explicación que quiera dar cuenta de un fenómeno
político-social de interés estudiar. Tales conceptos obligan a pensar en la secuencia
causal que conecta nuestro fenómeno-resultado de interés (variable dependiente) con
aquellos eventos, acontecimientos y procesos que intervinieron en tal resultado (Falleti
& Mahoney, 2016) . Pensar los mecanismos causales de esta manera permite
comprender por qué un determinado entramado institucional surge en un determinado
tiempo y lugar, mientras que en otros no. El path dependence permite comprender cómo
es que las instituciones perduran a lo largo del tiempo y del espacio a pesar de que las
condiciones iniciales que facilitaron su surgimiento hayan desaparecido. La coyuntura
crítica permite estudiar cómo es que se producen los cambios institucionales en aquellas
instituciones que se creían difíciles de modificar o cambiar. Además, permite comprender
cómo es que los actores buscan crear nuevos entramados institucionales que les
permitan conservar el nuevo poder obtenido luego de una coyuntura crítica y cómo es
que tales entramados suelen establecerse de una forma completamente diferente a las
que fueron pensados originalmente (Thelen, 1999) . Todos estos no son más que
ejemplos de cómo es que al introducir la temporalidad como dimensión explicativa
podemos obtener un análisis completamente diferente a lo propuesto por el NER.
Un elemento a tener en cuenta a la hora de realizar un análisis institucional desde la
perspectiva del NIH es evitar caer en la trampa de la rigidez explicativa de que “las
instituciones lo explican todo” (Acuña & Chudnovsky, 2013) . Al realizar un estudio de
las instituciones desde el NIH resulta muchas veces tentador pensar los cambios y
reproducciones institucionales como desprovistas de actores ya que estos se encuentran
subsumidos a las dinámicas de instituciones que los supera, lo que lleva muchas veces a
pensar relaciones de causalidad tautológicas. Esto último es una dificultad que puede ser
superada si se establece con precisión cuáles son cada uno de los elementos que
componen al mecanismo causal que vincula la(s) variable(s) independiente(s) con la
variable dependiente (Falleti & Mahoney, 2016) .
II. ¿Qué aportes puede realizar el neoinstitucionalismo para el estudio
de las nuevas instituciones internacionales emergentes?
La literatura especializada sugiere que la institucionalización de las dinámicas asociativas
entre los agentes aumenta su cooperación y acción colectiva (Hall & Taylor, 1996;
Immergut, 2006; North, 1990; North & Weingast, 1989), incluso cuando hablamos de
cooperación internacional entre naciones (Axelrod & Keohane, 1985) . Sin embargo,
poco se ha profundizado en el estudio de los procesos de institucionalización de las
instituciones informales iniciadas a comienzos de siglo. Frente a esto, se torna relevante
(re)pensar los aportes teóricos del neoinstitucionalismo a los fines de contar con un
criterio teórico-analítico crítico que de cuenta de estos nuevos fenómenos.
Para comenzar, el concepto aquí en discusión es el de institución internacional. Si bien
existe una amplia diversidad de literatura que desarrolla y trabaja el concepto, la
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discusión conceptual aquí sugerida recupera tres enfoques: el idealismo, el
institucionalismo liberal y el neoinstitucionalismo histórico.
Por un lado, la tradicional escuela de pensamiento idealista de las Relaciones
Internacionales hace hincapié en las instituciones internacionales de carácter formal
(Judge, 1977; Schechter, 2010; Simmons & Martin, 2002) . Se entiende por institución
internacional a toda aquella institución en la que se pueda identificar simultáneamente
los siguientes tres elementos (Judge, 1977 : 1) estar basada en un acuerdo el cual se
encuentra instrumentado formalmente entre los gobiernos de diversos estado-nación; 2)
incluir tres o más estados-nación como miembros del acuerdo; 3) poseer una secretaría
permanente la cual cuente con tareas y actividades propias-autónomas. Como se puede
observar en la definición anterior, la literatura asocia instituciones internacionales con
organizaciones internacionales (Simmons & Martin, 2002) . Esto último no es un
elemento que debe sorprender ya que la mayor proliferación de la literatura formalista
surge en el período entre guerras mundiales, y tiene como principales elementos de
observación empírica la Liga de las Naciones (o Sociedad de las Naciones, SDN) y la
Organización de Naciones Unidas (ONU). Además, se puede observar que el concepto
está pensado en términos de poder evaluar la autonomía de una organización en
particular respecto de los Estados que las crean. Esto es descrito por Schechter (2010)
como una mayor o menor capacidad por parte de la organización para establecer y
desarrollar una burocracia que se presente separada y funcionalmente autónoma
respecto de los países que la crearon. Esto es así porque tales organizaciones eran
pensada como terceras partes en la resolución de conflictos de paz y guerra. La mayor
debilidad de este concepto es la confusión entre institución y organización. Esto último
no sólo no nos permite observar los efectos que las reglas, procedimientos y normas
pueden llegar a producir sobre los actores internacionales, sino que también no nos
permite observar cuál es el rol tanto de las reglas, normas, procedimientos informales
que entran en juego de forma conjunta con las formales en el escenario internacional.
Una segunda tradición está relacionada con los análisis institucionalistas conocidos en
Relaciones Internacionales como institucionalismo liberal (Axelrod & Keohane, 1985;
Keohane & Martin, 1995) . Desde comienzos del siglo XXI, el escenario internacional ha
observado un aumento exponencial respecto a la creación de instituciones
internacionales que no cumplen con las tres características anteriormente mencionadas
(Albaret, 2013; Reinalda, 2013) . Observar este fenómeno es sólo posible si se amplía
el concepto de instituciones internacionales anteriormente presentado. Según Keohane
& Nye (1989: 3), podemos entender por instituciones internacionales al conjunto
persistente e interconectado de reglas (formales e informales) que prescriben roles de
conducta, constriñen la actividad de los actores y delimitan sus expectativas. La mayor
debilidad presentada por este concepto es que se entienden a las instituciones
internacionales como elementos estáticos. La mayoría de la literatura en esta tradición
se ha dedicado al estudio del efecto que tienen las instituciones internacionales en los
niveles de intercambio comercial entre países (McLaughlim Mitchell & Hensel, 2007) ; o
cuáles son los efectos de las instituciones en materia de conflictos armados (Keohane &
Martin, 1995; Keohane & Nye, 1989) . En todos estos trabajos, la ausencia de la
temporalidad como dimensión explicativa de los fenómenos a explicar es una constante.
Es por ello, que los estudios desde una perspectiva neoinstitucionalista histórica han
ganado importante terreno en los últimos años en lo que se refiere al estudio de las
instituciones internacionales. En esta tradición, podemos encontrar lo desarrollado por
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autores como John Ikenberry (2001) y Orfeo Fioretos (2011) . Por ejemplo, gran parte
de los trabajos de John Ikenberry (2001, 2014) se han referido al estudio de cómo
ocurrieron los procesos de establecimiento de ordenes políticos internacionales a lo largo
de la historia. Particularmente, en su libro After Victory (Ikenberry, 2001) el autor
comienza preguntándose respecto de qué hacen aquellos Estados que acaban de ganar
grandes guerras con el nuevo poder adquirido. Tomando por base dichos interrogantes,
After Victory es un trabajo estructurado entorno a la consideración de tres coyunturas
críticas mundiales (1815, 1919 y 1945) las cuales permiten explicar el consecuente
surgimiento de entramados institucionales como un producto deliberado de los Estados
victoriosos. La hipótesis de Ikenberry es que cada una de estas coyunturas críticas al ser
un punto de finalización de grandes conflictos armados a nivel mundial presentaban como
tales oportunidades únicas para el establecimiento de acuerdos institucionales
internacionales que fueran capaces de atar-ligar entre ellos a los Estados. La
característica principal de tales entramados institucionales radicaba en que generaban un
efecto “lock-in” respecto de la posición dominante y favorable obtenida por los Estados
victoriosos. Al mismo tiempo, dejaban ciertos espacios institucionales en los que los
Estados perdedores y/o más débiles podían desplegar un comportamiento estratégico.
De esta manera, las instituciones internacionales les permitían a los estados victoriosos,
por un lado, mantener el control sobre la agenda internacional y la orientación de las
principales políticas exteriores con el consecuente accionar primario en tales temáticas
y, por el otro, otorgarles a los demás Estados ciertas herramientas de control creíbles e
institucionalizadas que limitaran el poder obtenido por los estados victoriosos (Ikenberry,
2001) . Producto de éstas dinámicas nacen organizaciones internacionales como la
Organización de Naciones Unidas (ONU), el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el
Banco Mundial (BM), las cuales pretendían constituirse en el principal canal de resolución
de todo tipo de conflicto internacional pero que al mismo tiempo reproducían hacia su
interior la condición de victoriosos obtenida por algunos países luego de cada coyuntura
(ej. el establecimiento de Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Rusia y China como
miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas).
En lo que respecta a las nuevas instituciones emergentes, desde comienzos del siglo XXI
el escenario internacional ha observado un aumento exponencial respecto a la creación
de instituciones internacionales informales que no cumplen con las tres características
de Judge (Albaret, 2013; Reinalda, 2013). Desde un punto de vista conceptual, estas
nuevas instituciones informales presentan los siguientes elementos:
la no existencia de un proceso de selección abierto a todos los estados: la
participación en tales institución es voluntaria, pero no universal ya que para ser
partes de ellas debes ser invitado.
Son multilaterales pero con N-pequeño: esto significa que estas instituciones no
son pensadas en los mismos términos universalistas en que fueron diseñadas las
principales instituciones internacionales del período entre guerra o pos-guerra fría,
sino que más bien involucran a un número de estados menor que ONU o BM lo cual
suele estar íntimamente vinculado con la temática o función para la cual dicha
institución fue creada.
Son altamente flexibles: no presentan los altos niveles de burocratización que si
presentan ONU o BM, pero si constituyen espacios de deliberación en los que los
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estados miembros pueden establecer políticas de acercamiento sobre temáticas
particulares y de forma ad hoc.
Todas estos elementos no hacen otra cosa que despertar preguntas como: ¿por qué los
estados desarrollan este tipo de instituciones internacionales? ¿Qué cambios se
observaron en el escenario internacional los cuales facilitaron el surgimiento de las
mismas? ¿Cuál es el rol de estas nuevas instituciones informales? ¿Qué cambios se
produjeron en las dinámicas funcionales de las tradicionales instituciones internacionales
como ONU, FMI o BM que facilitaron el surgimiento de estas nuevas instituciones
internacionales? ¿Cuáles fueron las principales trabas y dificultades que los estados
debieron enfrentar a la hora de crear estos nuevos espacios institucionales?. Observar
este fenómeno es sólo posible si se amplía el concepto de instituciones internacionales
que anteriormente fue presentado como así también el abordaje mediante el cual se
realiza el estudio de las mismas.
Como se pudo ver, el estudio de las instituciones internacionales ha sido realizado desde
diversos enfoques. En primer lugar ha habido una confusión entre los conceptos de
organización internacional e institución internacional, lo que implicó en primera instancia
la ejecución de programas de investigación que sólo estudiaban las características de
organizaciones internacionales vigentes en esos tiempos. Por otro lado, con el abordaje
de Keohane & Nye (1989) la capacidad de agencia de los Estados comienza a jugar un
rol central en la explicación de las diversas instituciones internacionales imperantes. Sin
embargo, la mayor debilidad de este análisis radica en que presenta dificultades para
explicar el surgimiento y evolución en el tiempo de las instituciones debido a la
consideración estática que tiene de las mismas. Esto último es un punto que el
neoinstitucionalismo histórico busca fortalecer y para ello sugiere el estudio del
entramado institucional internacional por medio de sus dinámicas instituyentes como el
path dependence y sus instancias de cambio a través de las coyunturas críticas. Pero en
muchas de sus explicaciones, la capacidad de agencia de los actores pierde peso
explicativo, llegándose a caer en muchas casos en el extremo de afirmar que las
instituciones pueden explicarlo todo (Acuña & Chudnovsky, 2013) . Llegado a este
punto, el diálogo entre perspectivas parece sugerir que existe una riqueza analítica en la
conciliación de ambas perspectivas. Dadas las particularidades de los procesos de
institucionalización encabezados por países emergentes, el recurrir a la capacidad de
agencia de los estados sin renunciar con ello a la temporalidad del fenómeno permitiría
identificar en qué sentido tales procesos se asemejan o distancian respecto a los iniciados
por países centrales.
El presente trabajo sugiere abordar la problemática por medio de la recuperación de la
centralidad del Estado en la construcción de las instituciones propuesta por el
institucionalismo liberal, al tiempo que se racionaliza la historicidad del fenómeno por
medio de la incorporación de la temporalidad al estudio del accionar de los Estados
emergentes involucrados en lo que refiere a la constitución de estos nuevos espacios
institucionales. De esta manera, se podría estudiar el efecto de variables de importancia
que entraron en juego durante el período de negociación respecto de un determinado
proyecto institucional como: 1) la existencia de una homogeneidad de intereses entre los
Estados miembros; y 2) el establecimiento de un sentimiento de confianza entre los
Estados miembros. Además, en lo que refiere a la temporalidad, se sugiere como tercera
variable el aumento sostenido de las interacciones entre los Estaos miembros. Una
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cuarta, y última, variable podría ser el cumplimiento de los objetivos institucionales
anteriormente establecidos. Esta sería una dimensión clave en lo que se refiere a explicar
si existió un avance positivo, negativo o incluso estancamiento en el proceso de
institucionalización de tales iniciativas. Por ejemplo, teniendo en mente estas variables
podría abordar con mayor precisión los procesos de institucionalización de las diversas
instituciones regionales como Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR), y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
(ALBA) en América del Sur sin tener que caer en el “problema del N = 1” que genera la
Unión Europea como modelo normativo a considerar en la explicación de cualquier tipo
de integración regional (Malamud, 2011) .
En conjunto, estas variables permitirían dar cuenta de las condiciones político-
institucionales con la que los países emergentes han constituido estos nuevos espacios
institucionales ya que abordan al fenómeno teniendo en cuenta su institucionalización
informal en contextos de alta volatilidad en el escenario internacional al tiempo que se
los aborda en su racionalidad historizada.
III. Breves Comentarios Finales
En un campo de estudio en donde las perspectivas idealistas y realistas han
hegemonizado la discusión teórico-empírica, todo abordaje de las problemáticas del
escenario internacional desde una visión institucionalista implica un trabajo novedoso.
Esto último, como se vio, aumenta su carácter de novedoso si se tiene en cuenta los
escasos estudios realizados respecto de las instituciones internacionales informales
surgidas a comienzos del siglo XXI. Entender cómo es que los actores internacionales,
principalmente los estados, resuelven sus dilemas de acción colectiva en la arena
internacional desde una visión que racionaliza la historicidad de tales proceso implica
realizar estudios que vayan más allá del tradicional estudio de las organizaciones
internacionales. El presente trabajo buscó discutir nuevas herramientas conceptuales que
permitan estudiar cómo es que se dan las secuencias de cambios en el entramado
institucional a nivel internacional e identificar particularmente el rol que jugaron los
actores internacionales, las instituciones, y la temporalidad en tal secuencia.
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