OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 7, Nº. 1 (Maio-Outubro 2016), pp. 19-33
PARTILHAS DE PODER: CONCEITOS, DEBATES E LACUNAS
Alexandre de Sousa Carvalho
ascarvalho@autonoma.pt
Doutorando em Ciência Política no ISCTE-IUL (Portugal), Mestre em African Peace and Conflict
Studies pela Universidade de Bradford, Inglaterra e Licenciado em Relações Internacionais pela
Universidade de Coimbra. Investigador Associado no Centro de Estudos Internacionais (CEI),
ISCTE-IUL e Consultor no OBSERVARE-UAL
Resumo
A literatura académica tende a reflectir os dois principais objectivos das partilhas de poder :
por um lado, promover a construção de uma paz sustentável e, por outro lado, servir de
estrutura e alicerce para a fundação, crescimento e desenvolvimento democrático em
sociedades dividas. Como reflexo disso, duas dimensões e discursos de análise e avaliação
sobressaem: uma dimensão (clássica) centrada na temática do power sharing enquanto
teoria e proposta normativa de democracia para sociedades divididas, e uma outra focada
sobretudo no power sharing enquanto mecanismo de gestão de conflitos. Este artigo
pretende introduzir o leitor nos debates sobre partilhas de poder, fazendo uma revisão e
análise crítica da literatura de power sharing evidenciando as suas lacunas e tensões e
sugerindo alguns pontos para onde continuar o debate.
Palavras-chave
Partilhas de Poder; “consociacionalismo"; Estruturalismo; Paz; Democracia; Conflitos
Como citar este artigo
Carvalho, Alexandre de Sousa (2016). "Partilhas de poder: conceitos, debates e lacunas".
JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 7, Nº. 1, Maio-Outubro 2016.
Consultado [online] em data da última consulta,
observare.ual.pt/janus.net/pt_vol7_n1_art2 (http://hdl.handle.net/11144/2620)
Artigo recebido em 16 de Fevereiro de 2016 e aceite para publicação em 8 de Março de
2016
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Partilhas de poder: conceitos, debates e lacunas
Alexandre de Sousa Carvalho
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PARTILHAS DE PODER: CONCEITOS, DEBATES E LACUNAS
Alexandre de Sousa Carvalho
Partilhas de Poder: Introdução
A literatura científica dedicada às partilhas de poder emergiu no final dos anos 1960
como uma proposta normativa que assume como objectivo fornecer estabilidade
democrática a sociedades divididas
1
através da acomodação e inclusão de elites
políticas juntamente com incentivos para a promoção de moderação e comedimento.
Impulsionada sobretudo pelo trabalho de Arend Lijphart (1969; 1977a; 1977b) que
definiu a partilha de poder como “governo de cartel de elites políticas”
2
, as partilhas de
poder são na sua essência
“um conjunto de princípios que, quando realizados através de
práticas e instituições, proporcionam a cada grupo ou segmento
identitário significativo numa sociedade representação e
capacidade de tomada de decisões em assuntos gerais e um grau
de autonomia sobre assuntos de particular importância a esse
grupo” (Lijphart 1977a:25).
A literatura científica de power sharing corresponde, assim, e de acordo com Horowitz
(2005), ao estudo das condições políticas nas quais a violência em sociedades multi-
étnicas ocorre e, por conseguinte, à identificação dos requisitos para gerir e prevenir
tais conflitos. São, portanto, estudos de 'engenharia' política tendo em vista o desenho
de um quadro institucional inclusivo e pacífico em sociedades divididas.
Os estudos de power sharing focam-se no leque de opções estruturantes de sistemas
políticos que possam gerir e combater o potencial destrutivo de divisões inter-
comunitárias (ou a sua manipulação mobilizada para propósitos políticos). Timothy Sisk
(1996: 5) definiu a teoria de partilha de poder como
“um conjunto de princípios que, através da sua aplicação em
normas de conduta e instituições, proporcionam a cada grupo ou
segmento significativo da sociedade a representação e capacidade
1
Por sociedade dividida deve-se entender uma sociedade simultaneamente multi-étnica e onde a
etnicidade enquanto questão identitária configura uma divisão politicamente saliente. Reilly (2001:4)
2
Originalmente, Lijphart (1969:216) escreveu “[…] consociational democracy means government by elite
cartel designed to turn a democracy with a fragmented political culture into a stable democracy.” O termo
consociational foi, como Liphart (2008:6) explica posteriormente, substituído simplesmente por power
sharing.
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de decisão em questões comuns e um grau de autonomia em
questões de particular importância.”
3
Em termos teóricos, a partilha de poder permite a pacificação de grupos em confronto
relativamente a antagonismos e discriminações históricas de forma a possibilitar a
construção de sociedades mais justas e estáveis através de uma representatividade
política mais inclusiva. Como essa partilha de poder é alcançada institucionalmente, é
variável e diversificada (O’Flynn e Russell, 2005).
Assim, por teorias de partilha de poder deve-se entender o estudo das condições
estruturais em que a violência em sociedades divididas e multi-étnicas emerge e a
subsequente proposta de requisitos institucionais para prevenir tais conflitos, de uma
forma que seja democraticamente sustentável e inclusiva. Frequentemente apelidadas
de “estudos de engenharia constitucional”, as teorias de partilha de poder têm assim
por objectivo a elaboração de um quadro institucional que combata eficazmente as
políticas de exclusão étnica de modelos majoritários em sociedades plurais e
polarizadas.
Os perigos da tirania da maioria
As diferentes abordagens nas teorias de partilha de poder - tanto na sua dimensão de
teoria democrática como de gestão de conflitos - partilham um reconhecimento mútuo
das limitações e dos perigos de democracias majoritárias (simples) em sociedades
divididas e advogam os benefícios de uma engenharia política de modo a definir
modelos de governação mais inclusivos que consigam mitigar conflitos latentes. Ambas
aludem para os problemas de exclusão em sistemas majoritários tais como a distorção
na representação política e / ou o potencial vício de uma “ditadura da maioria”, em que
grupos minoritários poderão ser permanentemente incapazes de obter representação
política e subsequentemente de aceder ao poder político:
“[…] Os partidos políticos étnicos desenvolveram-se, as maiorias
tomaram o poder e as minorias se abrigaram. Era uma situação
temível, em que a perspectiva de exclusão de minorias do governo
sustentadas pelo voto étnico era potencialmente permanente.”
4
Horowitz (1985: 629-630)
No contexto internacional do pós-Segunda Guerra Mundial, os países recém-
independentes tendencialmente assumiram as mesmas regras constitucionais
previamente estabelecidas pelas antigas ordens coloniais (Lijphart 2004). As teorias de
partilha de poder têm origem, desta forma, enquanto produto e resposta dos processos
3
Tradução livre do original: “... A set of principles that, when carried out through practices and institutions,
provide every significant group or segment in a society representation and decision-making abilities on
common issues and a degree of autonomy over issues of importance to the group.” Timothy D. Sisk
(1996:5).
4
Tradução livre do original: “[…] ethnic parties developed, majorities took power, minorities took shelter. It
was a fearful situation, in which the prospect of minority exclusion from government underpinned by
ethnic voting was potentially permanent.”
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de independência e das dificuldades na implementação e consolidação de processos
democráticos em sociedades plurais durante a regressão da segunda vaga de
democratização (Huntington, 1991).
A principal premissa enunciada pelos proponentes de power sharing refere-se às
desvantagens da aplicabilidade de democracias majoritárias ‘simples’ em sociedades
divididas e plurais. Esta assunção é baseada na asserção empírica de que, em
sociedades plurais com sistemas políticos majoritários, alguns segmentos da sociedade
enfrentam uma exclusão política (potencialmente) permanente do jogo eleitoral. Larry
Diamond (1999:104) sintetiza a desvantagem de modelos majoritários em sociedades
divididas quando afirma que
“se alguma generalização sobre desenho institucional for
sustentável (...) é a de que os sistemas majoritários são
imprudentes para países com divisões ou emocionais, étnicas,
regionais, religiosas ou outras polarizações profundas. Onde
clivagens são bem definidas e identidades de grupo (e
inseguranças e suspeitas intergrupais) profundamente sentidas, o
imperativo prioritário é para evitar a exclusão ampla e indefinida
do poder de qualquer grupo significativo.”
5
Numa democracia majoritária, sociedades divididas poderão tender a percepcionar a
competição eleitoral como uma competição pela posse e domínio do Estado e dos seus
recursos, exacerbando paralelamente a dimensão adversarial da (sua conduta) política.
Esta percepção tende a escalar durante períodos eleitorais, uma vez que o acesso ao
poder político pode representar o garante da protecção de direitos e da sobrevivência
política, económica e mesmo física.
Robert Dahl (1973) recorre ao conceito de 'segurança mútua' e enfatiza a sua
importância durante períodos eleitorais em contextos de sociedades etnicamente
divididas, argumentando que, sendo o acto eleitoral o fórum primário de competição
intergrupal, existe a necessidade de um grau de protecção de direitos mínimo para que
uma derrota na competição eleitoral não possa representar uma ameaça à
sobrevivência. Esta noção de segurança mútua é, de acordo com Dahl, um pré-
requisito para a competição eleitoral em sociedades com divisões profundas, e a sua
ausência reforça a natureza 'winner-takes-all' de jogo de soma-zero, num jogo político
de natureza adversarial.
6
Atuobi (2008), na análise que faz de violência eleitoral no
continente africano refere que os processos eleitorais são momentos onde a
5
Tradução livre do original: “If any generalization about institutional design is sustainable (…) it is that
majoritarian systems are ill-advised for countries with deep ethnic, regional, religious or other emotional
and polarizing divisions. Where cleavage groups are sharply defined and group identities (and intergroup
insecurities and suspicions) deeply felt, the overriding imperative is to avoid broad and indefinite
exclusion from power of any significant group.” (Diamond, 1999:104).
6
Para a distinção entre a natureza adversarial de democracias maioritárias e a natureza 'coalescente' de
sistemas de partilha de poder, por favor ver Lijphart (1977). Um exemplo de tal natureza adversarial de
um sistema majoritário pode ser observado nas principais raízes do conflito subsequente às eleições
gerais quenianas de 2007 (CIPEV, 2008) prende-se precisamente com histórico de várias lideranças e
elites políticas de exercerem uma forte manipulação de identidades étnicas por parte de como estratégia
mobilizadora dos seus respectivos segmentos do eleitorado (Mbugua, 2008). A natureza adversarial de
alto risco da competição eleitoral e conduta política no Quénia foi sintetizada no título do livro de Michela
Wrong (2009): “It's our turn to eat.”
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estabilidade e a segurança dos Estados africanos é posta em causa devido à ameaça de
violência eleitoral, cuja incidência é tal que mesmo eleições consideradas justas e livres
não estão imunes a violência, antes, durante e após as mesmas.
Segundo os proponentes de ‘power sharing’ (Lijphart 1969, 1977a, 1977b e 2008;
Horowitz 1985 e 1993), os modelos majoritários simples em sociedades multi-étnicas
trazem consigo o risco de promover a exclusão permanente de minorias do acesso ao
poder (ou o acesso ao processo de tomada de decisões), potenciando um cenário de
“tirania da maioria” (onde grupos se vêm permanentemente impedidos de aceder ao
processo de tomada de decisão política por via da seu peso demográfico). Porém, isto
não significa que o modelo de partilhas de poder seja anti-majoritário, como explica
Arend Lijphart (2008:12):
“A democracia nas partilhas de poder (tanto nas suas tipologias
consociacionais e de consenso) é frequentemente descrita como
não-majoritária, e mesmo anti-majoritária ou contra-majoritária -
e eu próprio usei também esses termos. Mas, no entanto, o
modelo de partilhas de poder não se desvia muito do princípio
basilar da governação da maioria. Ele é concordante com a
premissa fundamental que o governo da maioria é superior ao da
minoria, mas vê o governo da maioria como um requisito mínimo:
ao invés de ficar satisfeito com processos de decisão assumidos
por maiorias mínimas, ele procura maximizar a dimensão dessas
maiorias. O contraste não é tanto entre modelos de democracia
majoritários e não-majoritários mas entre maiorias simples e
maiorias amplas”
7
.
O conceito de partilha de poder está assim intrinsecamente ligado ao conceito de
democracia: tal como o modelo democrático, as partilhas de poder procuram a inclusão
de segmentos da sociedade que são excluídos do processo político de tomada de
decisão. O modelo democrático é inerentemente considerado o mais justo e estável
sistema de gestão de conflitos em contextos de pós-guerra e/ou sociedades divididas
(Lijphart, 1977a e 2008)
8
pela sua capacidade de transformação de violência étnica (ou
segmental) em participação e competição política pacífica.
Não obstante, tal pretensão democrática não implica que as partilhas de poder apenas
sejam bem sucedidas ou exclusivas de um quadro institucional democrático: como
exemplo, Milton Esman (1986) relembra que o Império Otomano - cuja população era
predominantemente muçulmana - acomodou comunidades não-muçulmanas durante
cinco séculos, garantindo-lhes graus de autonomia, auto-determinação e auto-gestão.
7
Tradução livre do original: ‘Power-sharing democracy (of both the consociational and consensus subtype)
is often described as non-majoritarian, and even anti-majoritarian or counter-majoritarian – and I have
used those terms myself, too. In fact, however, power-sharing does not deviate much from the basic
principle of majority rule. It agrees with that fundamental premise that majority rule is superior to
minority rule, but it accepts majority rule as a minimum requirement: instead of being satisfied with
narrow decision-making majorities, it seeks to maximise the size of these majorities. The real contrast is
not so much between majoritarian and non-majoritarian as between bare-majority and broad majority
models of democracy’. (Lijphart, 2008:12).
8
Lijphart afirma “Not only have non-democratic regimes failed to be good nation-builders, they have not
even established good records of maintaining order and peace in plural societies” (Lijphart 1977a).
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Da mesma forma, alguns regimes autocráticos pós-coloniais africanos geriram
informalmente o equilíbrio do seu executivo por entre vários grupos, de forma a que o
poder (bem como o seu acesso) e os seus recursos estivessem proporcionalmente
distribuídos. Rothchild (1986) denomina estes executivos como 'regimes de intercâmbio
hegemónico' (“hegemonic exchange regimes”, no original), onde uma porção do poder
estatal e os seus recursos são proporcionalmente partilhados entre grupos cruciais para
assegurar um grau de equilíbrio e acomodação, simultaneamente controlando as
liberdades democráticas (Rothchild, 1995).
9
Duas perspectivas sobre as partilhas de poder:
a terra de ninguém entre a teoria democrática e a gestão de conflitos
A literatura académica tende a reflectir os dois grandes objectivos das partilhas de
poder - i) promover a construção de uma paz sustentável e ii) servir de estrutura para
a fundação, crescimento e desenvolvimento democrático em sociedades dividas – e,
como reflexo disso, duas dimensões e discursos de análise e avaliação tendem a
sobressair: uma dimensão (clássica) centrada na temática do power sharing enquanto
teoria de democracia para sociedades divididas, e uma outra focada sobretudo no
power sharing enquanto mecanismo de gestão de conflitos.
Partilhas de poder enquanto teoria democrática
O debate sobre engenharia constitucional na dimensão da teoria democrática gira à
volta de duas grandes filosofias: por um lado, a teoria de power sharing, dividida entre
a "consociacional" - creditada ao trabalho pioneiro de Arend Lijphart (1969; 1977a;
1977b; 1985; 1990; 1996; 1999; 2004; 2008) - e a teoria “integrativa" ou
“estruturalista”, mais associada a Donald Horowitz (1985; 1990; 1991; 1993) e a
Timothy Sisk (1996); e, por outro lado, a uma alternativa desenvolvida por Roeder e
Rothchild (2005) da divisão de poder (power dividing
10
) em linha com o quadro político-
institucional democrático norte-americano. Hoddie e Hartzell (2005) advertem, no
entanto, para a questão do efeito sequencial da transição de uma situação de conflito
para uma de paz democrática através do mecanismo/dinâmica power dividing
11
.
A teoria "consociacional" tal como defendida por Lijphart define quatro princípios
básicos
12
, dois de importância central, e outros dois de relevância secundária (Lijphart
1996: 258-268; 2008: 3-32):
9
O Quénia durante o regime de 24 anos sob a tutela de Danial arap Moi é um bom exemplo desta
atribuição proporcional de posições governativas ou executivas a diferentes grupos étnicos, mesmo
quando era um Estado de partido único. O Governo queniano em diversas administrações incluía
frequentemente representantes de diversos grupos étnicos em diferentes administrações, muito embora a
vasta maioria do poder tenha sido sempre confiada ao grupo étnico afiliado ao Presidente (o cargo mais
poderoso na estrutura política do país) (Ng’weno 2009).
10
Para efeitos de brevidade, este artigo não se detém na divisão de poder enquanto tópico na evolução do
debate sobre engenharia constitucional em sociedades divididas.
11
Numa fase inicial medidas de aumento de confiança (i.e., instituições de power-sharing) são necessárias,
enquanto que a fase de consolidação é dominada por questões de estabilidade, sendo para isso
necessárias instituições de power dividing. Para ver mais, por favor consultar Roeder e Rothchild (2005)
12
A primeira versão da definição de power sharing por Lijphart, em 1969, apenas incluía a primeira
característica. A definição aqui presente é a do seu estudo de caso indiano, de 1996, por conter a sua
formulação final.
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1. Uma grande coligação (i.e., um executivo que inclua representantes dos
principais grupos linguísticos e religiosos);
2. Autonomia cultural para estes grupos (p.e.: federalismo; capacidade de tomada
de decisão a assuntos relativos especificamente a um grupo, etc.)
3. Proporcionalidade na representação política;
4. Possibilidade de veto minoritário relativamente a direitos vitais de grupos
minoritários.
Lijphart enfatiza que as instituições e as condutas que incorporarão estes princípios
deverão ser adoptados consoante a sociedade em que se inserem. Dado que cada
princípio da teoria "consociacional" poderá ser aplicado por diferentes modelos e
formatos, Lijphart recomenda que este sistema inclua os quatro princípios básicos.
Lijphart defende também a superioridade de modelos parlamentares perante modelos
presidencialistas
13
e a preferência por sistemas eleitorais proporcionais em detrimento
de sistemas majoritários (como por exemplo o modelo first-past-the-post [FPTP] de
Westminster). Apesar da democracia "consociacional" não ser incompatível com
sistemas presidenciais, sistemas eleitorais majoritários e estruturas governativas
centralizadas, Lijphart considera que a estrutura constitucional mais adequada é
proporcionada por regimes parlamentares, representação proporcional e, no caso de
sociedades onde há concentração geográfica de grupos étnicos ou religiosos, o
federalismo. Lijphart (2008) enuncia assim algumas condições facilitadoras e favoráveis
ao “consociacionalismo":
Ausência de uma maioria sólida que possa preferir um sistema majoritário;
Desigualdades socio-económicas (em menor grau, as questões linguísticas e
religiosas);
Número de grupos existentes (complexidade da negociação);
Dimensão desses grupos (importância da balança de poder e do não-predomínio);
Existência de ameaças externas (promovem a coesão interna);
Lealdades e alianças pré-existentes;
No caso de existir concentração geográfica de grupos, o federalismo facilita
autonomia segmental; e por fim,
Tradições de compromisso e acomodação.
Por seu turno, Horowitz (1985), através de uma abordagem “integrativa" ou
“estruturalista”
14
, defendia a adopção de cinco mecanismos distintos do modelo
apresentado por Lijphart para a redução de conflitos em sociedades multi-étnicas, a
saber:
13
Sobre as limitações de sistemas presidenciais, ver também Linz (1994).
14
A classificação de “integrativa” ou “estruturalista” advém da crítica que Horowitz estabelece de que a
teoria “consociacionalista" se cinge a punir o radicalismo político, ao passo que a sua proposta tende a
reflectir uma promoção da moderação e cooperação política inter-grupal. Outros proponentes da opção
“integrativa": Reilly (2001); Sisk (1996).
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1. Dispersão de poder, frequentemente territorialmente (descentralização), de modo
a evitar a concentração de poder num único ponto focal;
2. Devolução de poder com a ressalva de lugares destinados tendo uma base étnica
de forma a promover a competição inter-étnica a nível local;
3. Incentivos à cooperação inter-étnica, como leis eleitorais que promovam coligações
pré-eleitorais;
4. Políticas reguladoras que encorajem alinhamentos sociais alternativos, tais como
classe ou território, pondo assim a ênfase em clivagens transversais;
5. Redução das desigualdades entre grupos através da gestão da distribuição de
recursos;
É de salientar que algumas recomendações de Horowitz coincidem com as de Lijphart
em certos tópicos: e.g., ambos advogam o modelo federal e relevam a importância da
proporcionalidade e do equilíbrio étnico. É importante, no entanto ter em conta que são
todos eles (dos modelos de power sharing a power dividing) quadros conceptuais ideais
em que é possível que estejam presentes combinações empíricas das três teorias.
Partilhas de poder enquanto mecanismo de resolução de conflitos
“E fácil para nós e muitos outros nos sentarmos, deliberarmos e
criticarmos as partilhas de poder, mas há um grande elefante na
sala: se não tivesse existido partilhas de poder no Zimbabué e no
Quénia, por imperfeitas que sejam, que outra opção teríamos?”
15
-
Blessing Miles Tendi
Se a maioria da literatura científica (nomeadamente as teorias clássicas) sobre power
sharing foi sendo desenvolvida ao longo da segunda metade do século XX (sobretudo
nos anos 1970 e 1980), o debate sobre power sharing foi retomado no virar do século.
No entanto, esta literatura mais recente está sobretudo focada na sustentabilidade do
power sharing aplicado enquanto mecanismo de resolução ou gestão de conflitos. Tal
ressurgimento tem revelado, no entanto, novas análises relativamente às partilhas de
poder recentes que têm, por sua vez, apontado em sentido contrário ao que as teorias
clássicas têm defendido. Com efeito, diversos autores (Noel, 2005; O’Flynn and Russel,
2005; Spears, 2005; Hartzell and Hoddie, 2007; Jarstad, 2008; Mehler, 2009a e
2009b; LeVan, 2011) argumentam que as partilhas de poder têm, ao contrário do que
a literatura clássica defendia e pretendia:
Impulsionado comportamentos anti-democráticos e radicalizados;
Inibido a transição da gestão de conflitos para a resolução de conflitos ao encorajar
extremismo;
15
Tradução livre do original: It's easy for you and me and many others to sit there, deliberate and criticise
power sharing but there's a big elephant in the room: had there been no power sharing in Zimbabwe and
Kenya, flawed as it is, what other option did we have?" (Smith, 2010).
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Sufocado a diversidade interna e o seu reconhecimento em prol de identidades
comunitárias e preocupações colectivas;
Mostrado dificuldade em reconhecer e lidar com identidades transversais;
Deixado espaço insuficiente para a autonomia individual.
Danificado as relações de transparência e responsabilização (accountability);
Aumentado a ineficiência económica do governo;
Fomentado as condições para impasses e bloqueios governativos;
A. Carl LeVan (2011) foca a sua atenção para uma análise tri-dimensional das partilhas
de poder:
1) a sua origem – pactos extra-constitucionais ou coligações produzidas por
instituições;
2) a sua função – cenários de pós-guerra ou cenários onde o estado corre menos
riscos;
3) horizonte temporal – dilemas entre os custos no longo prazo e os benefícios de
curto prazo.
Com base nesse quadro conceptual, LeVan (2011) sugere que a tendência de acordos
de partilha de poder alcançados como instrumento de resolução de conflitos pós-
eleitorais ou no sentido de evitar uma ainda maior escalada do conflito poderá estar a
pôr em causa os esforços de promoção de democracia no continente africano nas
últimas décadas (“peace before process”). Este tipo de acordos de origem extra-
constitucional, pese a sua recente popularidade, têm, no entanto, sido fomentados nos
meios académicos e de policy-making não apenas nas dimensões da promoção de paz
e resolução de conflitos como também na dimensão da teoria democrática e na
promoção de modelos democráticos alternativos. Com efeito, Anna Jarstad (2008)
afirma que ambas as correntes (teoria democrática, por um lado; e resolução ou gestão
de conflitos, por outro) poderão advogar a partilha de poder por razões distintamente
antagónicas, uma vez que uma das dimensões tem como principal objectivo a cessação
de violência, e outra a construção (ou aprofundamento) de uma democracia mais
inclusiva e proporcional, sendo que ambas não são necessariamente compatíveis,
particularmente quando um acordo de power sharing é alcançado enquanto alternativa
a eleições, reflectindo assim a falta de coesão e análise holística que o debate sobre a
viabilidade e sustentabilidade de partilhas de poder ainda denota:
“No discurso de gestão de conflitos, as partilhas de poder são
vistas como um mecanismo que dilui a incerteza num processo de
paz - se necessário, como um substituto de eleições - enquanto
que a investigação assente na teoria democrática utiliza as
partilhas de poder como um mecanismo de promoção de
comedimento e de melhoria da qualidade da democracia. Isto
significa que investigadores de ambas as áreas são proponentes
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das partilhas de poder para sociedades afectadas pela guerra por
razões diferentes. No entanto, a ausência de integração entre os
dois discursos limita o conhecimento das consequências a longo
prazo das partilhas de poder em sociedades que transitam de um
cenário de guerra.”
16
(Jarstad 2008:111)
Tal como Jarstad, Ian S. Spears (2005) afirma que power sharing e democracia podem
ser compatíveis, desde que um não substitua o outro. Adicionalmente, Spears também
dá pistas para as resistências por parte de elites políticas em implementar acordos de
partilha de poder em cenários de pós-conflito tendo em conta os problemas estruturais
de muitos países no continente africano - aludindo assim à importância dos debates
que a literatura de relações internacionais tem prestado às questões de Estados
falhados ou fracos, conflitos violentos contemporâneos (frequentemente de carácter
intra-estatal e informal), o predicamento de segurança do Terceiro Mundo – mas que a
literatura sobre power sharing tem negligenciado:
“As partilhas de poder têm sido repetidamente advogadas
enquanto método de governação pós-conflito em África. No
entanto, em praticamente todos os casos os resultados têm sido
semelhantes: acordos inclusivos de partilhas de poder encontram
resistência por parte de líderes locais ou, se aceites, raramente
foram plenamente implementados e cumpridos no longo prazo.
Dado este registo inexpressivo, é notável como as partilha do
poder, no entanto, continuam a ser peças centrais de tantas
iniciativas de paz africanas. Esperar que partilhas de poder
funcionem em África é esperar que elas resultem nas condições
mais difíceis, e isto é, em parte, parte do problema. As condições
de anarquia que acompanham a guerra civil e colapso do estado
muitas vezes exigem soluções que são prévias ou complementares
às partilhas do poder - ou mesmo que excluam as partilhas de
poder completamente”
17
.
16
Tradução livre do original: “[...] in the conflict-management discourse, power-sharing is seen as a
mechanism to manage the uncertainty in a peace process – if need be, as a substitute for elections –
while research based on democratic theory treats power-sharing as a mechanism to foster moderation
and to improve the quality of democracy. This means that researchers of both schools advocate power
sharing for war-shattered societies, albeit for different reasons. However, the lack of integration between
the two discourses means that there is limited knowledge of the long-term consequences of power sharing
in societies emerging from war.” (Jarstad, 2008:111).
17
Tradução livre do original: “Power sharing has been repeatedly advocated as a method of post-conflict
governance in Africa. In virtually all cases, however, the results have been the same: inclusive power-
sharing agreements have been resisted by local leaders or, if accepted, have rarely been fully
implemented or adhered to over the long term. Given this unimpressive record, it is remarkable that
power sharing nevertheless continues to be the centrepiece of so many African peace initiatives. To
expect power sharing to work in Africa is to expect it to work under the most difficult conditions, and this,
in fact, is part of the problem. For the conditions of anarchy that accompany civil war and state collapse
often require solutions that are prior to, or in addition to, power sharing – or ones that exclude power
sharing altogether.” Spears, Ian S. “Anarchy and the Problems of Power Sharing in Africa” in Sid Noel
(ed.) From Power Sharing to Democracy, Québec: McGill-Queen’s University Press, 2005. Pp. 184-197.
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Mehler (2009a) sublinha, como LeVan (2011), a necessidade de analisar o power
sharing para além da dimensão de análise de mitigação do conflito, argumentando que
o power sharing deve ser visto como um processo e não como um evento, citando o
actual exemplo de sucesso do Burundi
18
, que durante 20 anos de tentativas era
considerado um exemplo de fracasso.
Que caminho para o debate sobre partilhas de poder?
As teorias clássicas de partilha de poder focaram-se primordialmente no desenho
permanente (embora não necessariamente estático) de uma engenharia institucional
para acomodação política de diferentes grupos numa sociedade dividida. A literatura
recente da partilha de poder tem-se focado sobretudo na partilha de poder enquanto
mecanismo temporário em acordos de paz em prol de um imperativo securitário,
mesmo que antagónico aos prévios esforços de democratização de décadas passadas.
No entanto, pouca atenção tem sido dada ao power sharing enquanto processo
dinâmico, com avanços, recuos e transições.
Os estudos de ‘engenharia constitucional’ que propõem a adopção de políticas
inclusivas para sociedades pluralistas, divididas e/ou em transição têm sido
desenvolvidos desde finais da década de 1960. No entanto, esta corrente de ciência
política só recentemente começou a ser estudada numa lógica de conflitos de terceiro
tipo (Holsti, 1996), frequentes no continente africano, apesar da temática dos conflitos
intra-estatais contemporâneos estar intimamente ligado às questões de governação e
formação dos Estados e respectivos (des)equilíbrios estruturais. O estudo de acordos
de partilha de poder, particularmente num contexto africano, ganha assim cada vez
maior proeminência enquanto instrumento de análise do percurso da consolidação
democrática no continente.
Os acordos de partilha de poder têm-se sucedido no continente africano nos últimos
anos (Mehler, 2009; LeVan, 2011). Mehler (2009) aponta 17 países do continente
africano como tendo tido acordos de partilha de poder “significativas” apenas entre
1999 e 2009, enquanto que Hartzell e Hoddie (2007) relembram que, de 38 processos
de paz entre 1945 e 1999 resultantes da negociação para o fim de guerras civis,
apenas um - o Acordo de Gbadolite em 1989 - não continha qualquer elemento ou
norma de partilha de poder. Muito embora diversos países africanos tenham ao longo
dos anos um histórico de experiências no campo da engenharia constitucional para a
concepção e desenvolvimento de um quadro institucional democrático tendencialmente
mais inclusivo (e.g., Nigéria, Burundi), a recente popularidade deve-se sobretudo à
inclusão da partilha de poder como mecanismo de gestão e prevenção de conflitos
violentos através da negociação de acordos de paz (Hartzell & Hoddie, 2007; Mehler,
2009). O continente africano, seja pela quantidade de países compostos por sociedades
multi-étnicas para os quais as teorias de power sharing foram inicialmente concebidas e
desenvolvidas, seja pela frequência de conflitos violentos e processos de paz
decorrentes, é assim um terreno fértil para a emergência desses acordos.
No entanto, na vasta literatura sobre partilhas de poder, agendas de investigação e
abordagens analíticas têm-se focado quase exclusivamente numa perspectiva
institucional e de elites, tanto na sua dimensão mais recente de mitigação e gestão de
18
Ver também Vandengiste (2009).
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conflitos como na abordagem clássica da teoria de partilha de poder e a sua proposta
normativa de engenharia política para uma estrutura institucional permanente assente
na acomodação de elites políticas. Tal tem impedido uma análise holística e
interdisciplinar nos estudos sobre partilhas de poder e as suas consequências,
especialmente em África onde tem sido uma tendência dominante no ocaso da Guerra
Fria.
É especialmente surpreendente que, com o renovado interesse académico nesta
temática, a influência da natureza dos partidos políticos e de sistemas partidários nas
partilhas de poder e suas respectivas dinâmicas e consequências seja tão
comparativamente negligenciada em detrimento das análises dominantes top-down
19
.
Mesmo sendo os partidos políticos um dos principais actores em qualquer sistema
político pela sua capacidade de canalizar, agregar e expressar vontades políticas - e
detendo assim um poder ímpar não para apenas a gestão e resolução de conflitos nas
sociedades em que se inserem, mas também para actuar como agente privilegiado na
consolidação da democracia - os estudos de partilhas de poder tendem a manter o seu
foco ou em pequenos grupos de elites ou em instituições nacionais, sem grandes
considerações sobre processos bottom-up ou sobre as tensões entre instituições, elites,
partidos políticos e segmentos da sociedade. A literatura académica tem sido profusa a
avaliar o sucesso ou insucesso de partilhas de poder com muito pouca atenção
dispensada ao processo de partilha de poder e às suas dinâmicas e variações ao longo
da sua existência. Por exemplo, a transição de uma dinâmica centrífuga nos dois
primeiros anos de partilha de poder no Quénia (2008-2013) para uma dinâmica
centrípeta de 2010 em diante está ruidosamente ausente da literatura académica que,
com todas as suas conclusões antagónicas, não oferece grandes pistas para explicar
mutações como as que foram experienciadas pelo Governo de Unidade no Quénia. Se
há algo que as propostas das teorias de partilha de poder evidenciam, é que o seu
discurso - com toda a sua capacidade de empoderar e visibilizar, de selecção e
legitimação - não é suficiente para entender todas as variáveis, dinâmicas e actores
relevantes
20
para a determinação do seu sucesso ou insucesso.
Finalmente, se a ausência de análises mais interdisciplinares - mesmo em sub-áreas da
Ciência Política e das Relações Internacionais, de onde ela provém - relativamente às
partilhas de poder tem tornado o debate inconclusivo no que concerne os méritos e
desvantagens das partilhas de poder para a promoção e consolidação da democracia e
da paz, uma outra questão talvez mais pertinente tem estado ausente por inteiro do
debate: que tipo de paz e democracia têm as partilhas de poder promovido?
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19
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2010; Carvalho 2013.
20
Uma das poucas referências sobre a importância que a sociedade civil queniana desempenhou no acordo
de partilhas de poder e na implementação do seu mandato pode ser lida em Ghai e Ghai (2010).
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