OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 7, Nº. 2 (Noviembre 2016-Abril 2017), pp. 129-150
LA ARQUITECTURA CLIMÁTICA INTERNACIONAL EN CIERNES:
EL ROL DEL BASIC EN LAS NEGOCIACIONES HACIA EL ACUERDO DE PARÍS
María del Pilar Bueno
pilarbueno@hotmail.com
Doctora en Relaciones Internacionales, Magíster en Sistemas Ambientales Humanos, Licenciada
en Relaciones Internacionales, Investigadora de CONICET (Argentina), Asesora y negociadora
climática del Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto de la Argentina.
Negociadora del Acuerdo de París. Líneas de investigación: políticas exteriores latinoamericanas,
políticas ambientales, cambio climático
Gonzalo Pascual
gonzalofpascual@outlook.com
Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. Líneas de
investigación: cambio climático, teorías de las Relaciones Internacionales.
Resumen
Este trabajo se concentra en el análisis del régimen climático multilateral del cambio climático
desde la perspectiva del complejo regimental. Se estudia el rol del grupo BASIC en el contexto
de la suscripción del nuevo acuerdo climático en París y su relación con potencias tradicionales
como Estados Unidos y la Unión Europea. El rol del BASIC ha sido fundamental para cerrar un
nuevo acuerdo, y a cambio de ese poder, el grupo ha aceptado dos condiciones: un acuerdo
“bottom-up” y las contribuciones nacionalmente determinadas como vehículo de la acción
climática. De igual modo, la difusión del poder en el Sistema Internacional conlleva que a
pesar de que el triángulo formado por el BASIC-UE-EEUU haya sido determinante para lograr
un nuevo acuerdo climático, otros actores también ocuparon un rol relevante en el proceso
de negociación de la COP 21.
Palabras claves
Cambio climático; complejo regimental; BASIC; negociaciones; Acuerdo de Paris
Como citar este artículo
Bueno, Maria del Pilar; Pascual. Gonzalo (2016). "La arquitectura climática internacional en
ciernes: el rol del BASICen las negociaciones hacia el Acuerdo de Paris". JANUS.NET e-journal
of International Relations, Vol. 7, N.º 2, Novembro 2016-Abril 2017. Consultado [online] em
data da última consulta, observare.autonoma.pt/janus.net/pt_vol7_n2_art8
(http://hdl.handle.net/11144/2787)
Articulo recibido en el 1 de Febrero de 2016 y aceptado para publicación en el 9 de
Setiembre de 2016
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LA ARQUITECTURA CLIMÁTICA INTERNACIONAL EN CIERNES:
EL ROL DEL BASIC EN LAS NEGOCIACIONES HACIA EL ACUERDO DE PARÍS
María del Pilar Bueno
Gonzalo Pascual
Introducción
Desde hace más de cuatro décadas, los Estados miembros de las Naciones Unidas
construyen regímenes ambientales como modo de dar una respuesta institucionalista
tanto a los desafíos crecientes en la materia como a los pronósticos científicos, que
denotan la exacerbación de la degradación en las condiciones ambientales identificadas
e incorporadas como tópico de la agenda internacional a partir de la década del sesenta.
De este modo, se han creado diversos regímenes internacionales enfocados en la
protección del ambiente. En lo que respecta estrictamente al Cambio Climático, la
arquitectura internacional está compuesta por la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), firmada en 1992, el Protocolo de Kyoto
(PK), adoptado en 1997 en la tercera Conferencia de las Partes (COP3) de la CMNUCC,
su enmienda del año 2012 (COP18, Doha), una serie de decisiones tomadas por las
Conferencias de las Partes (COP) como máxima autoridad de la CMNUCC y el Acuerdo de
París adoptado en diciembre de 2015 (COP21).
La Convención Marco forma parte de los documentos signados en el contexto de la
Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992, junto con la Convención de
Lucha contra la Desertificación, la Convención Marco sobre Biodiversidad (CBD), la
Declaración de Bosques y la Declaración sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Se trata de
un documento que consagra una visión binaria del mundo consolidada en su sistema de
anexos, donde los países desarrollados deben reducir sus emisiones de gases de efecto
invernadero (GEIs) y proveer medios de implementación para que los países en
desarrollo realicen sus propias acciones climáticas de mitigación y de adaptación a los
efectos adversos del cambio climático. Esta división surge de una mayor responsabilidad
de los primeros en la generación del cambio climático que se ha consolidado en el
principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (CBDR, por sus siglas en
inglés) y, por ende, en el liderazgo que deben adoptar en la acción climática (artículo
3.1. de la CMNUCC).
A pesar de las críticas contundentes al PK, su efectividad y a los mecanismos de mercado
que instauró, como mecanismos de flexibilización; el mismo significó un paso concreto
en lo que respecta a la implementación de la Convención y en la conformación de un
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régimen internacional de reducción de emisiones de GEIs frente al cambio climático. El
mismo se basa en los principios y propósitos de la Convención
1
, comprometiendo a los
países que conforman el Anexo I con metas de reducción y limitación de emisiones
durante un plazo, denominado desde Doha, primer período de compromisos (2008-2012,
I PCPK)
2
.
Ahora bien, la eficacia relativa del PK en el contraste entre lo comprometido -que ya era
poco ambicioso para la época- y lo obtenido -que fue aún menos ambicioso-, desemboca
en un segundo período de compromisos (2013-2020, II PCPK) acordado en la COP 18
celebrada en Doha en 2012, luego de tres episodios significativos en la vida de las COP:
el fracaso de la Conferencia de Copenhague de 2009; la legitimación de los acuerdos de
Copenhague en la Conferencia de Cancún en 2010 y el establecimiento del mandato de
Durban para alcanzar un nuevo acuerdo en 2015 y mientras tanto, y bajo la consigna de
eliminar la brecha de implementación, constituir un segundo período de compromisos.
La enmienda de Doha es el fiel reflejo de las carencias del régimen. Ilegítima desde su
origen por la falta de quórum en términos de sus participantes, manifiesto en el escaso
porcentaje de emisiones globales cubiertas, con un número de ratificaciones aún más
limitado en 2015, que reduce el concepto de brecha de implementación a la mitigación
del cambio climático y que a pesar del compromiso de reducción del 20 al 40% a niveles
de 1990, escasamente tendrá consecuencias efectivas en la limitación y reducción de las
emisiones globales. Con lo cual, ni el primer ni el segundo período fueron convincentes
para alcanzar su propósito. En la práctica, estimularon un conjunto de medidas de
mercado como escape a los compromisos que satisficieron a dos grupos de países: a
quienes se beneficiaron de los mercados de carbono a través de las relaciones con sus
propios mercados regionales y nacionales, como la Unión Europea (UE), y a quienes se
beneficiaron como receptores y captaron los MDL (Mecanismos de Desarrollo Limpio)
como China, India, Brasil y México, que concentraron el 75% de los proyectos
3
.
En lo que respecta a los actores de la arquitectura climática global se puede decir que,
dadas las condiciones estructurales del Sistema Internacional tras la caída del muro de
Berlín, Europa y Estados Unidos (EEUU) fueron los principales actores del régimen
climático durante los noventa y principios del nuevo milenio. No obstante, debido a los
condicionantes domésticos y al advenimiento de la administración de George W. Bush,
EEUU se retiró del PK sin aprobar su firma, quedando la UE como el nuevo e indiscutido
líder en lo referente al cambio climático en el plano multilateral
4
. Esto le permitió moldear
y dar al régimen un carácter afín con sus necesidades e intereses, a costo de oficiar como
su locomotora y promotora. Es por eso que a principios del nuevo milenio, cuando la
entrada en vigor del PK ya estaba comprometida al fracaso, la UE pactó con Rusia su
ratificación a cambio del reconocimiento como economía de mercado que le permitiría
ingresar a la Organización Mundial del Comercio (OMC).
1
Entre las provisiones de la CMNUCC se pueden nombrar la equidad inter e intra-generacional, el principio
precautorio y preventivo, el derecho al desarrollo sustentable, la cooperación internacional, y el principio
de responsabilidades comunes pero diferenciadas (CBDR por sus siglas en inglés) (Arístegui, 2012: 589-
590).
2
Estas metas se establecen con respecto a 6 tipos de GEIs: Dióxido de Carbono (CO2), Metano (CH4), Óxido
Nitroso (N2O), Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos (PFC), Hexafluorocabono de azufre (SF6).
3
Ampliar en http://www.cdmpipeline.org
4
Existe una amplia bibliografía respecto al liderazgo climático europeo, sólo a manera de ejemplificación
mencionamos los siguientes aportes: Paterson (2009); García Lupiola (2009); García Lupiola (2011); Lopez
Lopez (2002); Perez de las Heras (2013); Fernández Egea y Sindico (2007); Barriera López (2010).
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Sin embargo, pese a la relevancia de la UE, es posible afirmar que en 2009 no pudo
articular, a través de su liderazgo, la firma de un nuevo acuerdo tras la finalización del I
PCPK. En la COP15 que tuvo lugar en Copenhague en 2009, la UE pagó el precio de un
fracaso rotundo en su búsqueda de alcanzar un nuevo acuerdo ambicioso en términos de
reducción de emisiones y bajo lógicas que Estados Unidos calificó como “top-down”
5
.
Oficiaron como principales sicarios, los mandatarios de EEUU y del grupo BASIC (Brasil,
Sudáfrica, India y China) quienes alcanzaron un texto de acuerdo diferente al propuesto
por la UE como anfitriona. Sin embargo, la falta de transparencia del proceso y del
resultado derivaron en la objeción impuesta por los países del grupo ALBA quienes
manifestaron su negativa a avalar un texto surgido en las márgenes del proceso
negociador.
De haberse aprobado en 2009 el acuerdo de Copenhague, habría legitimado un modo del
quehacer climático multilateral propio de un directorio de grandes emisores que toman
las decisiones por el conjunto. Si bien es cierto que la UE, EEUU y China son responsables
por casi el 60% de las emisiones globales, una dinámica de esta índole podría haber
derrumbado los pilares, al menos formales, del régimen internacional.
El grupo BASIC, como subgrupo de negociación opera al interior del Grupo de los 77 más
China
6
y desde su origen, en noviembre de 2009, ha declarado de continuo que se
encuentra bajo la órbita del G77
7
. Su participación en los procesos de negociación ha
adquirido una importancia más que relevante luego de la Conferencia de Copenhague,
especialmente como resultado del debilitamiento del liderazgo de la UE, así como al
rechazo del PK por parte de los EEUU y a un orden internacional cada vez más
convulsionado y con múltiples actores con poder relativo. De igual modo, el régimen
climático no opera con una lógica de suma cero, sino que el desplazamiento de la UE
encontró explicaciones tanto en los dilemas del sistema internacional como en las
compulsas internas de la Unión (Bueno, 2014), lo que no significa que la UE no haya
logrado ajustarse y aceptar que el éxito relativo del nuevo acuerdo radica en un consenso
entre un número mayor de voces en la que todos deberán ceder cosas valiosas.
Con lo cual, y como quedó de manifiesto en la COP15, el rol del BASIC fue fundamental
para cerrar el nuevo acuerdo de París, y a cambio de ese poder, el grupo ha aceptado
dos condiciones propias del imaginario climático norteamericano: las bondades de un
acuerdo “bottom-up” que les permita limitar al plano interno su acción climática con el
único compromiso de reducir sus emisiones de GEIs voluntariamente -tal como
5
Dos de los principales argumentos interpuestos por los Estados Unidos para autoexcluirse del Protocolo de
Kyoto, fueron la ilegitimidad de un acuerdo en el cual no participase China como el segundo emisor global
al momento que se negoció el PK; y posteriormente, que Kyoto era ineficaz en cuanto proponía un
compromiso desde el régimen hacia los Estados que en algunos casos no era pasible de alcanzarse (mirada
top-down). En consecuencia, cada Estado debía establecer cuál era su compromiso climático posible
(bottom-up). EEUU argumentó que el régimen ha sido “top-down” hasta el momento y que este ha sido
uno de los principales motivos de su fracaso, junto con la interpretación del principio de responsabilidades
y la visión binaria del mundo que desde su mirada, ya no representa la realidad. Es por eso que ha
sustentado la noción de contribuciones nacionalmente determinadas (NDCs) y su inscripción a través de
instancias flexibles como “agendas nacionales” o registros como modo de representar lo que cada Estado
está en condiciones de hacer.
6
El G77+China es un grupo de negociación formal que aglutina a 133 países. Ampliar en www.g77.org
7
La referencia al G77 está presente en todas las declaraciones y comunicados conjuntos que han realizado
los países del BASIC desde la primera reunión de noviembre de 2009 en Beijing, China. Hay un esfuerzo
particular por destacar que se constituye en un espacio de cooperación y negociación dentro del G77+China
y no por fuera de éste (Bueno, 2013: 215).
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anunciaron en 2009
8
- y formar parte del grupo de países que han presentado sus
contribuciones nacionalmente determinadas previstas o que las Partes prevén realizar
(INDCs, por sus siglas en inglés).
Como consecuencia de lo afirmado, nos preguntamos ¿Cuál es el rol del grupo BASIC en
la arquitectura climática internacional y cuál fue su posición, desde la COP15, con miras
a la adopción del Paquete París en la COP21? ¿Cómo se relacionan estos aspectos con la
UE y EEUU como principales actores? ¿En qué medida el acuerdo de París es un acuerdo
entre los grandes emisores?
Para dar respuesta a estos interrogantes nos situamos desde las Relaciones
Internacionales y sus teorías, como modo de percibir y explicar un mundo convulsionado
y diverso. En tal sentido, se emprende una respuesta de tipo institucionalista a los
interrogantes formulados, que nos permita reflexionar acerca de los márgenes y límites
de esta teoría para dar cuenta del fenómeno analizado.
Marco teórico-conceptual
El concepto de Régimen Internacional dentro de la Teoría de los Regímenes
Internacionales tiene dos definiciones canónicas, expresadas por sus autores más
representativos: Stephen Krasner por un lado, y Robert Keohane y Joseph Nye por el
otro. Krasner (1989: 14) define a los regímenes internacionales como “principios,
normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones en torno de las cuales convergen
las expectativas de los actores”. Keohane y Nye (1988: 18), bosquejando una definición
similar de este concepto, esbozan que los Regímenes Internacionales son
“procedimientos, normas o instituciones para ciertas clases de actividades” que crean o
aceptan los gobiernos para regular y controlar las relaciones transnacionales e
interestatales. Según estos últimos autores, el surgimiento de los regímenes
internacionales apunta a resolver las deficiencias del Sistema Internacional proveyendo
ganancias para los Estados. Por su parte, la primera definición amplía el espectro a otro
conjunto de actores que no son solo los Estados y sus intereses en la conformación y
mantenimiento de regímenes.
El debate relativo a las normas permite pensar, primero, en la Convención en términos
de sus principios, propósitos y estructura, así como la distinción que provee entre Partes
Anexo I, Partes Anexo II y Partes no Anexo I
9
, tanto como en el PK y su enmienda, puesto
que establecen algunas obligaciones que deben cumplir las Partes Anexo I en términos
de reducción y limitación cuantificada de emisiones. Esta respuesta institucionalista
considera que tanto la CMNUCC como el PK y el reciente Acuerdo de París representan
los principales pilares del Régimen Internacional del Cambio Climático.
En tal sentido, Keohane junto a Ovodenko aducen que “las instituciones reducen los
costos de transacción e incertezas para los gobiernos en sus futuras interacciones dentro
de un área conflictiva específica” (Ovodenko y Keohane, 2012: 523). Sin embargo, a
8
El Acuerdo de Copenhague no posee un carácter jurídicamente vinculante, primero por ser un acuerdo
alcanzado en una instancia de COP (y por ende no haberse plasmado en un tratado internacional), pero
fundamentalmente por haber tenido el visto negativo de tres países (Sudán, Bolivia y Venezuela).
9
Las Partes Anexo I son un conjunto de países desarrollados, las Partes del Anexo II son los países de la
OCDE que deben proveer los medios de implementación a los países en desarrollo para que éstos realicen
sus acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, y las Partes no Anexo I son todos los no
comprendidos en el primero.
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pesar de que las instituciones ayudan a resolver problemas de información (lo que hace
reducir los costos de transacción e incertezas), su creación es a veces difícil, debido
justamente a datos incompletos e imperfectos. A causa de esto, es más fácil y menos
costoso mantener los regímenes internacionales que crearlos (Sodupe, 2003: 123). Esto
último se puede ver reflejado en lo problemática que fue la creación del PK y la dificultad
por la que están pasando los Estados para lograr un nuevo acuerdo que remplace al
mismo. Asimismo, si bien fue más factible lograr una prórroga del Protocolo a través de
la firma de la enmienda de Doha que lograr un nuevo tratado sobre el cambio climático,
sólo se han logrado 65 ratificaciones de las 144 necesarias para la entrada en vigor de
la enmienda
10
.
Keohane también busca demostrar que, bajo sus propios términos, el neorrealismo se
equivoca al teorizar sobre la inevitabilidad de la existencia de la hegemonía o el conflicto
para el surgimiento de un Régimen Internacional (Sodupe, 2003: 120). Esto se puede
ver en el papel que desempeñó la UE entre 2001 y 2005, cuando EEUU anunció que no
ratificaría el Protocolo. La UE se encargó de llenar los vacíos y evitar que el Protocolo
fracasara antes de comenzar, buscando tardía pero exitosamente que el resto de los
países lo ratificara para su entrada en vigor
11
. La UE no ejerció las veces el rol de actor
hegemónico, quizás por su propio estilo de liderazgo, sino más bien, convencida de la
relevancia de las reglas para el cumplimiento de sus propios objetivos como Unión de
Estados y en el marco de un modelo de asociación guiada por los principios de Jean
Monnet (Velo, 2014) promovió la continuidad del régimen que movería sus propios
engranajes domésticos y le permitiría una proyección internacional de liderazgo.
Por lo tanto, un régimen internacional puede conformarse exitosamente para reducir los
costos de transacción e incertezas entre los Estados; con o sin Estado hegemónico o
conflicto que lo promueva. De esta forma buscará resolver determinadas deficiencias del
Sistema Internacional y proveer ganancias para los Estados. Sin embargo, la resolución
de los problemas que busca comprender, así como sus frutos, dependerán del grado de
su integración. En este sentido, Keohane y Victor (2011: 8-9) analizan el régimen
climático internacional a la luz del concepto de complejo regimental que se diferencia de
las definiciones tradicionales de regímenes en la medida que éstos son analizados como
instituciones regulatorias comprensivas de índole internacional usualmente focalizadas
en un instrumento legal único. Sin embargo, existen otros regímenes altamente
fragmentados compuestos por un conjunto de instrumentos. Para los autores, el cambio
climático es un ejemplo de complejo regimental dado que se encuentra en algún punto
en el medio de esos dos extremos. Los autores identifican tres fuerzas que marcan el
nivel de integración o fragmentación de los regímenes: la diversidad de intereses, el nivel
de incertezas y el nivel de vinculación. La mayor integración o fragmentación de los
resultados otorga incentivos a los actores a invertir en una institución o a buscar
multiplicarlas.
Con respecto a la primera fuerza, los autores explican que se espera la existencia de
regímenes integrados cuando los intereses de los principales y más poderosos actores
10
Valor al mes de mayo de 2016, información disponible en www.unfccc.int
11
La entrada en vigor del PK fue posible a principios de 2005, debido a lo establecido en su artículo 25. Éste
establece que su entrada en vigor se encontraba supeditada al depósito de instrumentos de ratificación,
aceptación, aprobación o adhesión de al menos 55 partes de la CMNUCC, entre las que se encontrasen
Partes del anexo I cuyas emisiones totales representen por lo menos el 55% del total de las emisiones de
dióxido de carbono de las Partes del Anexo I correspondiente a 1990. Esta condición se cumplió a partir de
la ratificación del Protocolo por parte de Rusia a fines del año 2004.
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(sean Estados o no) son lo suficientemente similares, dentro de un área conflictiva, que
demandan la creación de una sola institución como la mejor manera de alcanzar los
beneficios de la cooperación. Una demanda fuerte de los actores clave en torno a un
objetivo común produce una institución integrada sin potenciales rivales.
El nivel de incertezas se puede ver cuando los Estados buscan cooperar en cuestiones
muy complicadas con un gran número de actores involucrados, donde puede haber un
alto grado de incertezas sobre los beneficios potenciales que van a recibir y los riesgos a
los que van a ser expuestos por la regulación que resulte.
Por último, el nivel de vinculación dentro de los regímenes se refiere a que muchas
instituciones favorecen las vinculaciones entre áreas conflictivas como una forma de
incrementar el ámbito o alcance de éstas, alentando la integración. La vinculación entre
áreas conflictivas ayudaría a definir las obligaciones en torno a las mismas para los
actores en un espacio incierto.
Cabe destacar que antes de la COP15, y desde la conformación del Régimen Climático
global (CMNUCC en 1992), la arquitectura climática evidenció una alternancia de
liderazgos de la UE y EEUU como principales potencias del Sistema Internacional de Post
Guerra Fría. No obstante, a partir de Copenhague se comenzó a conjugar un nuevo
régimen climático que desembocó en el acuerdo de París de 2015, en el que las potencias
del grupo BASIC tuvieron un rol preponderante junto con EEUU y la UE.
Ahora bien, la dispersión de poder del Sistema Internacional actual, también mostró en
Copenhague a través de actores más pequeños como los países del ALBA, que el régimen
climático no es un directorio de emisores. En consecuencia, desde Copenhague se
conformaron otros subgrupos o estructuras de cooperación que promueven certezas. La
conformación del grupo LMDC (Like Minded Developing Countries) que nuclea a actores
como China e India, pero también al ALBA, constituye un intento por parte de los
primeros de contener hacia París los daños ocurridos en la COP15, y por otra parte,
incrementar las vinculaciones con otros actores que comparten la búsqueda de sostener
la mirada binaria del mundo que promueve la CMNUCC en términos de diferenciación.
Con lo cual, el LMDC ha operado como herramienta para control de daños, y a su vez,
como modo de incrementar el margen negociador y nivel de certezas por parte de dos
de los actores del BASIC, China e India.
Por lo tanto, en el intento de aproximarse a las respuestas de las preguntas planteadas,
este enfoque institucionalista parte del supuesto de que el rol del grupo BASIC en la
arquitectura del régimen climático fue condicionante entre 2009 y 2015, teniendo en
cuenta el protagonismo adquirido por éste a partir de la Conferencia de Copenhague
(2009). Consecuentemente, el grupo fue un actor clave con miras a la adopción del
“Paquete París” en la COP21, constituyéndose un triángulo integrado por EEUU-UE-BASIC
sin cuyo consenso previo, no se habría logrado un acuerdo.
“Common ground” en el triángulo
Para lograr respuestas a las preguntas formuladas, se realizó un análisis de la relación
que hubo entre las posiciones del BASIC, la UE y los EEUU durante el período
seleccionado. Este análisis se llevó a cabo contrastando los resultados de las COPs y del
Acuerdo de París con las posiciones tomadas por los BASICs en las reuniones ministeriales
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que tuvieron, estableciendo qué demandas de éstos actores se vieron reflejadas en las
decisiones finales de cada COP (Pascual, 2015) y del Acuerdo.
Dado que hemos dicho que el liderazgo del régimen ha estado alternado entre Estados
Unidos y la UE, partimos del supuesto de que las decisiones COP que llevaron al Acuerdo
se construyeron a partir de un consenso mínimo entre dichos actores o “common
ground”. Por ende, las demandas del BASIC incluidas en las decisiones COP a partir de
Copenhague, formarían parte del “common ground”.
Sin embargo, no se puede tomar los intereses de la UE y de EEUU como un bloque, sino
más bien, existen aspectos en los cuales el BASIC podría converger con uno o con otro
actor dadas las circunstancias. Tampoco desconocemos que el propio BASIC no
constituye una entidad monolítica, sino que concurren importantes diferencias entre sus
participantes en cuanto al devenir del régimen y respecto a algunos de sus principales
debates, como por ejemplo, la diferenciación y cómo esto incide en la mitigación,
adoptando o no nuevos compromisos internacionales de reducción de emisiones. Una
prueba fehaciente de estas diferencias lo constituye el hecho de que China e India
integren el LMDC con visiones más statuquistas de la arquitectura climática internacional
y el respaldo irrestricto de la división binaria del mundo.
Con respecto a la primera fuerza identificada por Keohane y Victor, se podría afirmar que
la similitud de intereses entre los EEUU, la UE y el BASIC en cuanto a la marcha del
régimen climático es álgida. Existen temas en los cuales hay mayor acercamiento entre
BASIC y EEUU, o entre UE y BASIC, o entre UE y EEUU, pero es difícil identificar tópicos
en los que se llegue a la convergencia de todos.
El mayor acercamiento o “common ground” fue quizás el concepto de contribuciones
nacionalmente determinadas y contribuciones nacionalmente determinadas previstas o
que las Partes prevén realizar (NDCs y INDCs), alcanzado en Varsovia en la COP19 luego
de años de debate relativo a los compromisos diferenciados bajo la Convención y cómo
esto se plasmaría en el nuevo acuerdo. Cabe destacar que comprendemos por “common
ground” al mínimo común denominador al que pudieron arribar los actores en
determinadas circunstancias en función de sus intereses y posiciones rivales, lo cual
implica que dependiendo del caso haya uno u otro más conforme o afín con dicho
resultado.
Las contribuciones nacionales responden a la convergencia entre Estados Unidos y el
BASIC en la visión “bottom-up” del proceso, y en qué sentido cada Parte debe poder
determinar por sí misma cuál es el esfuerzo que está dispuesta a realizar, siempre que
esto no signifique un constreñimiento desde el régimen que sea internacionalmente
exigible como lo eran los compromisos de Kyoto. Si bien la UE prefiere compromisos o
contribuciones “top-down” que le permitan distribuir esfuerzos al interior de su propia
estructura de 28 miembros, ha aceptado este común denominador en la medida que
permite generalizar la acción climática más allá de los límites de los países Anexo I.
La inscripción de las contribuciones en anexos, agendas nacionales, registros electrónicos
y otras opciones similares constituían uno de los debates entre los actores centrales y
condicionan la flexibilidad de la contribución de las Partes. Ese sería otro punto de cierta
convergencia entre el BASIC y EEUU, donde la UE prefirió un sistema de anexos similar
al de la Convención, y los primeros adujeron que debería avanzarse hacia un esquema
de flexibilidad que permita progresar en la contribución (pensando que el avance sea
hacia adelante y sin “backsliding”). En el Acuerdo de París el “common ground” ha sido
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un registro público sostenido por la Secretaría de la CMNUCC que permite una mirada
flexible y de progresión en vez de un modo estático como el de anexos.
Ahora bien, además de la inscripción, otro aspecto central de las INDCs/NDCs es qué
elementos cubren y en qué sentido constituyen o no un compromiso internacional,
especialmente de mitigación. La UE aducía que con la inscripción, ya sea en anexos o en
un registro de las INDCs las mismas debían volverse NDCs y por ende, compromisos
internacionales de reducción de emisiones, centradas en la mitigación. Este último
aspecto era compartido por EEUU, aunque no la cuestión del compromiso, dado que dicho
país ha defendido el carácter nacionalmente determinado y voluntario de las
contribuciones.
Con lo cual, lo que estaba en juego con estos debates no era otra cosa que la
diferenciación, en el sentido de que si las NDCs se volvían un compromiso internacional
la diferenciación perdería su significado más tradicional
12
. Si además, las NDCs se
concentraban exclusivamente en la mitigación, la diferenciación llegaría a su fin y, más
bien, la autodiferenciación (“self-differentiation”) triunfaría. El resultado de París denota,
por un lado, que las contribuciones seguirán siendo voluntarias. Además, que en materia
de mitigación la diferenciación persiste en el sentido de que los países desarrollados
deben incluir metas de reducción cuantificada y absoluta de emisiones y los países en
desarrollo sus esfuerzos de mitigación tendientes a presentar metas de reducción y
limitación de emisiones. Asimismo, el artículo 3 reconoce a las NDCs como el vehículo de
la acción climática que incluye todos los elementos y no sólo a la mitigación.
Otro aspecto vital de las negociaciones se vincula con la transparencia, especialmente de
la acción. La UE ha empujado hacia adelante como vestigio de la lógica “top-down” por
un marco unificado de transparencia sin diferenciación. Surgieron otras propuestas como
la de México para que se establezca un sistema de transición. EEUU, por su parte,
consintió en que la transparencia debía ser unificada como modo de disolver la
diferenciación binaria. En el Acuerdo de París, la transparencia no aboga por un sistema
unificado explícito pero tampoco queda claro en qué sentido puede apoyarse en las
dinámicas preexistentes. Además, la flexibilidad a la cual se hace referencia en el artículo
13 alude a las diferentes capacidades y no a las responsabilidades, lo cual cambia la
perspectiva desde la cual se analiza la comunicación y se realiza el monitoreo, revisión y
verificación (MRV).
Hasta la Conferencia de París, las contribuciones constituyeron zonas grises a pesar de
que la mayoría de las Partes las presentaron antes de diciembre e ingresaron en el
informe de efecto agregado realizado por la Secretaría. En primer lugar, no se sabía el
rol que tendrían los medios de implementación en una estructura centrada en
contribuciones, dado que ningún país desarrollado había incluido este aspecto en su
INDCs. Además, tampoco había claridad respecto a cuál sería el rol del componente de
adaptación de las INDCs de los países en desarrollo y cómo se podría materializar el
hecho de que algunos países como la UE y los Estados Unidos quieran hacerlos
internacionalmente exigibles, convirtiéndolos en compromisos. Tras la COP21 se puede
afirmar que las NDCs se volvieron el vehículo de la acción climática pudiendo incluir todos
los elementos. No obstante, el hecho de que sea voluntario -tal como proponía EEUU- es
un precio que pagan los países en desarrollo a cambio de no tener compromisos
12
Por significado tradicional referimos a la división binaria del mundo, donde los países desarrollados tienen
compromisos de mitigación obligatorios y los países en desarrollo no los tienen.
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obligatorios de reducción, cediendo los medios de implementación. Esto se hace evidente
en países como China y Brasil, que no manifestaron la necesidad de contar con medios
externos de implementación de sus INDCs.
La cuestión de fondo y, por ende, el mayor obstáculo para lograr una mayor similitud de
intereses entre los principales actores ha sido la defensa del BASIC del principio de CBDR
contra las demandas de mayor compromiso, fundamentalmente en mitigación, por parte
de los países desarrollados. En consecuencia, es la diferenciación el baluarte que genera
la doble pertenencia de países como China e India al BASIC y al LMDC. Si bien el BASIC
aceptó asumir compromisos voluntarios como precio de entrada a su liderazgo en
Copenhague, se han mantenido unidos en no ceder la diferenciación. Más bien, existe
entre sus integrantes distintas visiones acerca del concepto de diferenciación, donde
China e India presentaron una estrategia más proclive a sostener el status quo de la
Convención, mientras Brasil y Sudáfrica propusieron otras alternativas. La diferenciación
concéntrica de Brasil constituye una de dichas opciones. Finalmente, si bien el BASIC se
mantiene unido en no ceder con respecto a la diferenciación en conjunto, en el Acuerdo
de París terminó accediendo a una modificación parcial de este principio en pos de una
mayor similitud de intereses que permita un acuerdo climático. Esto se ve reflejado al
observar que en el artículo 2, inc. 2 del Acuerdo al CBDR se le agrega la frase “a la luz
de las diferentes circunstancias nacionales” lo que conlleva a que la división binaria del
mundo ya no sea tal y haya lugar para determinados matices. De hecho, en lo que se
refiere estrictamente a la mitigación, el CBDR con la inclusión de las circunstancias
nacionales, se aplica en el artículo 4 inciso 3 cuando establece que las NDCs reflejarán
“la mayor ambición posible” teniendo en cuenta este principio.
La diversidad de intereses en torno al concepto de diferenciación no sólo se manifiesta
en los compromisos de mitigación, sino también en lo relativo a los medios de
implementación. Tal es así que un ámbito donde no se logra una satisfactoria comunión
de intereses es el financiamiento climático. Ahora bien, esto no atiende exclusivamente
al interés de los actores que conforman el triángulo. Existe una comunión de intereses
entre la UE y EEUU en no ceder en este sentido. Sin embargo, a pesar de que desde el
plano discursivo y su pertenencia al G77, el BASIC haya pujado por medios de
implementación, no es una prioridad real del grupo, con lo cual, el financiamiento
climático es una bandera del mundo en desarrollo y el BASIC la tomó como propia,
especialmente como herramienta discursiva.
De igual modo, poco antes de la Conferencia de París, se había hecho manifiesto que sin
subsanar -al menos en parte- la grieta del financiamiento climático, el acuerdo no sería
posible desde la perspectiva del G77. Es por eso que la UE cumplió con sus promesas
(“pledges”) en el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés) para alcanzar
el piso de los 10 mil millones de dólares, dado que comprendió que la marcha del Fondo
en octubre era vital como signo político antes de la COP. No así EEUU, que es el único
país que no hizo efectiva su promesa alegando el desacuerdo en el seno del Congreso
Norteamericano. La capitalización de los 10 mil millones de dólares del Fondo se alcanzó
a duras penas en junio de 2015. Sin embargo, aún queda una larga batalla en torno al
valor restante para completar los 100 mil millones comprometidos en Cancún en 2010.
París y Lima, como anfitriones anunciaron en la reunión ministerial informal realizada en
París tras la reunión del ADP 2.10 (septiembre de 2015) que habían encargado a la OCDE
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un informe sobre financiamiento climático. Dicho informe tiende a mostrar que los países
desarrollados han provisto a razón de 60 mil millones anuales en 2013 y en 2014
13
.
En consecuencia, hubo dos informes claves previos a la COP que procuraron movilizar el
contenido del acuerdo: el informe de efecto agregado de las contribuciones realizado por
la Secretaría de la Convención y el informe sobre financiamiento climático realizado por
OCDE-CPI. Mitigación y financiamiento fueron las llaves políticas de París.
Ahora bien, en términos de mitigación ya hemos dicho que la diferenciación se sostuvo
y ha sido la clave de que los países del BASIC cedieran en otros reclamos. En materia de
financiamiento, el artículo 9 reconoce que son los países desarrollados quienes deben
proveer a los países en desarrollo tanto para la mitigación como para la adaptación. Cabe
destacar que esto es representativo en el sentido de que en otros apartados del Acuerdo
no se establece quien proveerá los medios de implementación. Asimismo, se reconoce el
rol del capital público aunque no en forma privativa ni principal. Otra cuestión significativa
es el reconocimiento de la importancia de las donaciones para la adaptación y la
necesidad de que los países desarrollados comuniquen en forma bienal el apoyo provisto
y movilizado a través de intervenciones públicas.
Por otra parte, la tecnología constituye un importante patrón de discordia entre actores
como India y Estados Unidos, especialmente lo referido a la Propiedad Intelectual. Una
prueba de la diversidad de intereses y de la dificultad de lograr un “common ground”, es
que los diversos borradores de documentos preparados por los Co-Presidentes del ADP
a penas incluyan algún párrafo en esta materia, incluso con el mandato de que los
elementos de Durban deben figurar de un modo balanceado.
Además de la CMNUCC, como foro primario de tratamiento del cambio climático en el
plano multilateral, la cuestión se ha llevado a otros foros y espacios de negociación
internacionales, operando en algunos casos como rivales al Régimen Climático
Internacional y en otros casos, como acompañamiento. Decimos esto debido a dos
razones importantes. En primer lugar, esta situación demuestra fácticamente, según la
teoría tomada, la debilidad de la integración del régimen como única institución donde
se discutan aquellos temas relacionados con el Cambio Climático. En segundo lugar, y
como consecuencia de lo primero, los principales actores han buscado refrendar y
fortalecer sus posiciones especialmente en foros económicos y comerciales que no sólo
tienen como objetivo discutir temas diferentes al cambio climático, sino que además son
foros donde no rigen principios como el CBDR. Como ejemplos de estas instituciones que
llegan a esbozar una rivalidad con el Régimen Climático Internacional (que se da dentro
del ámbito de la ONU) podemos citar el G20, el Diálogo Climático G8+5 y el Mayor
Economies Forum (MEF). Tampoco debe desconocerse el firme intento de las Naciones
Unidas, apoyado por la UE, de convertir los diálogos ambientales en un foro expandido,
como la búsqueda de fusionar las tres Convenciones de Río: CMNUCC, Convención de
Lucha contra la Desertificación y la Convención sobre Biodiversidad.
En cuanto a la incertidumbre o el nivel de incertezas, se hicieron presentes desde un
primer momento en el régimen. Algunos ejemplos son: la gran cantidad de actores que
participan de las negociaciones climáticas internacionales, los compromisos de reducción
voluntarios acordados en Copenhague y nuevamente las INDCs.
13
Ampliar en http://www.oecd.org/env/cc/Climate-Finance-in-2013-14-and-the-USD-billion-goal.pdf,
consultado en octubre de 2015.
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Por un lado, es cierto que el BASIC logró, a partir de su adhesión a compromisos
voluntarios, una reducción del nivel de incertidumbre con respecto a las acciones de
mitigación para lograr la meta global de Cancún de evitar un aumento de la temperatura
que sobrepase los 2°C. Sin embargo, al mismo tiempo causó un aumento en el nivel de
incertidumbre puesto que abrió la puerta a que los países en desarrollo tengan que
asumir compromisos de limitación o reducción, cambiando las reglas de juego del
principio de CBDR y la visión binaria del mundo. Además, a pesar de que el BASIC no ha
dejado de declarar que el acuerdo de 2015 debía estar en consonancia con los principios,
disposiciones y estructura de la CMNUCC, recalcando especialmente el CBDR, con el
Acuerdo surge el problema de cómo se interpreta la nueva frase “a la luz de las diferentes
circunstancias nacionales”, no sólo para el BASIC sino para otros países emergentes.
Otros países habían asumido compromisos voluntarios en forma previa, como por
ejemplo la Argentina en 1998 en la COP 4 celebrada en Buenos Aires. En dicho momento,
países como China no sólo se opusieron firmemente sino que cuestionaron a la
Presidencia argentina de la COP y su legitimidad en el rol al asumir un compromiso de
dicha naturaleza, en contra de la posición del G77 más China. Traspasada una década de
aquel episodio, las potencias medias del BASIC se encontraron ante el desafío de pagar
un precio a su liderazgo y a su pertenencia al grupo de los mayores emisores. Al momento
de elegir, los compromisos voluntarios constituyeron un precio módico aceptable que les
permitió un rol protagónico en Copenhague.
Por otra parte, las INDCs son el siguiente escalón a la hora de reducir la incertidumbre
bajo reglas “bottom up”. Las contribuciones reducirían la incertidumbre en el mismo
camino que lo hacen los compromisos voluntarios en la medida que aportan certeza a la
meta global que en París se estipuló “por debajo de los 2ºC y realizar esfuerzos tendientes
a reducir el incremento de la temperatura a 1,5ºC”.
Se suponía que el informe de “efecto agregado” de la Secretaría de la CMNUCC arrojaría
luz respecto a la posibilidad colectiva de alcanzar dicha meta, al menos la de no traspasar
los 2ºC. Sin embargo, ha demostrado que las contribuciones son insuficientes y nos
colocan en un mundo más cercano a los 3ºC. Para que el sistema de contribuciones no
fracase antes de comenzar, jugaría un rol preponderante el diálogo facilitador pautado
para 2018 en la Decisión 1/CP.21 párrafo 20. Dicho diálogo será el espacio de revisión
de las INDCs que el LMDC procuró evitar de cualquier modo (revisión ex ante). De igual
modo, en el contexto de las ganancias en París en otros aspectos, especialmente China
renunció a este punto.
Con lo cual, el nivel de incertezas es muy alto, al punto que el sistema del PK no funcionó,
pero tampoco pareciera hacerlo el de las contribuciones, hasta el momento. Quizás tanto
la UE como EEUU esperan que los mecanismos de mercado del artículo 6 operen como
incentivos para el incremento de la ambición.
El hecho de que casi todas las Partes y todos los principales emisores hayan presentado
su contribución ayuda a reducir la incertidumbre. De hecho, al plazo del 1 de octubre
establecido por la Decisión 1/CP.20, 144 Partes habían presentado sus contribuciones
donde algunos países del ALBA contaban entre los ausentes
14
. A enero de 2016, 160
Partes han presentado su INDC y cabe destacar que Venezuela es una de ellas.
14
Las INDCs pueden consultarse en
http://www4.unfccc.int/submissions/indc/Submission%20Pages/submissions.aspx
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La búsqueda de países del BASIC como Brasil y Sudáfrica de alcanzar caminos
intermedios entre las posiciones de la UE, de EEUU y del LMDC tiende a reducir la
incertidumbre en la medida que promueven mayores posibilidades de acuerdo en París.
Sin embargo, algunas de esas medidas no son bien recibidas por los países en desarrollo
que, a diferencia de estos países, se verían envueltos en compromisos similares de
mitigación de GEIs sin conformar la lista de los mayores emisores. Por ejemplo, la
diferenciación concéntrica de Brasil, coloca en el segundo círculo a todo el mundo en
desarrollo, entre ellos los BASIC, dejando por fuera sólo a los pequeños Estados insulares
y a los Países Menos Adelantados. De hecho, finalmente esto se asemeja bastante al
resultado de París, aunque las obligaciones del segundo círculo se hayan visto reducidas
significativamente como producto de la acción de China e India.
Ahora bien, haciendo referencia a la brecha, no sólo de mitigación a la cual refiere la
ciencia constantemente, sino también a la brecha en términos de medios de
implementación, cabe mencionar que la incertidumbre se localiza antes y después del
régimen post-2020. La brecha constituye una deuda climática hacia los más vulnerables
que precede al nuevo acuerdo. Es por eso que la denominada ambición pre-2020 o
Workstream 2, es tan importante como el período post-2020. En la medida que se dilate
el compromiso climático, la deuda diferenciada se incrementará. Para reducir esa brecha,
el tratamiento del período pre-2020 debe salirse del margen facilitador que le otorgan
algunas Partes. La reducción de emisiones y el cumplimiento de hojas de ruta claras, en
todos los elementos y especialmente en materia de apoyo son indispensables.
En cuanto a la ambición pre-2020 la Decisión 1/CP.21 incluye: una invitación sin
diferenciación a todas las Partes a adherir al sistema de MRV ligados a la mitigación; la
cancelación voluntaria de certificados de reducción de emisiones por cualquier actor; la
importancia de la transparencia en cuanto al uso de mecanismos de flexibilización del
PK; el fortalecimiento del proceso de examen técnico de acciones con alto potencial de
mitigación (TEPs) con participación de actores diversos; la mayor participación del
mecanismo financiero y tecnológico de la Convención en el sistema de TEPs; la
importancia de lograr una hoja de ruta relativa al compromiso de los 100 mil millones
asumida en Copenhague por los países desarrollados; la Agenda de Acción Lima-Paris
que incluye la participación de una variedad de actores y el involucramiento de alto nivel
y la inclusión de los TEP-A que son procesos de examen técnico ligados a adaptación
promovidos por el Grupo Africano, entre otros.
En el análisis de los debates de la ambición pre-2020 durante 2014 y 2015 se evidencia
que el fortalecimiento de TEPs, el involucramiento de actores no estatales y privados y
los eventos de alto nivel constituían lo que tanto la UE como EEUU llamaron “common
ground”. Sin embargo, estos aspectos no eran suficientes para otros subgrupos. Para ello
se negoció la inclusión de los TEP-A por el Grupo Africano, la mención medios de
implementación que planteó el LMDC que había presentado el “Proceso de
Implementación Acelerada” (AIP, por sus siglas en inglés) como propuesta en
financiamiento y tecnología y de la cual casi no puede percibirse nada en la decisión.
A pesar de que la ambición pre-2020 se haya incrementado en términos de alcance, en
tanto hoy incluye casi todos los elementos, la incertidumbre sigue presente en la medida
que los medios de implementación no son claros y los TEP-A no están muy claros cuando
se los compara con los resultados que el mismo proceso tuvo en materia de mitigación.
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Otro punto donde se puede medir el grado de incertidumbre del Régimen Climático
Internacional es aquél referido al financiamiento. Tal como se dijo previamente, la
cuestión del financiamiento climático pre y post 2020 ha sido y es un punto conflictivo
que genera incertidumbre para donantes, dadas las condiciones macroeconómicas del
Sistema Internacional, pero también genera incertidumbre para aquellos países
vulnerables cuya acción climática -especialmente en adaptación- depende de dichos
fondos. En este sentido, y particularmente hablando del GCF, desde Copenhague el
BASIC está demandando alguna garantía y una hoja de ruta relativa a los 100 mil
millones de dólares comprometidos -formalmente en Cancún- para los países en
desarrollo.
Por último, en relación a la meta global de mitigación, podemos nombrar el bajo grado
de ambición demostrado por los países desarrollados en relación al liderazgo que deben
asumir según la Convención, pero también, respecto a lo acordado en el PK en su primer
y segundo período de compromisos, y mucho más en París, donde ni siquiera se asumen
compromisos cuantificados. Si bien los niveles de mitigación sugeridos por el IPCC se
ubican entre un 25-40% para el año 2020, y entre 40 y 70% para 2050, esto se ha
asociado a la lógica “top-down” y, por ende, no tuvo espacio en el Paquete de París.
Además, la coacción de los Estados Unidos en la ceremonia de clausura de la COP21
exigiendo a la Secretaría de la Convención cambiar la palabra “shall” por “should” en
cuanto al liderazgo de los países desarrollados en la acción climática en el artículo 4.4 ha
demostrado el costado más conservador y más reticente a asumir los costos de dicho
liderazgo.
La emergencia del BASIC en las negociaciones climáticas internacionales incrementó los
vínculos dentro del Régimen, favoreciendo la tercera fuerza identificada por Keohane y
Victor. Desde la perspectiva de los autores, la existencia de vínculos en determinadas
áreas conflictivas favorece la integración de un régimen internacional.
El incremento en la vinculación entre los principales actores del proceso de negociación
se pudo ver al contrastar las demandas del BASIC en sus reuniones ministeriales con los
resultados de las COP y del Acuerdo de París, manifiestos en la adopción de decisiones.
A partir de esta contraposición fue posible observar que se dio un fuerte grado de
vinculación en lo referido a la Plataforma de Durban. Durante sus reuniones de 2010 los
ministros del BASIC expresaron que la Hoja de Ruta de Bali debía continuar siendo la
base para las negociaciones (respetando asimismo el proceso de negociación en dos
tramos: AWG-LCA por un lado, y el AWG-KP, por el otro). Sin embargo, en las reuniones
ministeriales número 10 y 11 que tuvieron lugar en 2011, luego de la COP 17, dieron su
apoyo a la Plataforma de Durban expresando que la reconocían como una oportunidad
para alcanzar un Régimen Climático fortalecido, equitativo, inclusivo y efectivo. Así, la
Plataforma estableció un alto grado de vinculación entre los EEUU, la UE y los BASIC,
puesto que promovió un nuevo objetivo para el acuerdo que remplazaría al PK, con un
proceso de negociación en una sola vía (el AWG-DPA o ADP) que también remplazaría al
proceso anterior de dos vías, propuesto en la Hoja de Ruta de Bali.
Asimismo, el BASIC logró concretar importantes vínculos productivos (especialmente con
la UE), al participar del delineamiento del II PCPK y al dar un mayor impulso político al
GCF. En el primer caso, el BASIC ya se había posicionado en favor de una extensión del
PK en su primera reunión de 2009. Asimismo, durante las reuniones del 2011 había
declarado que su establecimiento era vital para un resultado positivo de la COP 17. En
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este sentido, se enfoca el entendimiento entre la UE y los BASICs dado que, tal como
hemos dicho con anterioridad, fue la UE la principal interesada en la extensión del PK por
un conjunto de motivos entre los que se encuentran su propio proceso “top-down” de
compromisos de mitigación, tanto como lo relativo al mercado de emisiones regional ETS
y su relación con los mecanismos del PK.
Del mismo modo, el rol del BASIC también favoreció la creación del Mecanismo
Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños asociados al Cambio Climático, a través
de la demanda que hicieran en su reunión número 14, que tuvo lugar en 2013, para
clarificar un mecanismo institucional que pueda resolver los problemas derivados de las
pérdidas y daños, cuestión muy importante para los países en desarrollo. Una vez
establecido el Mecanismo de Varsovia en la COP 19, el BASIC apoyó su creación dándole
una bienvenida en la declaración conjunta de su reunión número 18, en el año 2014. A
este respecto cabe destacar que no se trata de un tema especialmente relevante para
ninguno de los países del grupo, pero constituye una moneda de cambio importante en
las negociaciones con los pequeños Estados insulares y los países menos desarrollados
(LDCs y SIDS).
Por otro lado, respecto del GCF, el grupo BASIC había demandado durante sus reuniones
que se debía comenzar con la puesta en marcha del Fondo, urgiendo a los países
desarrollados a capitalizar el mismo con recursos públicos. Dicha capitalización se acordó
políticamente en la COP de Lima, en 2014, favoreciendo a la integración del Régimen. A
su vez, también fue posible la jerarquización de la adaptación al igualarla con la
mitigación en el ámbito financiero, dado que por estatuto, el GCF debe distribuir sus
fondos 50/50 entre mitigación y adaptación. Estas cuestiones largamente reclamadas por
los países en desarrollo, fueron alcanzadas en cierta medida como producto de un
proceso de concesiones mutuas donde la UE y EEUU comprendieron que sin algún modo
de financiamiento climático, la COP 21 no vería resultados posibles.
Otro aspecto relevante para el proceso de negociación fue la concreción del mecanismo
REDD plus y en particular para Brasil. REDD plus es un programa de Naciones Unidas
focalizado en la reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación
de los bosques, así como la búsqueda de incrementar la captura y conservación de
carbono. El programa busca generar incentivos para que los países en desarrollo protejan
sus recursos forestales, contribuyan a la reducción global de gases de efecto invernadero
y sean recompensados por ello, mediante un mecanismo de pago por resultados. Durante
las reuniones ministeriales de los países del BASIC que tuvieron lugar en 2013 este tema
fue relevante, valorándolo como cuestión fundamental para el éxito de la COP 19. Para
ello, se centraron en el apoyo financiero que debían otorgar los países desarrollados al
mecanismo. Los países que asumieron un mayor liderazgo en este sentido fueron Estados
Unidos, Noruega y el Reino Unido, quienes se comprometieron durante la COP 19 en
aportar 280 mil millones de dólares para sostener el programa. La concesión del BASIC
fue la aceptación de que los fondos pudieran provenir tanto de fuentes públicas como
privadas, como así también que el GCF pueda aportar desde sus recursos.
El rol del BASIC en el régimen climático internacional: fragmentación o
integración
De este modo, como balance general del rol que ocupó el BASIC en lo relativo a las tres
fuerzas descritas por Keohane y Victor, podemos decir, en primer lugar, que éste refleja
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los cambios acaecidos en el Sistema Internacional en términos del rol de las potencias
medias (Bueno, 2013), el desplazamiento de otros actores previamente hegemónicos y
la difusión del poder. En tal sentido se asienta el debate relativo al concepto de
multipolarismo.
Afirmamos con Elodie Brun (2015) que el momento actual de las Relaciones
Internacionales es calificado como multipolar en tanto el concepto remite a la difusión
del poder aunque no puede explicarla. Esta incapacidad, aduce la autora, deviene de tres
cuestiones: que la multipolaridad es asociada con la estabilidad en el sistema
internacional y esto no es necesariamente así; que más que una situación real esconde
las apetencias o aspiraciones de los poderes emergentes dado que el sistema sigue
siendo asimétrico; y que no existen polos en el sentido apuntado durante la Guerra Fría
dado que la política de los actores no atrae a nadie, es decir, no existen polos de
atracción.
El régimen climático constituye un escenario de gran visibilidad internacional para
mostrar, por un lado, los cambios acaecidos en el sistema que se reflejan en la estructura
del triángulo que hemos descrito; pero por otro, evidencian que es Estados Unidos el que
sigue volcando la balanza a favor de una u otra opción. En ausencia de la potencia
hegemónica, Europa ofició como líder y pagó los precios necesarios cosechando como
beneficios, las estructuras del régimen moldeadas -en gran parte- bajo sus designios.
Sin embargo, esta construcción de poder “en ausencia de” encontró el límite de la
voluntad política del mismo partido que había hecho del cambio climático su bandera de
volver al juego internacional ostentando viejas victorias. En tal sentido, el único refreno
al liderazgo climático de los Estados Unidos no fue la UE ni el BASIC sino la propia política
doméstica norteamericana. Incluso con estos límites, a partir de Copenhague, Estados
Unidos imprimió cambios en las condiciones del régimen. Que el Paquete de París refleje
la principal preocupación de la potencia de que China ingrese en condiciones de similitud
con contribuciones climáticas que aportan paridad a los esfuerzos climáticos
internacionales de China y Estados Unidos, manifiesta el poder de la potencia para
delinear reglas de juego. No obstante, también refleja una realidad, el incremento en el
poder de China.
Estados Unidos, a diferencia de Europa, no requiere reglas estrictas ni cumplimientos
exégetas en el plano internacional para que estas permeen su andamiaje doméstico. Esa
condición propia del modelo europeo ha visto la última luz en Dinamarca. Sin embargo,
la UE, como parte del triángulo y fundador del régimen, tiene instrumentos de poder que
utiliza y marcan los resultados de París. Las secciones del acuerdo en los documentos
elaborados desde Ginebra reflejan con cierta claridad estos debates. La sección de
cumplimiento ha perdido relevancia debido a lo previamente expuesto. Esto es, el
desinterés de Estados Unidos y del propio BASIC de que el régimen adquiera condiciones
rígidas y punitivas. No obstante, las secciones de ciclos y de transparencia, principal
interés de la UE para garantizar el no retroceso de los compromisos o contribuciones de
EEUU y del BASIC; así como mover sus propios engranajes domésticos donde colinden
28 unidades, se han visto fortalecidas, incluso en relación con los seis elementos de
Durban.
El reconocimiento del poder de Estados Unidos para mover la balanza a su favor no
significa menoscabar el rol del BASIC ni de la UE. El problema manifiesto en este caso es
que los intereses del BASIC, especialmente de China y de India, han sido más
coincidentes con la mirada de EEUU que la de UE. La posición de ésta última buscaba
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obligar al BASIC y a los EEUU a asumir compromisos de mitigación así como de
financiamiento a otros países en desarrollo, que ninguno estuvo dispuesto a tomar para
sí.
Ahora bien, nos preguntamos en qué sentido el régimen ha aportado
estabilidad/contención al sistema internacional. Asimismo, nos interesa definir cómo han
jugado la diversidad de intereses, la incertidumbre y la vinculación como fuerzas de
integración o fragmentación del régimen, especialmente en relación con la emergencia
del BASIC desde Copenhague.
Al respecto de la primera fuerza analizada, el año 2009 muestra el incremento en la
diversidad de intereses en el régimen climático, tanto como producto de la aparición del
BASIC como del rol de Obama en la Presidencia de los EEUU y su participación en la COP
15. Esta diversidad de intereses ha aportado en un primer momento fragmentación al
régimen como se vio en la propia COP15, dado que obligó al triángulo a tener en cuenta
que más allá de su poder conjunto, el sistema internacional más democratizado cuenta
con otros actores, en este caso el ALBA, que estaban dispuestos a pagar el costo del no
acuerdo. Sin embargo, traspasado ese momento, el ALBA pasó a estar contenido por el
LMDC, donde China e India ostentan un rol protagónico. Tras seis años de aquel episodio,
el BASIC puede haber aportado integración al régimen en la medida en que los intereses
contrapuestos de EEUU y la UE llevaban a un régimen de grandes jugadores donde los
pequeños y medianos no tenían ninguna incidencia en las reglas de juego. Si bien no
puede afirmarse que Brasil, China, India y Sudáfrica defiendan los intereses del mundo
en desarrollo, sino los propios, existen ciertos aspectos comunes al interior del G77 más
China que en París, sólo el BASIC pudo defender con eficacia, especialmente en materia
de diferenciación, el corazón de la negociación climática.
En consecuencia, el BASIC ha reducido la incertidumbre del régimen en la medida que
aceptó el nuevo esquema de INDCs/NDCs, precedidos por compromisos voluntarios, y se
ha mostrado permeable a operar como un nexo entre la mesa de jugadores mayores y
el mundo en desarrollo. Esto no significa que las incertezas no persistan en todos los
elementos. Las diferencias políticas, económicas, sociales y geográficas, entre otras, al
interior del mundo en desarrollo determinan que muchas veces los intereses de China
puedan estar más cercanos a los de EEUU que a los de Somalia, Vietnam, o Uruguay. Allí
es donde se configura un nuevo concepto de responsabilidades que puede asentarse
sobre las responsabilidades históricas plasmadas por Brasil al momento de la firma del
PK y que hoy son receptadas por distintos subgrupos de negociación al interior del
régimen. Los emergentes no pueden tener sólo beneficios asociados con su poder, el
poder incluye responsabilidades y esa es una verdad que las Relaciones Internacionales
han sabido contar con cierta vehemencia. La horizontalidad y relativa libertad del sistema
de contribuciones -al menos hasta que exista un marco de transparencia y ciclos- pueden
no evidenciar los costos de dicho liderazgo. En ese sentido, la UE será el guardián de que
todo el triángulo adquiera algún nivel de responsabilidad dentro del Régimen con el fin
de alcanzar la meta global de temperatura.
Respecto a la última fuerza, el grado de vinculación que el BASIC favoreció mediante su
interacción tanto con EEUU y la UE como con el G77, promovió la creación de lazos entre
actores con intereses y posiciones extremas. Un ejemplo en tal sentido es REDD plus o
el Mecanismo de Varsovia sobre Perdidas y Daños. En el primer caso, es un tema de
principal interés para Brasil, por lo que el grupo lo tomó como parte de sus consignas.
De esta manera, pujó por obtener financiamiento tanto de Europa como de EEUU para
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este proyecto, bajo la consigna de que constituye un parámetro de cooperación
internacional en la reducción de emisiones y captación y fijación de carbono sin que
medien compromisos al respecto en términos de las emisiones históricas. Más bien, lo
identifican como un modo “costo-efectivo” de mejorar el balance carbónico global
mediante la lógica de servicios ambientales.
En el caso de las Pérdidas y Daños, si bien no es interés directo de ninguno de los países
del BASIC, el grupo lo motorizó y operó como nexo entre las posiciones de SIDS y LDCs
y la negativa tanto de EEUU como de la UE. Si bien no prosperó el mecanismo de
compensación perseguido por las islas y los LDCs, se incluyó el Mecanismo de Varsovia
que puede significar una instancia más de financiamiento y cooperación para estos
grupos con algunos agregados en el Acuerdo, lo cual era impensado tiempo antes. Para
el BASIC fue una moneda de cambio al momento de cerrar el acuerdo, pero se perdió
CBDR en el camino como costo alto de la inclusión de las perdidas y daños.
El concepto de complejo regimental de Keohane y Victor, especialmente aplicado al
régimen climático permite ver algún punto medio en un continuum entre un conjunto de
instituciones bien integradas y marcos regulatorio precisos y una serie de instituciones
fragmentadas. Los autores manifiestan que la distribución de intereses explica por qué
no pudo ver la luz una única institución, especialmente entre EEUU y la UE en su puja en
ese continuum. En este sentido, el BASIC puede operar como balanceador o al menos
puede ayudar a inclinar la balanza de un modo u otro, no dejando el tablero de juego
librado a estos dos actores, que ya hemos dicho que tienen a su vez distinto peso. Por
otra parte, el alto nivel de incertezas del régimen se manifiesta en que las Partes no
quieran asumir compromisos, dado que ha prevalecido la lógica del free rider hasta el
momento. También en este caso, la presencia del BASIC puede ayudar a que las
incertezas sean menores en tanto ha legitimado con su accionar el nuevo capítulo de las
contribuciones. Esto no significa que los actores que componen el triángulo puedan
confiarse en estas certezas relativas incluso luego de París.
París dejó atrás los temores de Copenhague y el ALBA fue neutralizado, especialmente
Nicaragua que a última hora intentó frenar el Acuerdo y Venezuela que mostró un costado
extrañamente cooperativo sobre el final de la Conferencia con la Embajadora Salerno
oficiando como moderadora del debate sobre preámbulo y presentando públicamente la
INDCs de su país.
Debe reconocerse el amplio apoyo dado por las Partes al documento, tal como se ha visto
en la Ceremonia de firma realizada por el Secretario General de las Naciones Unidas el
22 de abril en New York, en la cual 175 de las 197 Partes de la CMNUCC firmaron el
documento. No obstante, y al igual que sucediera con el PK, el estado de ratificación
presenta ciertas desconfianzas. Si bien Estados Unidos y China han acordado una pronta
ratificación, especialmente en virtud del escenario electoral norteamericano, el cual
cuenta con un alto potencial de dañar la legitimidad del Acuerdo en caso de que resulte
ganador el candidato Donald Trump, hasta el momento, la entrada en vigor se encuentra
lejana -en términos de los números necesarios-.
A su vez, si bien el Acuerdo ha sido bien recibido por muchos actores de la Comunidad
Internacional que ven en el Paquete de París una esperanza, otros mostraron su
reticencia y disconformidad con el resultado. En el segundo caso, se mencionan algunas
organizaciones no gubernamentales que reclamaron la falta de ambición del Acuerdo y
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la flexibilidad del esquema de contribuciones en un contexto en el que se esperaba –y se
necesitaba- un mayor compromiso
15
.
No cabe dudas de que la COP21 fue un modelo de juego de fuerzas donde todos los
actores midieron sus pesos relativos en relación a los intereses de actores grandes,
medianos y pequeños que moldearon y condicionaron el resultado en la medida que la
difusión del poder no sólo alcanza a las potencias medias o emergentes sino a un Sistema
Internacional en movimiento.
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diferenciadas” en el régimen internacional del cambio climático». Anuario de Derecho
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desarrollo sostenible y la lucha contra el cambio climático en la estrategia Europa 2020».
Unión Europea Aranzadi, N° 6, pp. 45-54.
15
Tal es el caso de la organización Amigos de la Tierra, que afirmó que el Acuerdo carece de medidas precisas
para luchar contra el calentamiento global y que la flexibilidad del artículo 4 es una carta blanca para
continuar emitiendo. Ver en http://www.tierra.org/los-paises-parecen-rendirse-en-la-lucha-contra-el-
cambio-climatico/ y en http://www.tierra.org/el-acuerdo-de-paris-una-farsa-en-la-lucha-contra-el-cambio-
climatico/. En este mismo tenor se encuentran algunas declaraciones de miembros de Greenpeace, quienes
adujeron que si bien se valora positivamente el compromiso de casi 200 países para limitar a 1,5ºC el
aumento de la temperatura a nivel global, se alerta sobre el hecho de que el texto no fije los medios para
lograrlo. Ver en http://www.greenpeace.org/argentina/es/noticias/ACUERDO-COP21-Punto-de-partida-
para-el-abandono-de-los-combustibles-fosiles-pero-con-compromisos-insuficientes-para-lograrlo/
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Anexo 1: Índice de Acrónimos
ADP: Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban para la Acción Reforzada.
AIP: Proceso de Implementación Acelerada.
ALBA: Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América.
AWG-DPA: Ver ADP.
AWG-KP: Grupo de Trabajo Especial sobre el Protocolo de Kioto.
AWG-LCA: Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo.
BASIC: Grupo formado por Brasil, Sudáfrica, India y China.
CBDR: Principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.
CH4: Metano.
CMB: Convención Marco sobre Biodiversidad.
CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
CO2: Dióxido de carbono.
COP: Conferencia de las Partes de la CMNUCC.
ETS: Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea.
EEUU: Estados Unidos.
G77+China: Grupo de los 77 y China.
GCF: Fondo Verde para el Clima.
GEI: Gas de efecto invernadero.
HFC: Hidrofluorocarbonos.
I PCPK: Primer período de compromisos del PK.
II PCPK: Segundo período de compromisos del PK.
INDC: Contribuciones nacionalmente determinadas previstas o que las Partes prevén
realizar.
LDC: Países Menos Desarrollados.
LMDC: Like Minded Developing Countries.
MDL: Mecanismos de Desarrollo Limpio.
MEF: Foro sobre Energía y Clima de las Mayores Economías del Mundo.
MRV: Monitoreo, Revisión y Verificación.
N2O: Óxido Nitroso.
NDC: Contribuciones nacionalmente determinadas.
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
OCDE-CPI: Índice de precios al consumidor de la OCDE.
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OMC: Organización Mundial del Comercio.
ONU: Organización de las Naciones Unidas.
PD: Países desarrollados.
PED: Países en desarrollo.
PFC: Perfluorocarbonos.
PK: Protocolo de Kioto.
REDD plus: Mecanismo de Reducción de las Emisiones por Deforestación y Degradación
de los bosques.
SF6: Hexafluorocabono de azufre.
SIDS: Small Island Developing Countries (Pequeños Estados Insulares en Desarrollo).
TEP: Proceso de examen técnico de acciones con alto potencial de mitigación.
UE: Unión Europea.
