OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 10, Nº. 2 (Novembro 2019-Abril 2020), pp. 1-12
A ONU NA RESOLUÇÃO DE CONFLITOS: O CASO DE TIMOR-LESTE
Francisco Proença Garcia
franciscoproencagarcia@iep.lisboa.ucp.pt
Tenente-Coronel na Reserva. Professor Associado com Agregação, Instituto de Estudos Políticos,
Universidade Católica Portuguesa (Portugal), Professor Convidado da Faculdade de Direito,
Universidade Nova de Lisboa e Instituto Universitário Militar. Foi Oficial de Planeamento do
Quartel-General do Setor Central da PKF/UNTAET, Timor-Leste.
É Diretor da Sociedade de Geografia.
Mónica Dias
moni@iep.lisboa.ucp.pt
Coordenadora do Programa de Doutoramento no Instituto de Estudos Políticos, Universidade
Católica Portuguesa (Portugal). Doutorada em Ciência Política e Relações Internacionais.
Desenvolve investigação em Estudos de Conflitos e da Paz, Estudos da Democracia, Política
Internacional Contemporânea e Direitos Humanos. Leccionou na Universidade de Colónia e no
Curso de Verão da United States Information Agency.
Raquel Duque
raquelsantosduque@gmail.com
Doutorada em Ciência Política e Relações Internacionais: Segurança e Defesa; Mestre em
Segurança Internacional e Terrorismo. Professora auxiliar convidada no Instituto de Estudos
Políticos da Universidade Católica Portuguesa (Portugal) e no Instituto Superior de Ciências
Policiais e Segurança Interna. Investigadora do ICPOL, Centro de Investigação do Instituto
de Estudos Políticos e Centro de Administração e Políticas Públicas, ISCSP.
Resumo
O envolvimento das Nações Unidas em Timor-Leste pode ser dividido em quatro períodos,
entre os quais o período anti-colonial (1955-1974), o período de reação (1975-1982), o
período de atenuação (1983-1998) e o período de empenhamento (a partir de 1999). É sobre
este último que incidirá este texto, com vista a analisar os passos decisivos da ONU enquanto
organização multilateral com mandato de segurança, na resolução do conflito timorense e na
construção da paz daquele território. Esta análise será guiada através das propostas do
documento Uma Agenda para a Paz apresentado em 1992 por Boutros Boutros-Ghali, na
altura Secretário-Geral das Nações Unidas, e as expetativas que criou no campo das
operações de paz. Interessa-nos, particularmente, olhar para a conceção das missões post-
conflict peace building e avaliar em que medida as mais valias (esperadas) destas operações
em relação às convencionais missões peacekeeping se viriam a concretizar ou não. Importa
examinar como decorreram as principais missões realizadas, com especial enfoque nos
diferentes atores e proceder a um balanço crítico com algum distanciamento histórico. Neste
contexto, parece-nos que o caso de Timor-Leste será um bom exemplo para entendermos a
necessidade de uma nova abordagem para a construção da paz, defendida já neste Relatório,
mas que à distância de mais do que 25 anos se torna ainda mais evidente. A perceção da paz
como um processo contínuo que envolve toda uma rede de sustentabilidade, e que depende
sobretudo do fomento e do desenvolvimento de competências para a paz (envolvendo
múltiplos e distintos atores em constante desafio de coordenação e negociação) permite então
exigir um maior empenho por parte do Conselho de Segurança, mas também da Assembleia-
Geral na concretização desta difícil tarefa num contexto da nova (des-)ordem mundial.
Palavras-chave
Estudos de Paz, Organizações Internacionais, Operações de Manutenção da Paz, Governação
e Construção do Estado, Timor-Leste
Como citar este artigo
Garcia, Francisco Proença; Dias, Mónica; Duque, Raquel (2019). "A ONU na resolução de
conflitos: o caso de Timor-Leste". JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 10,
N.º 2, Novembro 2019-Abril 2020. Consultado [online] em data da última consulta,
https://doi.org/10.26619/1647-7251.10.2.1
Artigo recebido em 29 de Novembro de 2018 e aceite para publicação em 28 de Junho de 2019
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2
A ONU NA RESOLUÇÃO DE CONFLITOS: O CASO DE TIMOR-LESTE
1
Francisco Proença Garcia
Mónica Dias
Raquel Duque
I. A ONU na resolução de conflitos
A última década do século XX testemunhou mudanças assinaláveis no campo da
geopolítica que alteraram a paz artificial entre o bloco de leste e o bloco ocidental para
um globo fragmentado num número crescente de Estados soberanos e de actores não-
estatais com elevado protagonismo transnacional (destacando-se, por exemplo, grupos
económicos e financeiros, organizações não-governamentais com as mais diversas
reivindicações, redes de crime organizado ou grupos terroristas). Estas transformações
foram acompanhadas de avanços tecnológicos de grande impacto em sectores vários
como o das comunicações, da informação, e militar, onde se assistiu à evolução dos
conflitos armados e não-armados, designadamente, na guerra do ciberespaço. A
prevenção de conflitos entre Estados figurou como objectivo central das Nações Unidas.
Porém, a Carta norteadora desta organização não especifica sobre conflitos no interior
dos Estados que, no ambiente pós-Guerra Fria, têm sido predominantes, com situações
complexas como a guerra dos Balcãs ou o genocídio no Ruanda, e têm exigido uma
resposta dos principais atores no espaço internacional.
Perante uma dinâmica internacional acelerada e complexa nas teias de interdependências
que se vão gerando entre os múltiplos actores da nova (e incerta) ordem mundial, o
então Secretário-Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, compreendeu a necessidade de
dar uma resposta que se ajustasse ao novo contexto, exigindo o compromisso de todos
os Estados para com o objectivo de alcançar a paz. O relatório An Agenda for Peace.
Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-Keeping (United Nations, 1992)
2
corporiza a visão de Boutros-Ghali e propõe-se transformar os caminhos que conduzem
à paz – de uma forma complementar à Carta das Nações Unidas que já previa
peacekeeping operations no Capítulo VI e peace enforcement operations no Capítulo VII.
1
Dossiê temático de artigos apresentados na 1ª Conferência Internacional de Resolução de Conflitos e
Estudos da Paz realizada na UAL a 29 e 30 de Novembro de 2018.
2
Doravante designado de Uma Agenda para a Paz ou, simplesmente, Agenda.
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Volvidos 26 anos, a ONU permanece como o fórum internacional mais abrangente e
reconhecido da prossecução da paz e o legado de Boutros-Ghali perdura no estímulo a
novas concepções de resolução de conflitos. Um elemento que, porventura, sustenta a
durabilidade da Agenda ainda em 2018 consiste na fórmula inovadora da construção da
paz pós-conflito (post-conflict peace building), que anima o desenvolvimento da
investigação ao nível dos estudos para a paz e apresenta resultados efectivos no terreno.
Por um lado, este documento veio declarar uma premissa crucial para qualquer debate
sobre a paz no novo sistema internacional, a de que os meios tradicionais de acabar as
guerras seriam desadequados às configurações dos conflitos modernos. Desta forma, a
Agenda para a Paz procura estabelecer um ponto de partida sólido para a conservação
da paz e, além disso, introduz um novo paradigma de paz: a paz enquanto missão que
não pode ser feita, mas antes desenvolvida, através do empenho de todos aqueles que
foram afectados pelo conflito, ou seja, num compromisso alargado a toda a sociedade.
Na esteira de Immanuel Kant, a uma pactum pacis sobrepõe-se uma, mais complexa,
foedus pacificum (1795) e, assim, a solução de paz preconizada pela Agenda ultrapassa
a mera trégua política e avança para a inclusão i) da reforma das instituições políticas,
ii) da segurança, iii) da reconstrução de infra-estruturas, bem como das capacidades
económicas, sociais e culturais que empoderam as pessoas, estimulam a sociedade civil,
fomentam a cooperação no seio da comunidade e na região e eliminam as causas de
pobreza extrema, medo, opressão, ódio e ressentimento. Por outro lado, a Agenda para
a Paz actuou como um alarme que soou nas instâncias mais elevadas da própria ONU,
em concreto, o Conselho de Segurança e a Assembleia-Geral, para demonstrar que as
Missões de Paz da ONU convencionais – mais positivas em conflitos inter-Estados do que
intra-Estados (Branco, 2004: 108-109) – não conseguirão responder às novas ameaças
à paz e terão de se ajustar aos conflitos contemporâneos.
Aqui temos obviamente de assinalar que a noção de conflitualidade se transformou de
forma decisiva colocando novos desafios a quem procura o apaziguamento das tensões.
Emergiram zonas de conflito violento em regiões fronteiriças e a um nível intra-estadual
ou sub-estadual, criando verdadeiros “enclaves” de guerra (urbana ou regional) em
espaços de paz (Manwaring, 2005). Mas é sobretudo em regiões onde o Estado já não
(ou ainda não) detém o monopólio do uso legítimo da força, nem é capaz de cumprir as
mais básicas tarefas de governação que este tipo de conflito eclode. Estas regiões
encontram-se, frequentemente, numa fase de reconstrução após longos períodos de
guerra em que os esforços de (re-)conciliação ainda não superaram a cultura de
violência, mas também durante processos de independência após a queda de regimes
ditatoriais em que a transferência de poder ainda não foi nem consolidada, nem regulada.
Contudo é importante referir que estas “novas guerras
”
(Creveld, 1991; Duffield, 2001;
Kaldor, 2001; Kalyvas et al., 2008; Münkler, 2003) também podem ser perspectivadas
como regresso a velhas formas de conflito violento que marcaram as sociedades durante
milhares de anos e que, na verdade, só muito recentemente se alteraram, em grande
medida a partir de uma cultura de guerra que o “euromundo” impôs (Keegan, 1993;
Münkler, 2003).
3
Em todo o caso, a ideia de um post-conflict peace building reflete já esse “contexto novo”
(Boutros-Ghali, 1992) no sentido em que aponta para toda uma abordagem diferente na
construção da paz, que requer um maior envolvimento não só durante o conflito, mas
também nos momentos que precedem e sucedem a escalada da violência, integrando,
3
A discussão do conceito “novas guerras”, por muito interessante que seja, ultrapassa o âmbito deste artigo.
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nesta fase posterior ao conflito, a reconstrução de áreas essenciais com vista a uma paz
sustentável e apropriada por toda a sociedade.
Podemos observar duas orientações desta viragem de paradigma, uma respeitante ao
conceito de paz, outra concernente à prática das missões de paz; ambas interligadas e
preocupadas com a paz como a missão possível que pode ser atingida numa estratégia
de médio-prazo. De acordo com a primeira orientação, na declaração de Boutros-Ghali,
a paz é entendida como (um) valor composto ou abrangente. Baseando-se em estudos
inovadores e críticos dos estudos da paz, desenvolvidos por especialistas como Johan
Galtung (1969) ou Dieter Senghaas (1971), a paz não é concebida apenas como ausência
de violência directa ou de guerra, mas sobretudo como a possibilidade de vida sem
violência indirecta (como, por exemplo, repressão política e social) e com plena
participação em instituições livres e justas (incluindo formas de educação) que geram
capacidades civis para a tolerância, a construção de consenso através de debate
pluralista e competitivo e de resolução de conflitos. A proposta de gestão de conflitos de
Senghaas denominada de Zivilisierung – que é hoje uma pedra basilar nos estudos para
paz – parece-nos aqui particularmente relevante, pois implica uma visão integrada do
apaziguamento que se reflete no convívio político e social das comunidades a reconstruir
no pós-guerra. Valerá a pena recordar, sinteticamente, o modelo do “hexágono
civilizacional” (Senghaas, 1971) elaborado por este autor no âmbito das suas ideias sobre
a consolidação da paz. Assim, a paz é essencialmente observada como um projecto de
civilização que corresponde a um percurso de apaziguamento individual e colectivo
4
. No
debate teórico, o hexágono civilizacional representa, de modo figurativo, a
interdependência entre seis factores considerados essenciais à possibilidade da paz. O
primeiro factor seria o monopólio da violência. Só este monopólio legítimo (isto é:
segundo leis precisas) da violência por parte do Estado, que exigiria o desarmamento da
população e a proibição geral de grupos armados não dependentes do Estado, poderia
garantir a gestão discursiva de conflitos no espaço público, eliminando gradualmente a
utilização da força como padrão de combate e estimulando formas argumentativas na
defesa de interesses particulares em confronto. O segundo factor realçaria o imperativo
do Estado de Direito, na medida em que dizer que o monopólio da violência por parte do
Estado pressupõe mecanismos transparentes, regulados e controlados não seria
suficiente. Para Senghaas, toda a arquitectura política de um Estado empenhado na paz
fundamenta-se no respeito por uma Constituição que consagra a divisão do poder, a
igualdade perante a lei e todos os outros princípios que caracterizam o que entendemos
hoje por um Estado de Direito Democrático. O terceiro factor chama a atenção para o
controlo das paixões. Numa sociedade aberta, a moderação é, enquanto domesticação
dos impulsos, uma forma de gerir conflitos de modo pacífico e de substituir a violência
pela tolerância. A paz social e política pressupõe, assim, competências individuais de
autocontrolo e de moderação das paixões. A participação democrática surge como quarto
factor, evidenciando-se não só a importância da participação política, mas ainda toda
uma aprendizagem das regras democráticas que exigem capacidade de compromisso, de
cooperação e de responsabilidade. No contexto das sociedades modernas fortemente
marcadas por permanentes mudanças e re-adaptações, a colaboração crítica e activa é
tanto mais importante. A justiça social constitui o quinto factor do modelo de Senghaas.
A partir de vários exemplos de Estados nos quais surgiram graves conflitos violentos, o
4
Note-se porém, desde já, que na aplicação do conceito de “civilização” aos estudos para a paz, Senghaas
foi muito influenciado pelo conceito do “processo civilizacional” cunhado por Norbert Elias (1994).
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autor destaca a importância da justiça social entendida como fair-play político que
garante a igualdade de oportunidades e a solidariedade, permitindo a confiança e a
esperança no Estado – valores estes que dão origem à disponibilidade de cooperação e
de gestão de conflitos pacífica. Por fim, esboça-se a gestão de conflitos construtiva como
sexto factor. Na sequência dos factores anteriores, a capacidade de optar por formas não
violentas para confrontar e trabalhar conflitos, Senghaas aponta para toda uma cultura
de regulação pacífica de conflitos que é já um resultado de condições ou de
aprendizagens anteriores. Pressupõe hábitos e bons exemplos, como provavelmente
ainda certas características consideradas como “virtudes” (a tolerância, a moderação, a
empatia, a capacidade de compromisso, o respeito pelas regras sociais e políticas, a
disponibilidade de confiar, etc.) que facilitam um convívio pacífico em sociedades plurais
e multiculturais. Este último factor aponta em si já para a sinergia de todos os factores
que constituem o “hexágono” que permitiria, assim, uma cultura da paz enquanto acto
de moralização, humanização ou “civilização”.
Regressando à segunda orientação relativa à viragem de paradigma, referida
anteriormente e relacionada com a prática das missões de paz, cumpre dizer que a
construção da paz pós-conflito deve aumentar e aprofundar a manutenção da paz
tradicional no terreno. Não é concebida como substituta ou upgrade para missões de
manutenção da paz, mas como um complemento natural que pode fornecer um alcance
mais forte para o trabalho cada vez mais complexo (e em rede) da ONU.
Graças ao impacto de Uma Agenda para a Paz, que antecipou muitas tendências na arena
política internacional, as missões de manutenção da paz expandiram-se muito desde
1992. Uma análise simples do número e da natureza das missões, mas também dos
recursos envolvidos (incluindo financiamento, materiais, estruturas e mão de obra)
constata a sua força crescente. Isto é particularmente verdadeiro quando consideramos
a capacidade da ONU de envolver organizações não-governamentais em operações de
paz e de promover a cooperação de militares, paramilitares e civis no terreno. Para uma
visão de conjunto deste trabalho destacamos o universo de missões de peacekeeping da
ONU reveladoras do esforço desenvolvido pela paz: um total de 71 missões, com 14
missões activas em todo o mundo
5
.
Não deixa ainda de ser importante mencionar a disponibilidade da ONU em integrar
diferentes conceitos da construção da paz – que derivam não apenas de uma ideia geral
e universal da paz (que está em consonância com a cultura ocidental) e que se pretende
impor “de cima para baixo” – mas que partem precisamente das tradições locais das
comunidades por reconstruir (“de baixo para cima”), como explicam, por exemplo, os
trabalhos de John Paul Lederach e Janice Jenner (2002) ou de Wolfgang Dietrich (2005).
Os autores entendem a paz como conceito plural, de variadíssimas materializações, mas
que integra sempre uma forte noção de participação cívica da população afectada. Neste
sentido alertam também para a necessidade de cada operação de paz ter de ser diferente,
dependendo das condições anteriores e posteriores do conflito, da intensidade do conflito
e das partes envolvidas, dos recursos remanescentes e infra-estruturas no final da
escalada da violência e da cultura e organização política anterior.
5
No momento em que este artigo é escrito, as missões no terreno são as seguintes: Haiti (MINUJUSTH), Mali
(MINUSMA), Golã (UNDOF), Abyei (UNISFA), Índia e Paquistão (UNMOGIP), Saara Ocidental (MINURSO),
República Democrática do Congo (MONUSCO), Chipre (UNFICYP), Kosovo (UNMIK), Médio Oriente (UNTSO),
República Centro Africana (MINUSCA), Darfur (UNAMID), Líbano (UNIFIL) e Sudão do Sul (UNMISS).
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Todas estas acepções alimentaram (e vieram depois alimentar-se) da Agenda para a Paz
de Boutros-Ghali. Do ponto de vista conceptual, este documento que aqui debatemos
abriu portas para uma nova reflexão sobre a paz, e formas e instrumentos para
implementá-la no terreno. Mencionamos aqui, a este propósito, a comprehensive
approach desenvolvida nas operações da NATO ou, já anteriormente, as inovações
introduzidas pela resolução 1325 do Conselho de Segurança sobre Mulheres, Paz e
Segurança, de 31 de Outubro de 2000.
Se seguirmos as ideias de Michael Doyle e de Nicholas Sambanis na sua tentativa de
avaliar as operações de paz das Nações Unidas em 2006 – e também suas preocupações
críticas, mas ainda assim construtivas –, as conclusões gerais são encorajadoras (Doyle
e Sambanis, 2006). Assim, apesar das suas muitas imperfeições, os resultados positivos
alcançados num período de apenas uma geração, chegando a milhões de vidas e povos,
revelam estas operações como um reduto mundial de esperança. Nesse sentido,
podemos concluir que, mais do que responder ao pedido do Conselho de Segurança de
fazer recomendações para fortalecer a construção da paz e a manutenção da paz na era
pós-Guerra Fria, Uma Agenda para a Paz revitalizou todo o trabalho de paz da ONU,
trazendo as operações de paz para um nível mais abrangente e com grande impacto e
retorno a longo-prazo.
Na senda da Agenda outros documentos e ideias sucederam e contribuíram para a
atualização da ação da ONU em territórios em conflito e das suas missões,
designadamente o Brahimi Report (2000), a Capstone Doctrine (2008), ou o processo
New Horizon (2009).
Num esforço de realizar um balanço das, então, seis décadas de missões e de apresentar
orientações escritas para a ação em crises complexas, foi publicado, em 2008, o
documento United Nation Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines, também
denominado como Doutrina Capstone
6
. Em 100 páginas, ficam patenteados os maiores
desafios para as operações da ONU, assim como a relevância do diálogo continuado entre
as várias partes envolvidas nos cenários das missões para ajustamentos sempre que as
situações exigirem. Assim, a Doutrina Capstone sistematiza elementos, aparentemente
óbvios, como o quadro normativo no qual as operações de peacekeeping da ONU se
sustentam, ao mesmo tempo que expõe elementos de ordem estratégica e operacional,
de que são exemplo as fases de destacamento e implantação, ou os períodos de
passagem de testemunho e de retirada.
O processo New Horizon, iniciado em 2009 e com o objetivo de desenvolver uma agenda
com perspetivas de futuro para as operações de manutenção de paz da ONU, baseadas
em parcerias e em diálogo alargado, beneficiou do lançamento de um documento interno,
intitulado A New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping
7
, que
foi partilhado com os Estados-membros e outros parceiros.
Será ainda relevante, neste conjunto de iniciativas orientadoras e conducentes missões
de paz o mais eficazes possível, referir o Painel Independente de Alto-Nível sobre
Operações de Paz da ONU, criado em Outubro de 2014 durante o mandato de Ban Ki-
moon e composto por 16 individualidades (entre as quais José Ramos Horta, de Timor-
6
United Nations (2008). United Nation Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines, Department of
Peacekeeping Operations and Department of Field Support, New York.
7
United Nations (2009). A New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping,
Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support, New York.
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Leste, que presidiu aos trabalhos). Este Painel teve como objectivo realizar não só uma
avaliação abrangente das operações de paz, mas também uma aferição das necessidades
futuras e do papel da ONU, acompanhando as alterações e evoluções dos próprios
conflitos. O relatório
8
ficou concluído em Junho de 2015 e foi entregue tanto à
Assembleia-Geral como ao Conselho de Segurança, que têm tentado assimilar e
acomodar as 166 recomendações a abarcar nove áreas estratégicas.
Com o objectivo de demonstrar o contributo das Missões da ONU e os passos para se
efectivar um processo de construção da paz, que estava já implícito nas peacekeeping
operations (agora alargadas) gostaríamos de apresentar o estudo de caso de Timor-
Leste.
II. O caso de Timor-Leste
A ONU tem um envolvimento de longas décadas em Timor-Leste, todavia, cingiremos a
análise deste trabalho ao período posterior a 1999 e abarcaremos um excurso inicial
sobre a Indonésia, uma vez que a situação interna neste país teve repercussões
significativas em Timor-Leste. Convém, por isso, lembrar a crise financeira asiática de
1997 que afectou, precisamente e entre outros países, a Indonésia. Esta crise foi de tal
modo séria que implicou a intervenção do Fundo Monetário Internacional com um pacote
de ajuda no valor de 11.4 mil milhões de dólares para um período de três anos
(International Monetary Fund, 2000). A situação interna agudizou-se e o General Shuarto
saiu de cena depois de três décadas no poder, dando lugar, em 1998, a um novo
Presidente, o General Habibie, que inicia um conjunto de reformas políticas, incluindo
uma inflexão relativamente a Timor. Na verdade, em 5 de Maio de 1999 é celebrado um
acordo em Nova Iorque entre Portugal e a Indonésia com vista i) à realização de uma
consulta popular ao povo timorense sob a égide da ONU, bem como ii) à
responsabilização da Indonésia pela paz e segurança em Timor-Leste, de modo a garantir
uma consulta em ambiente pacífico e livre de pressões ou intimidações. Contudo, e antes
mesmo da realização da consulta popular registaram-se episódios de grande violência,
que tinham o nome de código de Operasi Sapu Jagad, conduzidos deliberadamente por
milícias que integravam timorenses e militares indonésios das TNI (Tentarra Nasional
Indonesia/Forças Armadas da Indonésia).
A ONU manteve-se atenta ao desenrolar dos acontecimentos e com vista a que essa
consulta decorresse sem interferências o Conselho de Segurança aprova a constituição
de uma missão para organizar e conduzir o processo de consulta à população em Timor-
Leste, a UNAMET (United Nations Mission in East Timor) através da Resolução 1246, de
11 de Junho de 1999 e com um mandato de Junho a Outubro de 1999. A realização da
consulta popular ocorreu a 30 de Agosto desse mesmo ano e teve resultados expressivos
favoráveis à independência (78,5% dos votos), que surpreenderam o poder indonésio
(que considerava que a opção de uma autonomia especial no seio da Indonésia seria a
mais votada) e que originaram uma onda de violência sem precedentes por parte das
milícias integracionistas.
Como a UNAMET consistia numa missão política e as ocorrências de violência se
multiplicavam, o Conselho de Segurança, através da Resolução 1264 de 15 de Setembro
8
United Nations (2015). Report of the High-Level Independent Panel on United Nations Peace Operations,
UN Doc. A/70/95–S/2015/446, 17 June, 2015.
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de 1999, constituiu uma força internacional, a INTERFET (International Force in East
Timor), para restaurar a lei e a ordem no país, proteger e apoiar a UNAMET e facilitar a
assistência humanitária. No dia 20 de Setembro, a INTERFET, sob comando australiano
e com o consentimento indonésio, inicia o seu mandado em Díli, dispondo de um efectivo
militar de aproximadamente 7.500 homens provenientes de 12 países.
Um passo importante na construção deste novo país foi dado pela Indonésia quando
revogou a anexação da 27ª Província, Timor-Leste, a 19 de Outubro de 1999. Poucos
dias depois, a 25 de Outubro, o Conselho de Segurança estabelece, pela Resolução 1272,
a UNTAET (United Nations Transitional Administration in East Timor), enquanto operação
multidimensional de peacekeeping, cujo mandato compreendeu o período de Outubro de
1999 a Maio de 2002. O objectivo central das operações de peacekeeping residia na
criação de condições para a estabilidade de um país, de tal forma que fosse possível,
num ambiente de paz, apostar na capacitação de recursos humanos e no
desenvolvimento institucional, contribuindo assim para a legitimidade do (novo) Estado.
Na verdade, a UNTAET constituía-se como uma figura actuante em três frentes: uma
administração transitória da ONU do território timorense, detendo poderes para exercer
todas as funções legislativas e executivas, incluindo a administração da justiça e ordem
pública com as forças policiais; funções de segurança e manutenção da ordem de
componente militar; e a coordenação da assistência humanitária.
Timor-Leste tornou-se um país independente em 20 de Maio de 2002, momento em que
a UNTAET foi substituída pela UNMISET (The United Nations Mission of Support in East
Timor) através da Resolução 1410, de 17 de Maio de 2002. Esta nova missão, também
de peacekeeping, tinha um mandato inicial de um ano e estava investida da garantia da
segurança e da estabilidade de Timor-Leste, nomeadamente, na assistência às estruturas
administrativas críticas para a viabilidade e a estabilidade políticas do país; no apoio à
segurança pública e ao desenvolvimento da Polícia; e na manutenção da segurança
externa de Timor. A UNMISET viu o seu mandato renovado até 20 de Maio de 2005 como
forma de assegurar e consolidar os resultados alcançados pela UNTAET e até as
autoridades timorenses assumirem as responsabilidades de forma autónoma.
Em Maio de 2005, com o fim de mandato da UNMISET foi criada uma missão política,
designada de United Nations Office in Timor-Leste (UNOTIL), para prestar auxílio no
desenvolvimento das instituições básicas do Estado timorense, incluindo as forças
policiais, e dar formação em governação democrática e direitos humanos. Com uma
duração prevista de um ano (até Maio de 2006), a delegação da UNOTIL esteve no
terreno até Agosto desse ano devido ao agravamento da situação política, humanitária e
de segurança. A situação agudizou-se ao ponto de, a 11 de Junho de 2006, as mais
elevadas autoridades políticas do país, designadamente, Presidente da República,
Presidente do Parlamento e Primeiro-Ministro, terem dirigido uma carta ao Secretário-
Geral da ONU a solicitar que este propusesse ao Conselho de Segurança a criação de
uma força policial das Nações Unidas em Timor-Leste para a manutenção da ordem até
à reorganização da polícia nacional. O Secretário-Geral recomendou, efectivamente, uma
missão multidimensional e integrada da ONU, com o objectivo de apoiar o governo
timorense em diversas vertentes, concretamente na reconciliação nacional, nos
processos eleitorais para presidente e para o parlamento, na segurança e na capacitação
institucional na monitorização, promoção e protecção dos direitos humanos.
A última missão de peacekeeping das Nações Unidas em Timor-Leste, a UNMIT (United
Nations Integrated Mission in Timor-Leste), foi estabelecida pela Resolução 1704 de 25
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de Agosto de 2006 e viu o seu mandato prolongado até 31 de Dezembro de 2012. Neste
período importava consolidar o que fora alcançado e zelar pela estabilidade, governação
democrática e diálogo político entre os vários parceiros da sociedade timorense para um
processo de reconciliação nacional e uma sólida coesão nacional. Esta missão revestiu-
se de um aspecto inovador que consistiu na elaboração de um plano conjunto entre
Governo e UNMIT (Joint Transition Plan) que delineava 129 actividades que
correspondiam às prioridades e aos objectivos para o período de transição entre
Setembro de 2011 e o fim do mandato da UNMIT, em Dezembro de 2012.
No quadro 1 podemos ver sintetizadas as missões referidas nos parágrafos acima, bem
como os seus mandatos.
Quadro 1. As Missões da ONU em Timor-Leste
Missão
UNAMET
United Nations
Mission in East
Timor
UNTAET
United Nations
Transitional
Administration
in East Timor
UNMISET
The United
Nations Mission
of Support in
East Timor
UNOTIL
United Nations
Office in Timor-
Leste
UNMIT
United Nations
Integrated
Mission in
Timor-Leste
Fonte: elaboração dos autores com dados das resoluções consultadas.
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Os esforços empreendidos pela ONU e que ficaram aqui sintetizados constitiram em nosso
entender um fator importantíssimo não só para a pacificação de Timor, mas também
para o seu desenvolvimento e a sua gradual, mas ainda assim crescente, prosperidade.
Diferentes relatórios e rankings internacionais comprovam a melhoria das condições de
vida, bem como um aumento da liberdade. Global Peace Index situa Timor em 2018 no
lugar 53 (de 163)
9
. Segundo a avaliação feita pela Freedom House relativamente ao
“estado de liberdade” em cada país, Timor melhorou no passado ano a sua posição de
“parcialmente livre” para “livre”, o que nos parece uma evolução muito positiva.
Conclusão
A presença da ONU em Timor-Leste revestiu-se de um conjunto de elementos
imprescindíveis para a condução do país a um ambiente de paz, nomeadamente
empenho, compromisso e acompanhamento das situações. Este pequeno país que se
afirmava na comunidade internacional foi uma prova de sucesso para as Nações Unidas
que contribuíram substancialmente para a reabilitação de infra-estrutura públicas, a
restauração da harmonia social, das estruturas administrativas e comunitárias, bem
como para o estabelecimento de uma governação democrática. Acresce que o caso
timorense integra praticamente todas as tipologias de operações da Agenda para a Paz,
na medida em que se inicia a intervenção com uma peace-enforcement, ao abrigo do
capítulo VII, com a INTERFET; segue-se uma operação de peacekeeping/peacebuilding
10
multidimensional; e culmina-se na apropriação por parte do próprio país das
competências para o seu desenvolvimento normal e expectável. Com efeito, registou-se
a transformação do conflito, típico das operações de paz, num produto estruturado de
várias intervenções levadas a cabo por actores oficiais e não oficiais que trabalharam a
todos os níveis da sociedade – e com a sociedade. Durante as missões das NU, a
componente militar integrada contribuiu decisivamente para a estabilidade global e o
ambiente seguro dentro do território, particularmente nas áreas de fronteira. Contudo,
para além da presença imprescindível dos militares, que garantem o ambiente de
segurança, e que é fundamental para o desenvolvimento e o bem-estar das populações,
as operações post-conflict peace building permitiram pensar e encontrar respostas mais
abrangentes (e mais eficazes) para os desafios que os novos conflitos colocam não só a
uma comunidade, mas a toda uma região. Será por isso na capacidade de a ONU se
ajustar às conflitualidades em tranformação num mundo globalizado, e na sua coragem
em continuar e alargar as suas missões, que está a chave para, sempre de novo e dia
após dia, ganhar a paz.
9
Em primeiro lugar está a Islândia e em último a Síria.
10
Peacebuilding, seja no pós-violência, pós-Acordo (compreensive settlement) ou como esforço de
impedimento de reemergir do conflito, depende da capacidade para transformar a situação conflituosa de
uma potencial/actual violência em massa, numa relação pacífica e cooperativa, capaz de promover a
reconciliação e a reconstrução e um desenvolvimento sustentado no tempo. O Peacekeeping é uma
ferramenta de gestão de conflitos, para conter a violência, enquanto peacebuilding são os meios para
estabelecer uma governação democrática viável e inclusiva numa sociedade de pós-conflito, por norma
através de eleições livres e justas, função legislativa e judicial independentes, transparência e administração
responsáveis, acesso a oportunidades políticas e económicas, e partilha equitativa da riqueza.
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