OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 11, Nº. 1 (Mayo-Octubre 2020), pp. 44-63
MITOS Y REALIDADES DE LA RELACIÓN ASIMÉTRICA:
CUBA, LA UNIÓN EUROPEA Y EL FIASCO DE LA POSICIÓN COMÚN (2006-2016)
Rogelio Plácido Sánchez Levis
rogeliosl68@yahoo.com
Profesor e investigador del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN, Ecuador). Conferencista,
analista internacional, ex diplomático y embajador de carrera y experto en Negociación y Teoría
de Conflictos.
Resumen
El presente artículo tiene como objetivo la presentación de los resultados parciales de una
investigación dedicada a la asimetría en las relaciones internacionales, y que aborda como
uno de sus casos de estudio la Posición Común de la UE sobre Cuba y sus consecuencias para
los vínculos entre ambos actores. La pérdida de los canales de influencia de la UE, las
persistentes fracturas y competencia entre la estrategia supranacional europea y las
diplomacias nacionales de los Estados miembros, y la subestimación de los factores
contextuales y relacionales que actuaron en favor de la Isla, están entre los ejes de la
ponencia.
Palabras clave
Cuba; Europa; asimetría; conflicto; negociación
Cómo citar este artículo
Levis, Rogelio Plácido Sánchez (2020). "Mitos y realidades de la relación asimétrica: Cuba, la
Unión Europea y el fiasco de la Posición Común (2006-2016)". JANUS.NET e-journal of
International Relations, Vol. 11, N.º 1, Mayo-Octubre 2020. Consultado [en línea] en la fecha
de la última consulta, https://doi.org/10.26619/1647-7251.11.1.4
Artículo recibido el 5 de julio de 2019 y aceptado para su publicación el 28 de febrero de
2020
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MITOS Y REALIDADES DE LA RELACIÓN ASIMÉTRICA:
CUBA, LA UNIÓN EUROPEA Y EL FIASCO DE LA POSICIÓN COMÚN (2006-2016)
Rogelio Plácido Sánchez Levis
Introducción
La Unión Europea surge con la aspiración de constituirse en un actor global, con
responsabilidades compartidas entre sus miembros, en campos como la política exterior
y la seguridad común (PESC), entendida como un nivel supranacional de autoridad
adicional (Wessels, 2013); una forma de gestionar los crecientes desafíos a la
gobernación nacional (Bulmer, 1995); y una respuesta a la necesidad de afirmación e
intervención global (Sánchez, 1995). Sin embargo, el Tratado de la Unión Europea (TUE)
fue insuficiente para los propósitos de una verdadera integración supranacional y
federalista en el capítulo sobre la PESC (Perera, 2017), lo cual ha repercutido en la
eficacia de las “estrategias comunes”.
La adopción de la PCC fue antecedida por los intentos infructuosos de firmar un acuerdo
marco de cooperación con Cuba sobre la base de condicionalidades asociadas a la
organización de su sistema político (Roy & Domínguez Rivera, 2001), el derribo de dos
avionetas civiles por parte de la defensa antiaérea cubana (Foont, 2007), el informe de
la visita del Comisionado europeo descartando la existencia de condiciones mínimas para
la negociación (IRELA, 1996), y los compromisos de campaña del presidente del gobierno
español José María Aznar de endurecer la política, las exigencias y las presiones sobre el
país caribeño. En diciembre de 1996 el gobierno español promovió la adopción por la UE
de lo que se conoce como la Posición Común sobre Cuba (PCC), que es el objeto del
presente estudio.
El “dilema estructuralista de la investigación” de William Zartman nos ofreció una
perspectiva teórica adecuada para la comprensión de las negociaciones y relaciones
asimétrica. Desde este prisma, se abordó uno de los ámbitos de relación asimétrica de
la política exterior de Cuba: los nexos con Europa, y específicamente el fenómeno de la
PCC. Con este artículo nos proponemos analizar los factores que limitaron los alcances,
y propiciaron el fracaso de la PCC como modelo de gestión de la política exterior global
europea hacia Cuba.
El problema que se aborda en este artículo ha sido poco estudiado, quedando más bien
relegado en análisis más generales sobre la PCC. Se han encontrado también
aproximaciones a la cuestión de las relaciones asimétricas tanto de Cuba como de la UE,
pero dedicadas a vertientes más prioritarias de sus respectivas políticas exteriores. Tal
es el caso de Zhou (2018), Criekinge (2009), y Neuss (2011). Asimismo aparecen las
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apreciaciones de Whitman (2011) acerca de la construcción de la hegemonía normativa
de la UE, y de Hughes (2006) sobre la interdependencia asimétrica con Rusia.
Sobre las relaciones asimétricas de Cuba, existe un predominio casi absoluto de los
estudios acerca de sus vínculos con Estados Unidos. López-Levy (2016) analiza el
acuerdo de restablecimiento de vínculos diplomáticos entre las dos naciones desde la
perspectiva asimétrica. La “Crisis de los Misiles” de 1962, fue abordada por Jones & H.
Jones (2005), y Winter (2003), desde la óptica de las percepciones asimétricas de poder.
Domínguez (2006), analizó la penetración de China en América Latina, y la disparidad de
expectativas frente a actores clave de la región, incluyendo a Cuba.
El fenómeno de la PCC en particular, ha sido objeto de estudio desde diversos enfoques
y disciplinas: Perera (2017), desde una perspectiva historiográfica del presente, mientras
Díaz-Lezcano (2007) y Ugalde (2010), lo abordan como fenómeno politológico. Asimismo
destacan Gratius (2005), con su análisis del empleo de las divergencias tácticas entre
Europa y Estados Unidos, entre otros estudios.
La investigación se propone responder a la siguiente pregunta: ¿En qué medida
influyeron las asimetrías existentes entre la UE y Cuba, en el fracaso de la PCC? Asimismo
se formulan tres preguntas directrices que guían la investigación: ¿Cómo impactó la
adopción de la PCC sobre la labor y el interés europeo de aproximar a Cuba a su sistema
de valores, principios e intereses en el ámbito político? ¿Qué explica que dentro de una
relación de naturaleza interdependiente y asimétrica en términos de recursos, se haya
erosionado la capacidad de influencia y control de la UE sobre Cuba? ¿Dentro de una
relación asimétrica totalmente desfavorable, cómo Cuba logra resistir a las exigencias de
la UE, e imponer sus preferencias (se elimina la PC sin cambios políticos internos, y se
firma acuerdo Cuba-UE con compromiso de no intromisión) ante la relación y la
negociación con la UE?
Este análisis parte del presupuesto que indica que el despliegue de los reflejos
soberanistas y nacionalistas frente al planteamiento hegemónico “disuasivo” que
encarnaba la PCC, contribuyó a reforzar el perfil asimétrico de la relación entre Cuba y
la UE, erosionando las ventajas relativas que le otorgan a la UE sus capacidades
materiales para ejercer influencia, mientras que Cuba mantuvo en su favor canales y
factores de relación y contexto que permitieron lograr resultados más apegados a sus
intereses y expectativas (derogación de la PCC, conservación de sus atributos soberanos,
y reanudación de la cooperación oficial sin condicionalidades).
Con este artículo compartimos algunos avances de una investigación empírica de carácter
documental acerca del fenómeno de la asimetría en las relaciones internacionales,
aplicado al caso de la PCC. Se combina el empleo de datos cualitativos y cuantitativos,
extraídos de fuentes directas orales, así como textos y declaraciones oficiales. También
se utilizaron fuentes indirectas como editoriales, artículos aparecidos en revistas
especializadas, y opiniones de reconocidos expertos. Entre las técnicas de recolección de
datos empleadas estuvieron las entrevistas. Por otra parte, el marco cronológico del
estudio coincide con el periodo en el que surge y se mantiene vigente la PCC (1996-
2016).
Partimos de la interdependencia como teoría general de la interacción social de Kelley y
Thibaut (1978), y el “dilema estructuralista” de la negociación de William Zartman con el
objetivo de orientar la investigación hacia el fenómeno de la simetría en las relaciones
internacionales. La segunda entrada teórica se corresponde con la perspectiva de análisis
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contextual y relacional del poder en la negociación, y que para este caso de estudio,
complementamos con la perspectiva ampliada de Criekinge (2009), con enfoques
provenientes de la Estrategia de conflicto Schelling (1964) y la teoría de la agencia de
Druckman (2008), Banks (1995), Jensen & Meckling (1976), y Watts & Zimmerman
(1983).
La comprensión del “poder como relación percibida” cuenta entre sus principales
exponentes a Zartman & Rubin (2005) con sus investigaciones empíricas sobre la forma
en que los más débiles tienen éxito en las negociaciones asimétricas, y su
reconceptualización teórica de la noción del poder. Zartman (1997) se propone un
enfoque menos tradicional y más refinado sobre las capacidades y su influencia en el
proceso y los resultados de la negociación como “encuentro social”. Para Zartman (1997,
2005), la percepción no es inmutable, en la medida en que una de las partes puede
contar con la habilidad de cambiar la percepción de la otra.
Los discursos y las plataformas globales y regionales de acción y cooperación multilateral
construidos por el actor “débil” de este caso, pudieran responder al criterio de Bartos y
Wehr (2002), que apunta a que estos le hacen generar solidaridad para manejar el
conflicto asimétrico, y radicarse en la zona de “mejor alternativa ante un no acuerdo”,
reflejada en la perspectiva de Fisher y Ury (1981).
La aplicación de las nociones de Zartman nos condujo a incorporar al análisis a Criekinge
(2009), en consideración de la necesidad de tomar en cuenta los factores contextuales y
relacionales. Este agrupa los múltiples enfoques y aproximaciones desde las relaciones
internacionales a la cuestión del poder en cinco categorías: “fuerza/posesión”,
“relacional-contextual”, “percepción”, “construcción de agenda”, y “visión
constructivista”. A diferencia de este autor, nuestra clasificación es mucho más sencilla,
al identificar la noción "clásica estructuralista" del análisis del poder que considera que
el proceso y los resultados de la negociación son determinados por la forma en que se
distribuyen las capacidades materiales; y la postura racionalista de aquellos que lo
observan como un fenómeno relacional que abarca mucho más que los recursos
disponibles de las partes, incluyendo la ideología y la organización (Michels, 1962), una
relación percibida (Zartman & Rubin, 2005), la capacidad de movilización (Bartos &
Wehr, 2002), y la reputación (Schelling, 1964).
La forma en que los actores formulan preferencias, estrategias y demandas mutuas
frente al otro, constituye un elemento crucial para tener en cuenta al analizar los éxitos
y fallos en un entorno de poder asimétrico (Criekinge, 2009: 17). Persuadidos por el
argumento de este autor, que indica que la superioridad de poder en el sentido
tradicional, no sólo debe ser ostentada sino también percibida (p.18), se incorporó la
reflexión teórica de Schelling (1964) acerca de la credibilidad de las “amenazas” y
“recompensas” dentro de una relación conflictual.
El análisis y la definición de Druckman (2008) acerca del “grado de agencia” nos
aportaron una arista adicional para abordar las limitaciones de la Posición Común como
herramienta de acción política exterior de la UE. Para Druckman el problema comienza
cuando las prioridades individuales difieren de las preferencias de la agencia, el
negociador tiene que decidir qué opción adoptar, y su sentido de obligación se refleja en
la su voluntad para abandonar su propia visión en favor de las del grupo (Druckman,
2008: 144). Dentro de la perspectiva de la teoría de agencia, aparecen las reflexiones
de Banks (1995) acerca del papel de los agentes que surgen con ventajas comparativas,
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y con mejor información en comparación con los representados. Desde el enfoque de
Watts & Zimmerman (1983), se obtuvo un marco de comprensión hacia las “actitudes
oportunistas” mediante las cuales, las partes tienden a defender y maximizar sus
intereses propios en detrimento del acuerdo colectivo. Para Jensen & Meckling (1976), si
todas las partes del acuerdo se enfocan en maximizar sus ganancias, el agente no
siempre actuará en beneficio del principal (representados) (Jensen & Meckling, 1976).
Además de la introducción, la discusión de los resultados y las conclusiones, este artículo
incorpora un orden expositivo de presentación de los resultados parciales de la
investigación, dividido en tres momentos: las consecuencias de la ruptura del diálogo, la
pérdida de ventajas comparativas, y los errores perceptivos de la UE.
Presentación de los resultados
1. De la interdependencia ascendente al alejamiento (1996-2003):
desconfianza, crispación y desencuentros
Las exigencias y planteamientos hegemónicos de la UE, y su rechazo desde La Habana,
ahondaron las percepciones asimétricas mutuas, ya no sólo en cuanto a sus dimensiones
materiales, sino también en los propósitos e intenciones de una parte frente a la otra. Lo
que fuera hasta ese momento una relación promisoria – aunque no exenta de
complejidades - se sumergió en un ambiente de distanciamiento, tensiones, no diálogo
y desconfianza.
El texto de la PCC expresaba abiertamente la intención de promover el cambio político
en Cuba, a través de la exigencia del “respecto a los derechos humanos y el progreso
real hacia la democracia multipartidista”. Asimismo, se descartaba al gobierno cubano
como receptor de la ayuda humanitaria, proponiendo su canalización mediante
“organizaciones no gubernamentales, iglesias y organizaciones internacionales (…)”
(Official Journal, 1996). Las autoridades de la Isla, por su parte, rechazaron las medidas
europeas, calificándolas de “unilaterales, discriminatorias e injerencistas”. (MINREX,
1996). La dirección cubana se mostró frontal ante las posturas europeas, en particular
las españolas. En esta dirección, negó el beneplácito al embajador propuesto por el
gobierno de Aznar (Vicent, 1996), y censuró la complicidad de las legaciones europeas
con la actividad subversiva de la representación diplomática estadounidense en La
Habana. (Ramonet, 2006: 239).
La codificación de las medidas y sanciones del gobierno estadounidense contra Cuba en
la Ley Helms-Burton enrarecieron las ya complicadas relaciones entre La Habana y
Washington. Sus capítulos tercero y cuarto se dirigían a desestimular las inversiones de
terceros países en la economía del país caribeño, golpeada por la pérdida del grueso de
sus intercambios externos tras el colapso de la URSS y la desaparición del sistema de
naciones socialistas este-europeas. En este contexto, la UE adoptó la Regulación 2271/96
“Protección contra los efectos de la aplicación extraterritorial de la legislación adoptada
por un tercer país” (22 de noviembre de 1996).
1
Sin embargo, la medida nunca se aplicó
debido al Memorándum de Entendimiento sobre la Ley Helms-Burton (11 de abril de
1997), por el cual la UE aceptaba fortalecer las disciplinas contra expropiaciones y las
inversiones efectuadas en dichos bienes y presentar una propuesta común con Estados
1
Con esta regulación, Bruselas consolidar un marco legal de protección ante las medidas extraterritoriales
de Estados Unidos.
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Unidos en el marco del Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI).
2
El presidente Fidel
Castro y el titular del Parlamento de la Isla, Ricardo Alarcón, rechazaron con contundencia
los compromisos (Vicent, 1998), que según ellos, no sólo afectaban los intereses cubanos
sino también los europeos.
Dos acontecimientos tuvieron notable impacto en las relaciones Cuba-UE: la visita del
Sumo Pontífice Juan Pablo II (Egurbide, 1996), y la aceptación por parte de la Asamblea
Paritaria UE-ACP, y del Consejo de Ministros de la Asociación de Estados Asia, Caribe y
Pacífico (ACP) de la incorporación de Cuba, primero como observador, al Convenio Lomé.
Este grupo de naciones respaldó “la plena membresía y la eventual participación en las
negociaciones post-Lomé IV (CARICOM, 1998). La posibilidad de la adhesión cubana a
este Convenio ponía a la UE en una situación de relativa desventaja, en la medida en que
su posición se hacía minoritaria frente a la de 71 países que apoyaban a la Isla, sin ningún
tipo de condicionalidad política. El proceso creaba fisuras al interior de la UE: por una
parte, países como Francia, se mostraban más proclive a la inclusión del país caribeño
en el proceso de Lomé (Josselin, 1998), mientras otros, como es el caso de España
defendían el mantenimiento del canal bilateral (IRELA, 1996).
Al interior de la UE, se comenzaba a apreciar una cierta erosión del apoyo a la postura
condicionante y sancionadora de Bruselas. El gobierno italiano envió a su ministro de
Exteriores, Lamberto Dini con un mensaje de interés en el desarrollo de Cuba y en el
impulso de la cooperación económica y política (Vicent, 1998a), mientras que la
Commonwealth Development Corporation del Reino Unido entregaba un financiamiento
al país caribeño ascendente a 33 millones de dólares, destinados a la reactivación de la
economía cubana (Dolan, 1998). Se observa entonces como la diferenciación entre las
conductas y posturas nacionales y supranacionales, daban forma a la estrategia de la
Isla que tendía a estimularlas, diferenciarlas y utilizarlas en su favor.
Los arrestos a disidentes en la primavera de 2003 volvieron a colocar a los vínculos
cubano-europeos en una nueva crisis. Tanto la presidencia, el Consejo de Asuntos
Generales de la UE, como el Parlamento europeo condenaron los hechos (European
Parliament, 2003), mientras que la Cancillería cubana rechazaba tales posturas (MINREX,
1996). La adopción en 2003 de varias iniciativas adicionales conocidas como “sanciones
diplomáticas”, llevaron a La Habana a responder con acciones similares, incluyendo la
“renuncia a cualquier ayuda o resto de ayuda humanitaria que pueda ofrecer la Comisión
y los gobiernos de la Unión Europea”, con excepción de aquella procedente de “las
autonomías regionales o locales, de las Organizaciones No Gubernamentales y
movimientos de solidaridad, que no imponen a Cuba condicionamientos políticos (Castro
F. , 2003).
La ausencia de diálogo entre las dos partes generó también disparidad en términos de
beneficios y resultados. Mientras la UE vio limitado su acceso a los decisores cubanos y
su influencia en los sectores sociales de su interés, La Habana, mantuvo y abrió hasta
donde le resultó posible, canales de diálogo con autoridades de los Estados miembros,
parlamentos, partidos políticos, gobiernos autónomos descentralizados, y organizaciones
de la sociedad civil. Asimismo, la nación latinoamericana pareció contar con alternativas
al acuerdo no negociado (Fisher & William Ury, 1981), logrando que en el mismo periodo,
2
Esto incluía dos aspectos, que limitarían futuras inversiones en Cuba: se desincentivarán inversiones en
bienes expropiados de forma ilegal o discriminatoria –en alusión a Cuba–, a través de campañas públicas y
la denegación de apoyo gubernamental en forma de préstamos o seguros; se establecerán y harán públicas
listas de reclamaciones de bienes expropiados.
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la ayuda exterior mantenga una tasa de crecimiento acumulado positivo (Pérez, 2014).
Mientras tanto, Bruselas, se enfrentaba a la creciente presión de sectores políticos,
sociales y de opinión que no escatimaban sus críticas ante la ausencia de resultados de
una política de pobres resultados que no respondía a sus expectativas e intereses
(Almont, 2005; Lemoine, 2010; Press, 2010; Stephens, 2014; Smith, 2011).
Al mismo tiempo, la Isla trazaba las líneas rojas para cualquier diálogo y entendimiento
con la UE, insistiendo en que la “soberanía y la dignidad de un pueblo no se discuten con
nadie” (Castro F. , 2003). Castro (2003) subrayó que la UE carecía de “suficiente libertad
para dialogar con plena independencia”, mientras mostraba su interés en recompensar
las actitudes autónomas y desmarcadas de la visión hegemónica de Estados Unidos, al
enfatizar en que la creación de la UE “era lo único inteligente y útil que podían hacer
como contrapeso ante el hegemonismo de su poderoso aliado militar y competidor
económico”. El castigo como vía de influencia sobre los decisores cubanos era
desestimado por el líder cubano, cuando declaró que Cuba “no acata amos, ni acepta
amenazas, ni pide limosnas, ni carece de valor para decir la verdad” (Castro F. , 2003).
Además de la posposición indefinida de la decisión sobre la candidatura cubana a Cotonou
(Ortiz, 2016), las sanciones diplomáticas europeas se resumían en la limitación de las
visitas gubernamentales de alto nivel, la reducción de la presencia de los Estados
miembros en eventos culturales, la invitación de disidentes cubanos a las fiestas
nacionales, y el reexamen de la PCC (MINREX, 2003). Lejos de servir a los objetivos
europeos, estas decisiones más bien ayudaron a Cuba a reafirmar su discurso soberanista
ante desafíos más estratégicos como es el caso del conflicto con Washington, deshacerse
de presiones adicionales que poco favor hacían a su desempeño internacional, y a perfilar
sus estrategias de diferenciación y recompensa frente a actores no adheridos a la línea
de injerencias y condicionalidades con resultados muy favorables para la nación caribeña.
Tan es así que las relaciones comerciales, las inversiones y la cooperación descentralizada
se mantuvieron con Europa (Bayo, 2004), aunque cabe señalar que el peso de dicho
continente, en los intercambios globales de la Isla, tendía a reducirse en favor de países
como China y Venezuela.
3
En el contexto del "no diálogo", y a diferencia de la UE que ve cerrado el grueso de
posibilidades para ejercer influencia sobre los decisores cubanos, y de acceso a diversos
sectores de la sociedad de la Isla, las limitantes estructurales básicas del proceso
construcción europea (Perera, 2017) y la ubicación de la PCC en la agenda de las disputas
políticas internas en España y en las posturas intransigentes de las naciones ex
socialistas, parecen dar forma, en la lógica apuntada por Criekinge, a la estrategia cubana
que consistió, en lo esencial, en enfocarse en los Estados – con énfasis en los de mayor
influencia relativa - para estimular los disensos con respecto a la postura supranacional,
ofreciendo recompensas alineadas a sus intereses nacionales. Para el presidente Castro,
la política europea hacia Cuba se encontraba secuestrada por dichos grupos políticos,
Aznar, “sus pensamientos y sus relaciones con la mafia de Miami” (Ramonet, 2006).
En 2005, la situación comenzó a distenderse, al menos parcialmente, con pasos dados
por ambas partes como la suspensión temporal de las medidas diplomáticas de la UE a
solicitud de los gobiernos de Luxemburgo, España y Bélgica y del comisario de Desarrollo
y Ayuda Humanitaria de la UE, Louis Michel (Xalma, 2008); el restablecimiento de los
3
Para mayor información, incluyendo datos estadísticos, ver artículo de Xalma (2008) en
https://eulacfoundation.org/es/system/files/Europa%20frente%20a%20Cuba.pdf
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contactos oficiales del Gobierno cubano con las embajadas de los países comunitarios; y
la gira del ministro de Relaciones Exteriores de Cuba por varios países europeos (Ugalde,
2010). Las visitas oficiales de altas autoridades gubernamentales europeas a Cuba,
estando en pleno vigor la PCC, demostraron que dicha política era objeto de fisuras, y
perdía apoyo incluso de los mismos actores que con anterioridad la habían defendido.
Después de un tiempo de aplicación infructuosa, percibían que esta ya no se alineaba a
sus intereses.
2. La erosión de las ventajas relativas de la UE en la relación asimétrica con
Cuba: la inutilización de las herramientas de influencia y control
Ante la imposibilidad objetiva para construir su hegemonía a través de la fuerza, Europa
emplea el “poder blando”, para atraer e influir en el mundo (Nye & Ikenberry, 2004;
Tuomioja, 2009; Ibáñez, 2011; Aspíroz 2015). La destrucción de la alianza con la Unión
Soviética, el recrudecimiento de las sanciones estadounidenses y la profunda crisis
económica de la Isla, ofrecían a la UE, un terreno inédito para posicionarse en el país
caribeño, tomando ventajas de sus competidores norteamericanos, y ganando presencia
en un país clave e influyente en el contexto político latinoamericano y caribeño. A partir
de 1993, la política de la UE hacia Cuba mostró síntomas de cambio; incrementándose
la actividad en dos terrenos protagónicos de la Comisión Europea: la cooperación, por
medio del desarrollo de acciones puntuales, y la ayuda humanitaria, mediante un flujo
de recursos que aumentó progresivamente en años subsiguientes (Perera, 2017).
Bruselas creaba y ampliaba una base de influencia sobre las autoridades y la sociedad
cubanas, apoyada de un lado por su postura de hegemonía disuasiva –diferenciada
claramente de la coerción y la hostilidad de Washington - y de otro, por instrumentos
asociados al “poder blando” que se dirigían a alinear a la Isla a sus opciones. Lo descrito
abría un escenario de franco desbalance en favor de la UE, en la medida que esta no sólo
disponía de recursos y capacidades, sino también de los medios de atracción e influencia.
La CE, en una comunicación oficial remitida al Consejo y al Parlamento, expresaba su
objetivo de promover y lograr una transición pacífica en Cuba, reconociendo la necesidad
de estrechar los lazos con la Isla, así como las capacidades de influencia y el liderazgo
que la UE puede jugar en dicho contexto. Asimismo detallaba y halagaba las reformas
económicas aplicadas en dirección al interés europeo, señalando la existencia de sectores
reformistas dentro de la cúpula política y estatal cubana (Commission of the European
Communities, 1995, págs. 2-3).
El ambiente para el despliegue de las acciones de influencia de la UE en el país se
comenzó a enrarecer a partir de 1996 con la adopción de la PCC hasta llegar a su
momento más complejo, suscitado por las “sanciones diplomáticas” de 2003, y la
renuncia por parte de La Habana, a los programas de cooperación oficial. Se pudiera
deducir del texto de la PCC (Official Journal, 1996), que la UE partió de asumir que en
una coyuntura de marcada vulnerabilidad y fragilidad para el país caribeño, su
superioridad relativa en términos de capacidades materiales y recursos, junto a los
castigos y recompensas anunciados, les permitirían alinear a Cuba a sus posiciones de
modo relativamente fácil.
Las presiones de la UE reforzaron la percepción asimétrica entre las partes en términos
de propósitos, alejando las posibilidades de diálogo y compromiso. Las exigencias
europeas eran percibidas por las autoridades de La Habana, como ampliación de la base
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de legitimidad de la línea de suma-cero de Estados Unidos, al considerar que Europa
compartía con Estados Unidos “las leyes extraterritoriales que, violando la soberanía de
sus propios territorios, incrementan el bloqueo contra Cuba (…)” (Castro F. , 2008). Ante
tal situación, La Habana decidió cerrar los canales de influencia contenidos en la política
y los programas de cooperación oficial de la UE, mientras que dejaba abiertos los
intercambios con otros actores que no exigían ningún tipo de condición (Castro F. , 2003;
MINREX, 2003).
Se planteaba entonces una situación de asimetría, en la que el actor “fuerte” veía
inutilizados sus instrumentos de influencia y control, mientras que el actor “débil”,
apoyado en las debilidades institucionales de su adversario, demostraba su capacidad
para ganar adeptos, dividir y erosionar la postura del contrario. Es así que la estrategia
cubana para el manejo de la PCC parecía tomar forma frente a la confrontación de los
dos procesos institucionales que han marcado la historia de la UE: de un lado, el
supranacional o comunitario, y de otro, el intergubernamental. Al mismo tiempo, La
Habana parecía aplicar uno de los fundamentos programáticos de su política exterior: la
identificación y empleo de las fisuras y pugnas de intereses “interimperialistas”
(Rodríguez C. R., 1980).
La diplomacia cubana percibía que podía aprovecharse de la línea de disenso que se abría
gradualmente por los Estados miembros con posiciones más constructivas y mayor
interés en las relaciones con Cuba (Gratius, 2005; Perera, 2017; Ugalde, 2010), lo que
terminó generando contradicciones, socavando y deslegitimando la posición
supranacional de intromisión de la UE. Sobre este asunto particular, se amplía en el
acápite tercero de este artículo.
Al desestimar, denigrar y descalificar las promesas de recompensas contenidas en la
posición europea, La Habana dejaba a su adversario desprovisto de instrumentos de
atracción suficientes para alcanzar sus propósitos. Su estrategia parecía orientarse sobre
la base de las limitaciones de Europa para ejercer su "poder blando" de forma coherente
y productiva; y la posibilidad de desplegar, sin restricciones significativas, acciones de
influencia al interior de la UE. La ex embajadora de Cuba en España explicaba: […] se
equivocaron en la jugada, porque nosotros pudimos hacer lo que ellos no podían hacer.
Nosotros sí podíamos limitarles las relaciones a ellos. […] hasta cierto punto (Allende
Karam 2015, citada en Perera, 2017, : 152). De su lado, el diplomático cubano Ángel
Dalmau afirmaba que las embajadas de su país “pudieron trabajar en los términos más
o menos en que una embajada cubana trabaja en Europa” (Dalmau, 2015 citado en
Perera, 2017: 153).
Asimismo se ha planteado el debate acerca de los elementos de carácter contextual que
actuaron en favor de la capacidad de negociación y acción política del país caribeño.
Perera (2017) apunta hacia la reinserción plena y definitiva de Cuba en su entorno
regional favorecida por los cambios políticos de la región
4
, la flexibilización de la
administración Obama frente a La Habana, la reanudación progresiva de la cooperación
bilateral suspendida unilateralmente por el gobierno cubano en julio de 2003 con
diferentes Estados miembros, y la liberación de los detenidos durante los acontecimientos
de marzo de 2003 (págs. 184-185). Ugalde (2010), Alzugaray (2009) y Hernández
4
Aquí cuentan la admisión en el Grupo de Río, miembro fundador de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños, los llamados a su inclusión en la OEA y el Sistema Interamericano (Perera,
2017).
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(2009), ponen más énfasis en las consecuencias de la transferencia del mando a Raúl
Castro, los impactos de un discurso más pragmático, las reformas económicas
emprendidas, y en los cambios del escenario hemisférico e internacional. Drouhaud
(2016) y Terranova (2015), le otorgan más peso a las dimensiones de la política exterior
de la Isla y sus alianzas con potencias emergentes como China y Rusia.
3. UE y las percepciones, cálculos y estrategias fallidas: los problemas de
agencia
Esta aproximación empírica al fenómeno de la PCC, identificó dos cuestiones que
contribuyeron a desplazar la asimetría en favor de Cuba y sus preferencias, en particular
aquellas asociadas a la preservación de sus atributos soberanos, al debilitamiento de la
línea injerencista contenida en la estrategia europea, y el mantenimiento de los canales
de influencia ante las instituciones y gobiernos europeos: el papel de agencia (Druckman,
2008; Jensen & Meckling, 1976; Banks, 1995; Watts & Zimmerman, 1983) de la
Comisión Europea, de un lado, y la credibilidad de sus promesas de recompensas y
castigos (Schelling, 1964).
La CE tenía ante sí un complejo papel de agencia que jugar, al tener que llevar a cabo
los mandatos formales conferidos por las decisiones tomadas en el seno del Consejo de
Ministros, el Parlamento y lidiar con las demandas, exigencias y presiones de algunos
Estados miembros que aunque eran parte de los acuerdos del Consejo, en el plano de
sus respectivas diplomacias, orientaban más su acción hacia la defensa y promoción de
sus intereses nacionales que a las necesidades de la política supranacional. Lo anterior
coincide con la apreciación de Gartius (2005), quien considera que en la UE – la Comisión,
el Parlamento Europeo y los 25 Estados miembros – no hay una política sino una gran
diversidad de políticas hacia Cuba, que va desde el compromiso incondicional al
distanciamiento político y económico (6).
Después de la adopción de la PCC, España, paradójicamente, fue el primer país que
incumplió su letra, al mantener la cooperación bilateral en diversos ámbitos, consolidarse
como proveedor de bienes, convertirse en el segundo inversor en la economía de la Isla,
y admitir la participación del presidente Fidel Castro, en las Cumbres Iberoamericanas,
cuya novena edición tuvo lugar en La Habana. Asimismo, se identifica un grupo de países
como Francia, Bélgica y Portugal, favorables al compromiso, que demuestran la
prevalencia de los intereses nacionales sobre la estrategia supranacional (Gratius, 2005:
6). Cabe señalar que no todos los Estados miembros acataron las sanciones al pie de la
letra. La representación diplomática de Bélgica en La Habana, por ejemplo, utilizó
fórmulas que le permitieron, sin incumplir de manera radical el compromiso europeo,
hacer visible que su legación estaba acreditada ante el gobierno cubano, cuyos
funcionarios seguían siendo recibidos en sus actividades oficiales. Esto tuvo su
compensación en que la cooperación con Bélgica no fue suspendida (Perera, 2017 :51).
Desde Francia se percibía la insatisfacción por los nulos resultados de la PCC y los
obstáculos que imponía a la consecución de los objetivos nacionales. El presidente
Jacques Chirac apuntó que la iniciativa bloqueaba el “inmenso potencial de las relaciones
entre los dos países” (Chirac, 2005). De su lado, el diputado y presidente del Grupo de
Amistad Parlamentaria Francia-Cuba, Alfred Almont declaraba su intención de comunicar
al jefe de Estado galo su idea de “proponer la derogación de la Posición Común hacia
Cuba” (Almont, 2005). Asimismo, el presidente del grupo empresarial Pernod Ricard,
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Patrick Ricard se pronunciaba por la eliminación de todos los escollos interpuestos a la
relación franco-cubana (Ricard, 2005).
A diferencia del conflicto cubano-estadounidense, el diferendo existente entre La Habana
y Bruselas, no significaba una amenaza existencial para la Isla, considerando la
naturaleza del "poder blando" ejercido por Europa, basado en la atracción y no en la
coerción. De ahí que la nación caribeña, tomara precauciones para no debilitar su poder
negociador en su contencioso principal, insistiendo en “un diálogo respetuoso, entre
iguales, sobre cualquier asunto, sin menoscabo para nuestra independencia, soberanía y
autodeterminación” (Castro R. , 2009). Asimismo manifestaba “la voluntad de Cuba de
mantener una relación respetuosa, que obligatoriamente pasa porque la UE reconozca y
trate a Cuba en igualdad de condiciones" (Declaración oficial del MINREX-Cuba, citada
en Reuters, 2010).
La UE parecía obviar que con mayor capacidad de influencia, los castigos y promesas de
Estados Unidos no habían logrado ningún movimiento significativo de la parte de Cuba.
También pudo haber subestimado la influencia de los intereses nacionales en la definición
de las conductas individuales de los países miembros que desde el inicio, violan la letra
y propósitos de la PCC (Gratius, 2005). Las relaciones comerciales, las inversiones, y el
turismo se mantuvieron muy a pesar de las sanciones que tendieron a ser más simbólicas
que reales.
5
La postura europea se debilitaba ante la gama de alternativas con las que la Isla contaba
en caso de que no se lograra normalizar la relación y alcanzar un acuerdo. Estas incluían
las vinculaciones con gobiernos y actores descentralizados de la propia UE. La ex
embajadora cubana en España recordaba que no le “podían limitar la entrada a nivel de
autonomías, incluso con gente del PP al frente de sus gobiernos (Allende Karam, 2015
citada en Perera, 2017, : 152). Similar situación se encontraba en Francia, en la que los
diplomáticos cubanos contaban con acceso y construían acuerdos e iniciativas con los
consejos regionales, departamentales y alcaldías (Sánchez-Levis, 2005). Según datos del
Banco Mundial, la ayuda oficial neta para el desarrollo recibida por Cuba mantuvo su
curso ascendente. El año en que se adopta la PCC este indicador ascendía a 57 millones
de USD
6
, en 2004 a 99 millones USD hasta llegar al récord de 2678 millones USD en
2016 (Banco Mundial, 2017).
Con la suspensión provisional de las “sanciones diplomáticas” contra La Habana, (Unión
Europea, 2005), y su posterior eliminación definitiva en 2008, la UE parecía intentar la
recuperación de una situación de simetría en la que pudiera reanudar sus contactos,
acceso y labor de influencia sobre las autoridades cubanas, a través del diálogo y los
programas de cooperación. Cuba, de su lado, insistía en la derogación de la PCC como
condición sine qua non para la reanudación de las negociaciones, enfatizando en que no
resultaba “suficiente quitar las sanciones” (Pérez Roque, 2008), y afirmando que la
5
El principal emisor de inversionistas a Cuba es el continente europeo con un 71% del total, siendo España,
Francia, Reino Unido y Alemania los países más representativos (Fonseca, 2017). De 1995 a 2017, el
intercambio total de bienes y servicios de Cuba con el exterior fue triplicado, con un ascenso de 4448
millones de CUP
5
a 12574 CUP, mientras que las relaciones comerciales entre Cuba y la UE se mantuvieron
entre 2012 y 2017, oscilando entre 4233 millones CUP y 3624 millones CUP, lo que significa un peso de
más del 20% en los intercambios externos de la Isla (ONEI-Cuba, 2018). Coincidimos con Díaz-Lezcano
(2007) en el sentido de que “la variable comercial no depende directamente de los resortes políticos que
movilizan la dinámica bilateral”. (Díaz-Lezcano, 2007). Por su parte, los países europeos se mantuvieron
entre los primeros mercados del destino Cuba (ONEI-Cuba, 2018).
6
Dólares estadounidenses.
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“desprestigiada forma de suspender las sanciones a Cuba que acaba de adoptar la Unión
Europea el 19 de junio” no tenían ningún efecto económico para la economía del
bloqueado país (…)” (Castro F. , 2008).
Tras dos décadas de aplicación infructuosa de la PCC, las autoridades europeas terminan
alineándose a la postura cubana que exigía su derogación inmediata, el respeto a la
soberanía, y la reanudación de la cooperación sin ningún tipo de condicionalidades. En el
texto del “Acuerdo de diálogo político y de cooperación” se reafirmaba “el respeto por la
soberanía, la integridad territorial y la independencia política de la República de Cuba”
(…) “así como la adhesión de las Partes a todos los principios y propósitos enunciados en
la Carta de las Naciones Unidas (Consejo de la Unión Europea, 2016)”
Resultados y discusión
El fracaso de la PCC se relaciona con fenómenos como la distribución de recursos, el
contexto y la relación. El presente estudio empírico verifica hasta el momento una fuerte
incidencia de la segunda y la tercera categoría sobre el objeto de estudio. Sin embargo,
en el caso de la primera, se precisa aún de un análisis mucho más fino, considerando
que la investigación en sus inicios, tendió a sobredimensionar la disparidad de recursos
entre las partes, para más tarde matizar dicho planteamiento, con la introducción de
apreciaciones teóricas acerca del “problema de la agencia” y la “estrategia de conflicto”.
Las mencionadas perspectivas teóricas nos colocan a su vez, en otro ámbito de reflexión
que deberá determinar si la PCC respondía más a legítimos intereses europeos, si fue
una moneda de cambio en las negociaciones trasatlánticas – que combinó retórica dura,
sanciones simbólicas y pragmatismo de las diplomacias nacionales europeas - o si resultó
de la influencia combinada de ambos.
En su condición de estrategia del “más fuerte”, la PCC nos conduce al principio de que
las capacidades y recursos no siempre determinan el resultado de una negociación,
aunque una mejor distribución y empleo de estos, pudo haber mejorado su eficiencia, en
condiciones específicas. ¿Hasta qué punto será factible seguir considerando la PCC, como
un caso clásico de “dilema estructuralista”, cuando esta no logró concentrar el grueso de
recursos europeos en la misma dirección? Aun así, seguimos pensando que el fracaso de
la PCC como instrumento de presión sobre Cuba permitió constatar la validez de las tesis
de Zartman que abren la posibilidad de que no siempre la disparidad en cuanto a recursos
y capacidades determina el proceso de la relación y los resultados de las negociaciones
entre las partes.
El empleo de las condicionalidades del “más fuerte” sobre el “más débil” tendió a
erosionar como bien lo indican Zartman y Rubin, las condiciones mínimas para una
relación-negociación con resultados aceptables para las partes implicadas. En lugar de
mejorar las condiciones de influencia y control sobre los decisores cubanos, las mismas
se reducen a la mínima expresión, tras el cierre de los canales oficiales de comunicación
y la renuncia de la Isla a la cooperación condicionada (recompensas) de la CE. Al mismo
tiempo, las percepciones de los estrategas europeos sobre sus ventajas relativas para
alinear a La Habana a sus posturas, sobre las vulnerabilidades e insuficiencia de
capacidades de Cuba, y el diferencial de poderío entre las partes, constituyeron, a nuestro
juicio, las bases del cálculo erróneo, que los llevó a subestimar y no considerar
adecuadamente el peso de los factores relacionales y contextuales definidos por Zartman,
Zartman & Rubin, y Criekinge. El análisis de los planteamientos de estos autores nos
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permitió identificar los elementos del contexto y la relación que el país caribeño empleó
en su favor.
La incorporación de las apreciaciones de Banks, Druckman, Jensen y Zimmerman acerca
de la "agencia" abrieron aún más nuestra perspectiva analítica, conduciéndonos a
replantear la cuestión de las capacidades materiales cuyas dimensiones, en nuestra
opinión, no siempre es lo que más influye, sino el modo en que estas se organizan,
disponen y utilizan. Este estudio constata que los recursos y capacidades de la UE,
aparecen desconcentrados, restando fuerza y credibilidad a la estrategia supranacional.
Mientras Bruselas presionaba y exigía a La Habana, algunos de los Estados miembros se
conducían a través de estrategias propias de sus diplomacias nacionales, con diálogo,
cooperación y relaciones, sin condicionalidades.
Asimismo, las reflexiones derivadas de la aplicación de la teoría de la agencia nos hicieron
regresar a los principios generales de la teoría de la interdependencia (TI), considerando
que en un momento de la investigación, el problema de la disparidad de capacidades
pasa a un segundo plano - con el cuestionamiento de su influencia sobre el proceso y sus
resultados – tornándose evidente la adaptabilidad de la TI para el análisis de un proceso
que incluye desde la estructura, la transformación, y la interacción, hasta la adaptación
de los jugadores. Lo anterior permite afirmar que la abismal disparidad y la presión de
esta sobre el actor “más pequeño” eran más aparentes que reales en la medida en que
el comercio, las inversiones, el turismo y la cooperación oficial se mantuvieron. Algo
diferente, pudo haber sido, si las mencionadas vinculaciones se hubieran condicionado a
cambios en la conducta cubana.
Los elementos de la teoría de conflictos de Schelling merecen un análisis similar. Las
promesas de castigos y recompensas muy difícilmente funcionan en un contexto de
asimetría aparente, en el que el actor de mayores recursos no cuenta con medios
efectivos para cooptar y alinear a su adversario. En este caso, ni el ofrecimiento de la
negociación y firma de un acuerdo marco de cooperación bilateral, ni la amenaza de
reducir los contactos diplomáticos, lograron los resultados esperados. Todo indica que la
fuerte interdependencia bilateral (comercio, turismo, inversiones, cooperación
gubernamental y no gubernamental), así como elementos del contexto y de la propia
relación, contribuyeron a relativizar la superioridad relativa de poderío de la UE frente a
Cuba.
Conclusiones
La adopción de la PCC y la posterior aplicación de sanciones diplomáticas, produjeron
resultados contrarios a los esperados por la UE. La percepción cubana de que esta
ampliaba la base de legitimidad de la línea de suma-cero de Washington en su contra,
cerró las posibilidades y canales de influencia de la UE sobre las autoridades y la sociedad
cubanas. Con la mencionada iniciativa se abrió la confrontación entre el enfoque
hegemónico europeo - más persuasivo que coercitivo - y el soberano-nacionalista de la
parte cubana. En este contexto se profundiza la asimetría ya no sólo en términos de
recursos sino también de propósitos e intenciones, lo cual consigue anular las condiciones
mínimas para el relanzamiento y desarrollo del diálogo bilateral.
La disparidad de oportunidades de influencia desfavoreció a las autoridades europeas
habida cuenta del cierre del acceso a sus representaciones en Cuba, mientras que las
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legaciones diplomáticas de La Habana mantuvieron su labor de influencia en condiciones
más o menos normales en las diferentes capitales europeas. La PCC desde un inicio fue
irrespetada por algunos de los Estados miembros y con el paso del tiempo se fueron
creando disensos y fracturas a nivel de dicha estrategia supranacional que empezó a
competir con las políticas bilaterales desarrolladas desde las distintas capitales, sin
condicionalidades.
La percepción europea en cuanto a su superioridad de poderío frente a Cuba, sus
vulnerabilidades, y al diferencial favorable de capacidades la llevó a formular cálculos
estratégicos erróneos, que al parecer, subestimaron los efectos de los factores
relacionales - capacidad de veto de La Habana sobre sus iniciativas y acciones de
influencia, los limitados efectos de sus recompensas y castigos, el peso de las
interdependencias mutuas, etc.- y contextuales - inserción plena de Cuba en el ámbito
regional latinoamericano y caribeño, sus relaciones ascendentes con las potencias
emergentes, y el cambio de política de la administración del presidente Barack Obama,
entre otros.
El caso del presente estudio muestra que en ausencia de castigos y recompensas lo
suficientemente convincentes, el actor débil cuenta con un margen de maniobra que
emplea activamente para resistir e incluso mover a su adversario en dirección de sus
opciones y preferencias. Las evidencias empíricas de este trabajo indican que el jugador
de menor poderío relativo precisa de ciertas premisas para crear valor en condiciones de
asimetría, sin tener que implicarse en un proceso de negociación riesgoso: (1) la no
existencia de amenazas existenciales, (2) el valor global de los beneficios debe superar
al de los costos, (3) la alternativa a un no acuerdo deberá resultar viable, (4) la
constatación de que los castigos prometidos por el actor “fuerte” sean inaplicables o
inefectivos, y (5) que la postura de “no diálogo” resulte mucho más beneficiosa que
aquella de la aceptación de las recompensas que su adversario le ha prometido.
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Relación de fuentes orales consultadas
Alfred Almont, diputado a la Asamblea Nacional y presidente del Grupo de Amistad
Parlamentario Francia-Cuba
Jacques Chirac, presidente de la República Francesa
Pascal Drouhaud, experto en temas latinoamericanos y ex secretario de Relaciones
Internacionales del partido Unión para la Mayoría Popular
Patrick Ricard, presidente del grupo Pernod Ricard
Valerie Terranova, ex consejera de la Presidencia de la República Francesa
Fuentes orales obtenidas de otros estudios
Ángel Dalmau Fernández, investigador y ex Viceministro de Relaciones Exteriores de la
Republicana de Cuba
Isabel Allende Karam, Rectora del Instituto Superior de Relaciones Internacionales "Raúl
Roa García", ex Viceministra de Relaciones Exteriores de la República de Cuba y ex
embajadora ante el Reino de España
